Громадський контроль як вид публічного аудиту

Размещено на http://www.allbest.ru

Громадський контроль як вид публічного аудиту

Мальцева О. М., д. політ. н., професор Донецького національного університету імені Василя Стуса

Участь громадян у політичному процесі та реалізація діалогової взаємодії між владою і суспільством забезпечуються виконанням такої функції публічної політики, як громадський контроль, який в свою чергу відноситься до особливого виду публічного аудиту.

Інституалізовані практики громадського контролю в демократичних державах представляють досить широкий набір інструментів, який будується, перш за все, навколо принципів прозорості державної влади й участі суспільства в її роботі. Інституалізованими формами публічного контролю є: громадсько-публічний аудит (забезпечує перевірку підзвітності органів державної влади, виконання ними організаційно-функціональних зобов'язань) та громадсько-публічна експертиза (процесуально- правова форма громадського контролю, яка забезпечує аналіз державно-управлінської практики шляхом з'ясування її адекватності інтересам громадськості). У поле громадського контролю потрапляють усі види діяльності публічної влади (фінансова, політична, правова) й самі фігуранти публічного процесу. Вирішення проблем громадського контролю в політичних системах, залежить від готовності держави до відкритого діалогу з суспільством і адекватного реагування на проблеми, які необхідно вирішувати на основі солідарності, субсидіарності та консенсусності.

Інституціоналізація публічного аудиту і громадського контролю в Україні ще знаходиться в стадії свого методологічного, нормативного та практичного оформлення і становлення. Можна виділити деякі новостворені мережеві інституціоналізовані структури публічного аудиту в політичному просторі, насамперед - це експертні співтовариства, громадські організації, мережеві структури, створювані з ініціативи держави, які об'єднують у собі аналітичні групи, представників влади, консультантів, менеджерів та ін.

Ключові слова: публічний аудит, громадський контроль, інститути, експертиза, державна влада. громадський контроль публічний аудит

Chaltseva O. M. Public control as a type of public audit

The participation of citizens in the political process and the realisation of dialogue interaction between the government and society are ensured by the implementation of such a public policy function as public control, which refers to a special type of public audit.

Institutionalized practices of public control in democratic states represent a wide range of tools, which is built primarily around the principles of transparency of public authorities and participation of society in its work. Institutionalized forms of public control are: civil-public audit (ensures verification of the accountability of public authorities, fulfillment of their organizational and functional obligations) and civil- public expertise (a procedural and legal form of public control that provides analysis of state administrative practice by determining its compliance with the interests of the public). All types of activities of the public authorities (financial, political, legal) and the participants of the public process themselves fall within the scope of public control.

Solving the problems of public control in political systems depends on the readiness of the state for an open dialogue with society and appropriate response to the problems that need to be solved on the basis of solidarity, subsidiarity and consensus.

The institutionalization of public audit and public control in Ukraine is still at the stage of its methodological, regulatory and practical design and formation. It is possible to distinguish some newly created network institutionalized structures of public audit in the political space, first of all, these are expert communities, public organizations, network structures created by the state initiative, that unite analytical groups, government representatives, consultants, managers, etc.

Keywords: public audit, public control, institutions, expertise, public authority.

Розширення участі громадян у політичному процесі та реалізація діалогової взаємодії між владою і суспільством забезпечуються виконанням такої функції публічної політики, як громадський контроль. Тема громадського контролю розглядається вченими різних напрямків (економічних, юридичних, політичних), тому й ставлення до сутності цього явища в житті суспільства має свою предметну спрямованість і до кінця невідрефлексоване. В межах теорії держуправління дослідники концептуалізували дану проблему крізь призму вертикальних відносин влади й суспільства за траєкторією «згори - вниз». Однак, для розгляду питання про роль громадян у здійсненні громадського контролю в різних інституціоналізованих його формах виникала необхідність усвідомлення значущості цього процесу в напрямі «знизу - вгору», оскільки рівень активності суспільства в процесі співуправління є важливим показником публічності та демократичності держави, що і є метою статті.

Виклад основного матеріалу. Серед авторів, що розглядають проблему громадського контролю, слід виділити: Е. Остром, Ж.-Р. Алвентозу, Р. Васкеса, Ж.-Л. Шартьє, А. Тіткова, Ю. Нісневич, А. Крупника, М. Лацибу, А. Буханевич, Н. Обушна та ін [1].

У процесі формування публічної політики громадський контроль може мати відношення до всіх етапів / циклів, проте ключова його роль - це оцінювання з боку громадянського суспільства дій влади, тобто реакція індивідів / колективу на суб'єктну діяльність влади. Публічна політика в цьому випадку постає не тільки як «вихід, голос, лояльність» (А. Гіршман) [2], проте також як «голос, вухо, повага» (П. Хейлі) [3]. Ідеї цих двох учених відобразили ключові моменти, на які слід звернути увагу при дослідженні громадського контролю. А.Гіршман за допомогою організаційної теорії намагався звести публічну політику до ринкових відносин, в той час як П. Хейлі орієнтував нас на стимулювання демократичних навичок. Громадський контроль, без сумніву, включає в себе й те, й інше, даючи можливість активним громадянам бути залученими в політичний процес як на індивідуальному, так і на колективному рівнях відповідно до своїх ціннісних установок і раціональних інтересів, оцінювати політику, отримувати навички публічності, контролювати владу й брати участь у процесі прийняття рішень.

Інституалізовані практики громадського контролю в демократичних державах представляють досить широкий набір інструментів, який будується, перш за все, навколо принципів прозорості державної влади й участі суспільства в її роботі.

Акторами, які здійснюють громадський контроль, можуть бути відповідальні й активні громадяни, об'єднання громадянського суспільства різної спрямованості, експертні співтовариства, журналісти, які ставлять собі за мету захист та забезпечення інтересів суспільства, недопущення з боку влади незаконної діяльності. Інституалізованими формами контролю є: громадсько-публічний аудит (забезпечує перевірку підзвітності органів державної влади, виконання ними організаційно-функціональних зобов'язань) та громадсько-публічна експертиза (процесуально-правова форма громадського контролю, яка забезпечує аналіз державно-управлінської практики шляхом з'ясування її адекватності інтересам громадськості) [4].

Ініціатива громадського контролю може виходити від громадянського суспільства, яке згодом має підтримуватися державними органами різних рівнів [5]. Ініціатором можуть бути й державні структури, які залучають до процесу контролю експертні співтовариства та громадські об'єднання, але при цьому дають їм можливість самостійно себе позиціонувати. Найчастіше утворюються мережеві групи громадського контролю з метою вирішення проблем у державі, в які можуть одночасно входити й експертні співтовариства, й державні структури, й громадські об'єднання, й міжнародні некомерційні організації.

Механізмами здійснення громадського контролю як засобу розвитку громадянського суспільства є прийняття державою особливих нормативних актів про розкриття інформації; формування інституту звернення громадян; контроль з боку громадян, некомерційних організацій, рад, комітетів при державних органах. Також істотну роль відіграють волонтерські рухи, громадські ініціативи, голосування, обговорення, слухання, петиції, експертизи, журналістські розслідування.

Громадяни та їх об'єднання можуть де-факто здійснювати громадський контроль в основному тих напрямків діяльності публічної влади, про які влада в тому чи іншому відкритому вигляді і достатньому обсязі надає інформацію. У сучасному світі навіть у тих державах, у яких публічна влада з різних, насамперед, політичних причин не прагне до прозорості й відкритості своєї діяльності та не може або не здатна в повній мірі протидіяти корупції, інформація про діяльні органи влади, хоча і в обмеженому обсязі та в недосконалому вигляді, але все ж надається громадянам. Відбувається це, головним чином, під впливом зовнішньополітичних факторів, внаслідок необхідності держави дотримуватися норм міжнародного права й виконувати міжнародні зобов'язання, якщо вона прагне до повноправної участі в діяльності світової спільноти [1].

Основою громадського контролю виступає достовірна й об'єктивна інформація про діяльність органів публічної влади та інших суб єктів публічної влади та господарювання, що стосується ефективності управління, формування та використання суспільних ресурсів / цінностей, яка розглядається в контексті законності, достовірності, доцільності та результативності [6]. У поле громадського контролю потрапляють усі види діяльності публічної влади (фінансова, політична, правова) й самі фігуранти публічного процесу (депутати, політичні діячі, представники законодавчої влади тощо).

Здійснення контролю неможливе без відповідної нормативної основи. Інституалізація суспільного контролю в правовому полі в кожній країні має свою юридичну історію. Більшість країн, приймаючи закони про легалізацію громадського контролю, орієнтується на вже існуючі нормативні документи та рекомендації ООН і ЄС: Конвенція ООН проти корупції (2003), Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи щодо правового статусу неурядових організацій у Європі No CM/Rec (2007), Європейська хартія місцевого самоврядування та ін.

Актуальною для всіх держав є тема ролі громадського контролю в боротьбі з корупцією, яка, на думку багатьох експертів і дослідників, є основною перешкодою для ефективності управління та публічності влади. Інституціоналізація громадського контролю в боротьбі з корупцією набуває безлічі національних форм і реальних практик та має різні результативність і ступінь інтенсивності [1].

Наведемо кілька успішних прикладів зі світової практики щодо участі громадян у громадському контролі для боротьби з корупцією, а саме в контролі держзакупівлі як інституціоналізованій формі взаємодії акторів на різних етапах формування публічної політики. Так, у США був створений Портал для моніторингу закупівель (Civil Society Procurement Monitoring (CSPM), на якому представлені різного роду інструменти громадського контролю закупівель: довідкова інформація про процес закупівель і законодавчі засади закупівель, рекомендації щодо громадського контролю закупівель, корисні посилання, форум активних громадян, онлайн-тренінг [7].

Загальноєвропейською практикою громадського контролю можна назвати проект Digiwhist, який спрямований на підвищення довіри до урядів та ефективності державних витрат в Європі шляхом розширення можливостей громадянського суспільства, журналістів, які проводять журналістські розслідування та державних службовців з інформацією та інструментами, необхідними для підвищення прозорості державних витрат. Проект був розроблений такими мозковими центрами, як: науково-дослідницький центр Європейського товариства боротьби з корупцією та державного будівництва (ERCAS), Кембриджський університет, Дослідницький центр з вивчення корупції в Будапешті, Компанія Datlab у Празі, Німецький фонд відкритих знань у Берліні тощо. Фінансово проект підтримала Восьма рамкова програма ЄС обсягом фінансування в 3 млн. євро. В Азії - це Філіппінська Організація громадянського суспільства Procurement Watch Inc. (PWI), яка була створена в 2000 р. для проведення державної реформи системи держзакупівель (GPRA) на Філіппінах, де спостерігався високий рівень корупції. Після закінчення реформи продовжує здійснювати моніторинг закупівель, проводить конференції, круглі столи та тренінги на тему державних закупівель, працює над створенням системи подачі скарг, допомагає в розробці оцінки ефективності закупівель, консультує уряд з існуючих закордонних практик у галузі закупівель [8].

Успішні практики застосування громадського контролю у сфері державного та муніципального замовлення можуть грати важливу роль в ефективному витрачанні бюджетних коштів і в цілому в боротьбі з корупцією, проводячи незалежний моніторинг державних і муніципальних закупівель; здійснюючи громадську експертизу документації і перевірку якості реалізації бюджету; сприяючи розвитку й зміцненню громадянського суспільства як інституту, який контролює процес розміщення державно-муніципальних замовлень; реалізуючи проекти у сфері державних і муніципальних витрат; розробляючи освітні програми для громадських контролерів та освіти громадян у цій галузі.

Поширеним є також використання практики громадського контролю в електоральному процесі (моніторинг виборчої кампанії та спостереження в день голосування за процедурами голосування та підрахунку голосів), де з боку влади й груп інтересів можуть спостерігатися порушення виборчого законодавства та корупція. Спостереження за виборами можуть здійснювати як міжнародні організації (наприклад, Бюро ОБСЄ з демократичних інститутів і прав людини (БДІПЛ)) [9] і внутрішньополітичні громадські об'єднання, які, залучаючи волонтерів, здійснюють контроль. Таке спостереження за активної позиції громадських структур дозволяє підвищити прозорість і підзвітність виборів та не допустити або знизити кількість порушень. Практика контролю за діяльністю влади є розгалуженою й крапковою в тих державах, де розвинене громадянське суспільство, що усвідомлює свої інтереси й права, та є влада, готова відповідати за свої дії, створюючи умови, що не перешкоджають аудиту та експертизі. У перехідних країнах процес інституціоналізації громадянського контролю проходить успішніше в тому випадку, якщо вищеназвані актори готові до взаємодії й співпраці. Прикладом успішного застосування практики громадянського контролю в перехідних системах можна назвати Польщу, де громадський контроль набув системного характеру з різною спрямованістю (правозахисна, моніторингова, благодійна, соціальна, виборча). Активно використовуються інтернет-технології для розширення участі громадян, наприклад, діяльність Товариства 61, яке збирає офіційну інформацію про людей, які виконують виборні державні функції, й поміщає їх у базу даних на сайті http://mamprawowiedziec.pl. Іншим прикладом є портал www.sejsmometr.pl, де, у свою чергу, можна без перешкод стежити за інформацією про роботу сейму й зміни законодавства в Польщі. З'являються також короткі й дуже конкретні ініціативи з моніторингу вибору осіб на найвищі державні посади, напр., Генерального Прокурора http://www.hfhrpol.waw.pl/prokurator/, кандидатів у судді Конституційного Трибуналу http://inpris.yumistudio.pl/wazne/omx-monitoring/wybory-do-tk-omx- tk/, Генерального інспектора особистих даних http://www.panoptykon.org/content/zaczynamy-obywatelskimonitoring-wybor-w- giodo. На інтернет-сайтах з'являються біографії кандидатів, їхні відповіді на питання, поставлені в процесі моніторингу, інформація для громадської думки про характер цієї посади, обсяг обов'язків і необхідну компетенцію. Щодо дотримання права доступу до публічної інформації існує Неурядовий центр доступу до публічної інформації (що ведеться Асоціацією лідерів локальних громадських груп), який займається підвищенням у Польщі гласності www.informacjapubliczna.org.pl.,http://msps.su/files/2013/09/usppraktkontr.pdf [1].

Незважаючи на представлені позитивні приклади здійснення громадського контролю в державах, необхідно звернути увагу на існуючі проблеми цієї інституціоналізованої практики громадянського контролю, з якими стикаються в більшій або в меншій мірі практично в усіх державах, а саме: оформлення комплексної правової основи діяльності; координація й регулярність взаємодії між учасниками; публічна звітність; технічна доступність для всіх бажаючих брати участь у контролі; інформованість суспільства з приводу проблеми, яку слід перевірити; досвід участі в представників громадянського суспільства в публічному аудиті; визначення міри відповідальності за порушення; рішення, що носять переважно рекомендаційний характер. Вирішення цих та інших проблем залежить від готовності держави до відкритого діалогу з суспільством і адекватного реагування на проблеми, які необхідно вирішувати на основі солідарності, субсидіарності та консенсусності [1].

Інституціоналізація публічного аудиту і громадського контролю в Україні ще знаходиться в стадії свого методологічного, нормативного та практичного оформлення і становлення. Нормативно питання громадського контролю не вирішено до сих пір, хоча проєкт закону «Про громадський контроль» був прийнятий до розгляду в 2015р. [10]. Можна виділити деякі новостворені мережеві інституціоналізовані

структури публічного аудиту в політичному просторі, насамперед - це експертні співтовариства, громадські організації, мережеві структури, створювані з ініціативи держави, які об'єднують у собі аналітичні групи, представників влади, консультантів, менеджерів та ін [1].

Так, наприклад, з ініціативи держави для протидій корупції в Україні, як однієї з невирішених проблем, що не дозволяє системі бути ефективною і проводити якісні реформи, були створені за сприяння держави, громадських активістів та міжнародної організації Transparency International України на відкритій, прозорій, конкурсній основі спеціальної інституціональної структури. Одним з інституціональних инструментів протидії кримінальним корупційним правопорушенням, які вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування та становлять загрозу національній безпеці було створено Національне антикорупційне бюро України (НАБУ) згідно закону України «Про Національне антикорупційне бюро України» № 1698-18 [12].

Для реалізації реформи у сфері публічніх закупівель у протідії з корупцією, з ініціативи волонтерів і держави було створено Державне підприємство «ПРОЗОРРО», яке належить до сфери управління Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, завдяки якій впроваджено систему електронних закупівель ProZorro («всі бачать все») [13]. Також, за підтримки Transparency International була створена комунікаційна платформа «Корупція» для комунікації та експертної підтримки впровадження антикорупційних розслідувань.

Отже, практика публічного аудиту ще не має загальної інституціональної практики в публічному просторі України, для цього потрібно включення громадських організацій в управлінську діяльність контролюючих структур і таким чином має реалізуватися пабліцитний капітал товариства. Також, на думку, О. Ю. Оболенського і Н. І. Обушної, публічний аудит повинен розширити сферу своєї діяльності від фінансів на всі сфери публічного управління, використовуючи при цьому, методи аудиту інформації та екологічного аудиту, що є надзвичайно важливим в умовах впровадження «електронного урядування» в Україні [14].

Таким чином, формування інститутів громадського контролю як виду публічного аудиту є обов'язковою умовою для формування ефективної системи державного управління. Практика громадського контролю сприяє розвитку громадянського суспільства; залученню його у процес формування публічної політики (самостійно або в мережевих групах); розвитку нових інституціоналізованих форм взаємодії влади й суспільства; підвищенню легітимації влади; виявленню конфліктів між суб'єктами політичної сфери й знаходженню способів їх вирішення; забезпеченню законної, результативної, ефективної та прозорої діяльності органів публічної влади.

Бібліографічний список

Чальцева О.М. Публічна політика: теоретичний вимір і сучасна практика. Монографія. Вінниця: ФОП Барановська Т.П., 2017. 336 с.

Hirschman A.O. Exit, Voice and Loyalty. Harvard University Press, Cambridge,Mass, 1983.135 p.

Healey P. Policy Processes in Planning? // Policy and Politics. 1990. 18(1). Р. 91-103.

Буханевич А.І. Публічний контроль за діяльністю органів державної влади: теоретико- методологічний аналіз.Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління. К. 2011. 21с.

Аудит адміністративної діяльності: Теорія і практика / Пер.з англ.. В.Шульга. К.: Основи, 2000. 190 с.

Обушна Н. Публічний аудит як модернізаційний механізм державного управління в Україні // Державне управління: теорія та практика. 2015. № 1. С. 41-48. : http://nbuv.gov.ua/UJRN/Dutp_2015_1_8

Civil Society Procurement Monitoring (CSPM): http://monitoring.transparency-usa.org

Филиппинская Организация гражданского общества Government Watch (G-Watch): https://gwatchdeped.wordpress.com/textbook-count/ Африканський центр економичного розвитку (African Centre for Economic Growth (ACEG)), Найроби. Регіональний офіс Міжнародного центру економічного розвитку (ICEG) в Африці: http://www.aceg.org

Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ)): http://www.osce.org/odihr/elections/68439?download=true

Про громадський контроль: проект Закону України від 13.05.2015 р. No 2737-1, н.д. Н. Королевська, Ю. Солод. URL: https://ips.ligazakon.net/document/ JH2411AA

Закон України «Про Національне антикорупційне бюро України» № 1698-18:

https://nabu.gov.ua/zmist-ta-pryncypy-diyalnosti

Сайт системы электронных закупок ProZorro: https://prozorro.gov.ua/

Оболенський О.Ю., Обушна Н.І. Публічний аудит: цілі та економічний зміст // Теорія та практика державного управління : зб. наук. пр. / Харків. регіональний ін-т держ. упр. Нац. акад. держ. упр. при Президентові України, 2015. Вип.1(48) - С.84-92.

References

Chaltseva O.M. Publichna polityka: teoretychnyi vymir i suchasna praktyka. Monohrafiia. Vinnytsia: FOP Baranovska T.P., 2017. 336 s.

Hirschman A.O. Exit, Voice and Loyalty. Harvard University Press, Cambridge,Mass, 1983.135 p.

Healey P. Policy Processes in Planning? // Policy and Politics. 1990. 18(1). Р. 91-103.

Bukhanevych A.I. Publichnyi kontrol za diialnistiu orhaniv derzhavnoi vlady: teoretyko-metodolohichnyi analiz.Avtoreferat dysertatsii na zdobuttia naukovoho stupenia kandydata nauk z derzhavnoho upravlinnia. K. 2011. 21s.

Audyt administratyvnoi diialnosti: Teoriia i praktyka / Per.z anhl.. V.Shulha. K.: Osnovy, 2000. 190 s.

Obushna N. Publichnyi audyt yak modernizatsiinyi mekhanizm derzhavnoho upravlinnia v Ukraini // Derzhavne upravlinnia: teoriia ta praktyka. 2015. № 1. S. 41-48. : http://nbuv.gov.ua/UJRN/Dutp_2015_1_8

Civil Society Procurement Monitoring (CSPM): http://monitoring.transparency-usa.org

Fylyppynskaia Orhanyzatsyia hrazhdanskoho obshchestva Government Watch (G-Watch): https://gwatchdeped.wordpress.com/textbook-count/ Afrykanskyi tsentr ekonomychnoho rozvytku (African Centre for Economic Growth (ACEG)), Nairoby. Rehionalnyi ofis Mizhnarodnoho tsentru ekonomichnoho rozvytku (ICEG) v Afrytsi: http://www.aceg.org

Biuro OBSE po demokratycheskym ynstytutam y pravam cheloveka (BDYPCh)):

http://www.osce.org/odihr/elections/68439?download=true

Pro hromadskyi kontrol: proiekt Zakonu Ukrainy vid 13.05.2015 r. No 2737-1, n.d. N. Korolevska, Yu. Solod. URL: https://ips.ligazakon.net/document/JH2411AA

Zakon Ukrainy «Pro Natsionalne antykoruptsiine biuro Ukrainy» № 1698-18:

https://nabu.gov.ua/zmist-ta-pryncypy-diyalnosti

Sait systembi эlektronnыkh zakupok ProZorro: https://prozorro.gov.ua/

Obolenskyi O.Iu., Obushna N.I. Publichnyi audyt: tsili ta ekonomichnyi zmist // Teoriia ta praktyka derzhavnoho upravlinnia : zb. nauk. pr. / Kharkiv. rehionalnyi in-t derzh. upr. Nats. akad. derzh. upr. pry Prezydentovi Ukrainy, 2015. Vyp.1(48) - S.84-92.

Размещено на Allbest.ru