Роль Президента України в адміністративно-правовому забезпеченні реалізації громадянами права користування природними об'єктами права власності народу України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Роль Президента України в адміністративно-правовому забезпеченні реалізації громадянами права користування природними об'єктами права власності народу України

Брановицький Віктор Володимирович,

кандидат економічних наук,

адвокат, старший партнер АО «КБ Партнерс»

Статтю присвячено визначенню ролі Президента України в адміністративно-правовому забезпеченні реалізації громадянами права користування природними об'єктами права власності народу України. Обґрунтовано належність Президента України до загальних (широко- профільних) суб'єктів публічної адміністрації. Визначено перелік повноважень, закріплених у Конституції України та конкретизованих спеціальним законодавством, які стосуються адміністративно-правового забезпечення реалізації громадянами права користування природними об'єктами права власності народу України. Охарактеризовано стан нормативно-правового регулювання виконання окремих повноважень Президента України у цій сфері, визначено властиві йому проблеми та запропоновано шляхи їх вирішення. Окрему увагу присвячено повноваженню з нормативно-правового регулювання шляхом видання указів та визначено, з яких питань вони приймаються у контексті публічного адміністрування у галузі природокористування, включаючи користування природними об'єктами права власності народу України. Обґрунтовано зв'язок покладеного на Президента України повноваження з оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації із адміністративно- правовим забезпеченням реалізації громадянами права користування природними об'єктами права власності народу України. Наприкінці статті автором сформульовано висновки щодо завдань, які виконує Президент України шляхом видання указів, ролі та значення його діяльності для адміністративно-правового забезпечення реалізації громадянами права користування природними об'єктами права власності народу України. Зокрема, наголошено на тому, що з точки зору забезпечення реалізації права користування природними об'єктами права власності народу України реалізація повноважень Президента України шляхом видання указів має таке значення: оптимізуючи діяльність суб'єктів публічної адміністрації у сфері природокористування, Президент України удосконалює механізм публічного адміністрування, який враховує функції, інструменти, порядки і процедури, які застосовуються, у тому числі у випадках реалізації такого права громадянами та її забезпечення адміністративно-правовими засобами.

Ключові слова: Президент України, право користування природними об'єктами права власності народу України, публічне адміністрування, адміністративно-правове забезпечення, нормативно-правове регулювання.

Branovitskiy Viktor. The role of the President of Ukraine in administrative and legal support for the exercise by citizens of the right to use natural objects of the right of ownership of the people of Ukraine

The article deals with the definition of the role of the President of Ukraine in the administrative and legal support of the exercise by citizens of the right to use natural objects of ownership of the people of Ukraine. It is supported that the President of Ukraine is associated with general (high-profile) public administration objects. The authorities that relate to the administrative and legal provision of citizens' right to use natural objects of property rights of the people of Ukraine have been determined and are listed in the Constitution of Ukraine and special laws. The state of normative and legal regulation of the implementation of certain powers of the President of Ukraine in this field is described, his inherent problems are identified and ways of their solution are proposed. Special attention is paid to the powers of regulatory regulation by issuing decrees and determining the issues on which they are adopted in the context of public administration in the field of environmental management, including the use of natural objects of ownership by the people of Ukraine. It is supported by administrative and legal support that citizens have the right to exercise their ownership of natural resources and that this right is connected to the President of Ukraine's authority to declare some areas as environmental emergencies. At the end of the article, the author formulated conclusions about the tasks that the President of Ukraine performs by issuing decrees, the role and significance of his activities for administrative and legal support for the exercise by citizens of the right to use natural objects of the right of ownership of the people of Ukraine. In particular, it is emphasized that the exercise of the President of Ukraine's powers through the issuance of decrees has significance in terms of ensuring the exercise of the people of Ukraine's right to use natural objects of ownership: by maximizing the activities of public administration entities in the field of environmental management, the President of Ukraine improves the mechanism of public administration, which takes into consideration the future.

Key words: President of Ukraine, right to use natural objects of ownership of the people of Ukraine, public administration, administrative and legal support, regulatory and legal regulation.

Належність Президента України до суб'єктів публічної адміністрації не завжди визнається у наукових джерелах через його специфічний статус та все ще поширений підхід, який має корені у минулому історичному періоді, і все ще не повністю викорінений з вітчизняної науки адміністративного права, за якого публічне адміністрування пов'язується виключно з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування [1, с. 102-123], а також в окремих напрацюваннях з деякими іншими суб'єктами, до числа яких не входить Голова держави [2; 3; 4]. Однак з розвитком правової науки можемо спостерігати тенденцію до розширення розуміння системи суб'єктів публічної адміністрації і відходу від поглядів, які втратили актуальність, що виражається у постійно зростаючій кількості наукових праць, в яких обґрунтовується місце Президента України у механізмі публічного адміністрування та системі суб'єктів його здійснення [5; 6; 7, с. 26-28; 8]. Разом із тим у сфері публічного адміністрування галузі природокористування, включаючи відносини з адміністративно-правового забезпечення реалізації права користування природними об'єктами права власності народу України, роль Голови держави залишається практично не дослідженою, що, як наслідок, потребує додаткового обґрунтування з нашого боку та підтверджує актуальність нашого дослідження у вибраному напрямі.

З огляду на це метою статті є визначення ролі Президента України в адміністративно-правовому забезпеченні реалізації громадянами права користування природними об'єктами права власності народу України.

Приступаючи до виконання поставленої мети, зауважимо насамперед те, що єдиним нормативно-правовим актом, який встановлює засади діяльності і містить перелік повноважень такого суб'єкта, окремі з яких можна віднести до адміністративно-правових через їх прямий зв'язок з публічним адмініструванням та інструментами діяльності публічної адміністрації, є Конституція України [9]. З аналізу її положень, закріплених у ст. 106, можна дійти кількох висновків. По-перше, повноваження Президента України не обмежені Основним Законом конкретними галузями публічного адміністрування і типом природних об'єктів, щодо користування якими воно здійснюється. Тобто його компетенція має загальний характер, оскільки поширюється абсолютно на всі сфери життєдіяльності суспільства і функціонування держави. Це дозволяє віднести його до категорії загальних або, іншими словами, широкопрофільних суб'єктів публічної адміністрації. По-друге, до повноважень, які можуть реалізовуватись, зокрема, прямо чи опосередковано з метою адміністративно-правового забезпечення реалізації права користування природними об'єктами права власності народу України, можна віднести такі: зупинення дії актів Кабінету Міністрів у встановлених п. 15 ч.1 ст. 106 Конституції України випадках; скасування актів Ради міністрів Автономної Республіки Крим; видання указів [9].

Перераховані вище повноваження, як бачимо, можуть стосуватись будь- яких питань, включаючи ті, що виникають із зазначеної нами проблематики, і питання щодо їх взаємозв'язку не виникають, адже кожен акт названих органів виконавчої влади може стосуватись сфери природокористування і зупинятись у разі їх невідповідності Конституції України чи скасовуватись Президентом України. Сформульована нами теза стосується і видання Президентом України указів, які можуть безпосереднім чином регулювати відносини природокористування та їх публічного адміністрування іншими суб'єктами.

Зазначене підтверджується спеціальними нормативно-правовими актами, якими закріплені окремі повноваження Президента України, які деталізують ті, що покладені на нього ст. 106 Конституції України. Наприклад, це стосується прийняття рішення про створення чи оголошення територій, об'єктів природно- заповідного фонду та їх охоронних зон, а також про зміну меж, категорій та скасування статусу територій та об'єктів природно-заповідного фонду відповідно до ст.ст. 53-54 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» [10], яке реалізується за допомогою прийняття указів, що прямо не закріплено цим законом, але випливає з аналізу практики діяльності Президента України (що буде продемонстровано нижче).

Разом із тим, на нашу думку, у вказаному прикладі простежується прогалина законодавства, адже порядок та інструменти реалізації публічних повноважень, покладених на голову держави, як і на будь-якого іншого суб'єкта публічної адміністрації, повинні бути належним чином регламентовані законодавством, що зумовлено вимогами ст.ст. 6 і 19 Конституції України [9]. У протилежному випадку є ймовірність оскарження прийнятих рішень, оскільки якщо у законі відсутня чітка вказівка на їх форму й зміст, то вони можуть прийматись як у вигляді указів, так і розпоряджень, а це, як наслідок, поставить під сумнів законність, доцільність та коректність вибраного інструмента діяльності. Тому вважаємо, що доречним стане внесення доповнень до ст. 53 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», якими буде визначено, у якому порядку та за допомогою якого інструмента (нормативного або ненормативного характеру) приймається відповідне рішення.

Повертаючись до викладу основного питання, зауважимо, що роль Президента України у регулюванні відносин природокористування, включаючи ті, що пов'язані з природними об'єктами права власності народу України, за допомогою нормативно- правових актів подзаконного рівня (які належать до основних інструментів діяльності публічної адміністрації [11, с. 188]) є чималою, що випливає з вивчення значної кількості його указів у зазначеній сфері. Більшість з них пов'язана з вирішенням таких питань:

1) створення, оголошення територій, об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення та їх охоронних зон, зміною їхніх меж [12; 13; 14; 15; 16; 17; 18], що, як наслідок, передбачає встановлення й поширення на такі території правил природокористування, встановлених Законом України «Про природно-заповідний фонд України» [10];

2) введення в дію рішень Ради національної безпеки і оборони України та визначення уповноважених на контроль за їх виконанням суб'єктів [19; 20; 21; 22]. Такі рішення визначають, наприклад: необхідність утворення координаційної ради з питань природних ресурсів (як-то водних); розроблення концепцій цільових наукових програм їх управління, зокрема, з метою формування наукових основ їх невиснаженого використання; вжиття заходів з удосконалення порядку ведення державного водного кадастру, ведення державного обліку водокористування, контролю за станом водних об'єктів; вжиття додаткових заходів щодо забезпечення належного контролю за додержанням вимог природоохоронного законодавства тощо [23];

3) затвердження заходів з оптимізації публічного адміністрування, наприклад, з: розмежування функцій суб'єктів публічного адміністрування у галузі використання і охорони надр, включаючи покладення на кожного з них певних повноважень (зі здійснення контролю, видачі ліцензій, державної реєстрації, надання гірничих відводів тощо) [24]; забезпечення постійного контролю за додержанням користувачами нафтогазоносними надрами умов спеціального дозволу, вжиття заходів у разі їх порушення, забезпечення виконання робіт з інвентаризації земель, наданих у користування для потреб нафтогазової галузі, запровадження обліку розвідувальних та експлуатаційних нафтових і газових свердловин та ін. [25]; посилення контролю у сфері використання лісів, а також їх охорони, захисту і відтворення, які передбачають необхідність утворення спеціального суб'єкта публічної адміністрації, перерозподілу повноважень між суб'єктами публічної адміністрації [26], вжиття заходів протидії незаконним вирубкам лісів [27]; організації проведення інвентаризації лісів, забезпечення оформлення пра- вовстановлюючих документів на користування земельними ділянками лісового фонду, утворення територіальних органів суб'єкта публічної адміністрації, гармонізації порядку ведення державного обліку лісів і державного лісового кадастру з нормами і стандартами ЄС тощо [28]; реформування структури управління лісовим та мисливським господарством, включаючи створення державних лісогосподарських підприємств для ведення лісового, мисливського господарства та спеціального використання лісових ресурсів у галузі лісового господарства [29]; вдосконалення публічного адміністрування в галузі використання, охорони вод та відтворення водних об'єктів, включаючи перейменування уповноваженого у цій сфері суб'єкта публічної адміністрації, визнання нечинним указу Президента України, підготовку проєкту подзаконного нормативно-правового акта про цього суб'єкта та узгодження

Кабінету Міністрів України своїх рішень з Указом, яким затверджені ці заходи [30]; з удосконалення природоохоронного контролю та моніторингу стану довкілля, включаючи запровадження з урахуванням європейського досвіду нових підходів до їх здійснення, розширення повноважень громадських інспекторів з охорони довкілля, делегування повноважень органам місцевого самоврядування з контролю, зокрема, за раціональним використанням природних ресурсів, збереження особливо цінних природних територій, встановлення єдиних вимог до змісту про- єктів створення територій та об'єктів природно-заповідного фонду, розмежування й усунення дублювання повноважень органів виконавчої влади з видачі документів дозвільного характеру та ін. [31].

Водночас розглянутими повноваженнями не обмежується діяльність Президента України у визначеній сфері. Зокрема, варто звернути увагу на покладене на нього завдання з оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації [9]. Воно має спеціальний характер, оскільки не входить до жодної з названих вище груп повноважень, має окрему нормативно-правову регламентацію від них (п. 21 ч. 1 ст. 106 Конституції України) та пов'язане з конкретною галуззю публічного адміністрування. Його зв'язок з реалізацією права користування природними об'єктами права власності народу України може, на нашу думку, полягати у такому. Якщо проаналізувати положення ст. 12 Закону України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» [32], то можна побачити, що оголошення такої зони встановлює особливий правовий режим природокористування в її межах, включаючи тимчасові заборони на функціонування санаторно-курортних закладів, провадження діяльності і функціонування об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку [32]. Крім того, як вказує В.М. Комар- ницький, можуть обмежуватися окремі види природокористування, наприклад, може заборонятись випасання худоби, порушення середовища перебування диких тварин, спортивне й промислове полювання та рибальство тощо [33, с. 16, 24-25]. Прикладом зазначеного може слугувати указ Президента України «Про оголошення територій у межах населених пунктів Болеславчик, Мічуріне, Підгір'я, Чаусове-1, Чаусове-2 Перво- майського району Миколаївської області зоною надзвичайної екологічної ситуації» від 12 вересня 2000 р. № 1039/2000 [34], в якому серед іншого на Кабінет Міністрів України покладено завдання зі встановлення порядку користування землями в зоні надзвичайної екологічної ситуації [34].

Таким чином, з викладеного можемо підсумувати, що Президент України з питань адміністративно-правового забезпечення реалізації права на користування природними об'єктами права власності народу України переважно виконує такі завдання шляхом видання указів: затверджує заходи з удосконалення механізму публічного адміністрування, його нормативно-правового регулювання та оптимізації діяльності суб'єктів публічної адміністрації на практиці у сфері раціонального використання природних ресурсів, їх охорони та відтворення; вводить у дію рішення Ради національної безпеки і оборони України, які мають аналогічний характер і значення з указами Президента України, виданими з попередньо вказаних питань; оголошує, створює та змінює межі територій та об'єктів природно-заповідного фонду; оголошує окремі місцевості зонами надзвичайної екологічної ситуації.

При цьому Президент України відіграє важливу роль у нормативно-правовому регулюванні публічного адміністрування на подзаконному рівні шляхом визначення напрямів його розвитку та вирішення проблем адміністративно-правового забезпечення природокористування як на нормативно-правовому рівні, так і на практиці. З точки зору забезпечення реалізації права користування природними об'єктами права власності народу України вказане має таке значення: оптимізуючи діяльність суб'єктів публічної адміністрації у сфері природокористування, Президент України удосконалює механізм публічного адміністрування, який враховує функції, інструменти, порядки і процедури, які застосовуються у тому числі у випадках реалізації такого права громадянами та її забезпечення адміністративно-правовими засобами (як-то у випадках здійснення контролю, ліцензування, дозвільної діяльності, нормативно-правового регулювання на подзаконному рівні тощо).

Література

президент україни право користування природними об'єктами

1. Долженков О.О. Публічне управління та адміністрування: вступ до спеціальності : навчальний посібник. Одеса : видавець Букаєв Вадим Вікторович, 2019. 190 с.

2. Маслова А.Б. Поняття та різновиди суб'єктів публічного адміністрування. Прикарпатський юридичний вісник. 2019. Вип. 1 (26). Т. 2. С. 87-94.

3. Сукманова О.В. Поняття та система суб'єктів публічного адміністрування охорони права власності в Україні. Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. Серія «Юриспруденція». 2018. № 33. С. 64-67.

4. Терещук В.В. Поняття, ознаки та структура суб'єктів публічного адміністрування України. Право і суспільство. 2020. № 1. Ч. 2. С. 89-94.

5. Кобко Є.В. Система суб'єктів публічної адміністрації в механізмі реалізації державної політики забезпечення національної безпеки України. Прикарпатський юридичний вісник. 2018. Вип. 4 (25). Т. 2. С. 84-89.

6. Маслова Я.І. Президент України як суб'єкт публічної адміністрації. Juris Europensis Scientia. 2021. Вип. 2. С. 75-79.

7. Мельник Р.С., Бевзенко В.М. Загальне адміністративне право : навчальний посібник / за заг. ред. Р.С. Мельника. Київ : Ваіте, 2014. 376 с.

8. Пашинський В.Й. Повноваження Президента України у сфері оборони держави. Науковий вісник публічного та приватного права. 2017. Вип. 6. Т. 2. С. 59-63.

9. Конституція України : Закон України від 28 червня 1996 р. № 254к/96-ВР. Відомості Верховної Ради України (ВВР). 1996. № 30. Ст. 141. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80#Text (дата звернення: 29.09.2022).

10. Про природно-заповідний фонд України : Закон України від 16 червня 1992 р. № 2456- ХІІ. Відомості Верховної Ради України (ВВР). 1992. № 34. Ст. 502. URL: https://zakon.rada. gov.ua/laws/show/2456-12#Text (дата звернення: 29.09.2022)

11. Мельник Р.С. Загальне адміністративне право в питаннях і відповідях : навчальний посібник. Київ : Юрінком Інтер, 2018. 308 с.

12. Про території та об'єкти природно-заповідного фонду загальнодержавного значення : Указ Президента України від 31 листопада 2020 р. № 525/2020. URL: https://zakon.rada.gov. ua/laws/show/525/2020#Text_(дата звернення: 29.09.2022).

13. Про території та об'єкти природно-заповідного фонду загальнодержавного значення : Указ Президента України від 10 вересня 2019 р. № 679/2019. URL: https://zakon.rada.gov. ua/laws/show/679/2019#Text_(дата звернення: 29.09.2022).

14. Про створення національного природного парку «Пуща Радзівіла» : Указ Президента України від 1 січня 2022 р. № 4/2022. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/4/2022#Text (дата звернення: 29.09.2022).

15. Про створення Нобельського національного природного парку : Указ Президента України від 11 квітня 2019 р. № 131/2019. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/131/2019#Text (дата звернення: 29.09.2022).

16. Про розширення мережі та територій національних природних парків та інших природно-заповідних об'єктів : Указ Президента України від 1 грудня 2008 р. № 1129/2008. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1129/2008#Text_(дата звернення: 29.09.2022).

17. Про зміну меж територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення : Указ Президента України від 2 січня 2022 р. № 6/2022. URL: https://zakon.rada. gov.ua/laws/show/6/2022#Text_(дата звернення: 29.09.2022).

18. Про зміну меж території національного природного парку «Меотида» : Указ Президента України від 3 січня 2022 р. № 7/2022. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/7/2022#Text (дата звернення: 29.09.2022).

19. Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2021 року «Щодо стану справ у сфері надрокористування» : Указ Президента України від 25 березня 2021 р. № 122/2021. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/122/2021#Text_(дата звернення: 29.09.2022).

20. Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 30 липня 2021 року «Про стан водних ресурсів України» : Указ Президента України від 13 серпня 2021 р. № 357/2021. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/357/2021#Text_(дата звернення: 29.09.2022).

21. Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 29 вересня 2022 року «Про охорону, захист, використання та відтворення лісів України в особливий період» : Указ Президента України від 29 вересня 2022 р. № 675/2022. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/675/2022#Text_(дата звернення: 29.09.2022).

22. Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 3 лютого 2010 року «Про заходи щодо підвищення ефективності державного управління у галузі геологічного вивчення і використання надр» : від 3 лютого 2010 р. № 90/2010. URL: https://zakon.rada. gov.ua/laws/show/90/2010#Text (дата звернення: 29.09.2022).

23. Про стан водних ресурсів : Рішення Ради національної безпеки і оборони України від 30 липня 2021 р. № n0049525-21. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/n0049525-21#n2 (дата звернення: 29.09.2022).

24. Про управління в галузі використання і охорони надр України : Указ Президента України від 15 вересня 1998 р. № 287/92. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/287/92#Text (дата звернення: 29.09.2022).

25. Про заходи щодо забезпечення додержання законодавства у сфері надрокористу- вання : Указ Президента України від 5 липня 2004 р. № 741/2004. URL: https://zakon.rada. gov.ua/laws/show/741/2004#Text (дата звернення: 29.09.2022).

26. Про заходи щодо посилення державного контролю у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів : Указ Президента України від 5 січня 2004 р. № 1/2004. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1/2004#Text (дата звернення: 29.09.2022).

27. Про деякі заходи щодо збереження лісів та раціонального використання лісових ресурсів : Указ Президента України від 9 липня 2019 р. № 511/2019. URL: https://zakon. rada.gov.ua/laws/show/511/2019#Text (дата звернення: 29.09.2022).

28. Про додаткові заходи щодо розвитку лісового господарства : Указ Президента України від 7 лютого 2004 р. № 171/2004. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/171/2004#Text (дата звернення: 29.09.2022).

29. Про реформування структури управління лісовим та мисливським господарством у Закарпатській, Івано-Франківській і Чернівецькій областях : Указ Президента України від 24 лютого 1995 р. № 142/95. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/142/95#Text (дата звернення: 29.09.2022).

30. Про подальше вдосконалення державного управління в галузі використання, охорони вод та відтворення водних ресурсів : Указ Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1267/99. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1267/99#Text (дата звернення: 29.09.2022).

31. Про додаткові заходи щодо розвитку лісового господарства, раціонального природокористування та збереження об'єктів природно-заповідного фонду : Указ Президента України від 21 листопада 2017 р. № 381/2017. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/381/2017#Text (дата звернення: 29.09.2022).

32. Про зону надзвичайної екологічної ситуації : Закон України від 13 липня 2000 р. № 1908-ІІІ. Відомості Верховної Ради України (ВВР). 2000. № 42. Ст. 348. URL: https:// zakon.rada.gov.ua/laws/show/1908-14#Text (дата звернення: 29.09.2022).

33. Комарницький В.М. Правовий режим зон надзвичайних екологічних ситуацій в Україні : монографія. МВС України, Луган. акад. внутр. справ МВС ім. 10-річчя незалежності України / наук. ред. М.І. Єрофеєв. Луганськ : РВВ ЛАВС, 2002. 152 с.

34. Про оголошення територій у межах населених пунктів Болеславчик, Мічуріне, Підгір'я, Чаусове-1, Чаусове-2 Первомайського району Миколаївської області зоною надзвичайної екологічної ситуації : Указ Президента України від 12 вересня 2000 р. № 1039/2000. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1039/2000#Text (дата звернення: 29.09.2022).

Размещено на Allbest.ru