Законодавче забезпечення прав національних меншин з боку української Центральної Ради

Размещено на http://www.allbest.ru

Законодавче забезпечення прав національних меншин з боку української Центральної Ради

Legislative support for the rights of national minorities in Ukraine of the Ukrainian Central Rada

І. М. Мищак

Інститут законодавства

Верховної Ради України

I. Myshchak

The Legislation Institute

of the Verkhovna Rada of Ukraine

У статті розкрито особливості законотворчої діяльності Української Центральної Ради для захисту прав національних меншин. Обґрунтовується висновок про те, що демократична процедура ухвалення законодавства й залучення представників національних меншин до вироблення національної політики дали змогу ухвалити Закон про національно - персональну автономію. Включення цього Закону як окремого розділу Конституції УНР, а також ухвалення низки інших профільних законодавчих актів засвідчили послідовність політики Української Центральної Ради, спрямованої на захист прав національних меншин.

Ключові слова: Українська Центральна Рада, закон, універсал, національна меншина, національна політика, національно-персональна автономія. законотворча право меншина

The article reveals the peculiarities of the formation of Ukrainian statehood at the initial stage of the Ukrainian Revolution of 1917-1921 and the legislative activity of the Ukrainian Central Rada in the field of protection of the rights of national minorities. It is noted that the activation of social processes in Ukraine in beginning of March 1917 took organized forms, resulting in the creation of a representative body - the Ukrainian Central Rada. The process of legitimization of the Ukrainian Central Rada and the political situation that influenced the development of the national policy of the Ukrainian People 's Republic are analyzed.

It is established that the legal basis for the protection of the rights of national minorities in Ukraine during the Ukrainian Revolution of 1917-1921 was laid by the decisions of the Ukrainian National Congress on April 6-8, 1917 and based on legal commissions of the Ukrainian Central Rada. The evolution of the progress of legal thought in the Universals and legislative acts of the Ukrainian Central Rada on the right of national minorities to autonomy within the Ukrainian People's Republic is described.

The conclusion is substantiated that the democratic procedure of adopting legislation and involving representatives of national minorities in the process of developing national policy and relevant legislation enabled the Ukrainian Central Rada to develop and adopt a generally democratic Law on National and Personal Autonomy in difficult wartime conditions. This law guaranteed national minorities broad rights and freedoms not only in the cultural sphere, but also the right to self-government, separate representation in state authorities and local selfgovernment. The subsequent incorporation of the Law on National and Personal Autonomy as a separate section of the Constitution of the Ukrainian People's Republic of April 29, 1918, as well as the adoption of a number of other legislative acts aimed at the free development of nationalities in the Ukrainian People's Republic, rights of national minorities, and efforts to ensure the practical implementation of these norms.

Key words: Ukrainian Central Rada, law, Universal, national minorities, national policy, national-personal autonomy.

Лютнева революція 1917 р. у Росії, яка призвела до падіння династії Романових і створення Тимчасового уряду, започаткувала демократичні перетворення на теренах колишньої Російської імперії. Активізація суспільних процесів в Україні вже на початку березня 1917 р. набула організованих форм, наслідком чого стало створення представницького органу - Української Центральної Ради (далі - УЦР), до першого складу якої увійшли делегати передусім від соціалістичних партій і громадських об'єднань Києва. Головою УЦР було обрано М. Грушевського - політика, громадського діяча і вченого, який користувався заслуженим авторитетом як у політичному середовищі, так і серед широких мас. Надалі УЦР пройшла тривалий процес легітимізації й перетворення із регіонального партійного представницького органу в повноцінний парламент незалежної держави - Української Народної Республіки (далі - УНР).

Помітну увагу в діяльності УЦР займає національна політика й забезпечення прав національних меншин. Така увага пояснюється тим, що значну частку мешканців України станом на 1917 р. складали представники національних меншин. За підрахунками вчених, це «майже 3 млн росіян, 2 млн євреїв, приблизно 500 тис. поляків, стільки ж німців, понад 200 тис. молдаван, більше 500 тис. представників інших національностей» (Гусєв, В. 2007, с.357). Тому цілком природно, що УЦР, з одного боку, не могла не враховувати їхні інтереси, а з іншого - намагалася залучитися їхньою підтримкою.

За роки незалежності України державність періоду УЦР досліджується доволі активно, результатом чого стало оприлюднення великої кількості дисертаційних і монографічних праць та збірників документів. Серед наукових інституцій, які найбільше долучилися до висвітлення зазначеної проблематики, слід відзначити Інститут історії України НАН України, Інститут української археографії та джерелознавства ім. М. С. Грушевського НАН України, Інститут законодавства Верховної Ради України, Центральний державний архів вищих органів влади і управління України та ін. Їхніми зусиллями було упорядковано і видано ряд збірників документів (Верстюк, В., та ін. 1996; Верстюк, В., та ін. 1997; Верстюк, В., та ін. 2003; Копиленко О. Л., та ін. 2021), які розкривають невідомі сторінки державотворення періоду УНР, а також численні наукові праці.

Державне будівництво УЦР стало предметом ґрунтовних досліджень таких українських вчених, як В. Гусєв (Гусєв, В. 2007), А. Іванова (Іванова, А. 2011), О. Копиленко та М. Копиленко (Копиленко, О. & Копиленко, М. 1997), В. Солдатенко (Солдатенко, В. 2011), В. Устименко (Устименко, В. 2009) та багато ін. Цій проблематиці присвячено й ряд авторських праць (Мищак, І. 2018 та ін.).

Крім сучасних авторів, у нашому дослідженні використано праці М. Грушевського (Грушевський, М. 1918; Грушевський, М. 1991), Ф. Крижановського (Крижановський, Ф. 1917) та ін., які були учасниками тих подій та чиї спогади є додатковим джерелом з історії діяльності УЦР. Також важливим джерелом дослідження стали матеріали газетних публікацій 1917-1918 років, які містять окремі законодавчі норми, їх аналіз тогочасними політиками та юристами, дають змогу простежити процес формування державної політики по відношенню до національних меншин та реакцію представників останніх на дії влади.

Наукова новизна дослідження полягає у висвітленні на основі критичного аналізу праць попередників та архівних і газетних матеріалів (більшість з останніх вперше вводиться до наукового обігу) законодавчого забезпечення Українською Центральною Радою прав національних меншин в Україні в контексті еволюції цього забезпечення та створення умов для реалізації прав національних меншин.

У ході дослідження застосовано міждисциплінарний підхід, який базується на використанні загальнонаукових принципів всебічності й об'єктивності, а також дослідницьких методів історії та правознавства. Історичний метод дозволив відтворити еволюцію становлення правової системи захисту прав національних менших періоду Української Центральної Ради у хронологічній послідовності. Формально-юридичний метод застосовано для аналізу окремих законодавчих актів, що дало змогу виділити особливості законодавчої техніки, вироблення й удосконалення основних правових дефініцій, їх застосування у правових актах. При цьому законодавчі акти розглядаються також як джерела історико-правової думки, які розкривають історію державно-правового будівництва Української Народної Республіки.

Метою статті є висвітлення еволюції законодавчого забезпечення Українською Центральною Радою прав національних меншин в Україні в березні 1917 - квітні 1918 року.

Вже в перші дні після створення УЦР заявила про себе як суспільний владний інститут, готовий взятий відповідальність за стан справ в Україні й налагодити координацію громадсько-політичного життя у краї. Так, 9 березня 1917 р. УЦР звернулася із відозвою до українського народу, закликаючи його «рішуче домагатися від нового уряду всіх прав, які тобі природно належать і які ти повинен мати, великий народе, сам хазяїн на українській землі» До Українського народу! Нова Рада. 1917. 25 берез.. Того самого дня УЦР почала роботу в сесійному режимі, розглядаючи актуальні питання суспільного життя й ухвалюючи відповідні рішення. Одночасно було здійснено заходи для налагодження контактів із Тимчасовим урядом та оповіщення населення України про створення нового органу, який буде представляти інтереси українців перед загальноросійським урядом.

Започаткувавши діяльність УЦР як представницького органу усіх колишніх українських губерній Російської імперії, її діячі усвідомлювали необхідність легітимізації свої діяльності. Із цією метою 25 березня 1917 р. у пресі було оприлюднено повідомлення про скликання Центральною Радою 6-8 квітня Українського національного з'їзду, на який запрошували делегатів від політичних, культурних, військових, професійних та інших українських організацій. Було оголошено також програму з'їзду, який мав проходити у форматі заслуховування рефератів, їх обговорення й затвердження резолюцій. За словами М. Грушевського, рішення про скликання Українського національного з'їзду було ухвалене для того, «щоб надати Центральній Раді характер справжнього представництва всього українського народу» (Грушевський, М. 1991, с.7).

Ключовими питаннями з'їзду мали стати обговорення майбутнього статусу автономії України та проведення виборів до Центральної Ради, значна увага приділялася статусу національних меншин. Так, у перший день роботи з'їзду 6 квітня 1917 р. Р. Матушевський виголосив реферат «Права національних меншостей», в якому розкрив особливості забезпечення прав національних меншин у парламентах різних країн та засади співпраці представників менших для захисту власних інтересів, а також запропонував надати гарантії «повного забезпечення прав національних меншостей на вільній Україні» Права національних меншостей. Нова Рада. 1917. 4 квіт.. Після обговорення рефератів до резолюцій першого дня з'їзду було включено рішення про необхідність запровадження широкої національно-територіальної автономії України із повним забезпеченням прав національних меншин. Другого дня з'їзду було заслухано реферат

П. Понятенка «Заступництво інтересів національних меншостей», в якому доповідач акцентував увагу на способах захисту їхніх прав. Слід відзначити, що на з'їзді представники національних меншин, зокрема від єврейських, польських, чеських та інших організацій, виголошували промови переважно національними мовами, а секретарем з'їзду вони зачитувалися у перекладі на українську мову (Верстюк, В., та ін. 1996, с.54-57). Національне питання залишалося серед ключових і в третій, заключний день роботи з'їзду. Зокрема, Ф. Крижановський у своїй доповіді на Українському національному з'їзді 8 квітня 1917 р. відзначив, що «в цілях успішного переведення автономії України треба негайно порозумітися з інородніми елементами, що перебувають на нашій території, забезпечивши їм права національної меншости» (Крижановський, Ф. 1917). Загалом делегати з'їзду підтримали тезу про те, що національним меншинам в Україні слід забезпечити такі права, які будуть забезпечені українцям на території колишньої Російської імперії. Відповідні резолюції Українського національного з'їзду про забезпечення прав національних меншин стали тим правовим підґрунтям, на яке надалі спиралася УЦР у своїй законотворчій діяльності.

Важливими у контексті легітимізації УЦР як представницького органу всієї України стали ухвали Українського національного з'їзду від 8 квітня 1917 р., згідно з якими прийнято рішення реорганізувати й доповнити УЦР представниками від усіх губерній та міст України, партійних та професійних організацій, національних меншин. З'їзд також доручив УЦР домагатися автономії України й організувати з членів Ради та представників національних меншин Комітет УЦР для вироблення проєкту автономного статусу України (Верстюк, В., та ін. 1996, с.60-61).

Як справедливо відзначила А. Іванова, саме після оновлення Української Центральної Ради за результатами Українського національного з'їзду (Всеукраїнського національного конгресу) 6-8 квітня 1917 р. УЦР «набула статусу представницького органу всього українського народу та ... з цього моменту фактично взяла на себе основні функції законодавчого органу держави, зокрема регулювання суспільних відносин шляхом видання нормативно-правових актів» (Іванова, А. 2011, с.46).

Упродовж травня 1917 р. представники УЦР активно проводили переговори з членами Тимчасового уряду у справі визнання національно - територіальної автономії України, призначення комісара з українських питань при Тимчасовому уряді, створення крайового виконавчого органу і виділення частини коштів на культурні потреби українців. Із цією метою до Петрограду було відряджено представницьку делегацію у складі В. Винниченка, С. Єфремова, М. Ковалевського та інших членів УЦР, яка мала зустрічі з міністрами Тимчасового уряду. Однак вимоги українців були Тимчасовим урядом відкинуті.

Зважаючи на небажання Тимчасового уряду задовольнити прохання українців, 10 червня 1917 р. УЦР видала І Універсал, яким проголосила автономію України, а також принципи національної політики. У контексті легалізації рішень УЦР слід відзначити положення І Універсалу, згідно з яким остаточне вирішення питання організації влади в Україні покладалося вже не на Тимчасовий уряд, а на Всенародні Українські Збори. Крім того, наголошувалося, що всі закони, які повинні визначати суспільний лад в Україні, мають видаватися в Україні. Окремо в І Універсалі викладалися засади правового статусу національних меншин. Так, повідомлялося, що в тих населених пунктах, де окрім українців проживають представники інших національностей, варто об'єднати зусилля та спільно на демократичних засадах будувати нове життя. При цьому Центральна Рада висловила сподівання, що «народи неукраїнські, що живуть на нашій землі, також дбатимуть про лад та спокій у нашім краю, і в сей тяжкий час вседержавного безладдя дружно, одностайно з нами стануть до праці коло організації автономної України» (Мищак, І. 2018, с. 100--103). І Універсал викликав загальне схвалення в Україні, що отримало підтвердження в рішеннях зборів і з'їздів різних рівнів, які направлялися на адресу УЦР. Така підтримка ще більше зміцнила позиції УЦР, у тому числі й на загальноросійському рівні.

Після видання І Універсалу УЦР продовжила переговори з Тимчасовим урядом, домагаючись визнання права українського народу на автономію у складі нової демократичної держави. Лише після певного тиску з боку представників України і погроз взяти владу в краї без згоди Тимчасового уряду останній погодився на поступки. За результатами тривалих переговорів між УЦР й Тимчасовим урядом було досягнуто згоди про визнання повноважень УЦР як крайового органу влади за умови, серед іншого, розширення її представництва делегатами від національних меншин. Паралельно активна робота у цьому напрямі велася у стінах Центральної Ради. Так, на засіданні 28 червня 1917 р. прийнята постанова комісії в справі проєкту поповнення національного складу УЦР представниками національних меншин. Було вирішено на основі пропорційного представництва надати національним меншинам кількість місць в УЦР, яка відповідатиме чисельності населення цих меншин в Україні. Разом із тим перевага мала надаватися представникам робітників, селян і соціалістичних партій. (Варто пам'ятати, що УЦР головним чином відображала інтереси соціалістичних політичних сил, оскільки відповідна ідеологія користувалася популярністю в умовах революції.) Водночас передбачалося, що ті національні меншини, які не представлені соціалістичними партіями, отримають мандати для національних організацій (Верстюк, В., та ін. 1996, с. 139--140).

Відповідні домовленості були зафіксовані в тексті ІІ Універсалу УЦР від 3 липня 1917 р., узгодженого з Тимчасовим урядом. Так, УЦР повідомляла, що незабаром поповниться «на справедливих основах представниками инших народів ... і тоді стане тим єдиним найвищим органом революційної демократії України, який буде представляти інтереси всієї людності нашого краю» (Мищак, І. 2018, с.104). У ІІ Універсалі також оголошувалося про створення виконавчого органу УЦР - Генерального Секретаріату, підкреслюючи, що виконавчий орган буде працювати «у згоді з іншими національностями України». Так само в ІІ Універсалі повідомлялося, що із залученням представників національних меншин буде розроблено проєкт законів про автономний устрій України, який мав бути поданий на розгляд Установчих Зборів (Мищак, І. 2018, с. 105). Того самого дня Тимчасовий уряд видав власну постанову, якою підтвердив повноваження УЦР як владного представницького органу в Україні і створення виконавчого органу - Генерального Секретаріату. Тим самим на загальноросійському рівні було додатково легітимізовано та легалізовано УЦР та її виконавчий орган як повноважні владні органи в Україні.

Набувши легітимності й отримавши загальне визнання, УЦР створила робочі групи для вироблення Конституції та Статуту автономної України. Затверджена 24 червня 1917 р. Інструкція, на основі якої збирається Комісія по підготовці Статуту автономної України, передбачала входження до її складу 100 осіб, яких мали обирати за принципом національно- пропорційного представництва із залученням представників національних меншин. Планувалося, зокрема, включити до складу Комісії 71 українця, 11 росіян, 8 євреїв, 2 німців, 2 поляків, по 1 білорусу, татарину, молдованину, чеху, греку, та болгарину (Копиленко, О. & Копиленко, М. 1997, с.66). Таким чином, національні меншини мали взяти участь у розробленні всіх доленосних документів, які закладали основи правової системи нової України.

На урядовому рівні забезпечення прав національних меншин було реалізовано шляхом створення Секретаріату міжнаціональних справ, в якому три віцесекретарі мали представляти три найбільші національні меншини в Україні - росіян, євреїв та поляків. Крім того, за словами

В. Гусєва, в уряді були залишені місця для представників тих меншин, які ще не могли остаточно з'ясувати свого ставлення до Генерального Секретаріату й питання про участь в його роботі (Гусєв, В. 2007, с.359).

Складна структура Секретаріату міжнаціональних справ з представництвом окремих національних меншин потребувала додаткової правової регламентації. Для вирішення цієї правової прогалини віцесекретар від єврейської меншини (згодом Генеральний секретар єврейських справ) М. Зільберфарб розробив інструкцію про діяльність віцесекретарів, яка, зокрема, визначала, що робота віцесекретаря має бути спрямована на захист прав національних меншин України, а також на підтримку свободи розвитку внутрішнього національного життя. За інструкцією віцесекретар мав розробляти й подавати свої законопроекти та державні адміністративні проєкти рішень Генеральному секретареві з міжнаціональних справ. Без його відома не могло бути видано жодного рішення чи розпорядження, які б стосувалися внутрішнього життя тієї чи іншої національної меншини (Устименко, В. 2009, с. 165--166).

Після видання ІІ Універсалу Комітет УЦР було перейменовано в Малу раду, яку доповнено 18-ма представниками від національних меншин (Мала рада стала налічувати 58 осіб). Зокрема, єврейські організації обрали своїми делегатами Н. Сиркіна, Н. Розенштерна, А. Богомольного та М. Юдіна Єврейські представники в Центральній раді. Нова Рада. 1917. 11 лип..

11 липня представники національних меншин вперше прибули на засідання УЦР та мали змогу виступати своїми мовами. Як відзначала з цього приводу газета «Нова Рада», «нема вже поділу на дві сторони, на «ви» й «ми», тепер піде дружня праця, а коли й боротьба, то не на національному, а иншому, партійному, ґрунті» Єднання народів України. Нова Рада. 1917. 13 лип.. Загалом на кінець липня 1917 р. УЦР налічувала трохи більше 800 делегатів, значну частку з яких становили представники національних меншин, а росіяни, євреї та поляки були представлені в УЦР чисельними партійними фракціями.

Однак навіть серед керівництва УЦР ставлення до співпраці з національними меншинами було дещо ідеалістичне. Так, М. Грушевський, з одного боку, переконував: «Ми не на те доводили права кожної народности на її національне самоозначеннє, незалежно від її «зрілости чи недозрілости», історичности чи неісторичности, культурних заслуг, великих чи малих розмірів, аби тепер відмовляти якій-небудь народности сього права...», а з іншого - визнавав усі права тільки за тими національними меншинами, які «стануть при українцях рішучо, одверто і сміло в сей рішучий момент, сотворять на будуче міцний духовний, сердечний зв'язок між українським народом і собою. Але правова сторона мусить бути витримана незалежно від симпатій і антипатій. Права національних меншостей буде забезпечено», - наголошував Голова УЦР (Грушевський, М. 1918, с.18-20).

Паралельно з організацією суспільного життя українців активні процеси тривали і в середовищі національних меншин. На початку квітня 1917 р. в УЦР під головуванням М. Грушевського відбулася об'єднана нарада представників українських та єврейських організацій і членів ради об'єднаних громадських організацій, у ході якої керівництво єврейських організацій висловило підтримку національним устремлінням українців. У відповідь представники українських організацій закликали євреїв долучитися до спільної праці на користь краю Евреи и украинцы. Послкднія Новости. 1917. 7 апр.. Згодом Єврейська крайова нарада, яка проходила 9-11 травня 1917 р. у Києві та зібрала делегатів з усіх українських губерній, підтримала висунуту І. Маховером ідею національно - персональної автономії і доцільність визначення на рівні закону прав національних союзів (з правами юридичної особи), які б мали отримати представництво в органах центральної й місцевої влади та захищати національно-культурні інтереси меншини Єврейська Краєва Нарада. Нова Рада. 1917. 13 трав.. Своєю чергою, представники Польського національного клубу, який був створений на початку квітня, підтримали принцип самовизначення народів і завірили українців у підтримці їхнього національно-культурного та політичного відродження. Більш чітко позицію польської меншини в Україні було озвучено на З'їзді польських організацій в Україні, який проходив у червні 1917 р. Зокрема, у резолюції з'їзду зазначалося, що «збори польські ... стоять на становищі дружнього співробітництва зо всіма народами України, готові допомагати творчій та культурній праці на піднесення культури й добробуту краю, застерігши рівноправність та признання політичних і громадських прав за меншостями» З'їзд польських організацій. Нова Рада. 1917. 23 черв.. Схожі рішення ухвалювалися й представниками інших народностей в Україні, зокрема грузинами, чехами, литовцями й латишами тощо. Завдяки цьому було досягнуте певне порозуміння між УЦР та політичними силами й організаціями національних меншин щодо законодавчого забезпечення їхнього статусу в Україні.

Більшовицький переворот у Росії підштовхнув УЦР до більш рішучих дій. Як наслідок, 7 листопада 1917 р. було видано ІІІ Універсал УЦР, яким проголошено Українську Народну Республіку й підтверджено повноваження здійснювати владу і видавати закони в Україні Українській Центральній Раді та уряду - Генеральному Секретаріату. У контексті досліджуваної проблеми заслуговує на увагу підтвердження ІІІ Універсалом здобутків революції - прав і свобод людини та громадянина, у тому числі прав національних меншин. Універсал, зокрема, гарантував право «вживання місцевих мов у зносинах з усіма установами». Проте головним його досягненням стало проголошення гарантій «твердо охороняти волю національного розвитку всіх народностей». Безпосередньо ІІІ Універсалом російському, єврейському й польському народам гарантувалася національно-персональна автономія «для забезпечення їм права і свободи самоврядування у справах їх національного життя» (Мищак, І. 2018, с.106- 109). На розвиток і втілення в життя цього права уряд мав найближчим часом розробити законопроект про національно-персональну автономію.

Одночасно із гарантіями прав національних менших, закладеними в універсалах УЦР, тривала розробка спеціального законодавства, покликаного забезпечити самоврядні права окремих національностей. Так, 2 грудня 1917 р. Мала Рада ухвалила Закон «Про утворення Єврейських Громадських Рад і переведення виборів членів сих рад» Центральна Рада дня 2 грудня 1917 року ухвалила закон про утворення Єврейських Громадських Рад і переведення виборів членів сих рад. Вістник Генерального Секретаріяту УНР. 1917. 12 груд.. У його обговоренні та дискусіях щодо окремих положень активну участь брали представники єврейських політичних партій і громадських організацій в УЦР, зокрема Сиркін, Рафес, Гольдельман, Золотарьов, Ліров, Зільберфарб Єврейська громада. Нова Рада. 1917. 5 груд.. Відповідно до Закону, Єврейські Громадські Ради мали завідувати всіма єврейськими національними справами й установами. Законом було затверджено також Тимчасові правила про проведення виборів членів Єврейських Громадських Рад, самі ж вибори мали бути проведені у строки, встановлені Генеральним секретарем єврейських справ. Відповідно, 4 січня 1918 р. Генеральний секретар єврейських справ М. Зільберфарб видав постанову про проведення 4 лютого 1918 р. виборів до Єврейських Громадських Рад Постанова Генерального Секретарства Єврейських Справ про строк виборів до Єврейських Громадських Рад. Вістник Генерального Секретаріяту УНР. 1918. 11 січ.. Однак війна, оголошена більшовицьким урядом УНР, перешкодила реалізації намічених планів.

Підсумком законодавчої діяльності УЦР щодо захисту прав меншин в Україні став ухвалений 22 січня 1918 р. Малою радою Закон про національно-персональну автономію Закон про національно-персональну автономію. Центральний державний архів вищих органів влади та управління України (ЦДАВО України). Ф. 1115. Оп. 1. Спр. 1. Арк. 248-250.. У його розробці активну участь брали представники євреїв М. Зільберфарб, І. Хургін і М. Шац-Анін. Показовою є саме їхня характеристика цього закону. Так, М. Зільберфарб порівнював законопроект із Декларацією прав людини і громадянина революційної Франції, а інший єврей - М. Рафес - відзначив, що цей законопроект є великим кроком вперед і в такій формі ще не втілений у жодній країні світу (Копиленко О. Л., та ін., 2021, с.14). Відповідно до ст. 1 Закону кожна з населяючих УНР націй отримувала право на національно- персональну автономію, яке мало реалізовуватися через органи Національного Союзу, влада якого поширювалася на всіх його членів. Закон фактично підтвердив деклароване ІІІ Універсалом право на національно - персональну автономію російському, єврейському й польському народам. Інші нації згідно зі ст. 2 Закону могли скористатися правом національно- персональної автономії за умови надання до Г енерального Суду УНР заяви від кожної нації зокрема, підписаної не менш як 10 000 громадян. Відповідно до ст. 3 Закону члени національних меншин для захисту власних національних інтересів мали створити Національний Союз, органи якого набували статусу державних органів і виступали від імені та в інтересах національної меншини. Національні Союзи для обліку своїх членів мали складати Національний кадастр, а кожен громадянин мав право вимагати як свого включення до цього Кадастру, так і виключення з нього на підставі власної заяви. Згідно зі ст. 7 Закону компетенція Національного Союзу визначається постановою Установчих Зборів відповідної нації, а право бути обраним до Установчих Зборів отримували всі громадяни - представники національної меншини, яким виповнилося 20 років, на основі загального, без різниці статі і віри виборчого права. Держава відповідно до Закону надавала Національним Союзам автономію у вирішенні внутрішніх справ, фінансової політики у межах національної меншини, оподаткування своїх членів тощо. Незалежність Національних Союзів додатково гарантувалася ст. 10 Закону, згідно з якою усі суперечки, які виникають між органами Національного Союзу та органами державного управління й місцевого самоврядування, або з іншими Національними Союзами, - мали вирішуватися адміністративним судом. Фактично йдеться про той обсяг прав і гарантії незалежності, які в сучасних демократичних державах мають органи місцевого самоврядування.

Прикметно, що російські політичні партії не сприйняти Закон про національно-персональну автономію, оскільки не визнавали росіян в Україні національною меншиною. Євреї та поляки, які більш прихильно поставилися до закону, очікували швидких кроків щодо його практичної реалізації.

Проте навіть деякі українські політичні діячі також критично поставилися до закону. Так, сучасні дослідники наводять свідчення Д. Дорошенка про те, що «Закон про національно-персональну автономію, яким так пишалися лідери УЦР, вважаючи його зразком того, як треба будувати міжнаціональні відносини, в дійсності не викликав визнання з боку тих, кого мав ущасливити, - з боку національних меншостей» (Копиленко, О. & Копиленко, М. 1997, с.75). Однак не варто забувати, що Д. Дорошенко, як чільний урядовець наступника УЦР гетьмана П. Скоропадського, загалом критично ставився до діяльності УЦР.

IV Універсал УЦР, ухвалений того самого дня - 22 січня 1918 р., яким було проголошено незалежність УНР, лише підтвердив демократичні свободи, окремо наголосивши, що «в самостійній Українській Народній Республіці народи користуватимуться правом національно -персональної автономії, признаним за ними законом» (Шемшученко Ю. С., та ін., 2011, с.39).

Варто відзначити, що УЦР не просто декларувала права національних меншин, а й проводила послідовну політику щодо їх втілення в життя. Показовим у цьому випадку є ухвалення 11 квітня 1918 р. Закону про єврейську вчительську семінарію у Києві Закон про Єврейську Вчительську Семінарію у Києві. Вістник Ради Народних Міністрів УНР. 1918. 26 квіт.. Семінарія мала розпочати діяльність з 1 липня 1918 р., щоб уже з осені включитися в навчальний процес. Відповідно до закону семінарія мала підпорядковуватися безпосередньо Народному міністерству єврейських справ, а на її організацію виділялося 15 тис. карбованців. Додатком до закону було затверджено статут семінарії, згідно з яким семінарія набувала статусу середньої школи для підготовки вчителів початкових єврейських шкіл. Мовою викладання в семінарії мав бути іврит, однак передбачалося вивчення як івриту, так і ідиш, а учнями могли стати ті, хто успішно закінчив початкову школу та склав іспити з обох єврейських мов та єврейської історії. Отже, УЦР прагнула реалізувати на практиці всі революційні здобутки, які розкривали широкі можливості перед національними меншинами. Разом із тим справедливим буде наголосити, що найбільш послідовно на практичному рівні вдалося здійснити ряд проєктів саме для єврейської національної меншини, представники якої активно включилися у діяльність як УЦР й уряду, так і місцевих органів влади. Тож їхню заслугу у виробленні відповідних правових актів не слід недооцінювати.

Найвищим досягненням УЦР у правовій сфері стало ухвалення Малою радою в останній день її діяльності - 29 квітня 1918 р. - Конституції Української Народної Республіки (Статуту про державний устрій, права і вільності УНР) (Яневський, Д. Б. & Крюков В. І. 1992, с.73-79). Згідно зі ст. 6 Конституції УНР усім націям на території республіки гарантувалося «впорядкування своїх культурних прав в національних межах». УЦР також підтвердила чинність Закону про національно-персональну автономію, включивши його до Конституції як окремий розділ 7 «Національні Союзи». Однак того самого дня в Україні було здійснено державний переворот, проголошено утворення Української Держави на чолі з гетьманом П. Скоропадським, а чинність Закону УЦР про національно-персональну автономію та Конституції УНР незабаром скасовано.

Національні міністерства в Українській Державі також було ліквідовано під приводом рівноправності всіх націй та небажання гарантувати будь-які права чи привілеї за національною ознакою. До речі, приблизно таким самим чином обґрунтовували недоречність закону про національно-персональну автономію та національних міністерств і більшовики після встановлення радянської влади в Україні.

Висновки

Правові засади захисту прав національних меншин в Україні періоду Української революції 1917-1921 років були закладені рішеннями Українського національного з'їзду 6-8 квітня 1917 р. та взяті за основу правовими комісіями Української Центральної Ради. УЦР своїми першими політико-правовими актами - універсалами - послідовно гарантувала право національних меншин на національно -персональну автономію, яке було втілене у нормах спеціального Закону про національно- персональну автономію від 22 січня 1918 р. та положеннях Конституції УНР від 29 квітня 1918 р., а також інших законодавчих і підзаконних актах. На жаль, військові дії на території України та зміна влади призвели до того, що норми Закону про національно-персональну автономію та відповідні положення Конституції УНР так і не були реалізовані на практиці. Однак ці законодавчі акти є важливим джерелом з історії політико-правової думки та захисту Українською Центральною Радою прав національних меншин в Україні. У перспективі подальшого дослідження потребує аналіз ставлення представників національних меншин до національної політики УЦР та зміни такого ставлення під впливом різних факторів, зокрема інформаційної війни проти УЦР з боку більшовиків.

Література

Верстюк, В., та ін. 1996. Українська Центральна рада: Документи і матеріали. У 2 т. Т. 1: 4 березня - 9 грудня 1917 р. Київ : Наук. думка, 1996. 590 с.

Верстюк, В., та ін. 1997. Українська Центральна рада: Документи і матеріали. У 2 т. Т. 2: 10 грудня 1917 р. - 29 квітня 1918 р. Київ : Наук. думка, 1997. 424 с.

Верстюк, В., та ін. 2003. Український національно-визвольний рух. Березень-листопад 1917 року. Док. і матеріали. Київ : Вид-во імені Олени Теліги, 2003. 1024 с.

Грушевський, М. С. 1918. Вільна Україна. New York : Українська друкарська і видавнича спілка. 31 с.

Грушевський, М. С. 1991. Хто такі українці і чого вони хочуть. Київ : Т-во «Знання» України. 240 с.

Гусєв, В. 2007. Закон Центральної Ради «Про персонально- національну автономію»: передумови прийняття, історія, уроки. Наук. зап. Ін-ту політ. і етнонац. дослідж. Вип. 34. С. 356-367.

Іванова, А. Ю. 2011. Законодавчий процес і законодавча техніка в період Центральної Ради, Гетьманату П. П. Скоропадського та Директорії. Київ : Наук. думка. 223 с.

Копиленко, О. Л. & Копиленко, М. Л. 1997. Держава і право України. 1917-1920. Київ : Либідь. 208 с.

Копиленко, О. Л., та ін. 2021. Єднання народів України (Національна політика та міжнаціональні відносини під час Української революції 19171921 років). Київ : Інститут законодавства Верховної Ради України. 408 с.

Крижановський, Ф. 1917. Автономія України і Всеросійські Установчі збори: щодо нашої тактики. Доклад прочитаний на першому

Всеукраїнському національному конгресі у Києві. Київ. 10 с.

Мищак, І. М. 2018. Хай буде Україна вільною (Державотворчий процес під час Української революції 1917-1921 років) / Передмова академіка НАН України О. Л. Копиленка. Київ : Інститут законодавства Верховної Ради України. 141 с.

Солдатенко, В. Ф. 2011. Революційна доба в Україні (1917-1920 роки): логіка пізнання, історичні постаті, ключові епізоди. Київ :

Парламентське вид-во. 568 с.

Устименко, В. М. 2009. Єврейські організації і партії в суспільно- політичному житті України за доби Центральної Ради. В: Проблеми вивчення історії Української революції 1917-1921 років. Київ : Інститут історії України НАН України, Вип. 4. С. 147-182.

Шемшученко, Ю. С., та ін. 2011. Конституції і конституційні акти України. Історія і сучасність. 3-є вид. Київ : Вид-во «Юридична думка». 328 с.

Яневський, Д. Б. & Крюков, В. І. 1992. Конституційні акти України. 1917-1920. Невідомі конституції України. Київ : Філософська і соціологічна думка. 272 с.

Verstiuk, V., et al. 1996. Ukrainska Tsentralna rada: Dokumenty i materialy. U 2 t. T. 1: 4 bereznia - 9 hrudnia 1917 r. [Ukrainian Central Council: Documents and materials. In 2 vol. Vol. 1: March 4 - December 9, 1917]. Kyiv : Nauk. dumka. [in Ukrainian]

Verstiuk, V., et al. 1997. Ukrainska Tsentralna rada: Dokumenty i materialy. U 2 t. T. 2: 10 hrudnia 1917 r. - 29 kvitnia 1918 r. [Ukrainian Central Council: Documents and materials. In 2 vol. Vol. 2: March 4 - December 9, 1917]. Kyiv : Nauk. dumka. [in Ukrainian]

Verstiuk, V., et al. 2003. Ukrainskyi natsionalno-vyzvolnyi rukh. Berezen- lystopad 1917 roku. Dok. i materialy [Ukrainian national and liberation movement. March-November 1917. Dock. and materials]. Kyiv : Vyd-vo imeni Oleny Telihy. [in Ukrainian]

Hrushevskyi, M. S. 1918. Vilna Ukraina [Free Ukraine]. New York : Ukrainska drukarska i vydavnycha spilka. [in Ukrainian]

Hrushevskyi, M. S. 1991. Khto taki ukraintsi i choho vony khochut [Who are the Ukrainians and what do they want]. Kyiv : T-vo «Znannia» Ukrainy. [in Ukrainian]

Husiev, V. 2007. Zakon Tsentralnoi Rady «Pro personalno-natsionalnu avtonomiiu»: peredumovy pryiniattia, istoriia, uroky [Law of the Central Council "On personal and national autonomy": prerequisites for adoption, history, lessons]. Nauk. zap. ln-tu polit. i etnonats. doslidzh. Vyp. 34. S. 356-367. [in Ukrainian]

Ivanova, A. Yu. 2011. Zakonodavchyi protses i zakonodavcha tekhnika v period Tsentralnoi Rady, Hetmanatu P. P. Skoropadskoho ta Dyrektorii [Legislative process and legislative technique in the period of the Central Council, P. P. Skoropadsky Hetmanate and the Directory]. Kyiv : Nauk. dumka. [in Ukrainian]

Kopylenko, O. L. & Kopylenko, M. L. 1997. Derzhava i pravo Ukrainy. 1917-1920 [State and law of Ukraine. 1917-1920]. Kyiv : Lybid. [in Ukrainian]

Kopylenko, O. L., et al. 2021. Yednannia narodiv Ukrainy (Natsionalna polityka ta mizhnatsionalni vidnosyny pid chas Ukrainskoi revoliutsii 1917-1921 rokiv) [Union of the Peoples of Ukraine (National Policy and Interethnic Relations during the Ukrainian Revolution of 1917-1921)]. Kyiv : Instytut zakonodavstva Verkhovnoi Rady Ukrainy. [in Ukrainian]

Kryzhanovskyi, F. 1917. Avtonomiia Ukrainy i Vserosiiski Ustanovchi zbory: shchodo nashoi taktyky. Doklad prochytanyi na pershomu

Vseukrainskomu natsionalnomu konhresi u Kyievi [Ukrainian Autonomy and the

All-Russian Constituent Assembly: to our tactics. The report was read at the first All-Ukrainian National Congress in Kyiv]. Kyiv. [in Ukrainian]

Myshchak, I. M. 2018. Khai bude Ukraina vilnoiu (Derzhavotvorchyi protses pid chas Ukrainskoi revoliutsii 1917 - 1921 rokiv) [Let Ukraine be free (State-building process during the Ukrainian revolution of 1917-1921)] / Peredmova akademika NAN Ukrainy O. L. Kopylenka. Kyiv : Instytut

zakonodavstva Verkhovnoi Rady Ukrainy. [in Ukrainian]

Soldatenko, V. F. 2011. Revoliutsiina doba v Ukraini (1917-1920 roky): lohika piznannia, istorychni postati, kliuchovi epizody [Revolutionary era in Ukraine (1917-1920): logic of cognition, historical figures, key episodes]. Kyiv : Parlamentske vyd-vo. [in Ukrainian]

Ustymenko, V. M. 2009. Yevreiski orhanizatsii i partii v suspilno- politychnomu zhytti Ukrainy za doby Tsentralnoi Rady [Jewish organizations and parties in the socio-political life of Ukraine during the Central Council period]. In: Problemy vyvchennia istorii Ukrainskoi revoliutsii 1917-1921 rokiv. Kyiv : Instytut istorii Ukrainy NAN Ukrainy, Vyp. 4. S. 147-182. [in Ukrainian]

Shemshuchenko, Yu. S., et al. 2011. Konstytutsii i konstytutsiini akty Ukrainy. Istoriia i suchasnist. 3-ye vyd. [Constitutions and constitutional acts of Ukraine. History and modernity]. Kyiv : Vyd-vo «Iurydychna dumka». [in Ukrainian]

Yanevskyi, D. B. & Kriukov, V. I. 1992. Konstytutsiini akty Ukrainy. 1917-1920. Nevidomi konstytutsii Ukrainy [Constitutional acts of Ukraine. 1917-1920. The unknown constitutions of Ukraine]. Kyiv : Filosofska i sotsiolohichna dumka. [in Ukrainian]

Размещено на Allbest.ru