Фінансовий контроль, як предмет правового регулювання і як об’єкт наукового дослідження адміністративно-правової науки

Размещено на http://www.allbest.ru/

Фінансовий контроль, як предмет правового регулювання і як об'єкт наукового дослідження адміністративно-правової науки

Показано, що потенціал досліджень діяльності лише тих суб'єктів фінансового контролю, які в рамках контрольної діяльності безпосередньо проводять фінансовий контроль (контролерів, підрозділів та органів фінансового контролю, а також аудиторських фірм) вичерпав себе. Подальший розвиток досліджень у цій галузі можливий лише за умови чіткого поділу понять «фінансовий контроль» та «контрольна діяльність» та подальших досліджень закономірностей розвитку інституту зацікавлених у даних фінансового контролю користувачів. Запропоновані висновки повністю узгоджуються з зростанням значення позитивного підходу до вивчення процесів індивідуального прийняття рішень у ситуаціях ризику та невизначеності, що спостерігається в адміністративно - правовій науці протягом останніх десятиліть. Фактично з'являється новий напрямок досліджень адміністративно - правового регулювання фінансового контролю. Якщо проведення контрольної діяльності досить добре вивчене і, як уже зазначено, знаходиться в стагнації, то поведінка зацікавленого користувача, формування його запитів та багато інших аспектів цієї сфери потребують подальшого розгляду.

Ключові слова: фінансовий контроль, контрольна діяльність, правове регулювання, адміністративно-правова наука.

Вступ

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями. Наукові дослідження у сфері фінансового контролю на даному етапі носять своєрідний характер, зазвичай, несистемний і вибірковий. Головна причина такого підходу до вивчення закономірностей організації та проведення фінансового контролю бачиться у практично повній відмові від історичної спадщини вітчизняної школи досліджень у цій галузі та зведенні досліджень в основному до спроб адаптації запозичених наукових досягнень в законодавстві України. Що дозволяє зробити такий висновок?

По-перше, розгляд теоретичних основ правового регулювання фінансового контролю в Україні почався в 1990-х роках, фактично з нуля, тобто з вивчення закордонних положень, насамперед - теорії аудиту, і пристосування їх до практиків, що вкоренилися у свідомості, з радянських часів.

Такий підхід помітно відрізняється від підходів закордонної науки, яка, як зазначають вітчизняні вчені, засновує свої дослідження насамперед на досвіді національних наукових шкіл і вже потім вбирає все найважливіше з досягнень вчених інших країн. На жаль, як ми вже відзначали, вітчизняний досвід теоретичного дослідження організації та проведення фінансового контролю під приводом того, що засновна в СРСР теорія народногосподарського контролю не відповідала принципам ринкової економіки, була відкинута, а всі її положення практично забуті. Чого не скажеш про практичних працівників, які й сьогодні досить успішно ведуть фінансовий контроль, ґрунтуючись на зазначених методиках. [1, с.132]

По-друге, дослідження у сфері фінансового контролю, зокрема державного, нині розділилися кілька фактично ізольованих один від одного напрямів. Донедавна основними у цій галузі були фінансова та фінансово - правова лінії.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми і на які спирається автор, виділення не вирішених раніше частин загальної проблеми, яким присвячується зазначена стаття. За кордоном основу наукових досліджень у галузі фінансового контролю становить вивчення питань організації та проведення аудиторської діяльності. Проблемами методології фінансового контролю та аудиту займалися вчені Р. Адамс, Е. Аренс, Дж. Лоббек,Р. Додж, Д. Ірвін, Дж. Робертсон та ін.

Різним аспектам методології фінансового контролю та аудиту присвячені роботи М.А. Азарський, В.Г. Білоліпецького, В.В. Бурцева та інших. Питання, пов'язані з правовим забезпеченням організації та проведення фінансового контролю, передусім державного, висвітлювали у роботах Ярошенко А. С., Кусайко І. Ю., Гребень С. Є.., Риженко В. В. та ін.

Виокремимо проблематику, пов'язану з державним фінансовим контролем. За кордоном цей процес пов'язують здебільшого з державним управлінням, парламентаризмом та федералізмом. Різні питання організації та проведення фінансового контролю порушували у своїх роботах С. Брейден, Дж. Філіпс, Р. Масгрейв та П. Масгрейв, Д. Родрік, Дж. Сандкуїст, П. Самуельсон, Х. Хевенс та ін. тематику проводили В.В. Бурцев, Є.Ю. Грачова, Т.Г. Нестеренко, В.Г. Пансков, С.О. Погосян, М.В. Романовський, Н.М. Сабітов, Гребень С. Є., Шлейніков В.І.

Ще одним самостійним напрямом досліджень є вивчення міжнародного досвіду організації та проведення насамперед правового забезпечення аудиту, а також способів організації фінансового контролю за кордоном. Цій проблемі присвятили свої роботи С.А. Агапцов, Р.Є. Артюхін, Н.М., та інші. Нарешті, багато вчених, серед яких О.В. Володимирова, В.В. Бурцев, О.Г. Геймур, С.В. Степашин та інших., звертали увагу до проблематику історії розвитку фінансового контролю, особливо державного, в Україні.

Нажаль, висновки та наукові результати по кожному напряму мало затребувані і практично ніяк не впливають на розвиток наукової думки щодо інших ліній досліджень, навіть якщо цим займалися одні й ті самі вчені.

Формулювання цілей статті (постановка завдання). Автор має на меті виявлення причин спаду інтересу до досліджень у сфері фінансового контролю. Аналіз діалектики розвитку досліджень фінансового контролю вітчизняних наукових шкіл. Підготовка пропозицій щодо формування нових напрямків наукових досліджень з урахуванням вітчизняного досвіду

Результати

В даний час більшість досліджень зосереджена на питаннях адміністративно-правового забезпечення державного та муніципального фінансового контролю, удосконалення бухгалтерського обліку та звітності з позицій виконання ними контрольних функцій. На нашу думку, це свідчить про те, що існуюча концепція досліджень теоретичних проблем фінансового контролю, яка ґрунтується на вивченні роботи осіб, підрозділів, а також державних органів, які проводять контроль, вичерпала себе та гальмує подальший розвиток наукової думки у цьому напрямі.

Очевидно, що в наші дні вітчизняній науці не вистачає концепції, яка б об'єднала результати різних досліджень у галузі фінансового контролю в логічну та зрозумілу систему, що дозволило б визначитися з подальшими можливостями вивчення проблем теорії та практики в даній сфері [2, с.30]

Досвід конкретної роботи автора у сфері фінансового контролю показує, що відсутність єдиної наукової концепції, що охоплює теорію та проблеми фінансового контролю, підпорядкування досліджень насамперед дослідженням рганів виконавчої влади України негативно позначаються на методології організації та проведення фінансового контролю. Особливо це помітно у сфері фінансового контролю. Ці та інші проблеми змусили шукати нових підходів до розуміння сутності фінансового контролю. Автор докладно розглянув його сутнісні характеристики як галузі наукових та спеціальних знань, елемента системи управління, особливого виду практичної діяльності та інформаційної системи, яка використовується для управління.

Аналіз зазначених досліджень дозволяє зробити такі теоретичні висновки.

1. Контролю не потребують об'єктивні закони і правила, створені без участі людини, оскільки він не в змозі їх порушити, а тим більше змінити. У природи є свої дуже ефективні та досить жорсткі інструменти контролю, які людина не може подолати. Виконання правил і технологій, створених людьми і які піддаються змінам, скасуванню чи порушенням, потребує контролю з боку творців цих установ, задає параметри діяльності або планує результати. Фінансові відносини своїм народженням зобов'язані виключно людині, тому вони потребують контролю.

2. Сучасна наука, на жаль, так і не дійшла єдиної думки, що ж таке фінансовий контроль. Так, Якимчук І.М. у своїй науковій праці проаналізував понад 30 різних визначень, кожне з яких розкриває якусь одну закономірність чи сутнісні характеристики фінансового контролю [3, с. 39].

Різноманітність підходів до визначення сутності фінансового контролю лише заплутує практиків та змушує їх звертатися до інших джерел здобуття знань. У цілому нині найчастіше фінансовий контроль сприймається як діяльність спеціально призначених посадових осіб чи спеціально створених підрозділів чи державні органи, і навіть аудиторських підприємств із перевірки законності діяльності суб'єктів господарювання.

Ось досить типове визначення фінансового контролю, взяте з сайту інтернет-бібліотеки: «Фінансовий контроль - законодавчо регламентована діяльність спеціально створених установ контролю та контролерів-аудиторів, які стежать за дотриманням фінансового законодавства та фінансової дисципліни економічними суб'єктами, а також за доцільністю та ефективністю їх фінансових операцій».

Як видно, ключовими у наведеній дефініції є слова «спеціально створені» та «фінансове законодавство». Це найбільш повно відображає тенденцію в дослідженнях фінансового контролю, які зосереджені на роботі виключно контролюючих органів, як правило, створених державою, а якщо це навіть приватні організації, то вони повинні перевіряти дотримання виключно державних правил.

Такий підхід привнесений з-за кордону. Вітчизняна школа досліджень у сфері правового регулювання фінансового контролю розглядає інші підходи щодо визначення його сутності. Так, О. Шевчук зазначає: «Звіт є результатом діяльності лише трьох категорій: агентів управління, ревізорів та бухгалтерів тієї установи, в якій він був складений... Очевидно, що перевірити даний звіт, встановити доцільність та закономірність викладених у ньому фактів можуть лише начальник, ревізор і бухгалтер тієї установи, якому він був представлений, перевіркою звіту. Ці особи повинні звільнити агентів підпорядкованого їм установи від відповідальності, прийнявши її він» [4, с. 90].

Як бачимо, як основні особи, які здійснюють фінансовий контроль, визначено начальника і ревізора. Перший розглядається як особа, яка може визначити як правильність і ефективність дій виконавців, так і результативність створених ним правил фінансової роботи, а другий - як своєрідний канал зворотного зв'язку від виконавця до начальника. Таким чином, вітчизняна школа досліджень в галузі фінансового контролю спиралася передусім те, у чиїх інтересах він проводився, а сам цей процес розглядався як основний суб'єкт за його організації.

На відміну від зарубіжних наукових шкіл, цей суб'єкт не виключали зі складу учасників проведення фінансового контролю. Однак вітчизняна наукова школа були відзначені, оскільки, за визнанням Гребеня С.Є., «на зорі ліберально-економічних реформ у країні було скасовано практично всі види державного контролю з ліквідацією відповідних органів. Тоді взагалі саме слово «контроль» асоціювалося не інакше як із тоталітаризмом, затискачем демократії та свободи» [5, с. 104].

Проте це не означає, що у цій роботі пропонується відмовитись тепер уже від закордонного досвіду та перейти виключно до вітчизняного. Безсумнівно, закордонні навчання значно збагатили українську адміністративно - правову науку, особливо якщо зважити на фактичну відсутність у наших вчених досвіду вивчення ринкових відносин. Тому і було поставлено завдання знайти гармонійне поєднання та способи взаємодії різних наукових течій, що дозволило б розвивати дослідження фінансового контролю за нових умов функціонування ринку як на мікро-, так і на макроекономічному рівні.

Як зазначалося, вивчення автором теми розпочалося з розгляду основних характеристик сутності фінансового контролю. Найбільший інтерес для даної роботи представляє розгляд фінансового контролю як особливого виду практичної діяльності. У ході вивчення було виявлено закономірності, які стали основою подальшого розгляду теоретичних основ фінансового контролю. Було помічено, що на його результати вирішальний вплив не те, наскільки якісно виконали свої обов'язки контролери або контрольні органи, а те, як отриману ними інформацію оцінює, а найголовніше - використовує її основний споживач - власник або начальник, який призначив перевірку [6, с. 38].

Наскільки досконалими не були методики та інструменти контролю, будь-яка перевірка може виявитися марною тратою часу, якщо отримана інформація не потрібна власнику або керівнику, якому власник передав повноваження з управління своїм майном. Тому основу фінансового контролю лежить насамперед інтерес власника чи найманого управляючого. Саме ці люди визначають методологію фінансового контролю в організації, склад відомостей, які вони хотіли б отримати у результаті. Нарешті, лише власники реалізують отримані дані у повному обсязі та найефективніше. У зв'язку з цим було запропоновано ввести в науковий обіг термін «зацікавлений користувач», який би означав цю категорію суб'єктів фінансового контролю. За цією категорією людей у інформації фінансового контролю закріплювалась низка ознак, які повинні відрізняти їх від інших користувачів даних контролю [7].

Саме зацікавлений користувач має всю широту повноважень і проводить фінансовий контроль. Таким чином, під зацікавленим користувачем пропонується розуміти конкретного власника майна суб'єкта господарювання (найманого керуючого, якому власник передав повноваження щодо управління цим майном), який на підставі особистого, майнового чи посадового інтересу здійснює комплекс заходів щодо недопущення найманими керівниками та працівниками порушення вимог законодавства країни, сформульованих у межах державного регулювання фінансової діяльності, щодо дотримання створених самим зацікавленим користувачем правил (параметрів) фінансової діяльності організації, а також щодо досягнення запланованих ним фінансових результатів та вдосконалення фінансового управління.

С. Рен, описуючи державний контроль у демократичній державі, писав: «Контроль у конституційній державі належить народному представництву. Народне представництво не має необхідної гнучкості та рухливості дій. Воно ніколи не матиме ні часу, ні спеціальної підготовки та знання... Зрозуміло, що для того, щоб контроль народного представництва був плідним, воно потребує допоміжної установи, яка підготувала б і проклала йому шлях до розгляду та обговорення кожного міністерського звіту та висвітлило б усі дії уряду» [8].

Тобто власник сам може одержувати необхідну йому контрольну інформацію. Але якщо це неможливо через масштаби підприємства, кваліфікацію власника або інші причини, він може створювати спеціалізовані органи контролю чи призначати контролерів чи скористатися послугами комерційного аудиту. Ці суб'єкти постачатимуть зацікавленому користувачеві необхідну йому інформацію відповідно до його вимог до неї.

Для розмежування повноважень зацікавленого користувача та контролерів було запропоновано виділити поняття контрольної діяльності. Під такою пропонується розуміти ту частину повноважень, яку зацікавлений користувач може передати створеним ним контрольним органам (підрозділам) або призначеним контролерам, а також найманому менеджменту, і яка полягає у створенні умов, коли важко чи практично неможливо порушити встановлені державою та самим зацікавленим користувачем правила, параметри або технології фінансової діяльності (поточний контроль), забезпечивши при цьому зацікавленого користувача повною, своєчасною та достовірною інформацією про дотримання цих правил та досягнення цілей та завдань, поставлених ним перед суб'єктом господарювання (наступний контроль).

Крім названих до складу контрольної діяльності можуть входити повноваження щодо застосування примусових заходів з метою припинення порушень фінансових правил, встановлених в організації, у тому числі і державних, які зобов'язаний виконувати суб'єкт господарювання, якщо ці порушення продовжуються в момент проведення контрольної діяльності. Однак ці повноваження в жодному разі не можна розглядати як використання інформації, одержаної в ході контрольної діяльності.

Таким чином, якщо розглядати фінансовий контроль як сукупність процедур та повноважень у рамках управління, куди входять процедури створення правил фінансової діяльності організації (у тому числі і підпорядкування вимогам держави), контрольна діяльність та реалізація даних, отриманих від неї, то зацікавлений користувач має повноваження щодо організації та здійснення контролю у повному обсязі, але при цьому останні (і лише їх) він може передати призначеним контролерам або спеціально створеним підрозділам.

Які цілі має формування поняття контрольної діяльності? По-перше, визначаються роль та місце менеджменту суб'єкта господарювання, призначених контролерів, спеціально створених органів та підрозділів фінансового контролю, а також комерційних аудиторських фірм (далі - контролери) у загальній системі фінансового контролю. Виходячи з цього до основних функцій контролерів можна віднести: створення умов, за яких важко, а в ідеалі неможливо порушити запропоновані правила та параметри фінансової діяльності, превентивна функція;

- припинення порушень фінансової діяльності, що продовжуються - зупиняюча функція;

- збір та обробку інформації про дотримання найманим менеджментом та працівниками суб'єкта господарювання встановлених правил та параметрів роботи, про досягнення запланованих результатів, реальність та ефективність створених правил, запропонованих та запланованих параметрів для зацікавленого користувача - інформаційна функція [9, с.140].

По-друге, така постановка питання призводить до розуміння того, що організація та здійснення контрольної діяльності залежить від інтересу зацікавленого користувача. Особливо це важливо для тих власників, які змушені делегувати повноваження щодо управління своїм майном найманим керівникам. Перед цими власниками стоїть дуже важке завдання: сформувати у найманих керівників інтерес, який би збігався з вимогами зацікавленого користувача. Найбільш актуальною є дана проблема для державного фінансового контролю. Дуже показовою у цьому відношенні стала спроба вирішення проблеми поділу повноважень між Рахунковою палатою та Державною аудиторською службою.

Органи державного фінансового контролю стали поділятися на органи зовнішнього та внутрішнього фінансового контролю. У цьому явно простежується підхід поділу повноважень контрольних органів, за критерієм зацікавлених користувачів. Адже в кожного контрольного органу де-юре свій зацікавлений користувач.

По-третє, з'являється варіант відповіді питання оцінці результативності фінансового контролю. Підсумок фінансового контролю складається не тільки з якості інформації, що надається контролерами (що намагаються звести це сьогодні), а ще й з того, як ці відомості будуть реалізовані зацікавленим користувачем. Навіть найдостовірніша та своєчасна інформація, що залишається без уваги, не має сенсу і перетворює працю людей, які її надали, на марну роботу. При цьому оцінка результативності контрольної діяльності базується, перш за все, на довірі зацікавленого користувача до відомостей контролерів.

По-четверте, у зв'язку з названим підходом до оцінки ефективності контрольної роботи стають зрозумілими етичні принципи організації фінансового контролю, які пред'являють до тих, хто перевіряє дуже високі вимоги - незалежності, порядності та компетентності. Будь-який зацікавлений користувач хоче мати достовірні, своєчасні та повні дані, а таку інформацію йому може надати лише контролер, який у повній мірі має перелічені якості. Підсумовуючи дослідженню, слід зазначити, що результативність фінансового контролю значною мірою залежить від поведінки зацікавленого пользователя.

Прагнення власника чи найманого керуючого сприяти розвитку суб'єкта господарювання чи, навпаки, небажання діяти у напрямі і схильність одноразово схопити частину багатства і зникнути, як і дзеркалі, відбиваються у підходах зацікавленого користувача до системи фінансового контролю у організації. У цьому в жодному разі не можна принижувати роль перевіряльників, які готують інформацію зацікавленого користувача у межах контрольної діяльності. Такий підхід до дослідження проблем розвитку фінансового контролю знаходиться в руслі набирає в Україні течії поведінкових економічних теорій.

фінансовий контроль науковий діалектика

Висновки

Запропоновані висновки повністю узгоджуються з зростанням значення позитивного підходу до вивчення процесів індивідуального прийняття рішень у ситуаціях ризику та невизначеності, що спостерігається в адміністративно - правовій науці протягом останніх десятиліть. Фактично з'являється новий напрямок досліджень адміністративно - правового регулювання фінансового контролю. Якщо проведення контрольної діяльності досить добре вивчене і, як уже зазначено, знаходиться в стагнації, то поведінка зацікавленого користувача, формування його запитів та багато інших аспектів цієї сфери потребують подальшого розгляду.

Запропонований підхід до вивчення проблем фінансового контролю дозволяє розпочати підготовку економістів та менеджерів теорії фінансового контролю не лише на рівні фахівців, які безпосередньо проводять контрольну роботу, а й на рівні передусім керівників, власників, які покликані організовувати фінансовий контроль та ефективно використовувати його результати.

Список використаних джерел

1. Ярошенко А.С., Кусайко І.Ю., Яшков К.В., Риженко В.В. Особливості здійснення фінансового контролю як засобу запобігання корупції: сучасний стан і перспективи вдосконалення. Вісник Запорізького національного університету. Юридичні науки. 2020. № 2.С. 131-135

2. Шевчук О.Р. Ринок фінансових послуг як об'єкт наукового дослідження фінансово - правової науки. Адвокат № 10 (121). 2012. С. 29 - 32

3. Якимчук І.М. Державний фінансовий контроль в Україні та перспективні напрями його вдосконалення. Економіка та держава. 2021. № 7. С. 34-39.

4. Шевчук О.Р. Фінаново-правові засади діяльності Національного банку України у сфері стабілізації грошово-кредитного та валютного ринків України. Науковий вісник Ужгородського національного університету. № 30. Т 2. 2015. С. 89 - 92.

5. Гребень С.Є. Види, форми та методи державного фінансового контролю: сутність та принципові відмінності. Інвестиції: практика та досвід. 2017. № 22. С. 103-108.

6. Ящищак О.Р. Методологічні основи систематизації законодавства України про фінансові послуги. Адвокат. №10(121). 2010. С. 36-40.

7. Oleksandr O. Bryhinets, Ivo Svoboda, Oksana R. Shevchuk, Yevgen V. Kotukh, Valentyna Yu. Radich. Public value management and new public governance as modern approaches to the development of public administratіоn. Revista San Gregorіо. 2020. Special editin 2020. Nhm. 42

8. Shaomin Ren, "Optimization of Enterprise Financial Management and Decision-Making Systems Based on Big Data", Journal of Mathematics, vol. 2022, Article ID 1708506, 11 pages, 2022.

9. Shevchuk Oksana International legal experience in financing information security in the financial sphere. Visegrad Journal on Human Rights. 2022. № 1/2022. С. 140-143

Размещено на Allbest.ru