Цифровізація публічних закупівель у протидії корупції в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Цифровізація публічних закупівель у протидії корупції в Україні

Н.В. Федірко, к.е.н., доцент, кафедра національної економіки та публічного управління, Київський національний економічний університет ім. В. Гетьмана

Однією з найбільших сфер публічного управління, уражених корупційною діяльністю, є процедури публічних закупівель. Прагнення отримати індивідуальну вигоду у корупційно зараженого публічного службовця, є таким само сильним, як і бажання приватного бізнесу отримати гарантований та вищий прибуток за рахунок укладання державного контракту. Між тим, укладені таким чином угоди на закупівлю необхідних для публічного сектору благ, завдають не лише фінансової шкоди для державних витрат, але і впливають на якість суспільних благ та ефективність державної політики загалом. Цифровізація стала сучасним прогресивним кроком для системи публічного управління, що покращує її ефективність в багатьох аспектах. Цифрові інструменти запровадженої в Україні електронної системи публічних закупівель Prozorro демонструє суттєве покращення якості процедур публічних закупівель, втім, корупційні механізми в цій сфері продовжують діяти і надалі.

У статті здійснено дослідження ефективності цифровізації у протидії корупції в сфері публічних закупівель. На основі аналізу результатів публічних закупівель в системі Prozorro за період від початку її запровадження і до липня 2022 року у статті виділено показники, які потребують уваги з боку державної політики. Досліджено корупційні ризики в сфері публічних закупівель, які наразі є об'єктом моніторингу з боку державних органів, та звертається увага на додаткові аспекти потенційної корупційної взаємодії. Базуючись на проведеному аналізі у статті обґрунтовано підходи державної політики щодо запобігання корупції при здійсненні публічних закупівель на цифрових засадах.

Ключові слова: публічні закупівлі, цифровізація, цифрові інструменти публічних закупівель, корупція в публічних закупівлях, антикорупційні заходи в публічних закупівлях.

Digitization of public procurement in the fight against corruption in ukraine

N. Fedirko, PhD in Economics, Associate Professor, Department of National Economy and Public Administration, Kyiv National Economic University named after Vadym Hetman

One of the biggest areas of public administration affected by corruption is public procurement. The desire of a corrupt public official to obtain illegal individual benefit is as strong, as the desire of a private business to obtain a guaranteed and higher profit due to the conclusion of a government procurement contract. Meanwhile, agreements concluded in this way for the purchase of goods necessary for the public sector cause not only financial damage to public spending, but also affect the quality of public goods and the effectiveness of public policy in general. Digitization has become a modern progressive step for the public administration system, which improves its efficiency in many aspects. The digital tools of the Prozorro electronic public procurement system introduced in Ukraine demonstrate a significant improvement in the quality of public procurement procedures, however, corruption mechanisms in this area continue to operate.

The implemented reform not only transferred the procurement process to digital platforms, but also became a tool in bringing the organization of public procurement closer to EU standards. This was an important step for Ukraine on the way to European integration and established the strategic orientation of government reforms on innovative principles. However, this did not allow to fully eradicate the problem of corruption in public procurement, because its causes, with their depth and spread, permeate all aspects of Ukrainian society and have deep historical domestic and foreign political roots.

The article examines the effectiveness of digitalization in combating corruption in the field of public procurement. Based on the analysis of the results of public procurement in the Prozorro system for the period from the beginning of its implementation until July 2022, the article highlights indicators that require attention from the state policy. Corruption risks in the field of public procurement, which are currently the object of monitoring by state bodies, are studied, and attention is drawn to additional aspects of potential corruption interaction. Based on the analysis, the article substantiates the state policy approaches to corruption prevention in the implementation of public procurement on a digital basis.

Key words: public procurement, digitalization, digital tools of public procurement, corruption in public procurement, anti-corruption measures in public procurement.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями

Цифрова трансформація економічних та управлінських процесів виявила нові можливості для держав щодо запобігання та протидії корупційних схем в системі публічного управління та публічних закупівлях зокрема. Світова практика демонструє успішну апробацію цифрових технологій у розробці нових ІТ-продуктів, що дозволяють досягти прозорості та публічності публічних закупівель. Україна стала однією з країн-лідерів у запровадженні унікальної електронної системи публічних закупівель Prozorro та її додаткових цифрових інструментів для успішної взаємодії публічного сектору з бізнес-структурами. Здійснена реформа не лише передбачила переведення закупівельного процесу на цифрові платформи, але і стала інструментом у наближенні організації публічних закупівель до стандартів ЄС. Це стало вагомим кроком України на шляху європейської інтеграції та закріпило стратегічну орієнтацію урядових реформ на інноваційних засадах. Втім, це не дозволило викорінити проблему корупції в публічних закупівлях повною мірою, адже її причини своєю глибиною та поширенням пронизують усіх аспекти життєдіяльності українського суспільства та мають глибокі історичні внутрішньо- та зовнішньополітичні корені.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми, виділення не вирішених раніше частин загальної проблеми, котрим присвячується означена стаття

Вирішальне значення публічних закупівель для розвитку країни, масштаби корупції в публічному управлінні та активні інноваційні заходи державної політики цифровізації є трьома векторами, що зумовлюють актуальність та популярність наукових досліджень цієї сфери. У вітчизняному просторі вивчення проблеми корупції в публічних закупівлях та шляхів її вирішення здійснювали ряд науковців, зокрема О. Мельников [12], Л. Івашова та М. Івашов [6], К. Юсова та О. Акімова [19], К. Крамаренко [8], А. Кривенко [9], Р. Тосько [18], І. Бенько та С. Сисюк [4], Н. Синютка та О. Курило [16], Я. Цимбаленко [2]. Так, дослідники приділяли увагу поняттю корупції та визначенню її характерних ознак в сфері державних закупівель [12; 19; 9], класифікували корупційні прояви у сфері публічних закупівлях [19, 2], зокрема корупційні механізми проведення торгів через електронні майданчики [8], характеризували проблеми виникнення корупційних ризиків у сфері публічних закупівель на макро, мезо, мікрорівнях [18], здійснювали кластерний аналіз корупційних ризиків публічних закупівель [18], вивчали типові порушення під час проведення тендерної процедури [8], аналізували державну політику протидії корупції в публічних закупівлях в країнах ЄС [6; 8; 9], вивчали сучасну практику з протидії корупції в Україні [6; 8; 9] та проблеми її подолання [4], визначали роль громадськості та ЗМІ при проведенні закупівель [8], здійснювали авторське обґрунтування механізмів подолання корупції у сфері публічних закупівель в Україні [12; 6; 8, 4].

Окремо слід відзначити внесок науковців у дослідження цифровізації публічного управління та публічних закупівель. Методологічну основу онлайн-закупівель в Україні сформували ідеологи та розробники впровадженого в Україні державного стартапу ProZorro М. Нефьодов та Ф. Крикун [10], розробка яких залишила позаду стару систему держзакупівель та сформувала нові підходи до менеджменту й маркетингу. Дослідниками Синютка Н.Г., Курило О. детерміновано основні напрями впливу інноваційної цифрової парадигми на прозорість та ефективність державних видатків та зроблено висновки про перевагами електронної системи є прозорість та неупередженість, стимулювання конкуренції та недискримінація учасників торгів, зниження корупції, ефект масштабування економії бюджетних коштів задля зростання суспільного добробуту [16].

Важливими з точки зору актуалізації подальших досліджень є висновки Н. Ткаченко, яка розглянула основні електронні сервіси та цифрові технології в публічних закупівлях та встановила, що їх застосування дозволило удвічі підвищити рівень конкуренції на відкритих торгах, але він і надалі залишається низьким у порівнянні з європейськими країнами (приблизно 2,8 учасника проти 5,4 учасника), що призводить до того, що 43 % конкурентних понадпорогових процедур електронних закупівель в Україні стали неуспішними. [17] Слабкість електронних публічних закупівель також підтверджує дослідження Т. Крушельницької та О. Гуржій, які висновують, що практика проведення публічних закупівель в Україні тяжіє до застосування неконкурентних методів і серед напрямків розвитку інформаційних технологій на перше місце висувають усунення впливу людського фактору на процес ухвалення рішень щодо публічних закупівель [11].

Наші попередні дослідження проблеми політичної корупції показують, що новітні цифрові інструменти на сьогодні є пріоритетними для уряду та покладені в основу антикорупційної державної політики. Тому подальше вивчення застосування цифрових інструментів у протидії корупції має зосереджуватись на їх ефективності. З огляду на це, метою статті є дослідження ефективності цифровізації у протидії корупції в сфері публічних закупівель та обґрунтування підходів державної політики щодо запобігання корупції при здійсненні публічних закупівель на цифрових засадах.

Виклад основних наукових результатів та їх обґрунтування

Переведення процедур здійснення публічних закупівель в усіх органах державної влади та органах місцевого самоврядування України на електронну форму в Україні відбулось у 2016 році в рамках реалізації Стратегії реформування системи публічних закупівель, затвердженої розпорядженням КМУ від 24 лютого 2016 року № 175-р. та відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі» № 922-VII, що стимулювало масове розгортання процесів цифровізації діяльності як в державному, так і в приватному секторах. Першочерговим завданням переведення всіх тендерів в єдину електронну систему закупівель Prozorro було досягнення транспарентності процесу закупівель та зниження корупційних ризиків. Водночас, це зробило цю сферу більш доступною для широкого загалу та відкритою для усіх зацікавлених, підвищило рівень її прозорості та ступінь обізнаності громадян щодо сфери публічних закупівель. Зокрема, для громадськості стала відкритою можливість не лише всебічно аналізувати предмет та показник успішності тендерів, що здійснюються владою, виявляти та виносити на порядок денний проблеми та порушення щодо забезпечення потреб держави, але і більш прогнозовано визначати можливості освоєння бізнесу в потенційних сферах публічних закупівель та безпосередньо долучатись до їх учасників.

За роки використання Prozorro Україні вдалось досягти суттєвого прогресу щодо забезпечення прозорості при здійсненні процедур публічних закупівель, про що свідчить її міжнародне визнання з боку ЄБРР, Світового банку, а також отримані нагороди, зокрема World Procurement Awards 2016, Open Government Awards 2016, Open Partnership Davos Awards 2017, Fair Sourcing Awards (FSA) 2017, Transparent Public Procurement Rating 2020 [15].

За даними аналітичного модуля BI Prozorro за період від впровадження системи Prozorro та станом на липень 2022 року всього в електронній системі закупівель зареєстровано близько 471,3 тис. учасників закупівель та понад 55 тис. їх організаторів, при цьому їх кількість зростала щорічно (табл. 1). В середньому на один тендер Prozorro припадає 2,2 учасника, і це співвідношення зберігається незмінним. Загалом було оголошено 14,6 млн закупівель очікуваною вартістю майже 6,1 трлн грн., поточна вартість яких загалом склала майже 7,1 трлн грн. Показовою також є спадна динаміка розрахованої нами середньої очікуваної вартості публічних закупівель: у 2022 році загальна очікувана вартість закупівель за одним тендером становила 0,27 млрд грн проти 0,62 у 2016 році. Загальна економія завдяки роботі системи Prozorro склала 212,5 млрд грн, що становило в середньому близько 13% зниження ціни.

Таблиця 1. Показники здійснення публічних закупівель в системі Prozorro

Рисунок 1. Показники конкуренції в системі публічних закупівель Prozorro

Джерело: побудовано автором за даними BI Prozorro [1]

Середня кількість конкурентів по усіх учасниках в масиві всіх тендерів, в яких вони брали участь за період 2016-липень 2022 року становить 3,1. Окрім того, змінилось співвідношення між конкурентними та неконкурентними форматами проведення тендерів в Prozorro. Як видно з таблиці 1, у 2016 році кількість процедур, проведених за конкурентною формою становила 65,9% від загальної їх кількості, тим їх частка постійно скорочується і у 2022 році вже склала 9,9%. При цьому, збільшується також очікувана вартість тендерів, що проводяться на конкурентній основі. У 2021 році вартість тендерів, проведених за конкурентною процедурою, склала 85,1% від загальної очікуваної вартості проведених тендерів того року проти 77,0% у 2016 році.

Втім, досягнення високого ступеня прозорості публічних закупівель не дозволило вирішити проблему корупції в цій сфері, що призводить до продовження існуючих негативних тенденцій, зокрема завищення бюджетних видатків та нераціонального їх використання, невідповідності термінів забезпечення потреби у товарах та послугах товарів та послуг, що закуповуються органами державної влади та органами місцевого самоврядування, та їх якості реальним потребам. Наслідком цього стає втрата частини позитивного ефекту від витрачання державних коштів на публічні закупівлі в усіх учасників - як самих органів державної влади та органів місцевого самоврядування, так і платників податків. За оцінками фахівців, річні втрати від корупційних зловживань у сфері публічних закупівель складають 10-15% видаткової частини державного бюджету. [12]

З моменту запуску Prozorro до липня 2022 року понад 471,3 тис. учасників подавали пропозиції на торги, втім, з часом певні учасники припинили брати участь у конкурентних закупівлях. Як показують результати моніторингового дослідження Трансперенсі Інтернешнл Україна серед бізнесу, що бере участь у публічних закупівлях через майданчики Prozorro [13], більшість нових учасників, які припинили брати участь після першого року роботи, йшли з Prozorro одразу після 1-2 спроб. Натомість, кількість та склад топ-переможців торгів зазнає незначних змін. Серед можливих пояснень можуть бути, зокрема, перехід на неконкурентні закупівлі, дискваліфікація, небажання готувати велику кількість документів, демпінг конкурентів, нерентабельність та інші. Лише половина опитаних (54%) є задоволеною цією системою, майже 70% вказали на дискримінаційні вимоги в тендерній документації, і майже 56% - на безпідставне відхилення їх пропозиції. На основі зауважень опитаних Трансперенсі Інтернешнл Україна [13], а також недоліки, відзначені іншими фахівцями [3] з публічних закупівель, можна визначити ряд проблем в роботи системи Prozorro, які є проявами корупційних ризиків, зокрема:

- проведення замовниками тендера під конкретного учасника;

- з умов тендерної документації стає очевидно, що замовник вже визначився з переможцем закупівлі;

- нечіткі та приховані вимоги з боку замовника щодо надання певних документів, що дозволяє йому відмежувати небажаних учасників за результатами аукціону;

- специфіка закупівель навчальних і консалтингових послуг замовник хоче працювати тільки з конкретним консультантом;

- приховування тендеру в електронній системі, що не дозволить потенційним учасникам його знайти та взяти в ньому участь;

- формування замовником тендерної пропозиції у такий спосіб, щоб уникнути конкуренції, передбачаючи унікальні характеристики предмету закупівель;

- оголошення торгів у такі терміни, як не дозволять учасникам вчасно підготувати необхідні документи;

- дискримінаційні вимоги, пов'язані з наданням тих чи інших документів (надто короткі терміни поставки товару унеможливлюють участь підприємств з інших регіонів, вимога надати документ від самого замовника, який би підтверджував, що учасник спроможний, безпідставне вимагання персональних даних та ін).

В цілому майже 75% опитаних, вказали що відмовлялись брати участь у тендері через очевидність визначення замовником умов тендеру під конкретного учасника. Якщо порівнювати періоди до та після запуску Prozorro, частка тих, хто стикався з корупцією в закупівлях особисто чи через розповіді колег, майже не змінилась, і становить приблизно 45%. Оцінюючи вплив проблеми корупції, 34% респондентів назвали її найбільш серйозною в Prozorro, ще 20% -- «досить серйозною». При цьому 43% респондентів вважають, що після запуску Prozorro корупції в публічних закупівлях стало менше, а 12% -- навпаки [13].

Корупційні ризики у сфері публічних закупівель є характерними для всіх органів влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які здійснюють закупівлі. Запобігання їх прояву є одним з ключових цілей державної політики, що відображається в діяльності ключових антикорупційних інституцій. Головна функція щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них осіб покладається на Національне агентство з питань запобігання корупції України. Упродовж 2020-2021 років цим агентством запущено низку цифрових інструментів щодо запобігання корупції в публічному управлінні, серед яких Антикорупційний портал та створений в ньому Каталог корупційних ризиків [7], який дає можливість ознайомитись з корупційними ризиками за сферами публічного управління, які виникають у діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування. Цей каталог вміщує інформацію щодо ризиків з публічних закупівель, управління персоналом та державного контролю, а також за сферами публічного управління.

Щодо кожного виявленого ризику в Каталозі створюється інформаційна картка, що містить дані про конкретний випадок. Портал також містить пропозиції для різних суб'єктів щодо способів з їх усунення чи мінімізації. Таким чином він дійсно є дієвим інформаційним інструментом, що дозволяє здійснювати пошук ризику за власниками ризику та ключовими словами. Втім аналітичні можливості цього інструменту є обмеженими, оскільки порівняння корупційних ризиків можливе лише вибірково «вручну», натомість наразі недоступні автоматизовані порівняння та узагальнення в масштабах окремих групи ризиків чи для їх загальної кількості, які є необхідними для прийняття управлінських рішень в масштабах країни. Представлений НАЗК перелік ризиків є доволі широким, втім його зіставлення з експертними висновками фахівців показує ряд додаткових ризиків, на які варто звертати увагу (табл. 2).

Таблиця 2. Можливі прояви корупції при здійсненні публічних Закупівель

Враховуючи особливості корупційних ризиків в сфері публічних закупівель можемо визначити, що ключовими цілями державної політики щодо їх запобігання мають стати унеможливлення використання системи електронних публічних закупівель для просування корупційних зловживань з боку замовників та учасників, підвищення рівня конкуренції серед учасників публічних закупівель, а також удосконалення процедур здійснення публічних закупівель та усунення можливих зловживань, які дозволяють маніпулювати їх результатами. Визначені нами індикатори успішності цих цілей представлено в таблиці 3.

Досягнення поставлених цілей потребує обґрунтування, розробки та впровадження нових підходів до вирішення проблеми запобігання корупції при здійсненні публічних закупівель на цифрових засадах, якими на нашу думку можуть стати:

Таблиця 3. Цілі та індикатори успішності державної політики запобігання корупції в сфері цифрових публічних закупівель