Світові моделі управління постконфліктними територіями. Досвід для України

Анотація

На основі "ідеальних типів" моделей міжнародного та національного управління, розглянуто моделі управління постконфліктними територіями, які можуть бути реалізовані в Україні за певних сценаріїв. Здійснений аналіз чотирьох моделей надав можливість зробити певні узагальнення: боснійська модель - мир ціною обмеження суверенітету та посилення внутрішніх протиріч. Реалізація хорватської моделі призведе до серйозних людських, матеріальних та іміджевих втрат України. Водночас застосування пакистанської моделі щодо тимчасово окупованих територій загрожуватиме подальшим дробленням України. Німецька модель орієнтована на створення сприятливих передумов у віддаленому майбутньому. За критеріями контролю над управлінням постконфліктною територією та здатністю здійснювати цей контроль зазначено, що найбільш оптимальний сценарій управління деокупованими територіями - вироблення власної адаптивної моделі, яка демонструватиме свою ефективність у контексті досягнення такої мети як установлення режиму мирного суверенного, демократичного розвитку українських територій, що на момент дослідження залишаються непідконтрольними Україні.

Ключові слова: постконфліктна територія, модель управління, Україна, адаптивна модель, тимчасово непідконтрольна територія

Shvets K. A. World models ofpost-conflict territory governance. Experience for Ukraine

Keywords: post-conflict territory, governance model, Ukraine, adaptive model, temporarily uncontrolled territory

У сучасному світі існує низка регіонів охоплених різноманітними політичними й військовими конфліктами, які супроводжуються руйнуванням економічної, соціальної та усталеної політичної систем. Навіть за активної та широкомасштабної підтримки світової спільноти відновлення та реінтеграція даних територій в політичне, економічне та культурне життя належить передусім до зони відповідальності держави, під міжнародно визнаним суверенітетом якої знаходяться ці території. Держава зобов'язана не тільки повністю відновити постконфліктну територію, але й створити умови для забезпечення життєдіяльності усіх підсистем управлінської системи.

Політика управління постконфліктними територіями - феномен для української політичної науки, який став актуальним з 2014 року, у зв'язку з анексією Росією Криму та окупацією східних територій України. У Донецькій та Луганській областях 24 міста обласного значення опинилися на непідконтрольній території, а 36 населених пунктів - у безпосередній близькості від лінії розмежування або знаходяться в "сірій" зоні; на непідконтрольних територіях Донбасу залишились

3.3 млн. осіб. За оцінками ООН, загальна кількість внутрішньо переміщених осіб перевищила

1.4 млн., притулок на території інших країн отримали 388,8 тис. осіб, ще 732 тис. українців шукають інші форми законного перебування на території інших держав.

Нового характеру дана проблема набула 24 лютого 2022 року, у зв'язку з повномасштабним вторгненням Росії на територію суверенної, незалежної України.

Варто зазначити, що при завершенні війни влада постконфліктної території опиниться в умовах існування нового типу політичних протиріч. Постконфліктна територія є найбільш сприятливим політичним простором для здійснення діяльності міжнародних організацій як із погляду їх статутної діяльності, так і з погляду можливості впливу на постконфліктну територію внаслідок значної потреби у фінансуванні відновлення такої території. Актори міжнародної політики протягом тривалого часу будували певну систему діяльності для цих територій, яку вони пропонують в обмін на матеріальну підтримку процесів відновлення. Території, своєю чергою, стикаються з такими масштабними обсягами руйнування як фізичного характеру, так і руйнування економічних та політичних систем, що не можуть забезпечити процес відновлення самостійно. Наразі концептуалізація питання щодо реінтеграції тимчасово окупованих територій здійснюється більшою мірою на емпіричному, ніж на науковому рівні, що і зумовило проведення даного дослідження.

Під політикою управління постконфліктними територіями слід розуміти управлінський процес - сукупність спеціальних рішень і дій - який локалізується в межах території, що зазнала впливу збройного конфлікту, розглядається як ресурс різними політичними акторами, потребує встановлення інституційного порядку і подолання наслідків конфлікту [3].

Сучасна система міжнародних відносин відносить питання постконфліктного управління до питань глобального масштабу. Світ спостерігає за перебігом конфлікту, а після завершення конфлікту міжнародні організації та світові держави-лідери готові надавати всебічну підтримку Україні для відновлення управління на постконфліктній території. Така підтримка цілеспрямована та побудована за моделями, які охоплюють багаторічні практики управління постконфліктними територіями, напрацьовані в різних куточках світу та вдосконалені за результатами системної роботи профільних організацій [3].

Водночас міжнародна практика не має дієвих механізмів втручання у власне конфліктну ситуацію. Якщо конфлікт має внутрішньодержавний характер, будь -яка участь у ньому інших держав чи міжнародних акторів буде порушувати принцип суверенності держави. А для врегулювання міждержавних конфліктів немає гнучкої системи міжнародної відповідальності, яка б могла змусити сторони вирішувати свої протиріччя мирним шляхом. Саме тому вплив на постконфліктне відновлення - найбільш оптимальний для міжнародної спільноти варіант [3].

Постконфліктна влада заслабка, щоб запобігати зовнішнім впливам, тому посилюються позиції міжнародного впливу, а саме економічний фактор. Здебільшого підтримка міжнародних інститутів, яка надається постконфліктним територіям - монетизована, й ці кошти можуть бути спрямовані на відновлення життєво важливої соціальної та політичної інфраструктури зруйнованої конфліктом території.

Зародження сучасної системи колективної безпеки, створення ООН у тому вигляді, в якому вона на сьогодні існує, запровадження механізмів відповідальності держав за розв'язання агресивної війни, зокрема у вигляді фінансової сатисфакції - усі ці та багато інших інструментів, що мають вплив на постконфліктну політику, є наслідками обидвох світових воєн ХХ століття [2].

Історичне значення для процесу постконфліктного відновлення мав План Маршалла. Один із розробників плану Маршалла Дж. Кеннан після Другої Світової Війни зазначив, що не можна сподіватися на те що, що СРСР буде дотримуватися миропорядку, досягнутого після закінчення війни, тому американська дипломатія повинна зайняти активну позицію в міжнародній політиці, взявши на себе "великодержавну" роль. Але не тільки політичні, а й економічні фактори впливали тоді на стратегію поствоєнного відновлення, запропоновану США. Ще в 1944-1945 рр. провідні корпорації США попереджали: якщо Америка хоче уникнути тяжкої повоєнної депресії, їй необхідно збільшити обсяги свого експорту до важко досяжного на той час показника - 10 млрд. дол. Більшість експорту йшла до Європи, але для того, щоб розрахуватися за імпорт із США, її збанкрутілі в результаті війни країни повинні мати долари, які вони могли отримати, або виробляючи ті товари, в імпорті яких були б зацікавлені Сполучені Штати Америки, або отримуючи кредити, надані ними самими. Інакше американський експортний ринок опинився би перед загрозою занепаду й повторення кризи 1929-1933 рр. Отже, саме План Маршалла став першим прикладом надання фінансової підтримки постконфліктній території іноземною державою для закріплення свого геополітичного та економічного впливу на такій території [6].

Також після Другої світової війни напрацьовуються механізми для становлення інститутів постконфліктної відповідальності, зокрема судової. Прикладом можуть слугувати Нюрнберзький процес Міжнародного Воєнного Трибуналу та діяльність Міжнародного воєнного трибуналу для

Дальнього Сходу, які мали юрисдикцію виключно для притягнення до відповідальності осіб, винних у злочинах у межах конкретного конфлікту [6].

Новий світовий порядок, сформований у світі після Другої світової війни, паралельно заклав нові принципи функціонування міжнародних організацій. Зокрема, універсальні міжнародні організації на кшталт ООН при створенні наділені саме мандатом на забезпечення миру, а тому їх невдалі спроби у відновленні миру на територіях після конфлікту ставлять питання про ефективність їх роботи та доцільність їх існування взагалі.

Щодо генези розвитку концепту політики управління постконфліктними територіями з боку самої потерпілої держави, на думку науковців, Н. Музаффарлі та Е. Ісмаїлова [5], програма відновлення деокупованих і постконфліктних територій має здійснюватися на основі таких принципів:

• Урахування міжнародного досвіду. Із необхідністю відновлення територій, економіка й інфраструктура яких виявились зруйнованими в результаті військових конфліктів, зіткалося багато держав, а саме Грузія, Азербайджан, балканські країни та ін. Використання міжнародного досвіду у сфері відновлення і розвитку зруйнованих територій - неодмінна умова постконфліктного програмування, у тому числі і в Україні. Разом із тим нормалізація життєдіяльності на відновлюваних територіях України має свої складнощі, відрізняється від багатьох аналогічних проблем у вищеназваних країнах, оскільки виходить далеко за межі вирішення лише матеріально-технічних і фінансових завдань. Потрібно буде реінтегрувати окуповані нині території та їх населення в політичне, економічне і культурне життя України, що пов'язано з низкою проблем [5].

• Розумна мінімізація витрат. Здійснення повномасштабної реабілітації постраждалих від військового конфлікту територій вимагає, як зазначалось раніше, великих ресурсів. У порівняно невеликих державах обсяг необхідних для цього фінансових ресурсів може бути цілком зіставлений із масштабами економіки країни в цілому, тому мінімізація витрат є атрибутивним принципом державного постконфліктного програмування, до того ж неприпустимо, щоб економія на ресурсах перетворилась у наріжний принцип і домінувала над цільовими настановами територіальної реабілітації. Мінімізація витрат, яка призводить до погіршення якості робіт і тим самим створює загрозу для безпеки населення, принципово неприйнятна [ 5].

• Єдність двох підходів: поновлення старого і створення нового. Будь-яке відновлення повинно поєднувати нове будівництво з реставрацією раніше побудованих об'єктів. Кількісне співвідношення цих двох форм реабілітації визначається низкою факторів: реальним станом інфраструктурних, виробничих і соціально-культурних об'єктів на постконфліктній території, цільовими настановами (стандартами) відновлення, ресурсними можливостями країни, тривалістю часу від зруйнування до початку реабілітаційних робіт. Навіть коли існує можливість реставрації старих об'єктів, нове будівництво з використанням прогресивних сучасних технологій нерідко більш ефективно. Це стосується не тільки інформаційно-комунікаційних систем, відновлювати які на базі старих технологій є недоцільним, але й традиційних елементів інфраструктури, наприклад доріг [5].

• Гнучкість територіального планування. Даний принцип слід розглядати як окремий випадок застосування попереднього принципу, проте він має самостійне значення. З одного боку, існують вагомі аргументи щодо відновлення доконфліктної мережі поселень. При цьому, по -перше, відпадає необхідність у додатковому містобудівному і ландшафтному плануванні; по -друге, забезпечується законне право кожного переселенця на повернення у власний будинок або у свій населений пункт. Право приватної власності переселенців на нерухомість належить до числа консервативних факторів системи розселення. З іншого боку, формування нової структури розселення надає додаткові можливості для реінтеграції постконфліктних і деокупованих територій у політико-економічну структуру країни, хоча за некоректності виконання може супроводжуватися обмеженням прав власності репатріантів і, крім того, потребує проведення великої попередньої роботи. Саме тому поєднання цих двох принципів убачається більш ефективним. Формування нової системи розселення необхідно аналізувати в ширшому контексті, ніж відновлення постконфліктного ареалу [5].

• Поетапність. Постконфліктне відновлення територій належить до великомасштабних проектів, ефективна реалізація яких потребує обов 'язкового розділення реабілітаційних робіт на чіткі стадії. Слід дотримуватись таких етапів, які є типовими для більшості постконфліктних територій незалежно від їх приналежності до країни

? Початковий (підготовчий) етап включає в себе розробку державної програми реконструкції і розвитку постконфліктних територій. На цій стадії проводиться комплекс аналітичних досліджень із планування та проектування інфраструктурних, виробничих і соціально -культурних об'єктів, розробляються рекомендації зі стимулювання місцевих і закордонних інвесторів для їх залучення в реабілітаційні роботи, особливо у відновлення економіки. У даному аспекті необхідним є проведення консультацій з міжнародними фінансовими інститутами та іншими потенційними донорами з метою залучення додаткових ресурсів. У країнах, де території, які потребують відновлення, становлять значну частку загальної площі, необхідне створення спеціального органа (міністерства або агентства), відповідального за реабілітацію та реінтеграцію територій, як це було зроблено в Україні.

? На другому ("передбазовому") етапі проводиться безпосереднє (очне) дослідження постконфліктних територій, після чого державна програма корегується та затверджується. На цьому етапі починається створення прикордонної безпеки, застосовуються початкові засоби для забезпечення безпеки населення, проводиться деконтамінація пріоритетних територій. Важливе завдання даного етапу - відновлення повноважень органів місцевої адміністрації.

? Третій етап є базовим і припускає відтворення систем життєзабезпечення на основній частині території. До числа завдань даного етапу належать: водо - та енергозабезпечення, телекомунікації та зв'язок, початок широкомасштабних робіт із відновлення житлового фонду, невідкладного соціального забезпечення, транспортних комунікацій та інших інфраструктурних об'єктів.

? На четвертому (репатріаційному) етапі відбувається повернення вимушених переселенців у місця їх постійного проживання. Масова репатріація повинна супроводжуватися створенням нових робочих місць і особливо сприятливих умов для приватного підприємництва. Це неодмінна умова поступового перетворення відновлюваної території в регіональний суб'єкт самоорганізації і самостійного економічного розвитку.

? П'ятий етап, який можна назвати адаптаційним, характеризується остаточним закріпленням репатріантів у місцях їх постійного проживання. Формуються дієздатні спільноти і виробничі сили. На передній план виступають завдання, пов'язані з відновленням соціально-культурних і спортивних об'єктів. Інтенсифікується процес формування органів місцевого самоврядування [ 5].

• Перманентне вдосконалення програм відновлення та реабілітації територій. Усі сфери відновлення відчувають вплив фактора часу. До особливо швидких і радикальних змін схильні засоби комунікації і зв'язку, швидкість технологічного оновлення яких дуже висока. Суттєво змінюються технології і матеріали, які переважають у цивільному будівництві, енерго- і газопостачанні, а також у будівництві і реконструкції транспортної інфраструктури [5].

Важливим етапом у виробленні комплексної стратегії реінтеграції території є аналіз характеру військового протистояння, причин виникнення загроз національній безпеці та здатність держави до відновлення національної безпеки. Російська-Українська війна має особливий характер, який слід враховувати при оцінюванні іноземних моделей реінтеграції та виробленні національної стратегії з реінтеграції окупованих та деокупованих територій.

Особливу увагу слід приділити детермінаційнихм факторам, які варто враховувати при впроваджені власної національної моделі, а саме:

1. Безпековий:

• обіг зброї та боєприпасів - кількість замінованих та розмінованих територій, кількість зброї на руках у населення (зареєстрованої та незареєстрованої), зокрема кількість нападів із застосуванням зброї;

• кількість правопорушень проти життя та здоров'я особи, вчинених на тлі конфлікту;

• кількість осіб, засуджених за вчинення злочинів під час конфлікту та у постконфліктний період, зокрема серед представників сторін конфлікту;

• кількість масових заворушень, активізованих конфліктом;

• кількість біженців та внутрішньо переміщених осіб, які повертаються до місця попереднього проживання тощо.

• Зазначені індикатори дадуть змогу оцінити, чи продовжують існувати у суспільстві насильницькі форми взаємодії, зумовлені конфліктом, а також чи існують передумови для того, щоб такі насильницькі форми взаємодії мали вплив на суспільно-політичну обстановку [4].

2. Соціо-культурний:

• кількість ЗМІ, що здійснюють діяльність на постконфліктній території, та кількість виробленого ними медійного продукту;

• рівень та характер соціальної взаємодії між доконфліктними протиборчими групами;

• кількість культурних проєктів та продуктів, до яких спільно залучаються доконфліктні протиборчі групи тощо.

3. Економічний:

• кількість представників бізнесу різного рівня, які покинули територію в часи конфлікту, але повертаються на постконфліктну територію;

• кількість інвесторів, яких вдалося залучити;

• кількість інноваційних форм бізнесу, які "народилися" у постконфліктний період, зокрема завдяки грантовій підтримці малого та середнього бізнесу.

Продемонстровані індикатори із сектора економіки можуть продемонструвати, скільки осіб повернулися до мирних форм співіснування, зокрема до законних та мирних форм ведення бізнесу; а також скільки осіб є зацікавленими у збереженні мирного ладу в суспільстві не тільки з морального та етичного, а й з матеріального погляду [4].

4. Управлінський, який включає індикатори участі громадян у політичному та соціальному житті суспільства у різних формах, демонструє довіру цих громадян до наявного суспільно- політичного ладу [4].

Конфліктність в різних типах систем має різні фактори впливу на публічну сферу та вибір моделі управління постконфліктними територіями. Якщо в демократичних системах конфлікти об'єктивно впливають на розширення діалогового вікна між суб'єктами політичного процесу й сприяють виробленню сучасні легітимні форми й моделі управління, то перехідні системи, перебуваючи в процесі зміни підсистем і ще не усталених інститутів, мають більший потенціал протиріч і безліч варіантів рішень конфліктів та існує велика ймовірність імітаційних форм здійснення публічної політики, адже дані системи ще не виробили свою парадигму світосприйняття та діалогічну парадигму взаємодії.

Прикладом компромісу заради збереження територіальної цілісності держави є Боснійська модель, заснована на федералізації. Боснійська модель врегулювання спрямована радше на інтерналізацію конфлікту, ніж ліквідацію конфліктного потенціалу.

Табл. 1

Боснійська модель: SWOT-аналіз