Принципы и целеполагание в государственном управлении наукой на современном этапе: сравнительно-правовое исследование

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Принципы и целеполагание в государственном управлении наукой на современном этапе: сравнительно-правовое исследование

Д.А. Добряков

Аннотация

С течением времени значение научно-технического прогресса постоянно повышается, причем происходит это во всех сферах жизнедеятельности общества, включая экономику, политику, социальное обеспечение и проч. В этой связи достаточно остро стоит проблема совершенствования законодательной регламентации государственного управления наукой, одним из существенных элементов которого является определение принципов и целей соответствующей деятельности публичной власти. При разработке конкретных предложений необходимо учитывать не только внутренние условия конкретного государства, но также и опыт зарубежных стран, который способен помочь определить и уточнить национальные приоритеты развития науки, а также избежать уже известных мировому сообществу ошибок и затруднений. Анализу такого опыта и посвящена данная статья.

Ключевые слова: наука, научно-технический прогресс, государственное управление наукой, правовое регулирование

Principles and goals in public administration of science at the present stage: a comparative legal study

Denis A. Dobryakov

Abstract. Over time, the importance of scientific and technological progress is constantly increasing, and this happens in all spheres of society activities, including economic, political, social security, etc. In this regard, the problem of improving legislative regulation of public administration of science is quite acute. One of the essential elements of such problem is determining principles and goals of relevant public authorities' activities of. In developing specific proposals, it is necessary to take into account not only the internal conditions of a particular state, but also experience of foreign countries. Such approach allows to determine and clarify national priorities for the development of science, as well as avoid mistakes and difficulties already known to the world community. This article is devoted to the analysis of such experience.

Key words: science, scientific and technological progress, public administration of science, legal regulation

Наука представляет собой, с одной стороны, особый вид познавательной деятельности человека, направленный на выработку системы организованных и стремящихся к объективности знаний о мире, а с другой -- социальный институт, обеспечивающий осуществление познавательной деятельности ее субъектами Степин В.С. Наука // Большая российская энциклопедия. Т. 22. М., 2013. С. 142--144..

При этом в качестве познавательной деятельности человека наука является разновидностью его творческой активности наравне с литературным, художественным и другими видами творчества (ч. 1 ст. 44 Конституции Российской Федерации). Поэтому даже имея собственные методы и требования (достоверность, точность (можно даже сказать -- однозначность), воспроизводимость, проверяемость и проч. характеристики, которые должны быть присущи научным исследованиям и их результатам), наука в целом базируется на общих принципах творческой деятельности человека, среди которых одну из фундаментальных позиций занимает свобода творчества.

В качестве социального института наука характеризуется определенной степенью самодостаточности и способна создавать и определять собственные нормы и рамки, цели и средства их достижения, причем научное знание порой вступает в определенный конфликт с окружающей человека реальностью и существующими в ней проблемами и явлениями Степанова Т.Е., Манохина Н.В. Традиции и инновации Российской науки // Креативная экономика. 2015. № 4. С. 422. (например, современная наука не может во всех случаях исцелить человека от рака, однако уже сейчас позволяет -- пусть и со множеством оговорок -- производить клонирование живых организмов, хотя общество к этому до настоящего времени не готово и в своей массе считает соответствующие технологии неэтичными). Развитие научного знания может идти, что называется, само по себе, без вмешательства сторонних субъектов, однако, учитывая значение науки и результатов научно-исследовательской деятельности для развития общества, это фактически невозможно.

Научно-технический потенциал страны (можно было бы сказать -- народа, но это не вполне корректно, поскольку в развитие национальной науки и техники могут вносить свой вклад также и зарубежные специалисты, приглашенные для участия в научно-исследовательской или иной смежной деятельности, т.е. потенциал страны охватывает собой любые научные «ресурсы», используемые в интересах конкретного государства) составляет основу эффективности социальноэкономического развития любого современного государства, причем постепенно вклад науки и наукоемких технологий в этот процесс становится все более значимым в сравнении с традиционными (природными и трудовыми) ресурсами Куприна И.В., Третьякова И.А. Государственная политика российской Федерации в области науки // Локус: люди, общество, культуры, смыслы. 2016. № 2. С. 67..

Кроме того, наука и ее достижения являются важным фактором обеспечения безопасности государства от внутренних и внешних угроз, причем результаты научных исследований сами по себе могут в определенных условиях стать угрозой -- в качестве умозрительного примера можно вспомнить о ядерном или иных видах оружия, создание которых требовало широкого участия ученых, и задуматься, что было бы в случае попадания этих ученых или результатов их изысканий «не в те руки». Все это делает управление наукой важным и даже необходимым элементом деятельности государства, т.е. не только научных ассоциаций (академий, союзов и проч.), действующих на основе принципов самоуправления и независимости, но также специально уполномоченных на то органов публичной власти.

Управление наукой выражается, прежде всего, в определении правовых рамок, в которых должна осуществляться деятельность ее субъектов -- научных и образовательных организаций, отдельных исследователей или их коллективов. Создание нормативной основы научно-технической деятельности предполагает закрепление ее принципов, приоритетных (с точки зрения конкретного государства) целей и направлений развития, причем формулирование всех этих положений должно учитывать наравне с задачами и вызовами, стоящими перед государством (которое естественным образом воспринимает науку в качестве одного из ресурсов для собственного развития), еще и творческую природу научной деятельности. Последнее обстоятельство представляется предельно важным, поскольку избыточная «зарегулированность» и бюрократизация науки практически неизбежно приводят к снижению ее эффективности (например, действительно значимые результаты научно-исследовательской деятельности могут подменяться стремлением выполнить формально определенные наукометрические требования и показатели).

С учетом современного состояния науки в Российской Федерации, которое характеризуется, помимо прочего, общим отставанием от уровня развитых стран и недостаточным вовлечением в процессы социально-экономического развития, большой интерес имеет опыт зарубежных государств в части правового регулирования науки и смежных видов деятельности. Далее представляется уместным проанализировать отдельные аспекты этого опыта, а именно -- принципы и це- леполагание в управлении наукой, нашедшие закрепление в нормативных правовых актах таких стран, как Соединенные Штаты Америки, Япония и Республика Корея. Подобный выбор объясняется тем, что названные страны являются одними из наиболее успешных в части научно-технического развития (при этом критериями «успешности» в данном контексте следует считать, в первую очередь, результативность научных исследований и разработок, объемы наукоемкого производства и востребованность технологий в различных сферах жизнедеятельности общества).

В США впервые система принципов организации научных исследований была сформулирована в 1842 году и включала в себя следующие положения: (1) долгосрочность финансовой поддержки ученых; (2) право ученых на выбор направления и цели исследования; (3) свобода публикаций; (4) обеспечение постоянной связи ученых США с международной научной общественностью (как отмечалось в то время, такая связь должна была помочь науке США выйти из «тени европейских достижений», стать конкурентной); (5) направленность поддержки науки на улучшение положения научных работников в американском обществе (т.е. повышение престижности научной деятельности). С течением времени эти принципы стали своеобразным эталоном не только организации научных исследований, но и управления ими .

В современном регулировании государственного управления наукой США большое (можно сказать, фундаментальное) значение имеет закон Авдулов А.Н. Кулькин А.М. -- Системы государственной поддержки научно-технической деятельно-сти в России и США: Процессы и основные этапы их формирования / РАН. ИНИОН. Центр науч.- информ. исслед. по науке, образованию и технологиям. М.: ИНИОН, 2003. С. 53. «О национальной политике, организации и приоритетах в области науки и технологий» № 94-282 от 11.05.1976 (это официальное сокращенное название, тогда как полное наименование данного нормативного правового акта выглядит следующим образом: “An Act to establish a science and technology policy for the United States, to provide for scientific and technological advice and assistance to the President, to provide a comprehensive survey of ways and means for improving the Federal effort in scientific research and information handling, and in the use thereof, to amend the National Science Foundation Act of 1950, and for other purposes” National Science and Technology Policy, Organization, and Priorities Act of 1976 // U.S. Government Information. Available at: https://www.govinfo.gov/app/details/COMPS-1865 [Accessed 25th October 2021]., т.е. «Закон об установлении научно-технической политики Соединенных Штатов, о предоставлении научных и технических рекомендаций и помощи Президенту, о предоставлении всестороннего обзора направлений и средств совершенствования федеральной политики в области научных исследований, обработки и использования информации, о внесении поправок в Закон о Национальном научном фонде 1950 г. и проч.»). Последние поправки в этот закон вносились в 2017 г.

В названном законе Конгресс США подчеркивает, что наука и технологии имеют глубокое влияние на общество и тесно связаны со всеми сферами его жизнедеятельности, включая экономику, социальные отношения и политику. В этой связи Конгресс также отмечает (п. «а» ст. 1 (42 U.S.C. 6601)), что:

1) благосостояние, безопасность, экономическое благополучие и устойчивость нации, сохранение и эффективное использование ее природных и человеческих ресурсов, а также нормальное функционирование правительства и общества в целом требуют поддержки науки и активного использования ее достижений;

2) многие масштабные и сложные научные и технологические процессы оказывают все более значительное влияние на ход внутригосударственных и международных событий и процессов, что требует внимания со стороны правительства, включая долгосрочное и всеобъемлющее планирование, а также разработку программ для учета достижений науки и техники при принятии решений;

3) научный и технологический потенциал Соединенных Штатов, при условии должной поддержки и реализации, может способствовать улучшению качества жизни граждан, прогнозированию и разрешению критических проблем (как глобальных, так и национальных или местных), укреплению экономики государства и достижению его внешнеполитических целей;

4) федеральное финансирование научной деятельности представляет собой инвестиции в будущее, которые необходимы для обеспечения устойчивости национального развития, улучшения положения граждан, в связи с чем такое финансирование должно быть постоянным и соответствующим текущим возможностям государства;

5) кадры научных и технических работников представляют собой бесценный национальный ресурс, который следует использовать насколько это возможно;

6) федеральное правительство и правительства штатов должны развивать свои возможности в областях оценки технологий, технологического планирования и разработки соответствующей политики.

Далее в законе определяются приоритетные цели развития национальной науки и технологий, причем отмечается, что перечень целей открыт, т.е. ограничиваться тем, что указано в законе, не следует (п. «б» ст. 1):

1) поддержание лидерства в поисках международного мира и прогресса на пути к свободе, достоинству и благополучию человека за счет увеличения вклада американских ученых и инженеров в познание человека и окружающего его мира, осуществления ими фундаментальных исследований и открытий, которые должны быть широко доступны не только в Соединенных Штатах, но и за рубежом, а также использования технологий для содействия достижению целей внутренней и внешней политики государства;

2) повышение эффективности использования наиболее значимых материалов и товаров, а также содействие экономическим возможностям, стабильности и поддержанию требуемых показателей экономического роста в целом;

3) обеспечение снабжения продовольствием, материалами и энергией в объеме, достаточном для удовлетворения нужд нации;

4) содействие национальной безопасности;

5) повышение качества медицинского обслуживания и его доступности для всех жителей Соединенных Штатов;

6) сохранение, поддержание и восстановление здоровой и благоприятной (хотя в законе используется слово «esthetic», однако вряд ли Конгресс имел в виду именно эстетическую составляющую природы) окружающей среды;

7) обеспечение защиты океанов, прибрежных зон и полярных регионов, а также эффективное использование их ресурсов;

8) укрепление экономики и содействие полной занятости населения за счет внедрения научных и технологических инноваций;

9) повышение качества образовательных услуг и их доступности для всех жителей Соединенных Штатов (интересно, что здесь и в ряде других положений речь идет не о гражданах («citizens»), а именно о постоянных жителях -- резидентах («residents»));

10) содействие сохранению и эффективному использованию природных и человеческих ресурсов нации;

11) улучшение жилищных условий, транспортной системы и прочих элементов инфраструктуры страны, а также обеспечение эффективного предоставления государственных услуг в городских, пригородных и сельских районах;

12) устранение загрязнения воздуха и воды, а также вывод из обращения ненужных, вредных или неэффективных лекарств и пищевых добавок;

13) продвижение (развитие) исследования и использования космического пространства в мирных целях.

С учетом изложенного Конгресс провозгласил, что США будут осуществлять национальную политику в сфере науки и технологий на основе следующих принципов (п. «а» ст. 2 (42 U.S.C. 6602)):

1) непрерывная разработка и реализация стратегий обеспечения надлежащего масштаба и направленности научно-технических исследований, основанных на оценке актуальной роли науки и технологий в определении и достижении целей политики Соединенных Штатов и соответствующих представлениям органов публичной власти и представительных общественных групп;

2) применение достижений науки и техники для развития здоровой экономики, причем экономический рост и внедрение инноваций должны происходить при условии разумного и бережливого использования ресурсов и сохранения благоприятной окружающей среды;

3) осуществление научно-технической деятельности в целях удовлетворения внутригосударственных потребностей при одновременном обеспечении решения задач внешней политики;

4) наем, обучение, подготовка и переподготовка достаточного числа научных и технических работников, а также содействие федерального правительства эффективному использованию человеческих ресурсов в области науки, техники и технологии в национальных интересах;

5) развитие и поддержка науки и техники в Соединенных Штатах, включая: (а) активное участие и сотрудничество между органами публичной власти и частным сектором; (б) поддержание и укрепление диверсифицированного научного и технологического потенциала в правительстве, промышленности и образовательных организациях, а также поощрение независимых инициатив, направленных на реализацию такого потенциала, вместе с устранением неоправданных препятствий на пути реализации научных и технических инноваций; (в) эффективное управление научно-технической информацией и ее распространение; (г) установление основных научных, технических и промышленных стандартов, методов измерения и испытаний; (д) содействие более глубокому пониманию науки и техники обществом (т.е. повышение осведомленности населения о достижениях науки и техники);

6) ответственность федерального правительства за выявление и интерпретацию изменяющихся обстоятельств окружающей действительности в целях своевременного обновления правового регулирования управления научной деятельностью.

В Японии наука развивалась в условиях, принципиально отличающихся от большинства развитых стран мира. После поражения во Второй мировой войне японское правительство поставило перед собой цель догнать промышленно развитые страны, имея в своем распоряжении достаточно скудные собственные ресурсы, находящуюся в руинах экономику и возможность использования зарубежных достижений и наработок. Вследствие этого стратегия научно-технического развития Японии в 1950--1980-х гг. была сосредоточена, прежде всего, на копировании технологий и подходов промышленно развитых стран, скупке патентов и лицензий, на основе которых постепенно начинали осуществляться и собственные разработки Проничкин С.В. Поддержка науки в Японии: организационные формы и финансовые механизмы // Вестник МГИМО. 2016. № 5 (50). С. 116--117..

Пройдя непростой путь (и фактически второй раз со времен «революции Мэйдзи» догнав и отчасти перегнав зарубежные страны), Япония к настоящему времени стала одним из мировых лидеров научно-технического прогресса, причем одновременно во многих (если не всех) его областях. Это, как представляется, определяет интерес не только к практической стороне научно-исследовательской деятельности в этой стране, но также и к нормативно-правовому регулированию управления ей.

Принципы государственного управления наукой, установленные в японском законодательстве, ориентируют научно-технический прогресс на развитие в гармонии с человеком и природой, а также на сбалансированность различных направлений исследований. Так, в соответствии с положениями Базового закона Японии № 130 от 15.11.1995 «О науке и технологиях» Basic Act on Science and Technology № 130 of November 15, 1995. Japanese Law Translation. Available at: http://www.japaneselawtranslation.go.jp/law/detail/?id=2761&vm=02&re=2&new=1 [Accessed 25th October 2021]. научно-технический прогресс должен осуществляться в гармонии с потребностями повседневной жизни людей, обществом и природой на основе принципа привлечения творческих способностей ученых и инженеров с учетом того факта, что наука и технологии являются основой будущего развития Японии и человечества в целом, а накопленные научно-технические знания составляют один из основных интеллектуальных активов (п. 1 ст. 2; это подчеркивает общегуманистическую направленность научно-технического прогресса -- при условии его открытости исследования и их результаты, полученные в отдельно взятой стране, могут быть способны оказать положительное воздействие на развитие всего человечества).

При этом в законе отмечается, что по мере развития науки и техники внимание должно уделяться равновесию в различных направлениях научно-исследовательской деятельности, с одной стороны, сочетания фундаментальных и прикладных исследований, а с другой -- естественных и гуманитарных наук, что необходимо для обеспечения их сбалансированности и наибольшей эффективности научно-технического прогресса (п. 2 ст. 2).

Отдельный принцип посвящен важности поддержки фундаментальной науки (ст. 5). Так, японский законодатель указывает, что при определении и реализации политики, направленной на развитие науки и технологий, государство (включая центральное правительство и местные органы власти) должно исходить из значимости фундаментальных исследований, которые обуславливают открытие новых явлений, прорывов в их понимании и новые возможности для инноваций, но являются труднопредсказуемыми, поскольку их результаты не всегда имеют очевидное практическое применение.

В Республике Корея существует достаточно развитая система правового регулирования управления наукой и смежными сферами деятельности, однако в ней особенно выделяется рамочный закон Республики Корея № 17347 от 09.06.2021 «О науке и технологиях» Рамочный закон Республики Корея № 17347 от 09.06.2021 «О науке и технологиях» // Корейский правовой информационный центр. Режим доступа: https://www.law.go.kr/LSW/lsInfoP.do?lsiSeq= 231649#0000 (дата обращения: 30.11.2021), на кор. яз., в соответствии с которым государство создает основу для развития науки и технологий, способствует их инновационности и международной конкурентоспособности в целях содействия национальному экономическому развитию, последующему повышению уровня жизни населения и улучшению условий жизни общества в целом (ст. 1). Представляется, что гуманистический подход государства к целеполаганию в управлении наукой, когда оно определяет приоритетом научно-технического прогресса не само научное развитие как таковое или достижение исключительно экономических целей, но также улучшение условий жизни граждан страны и рост их благосостояния, имеет исключительное значение и притом является универсальным. законодательная регламентация государственное управление

В соответствии с названным законом ключевым принципом управления наукой является признание необходимости обеспечения гармоничного сосуществования научно-технологического развития страны с окружающей средой и общечеловеческими этическими ценностями, основанными на признании человеческого достоинства (здесь уместно вспомнить, например, о евгенике, которая, как и у помянутое ранее клонирование, практически повсеместно считается противоречащим этическим требованиям и человеческому достоинству направлением науки). Такая гармонизация необходима для того, чтобы гарантировать, что научно-технологический прогресс и предлагаемые им инновации (в этом контексте инновации уместно рассматривать как практические результаты развития науки и техники) станут движущей силой развития экономики и общества, творческий потенциал и автономия ученых и инженеров уважаются и обеспечиваются, а различные науки (естественные, гуманитарные и социальные) сбалансированно развиваются во взаимодействии друг с другом (ст. 2; последнее обстоятельство подчеркивает признание ценности междисциплинарных исследований и комплексного подхода к развитию науки). Законодатель отмечает также и то обстоятельство, что наука и техника играют ключевую роль в преодолении экономических и социальных проблем и достижении ориентированных на будущее задач развития государства и общества (п. 1 ст. 5).

Кроме того, южнокорейское государство берет на себя ответственность за разработку и реализацию политики в области научно-технологической деятельности, одним из ключевых элементов которой провозглашено применение инноваций в развитии экономики и общества. В этой связи правительство обязуется создать и поддерживать эффективную национальную систему инноваций в области науки и технологий, чтобы предприятия, образовательные учреждения, исследовательские институты, а также научно-технические учреждения и организации активно участвовали в научно-исследовательской деятельности. При этом важным полагается управление этой системой таким образом, чтобы существовала возможность беспрепятственного обмена, подключения и совместного использования человеческих ресурсов, знаний, информации и проч. среди всех субъектов научного творчества (п. 1--2 ст. 4, ст. 6).

В свою очередь частные организации, образовательные и исследовательские учреждения должны принимать участие в осуществлении научных исследований и прилагать все возможные усилия для использования их результатов в своей практической деятельности. Таким образом, южнокорейское государство определяет в качестве одного из приоритетов развития науки ее практикоориентированность, но это ни в коем случае не означает отказ от поддержки фундаментальных исследований. Напротив, из этого принципа следует стремление организовать управление наукой таким образом, чтобы любые результаты любых исследований находили максимально широкое применение -- от использования в последующих изысканиях (что касается, в первую очередь, фундаментальных исследований) до организации производства инновационной продукции (т.е. практической реализации достижений науки и техники).

Ученые и инженеры, непосредственно осуществляющие научно-исследовательскую деятельность при активной поддержке со стороны государства, выраженной в мобилизации необходимых ресурсов, должны проводить ее добровольно и добросовестно, принимая во внимание этические рамки научного прогресса. Кроме того, южнокорейское государство ставит перед собой принципиальную задачу по расширению участия частных лиц и организаций в разработке и реализации научно-технической политики с целью повышения ее прозрачности и рациональности, стараясь наладить «обратную связь» с обществом в соответствующих вопросах (ст. 5, 6).

Обобщая изложенное уместно отметить, что развитие государства в современных условиях немыслимо без развития науки и получения наукоемких технологий, лежащих в основе прогресса во всех сферах жизнедеятельности об- щества Попова Н. Ф. К вопросу о государственном управлении наукой в РФ // Вестник РГГУ. Серия «Эконо-мика. Управление. Право». 2013. № 19 (120). С. 35.. Это утверждение представляется справедливым, если конкретное государство претендует на достойное место в мире и не считает для себя приемлемой роль «сырьевого придатка» более развитых стран или иную «незавидную» участь. Что касается Российской Федерации, то «сфера науки и высоких технологий должна стать одним из драйверов социально-экономического роста», но «справиться с этой ролью она пока не может, даже несмотря на инвестиции со стороны государства» Уровень финансирования российской науки недостаточен для обеспечения технологического про-рыва // Счетная палата, 07.02.2020. Режим доступа: https://ach.gov.ru/checks/9658 (дата обращения: 30.11.2021)..

Решение данной проблемы видится, прежде всего, не в изменении законодательной регламентации принципов и целей управления наукой (хотя это тоже важный фактор), а в поддержке академической свободы и увеличении финансирования науки. В то же время российская наука до сих пор сталкивается с последствиями негативных социально-экономических явлений, имевших место в девяностых годах XX в., когда уровень ее финансирования снизился примерно в пять раз Грибов В.Д., Камчатников Г.В. Проблемы развития инновационной деятельности в России и пути их преодоления // Известия МГТУ. 2012. № 2. С. 30.. С учетом международных тенденций в динамике развития науки и техники финансирование исследований и разработок, в том числе и фундаментальных, должно увеличиваться постоянно и последовательно, причем происходить это должно не только за счет государства -- в развитых странах большая часть инвестиций в науку поступает из внебюджетных источников.

Так, по данным за 2019 г. в США соотношение государственного и частного финансирования исследований и разработок составило 23 % к 62,4 %, в Японии -- 14,6 % к 79,1 %, а в Республике Корея -- 20,5 % к 76,6 % Ратай Т.В. Структура затрат на науку по источникам финансирования в России и ведущих странах мира // ИСИЭЗ НиУ ВШЭ, 10.12.2020. Режим доступа: https://issek.hse.ru/news/424276145.html (дата обращения: 30.11.2021).. В Российской Федерации финансирование науки традиционно осуществляется, в первую очередь, за счет государственного бюджета (66,3 % в 2019 г. и 67,8 % в 2020 г. Ратай Т.В. Затраты на науку в России в 2020 году // ИСИЭЗ НИУ ВШЭ, 09.09.2021. Режим доступа: https://issek.hse.ru/news/504082564.html (дата обращения: 30.11.2021).), поскольку отечественные негосударственные структуры остаются недостаточно заинтересованы в науке и инновациях Дегтярев А.Н., Тодосийчук А.В. Формирование и реализация государственной научно-технической и инновационной политики: проблемы и перспективы // Инновации. 2014. №7 (189). С. 84.. Представляется, что наука должна стать более востребованной российским предпринимательским сообществом, однако для этого необходимо обеспечить не только качественную переориентацию субъектов научного творчества на взаимодействие с частным сектором.

Размещено на Allbest.ru