Континуїтет механізмів публічного контролю в умовах трансформації державної влади в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ

КОНТИНУЇТЕТ МЕХАНІЗМІВ ПУБЛІЧНОГО КОНТРОЛЮ В УМОВАХ ТРАНСФОРМАЦІЇ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ

Пасічник Олесь Валерійович аспірант

кафедри управління та адміністрування

м. Дніпро

Анотація

публічний контроль державний влада

У статті обґрунтовано процес континуїтету механізмів публічного контролю в умовах трансформації державної влади в Україні. Виявлено, що публічне управління в Україні успадкувало традицію державного управління, ураховуючи концепт формування та реалізації останнього. З'ясовано, що згідно з ним управлінська діяльність повинна реалізовуватися в межах циклу «Демінга - Шухарта». Аналіз теоретичних і практичних аспектів щодо реалізації механізмів публічного контролю в умовах трансформації державної влади в Україні дав змогу стверджувати про таке: закладено основи для поступального та парадигмального розвитку цих механізмів у найближчій і довгостроковій перспективі. Акцентовано, що забезпечити цю парадигмальність покликано вдосконалення вітчизняного законодавства у сфері контролю. На цій підставі запропоновано прийняти відповідний законодавчий акт, який має систематизувати положення чинного Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Доведено важливість процесів континуїтету (спадкоємності) публічного управління, що започатковані в Україні, з одного боку, через схвалення Указом Президента України Стратегії сталого розвитку «Україна - 2020» (21.01.2015 р.). В указі визнано важливість реформування державної служби та оптимізація системи державних органів. А з другого - шляхом прийняття Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліку галузей знань і спеціальностей, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої освіти» від 29 квітня 2015 р. № 266, якою було запроваджено галузь знань 28 - «Публічне управління та адміністрування». Визнано необхідність завершення процесів континуїтету механізмів публічного контролю в умовах трансформації державної влади в Україні, що можливо за умови зниження рівня впливу негативних зовнішніх і внутрішніх факторів, а також врахування засад фундаментальної науки, необхідних для реалізації публічного контролю.

Ключові слова: механізми публічного контролю, державна влада, Україна, трансформація.

Abstact

Pasichnyk Oles Valeriyovych PhD-Student of the Department of Department of Management and Administration of Dnipropetrovsk State University of Internal Affairs, Dnipro,

CONTINUITY OF PUBLIC CONTROL MECHANISMS IN THE CONDITIONS OF STATE POWER TRANSFORMATION IN UKRAINE

The article substantiates the process of continuity of public control mechanisms in the conditions of transformation of state power in Ukraine. It was revealed that public administration in Ukraine inherited the tradition of state administration, taking into account the concept of formation and implementation of the latter. It was found out that according to it, management activities should be implemented within the limits of the "Deming - Shewhart" cycle. The analysis of theoretical and practical aspects regarding the implementation of public control mechanisms in the conditions of the transformation of state power in Ukraine made it possible to assert the following: the foundations have been laid for progressive and paradigmatic development of these mechanisms in the near and long term. It is emphasized that the improvement of domestic legislation in the field of control is intended to ensure this paradigmatic nature. On this basis, it is proposed to adopt the relevant legislative act, which should systematize the provisions of the current Law of Ukraine "On the basic principles of state supervision (control) in the sphere of economic activity". The importance of the processes of continuity (succession) of public administration, initiated in Ukraine, on the one hand, due to the approval by the Decree of the President of Ukraine of the Sustainable Development Strategy "Ukraine - 2020" (January 21, 2015), is proven. The decree recognizes the importance of reforming the civil service and optimizing the system of state bodies. And from the second - through the adoption of the Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine "On approval of the list of fields of knowledge and specialties for which higher education candidates are trained" dated April 29, 2015 No. 266, which introduced the field of knowledge 28 - "Public management and administration"] The need to complete the processes of continuity of public control mechanisms in the conditions of transformation of state power in Ukraine is recognized, which is possible provided that the level of influence of negative external and internal factors is reduced, as well as taking into account the principles of fundamental science necessary for the implementation of public control.

Keywords: mechanisms of public control, state power, Ukraine, transformation.

Постановка проблеми

Державна політика в Україні повинна бути соціально орієнтованою та реалізовуватися з урахуванням думки громадськості. Це покликано, з одного боку, забезпечити покращення економічних, соціальних і політичних умов громадян. А з другого - зумовити прозорість і відкритість державної політики, що включає прогнозування, організацію, мотивацію та контроль. Це пріоритети держави, яких вона має неухильно дотримуватися з метою задоволення суспільних інтересів, зокрема, крізь призму впровадження принципу публічності. Саме він передбачає прозорість і відкритість державної влади, тобто її зрозумілість для населення, а також його можливість долучатися до формування та реалізації цієї політики. Останнє можливо за допомогою виконання публічного контролю. Починаючи з 2015 року в Україні запроваджено пакет реформ (62), серед яких реформі системи державного управління відведено окрему увагу. Ця реформа покликана забезпечити зміну пріоритетів в управлінні з державного до публічного, тобто ніщо інше як його континуїтет. У той же час, через посилення впливу низки факторів реалізація зазначеної реформи затягується в часі, тим самим не забезпечується повсюдність упровадження та розвитку механізмів публічного контролю в умовах трансформації державної влади в Україні, соціальна орієнтованість державної політики, соціальна безпека тощо. Зважаючи на це, обрана тема дослідження є актуальною та вимагає більш детального наукового розгляду.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Особливості формування та реалізації державної влади із залученням населення цих процесів визначалися в наукових роботах зарубіжних і вітчизняних учених В. Авер'янова, М. Альберта, В. Бакуменко, Д. Безносенко, Д. Гвішіані, О. Дація, В. Зайцева, М. Мескона, К. Пивоварова, В. Піхоцького, Г. Саймона, Д. Смітбурга, Ю. Сурміна, В. Томпсона, Ф. Хедоури, С. Шевченка та ін. [1; 3; 4]. Крім того, значним є науковий доробок учених у сфері здійснення контролінгу, підґрунтям якого є функція контролю (див. роботи М Миколайчука, О. Невмержицького та ін. [3, с. 73]). Не применшуючи значних здобутків учених, варто відзначити, що проблемні питання, що виникають останнім часом у сфері реалізації механізмів публічного контролю в умовах трансформації державної влади в Україні, вимагають оновлення підходів до процесу залучення громадськості до цього процесу. Ураховуючи актуальність зазначеної проблеми, виникає необхідність у поглибленні наукових досліджень вищезазначених питань.

Постановка завдання

Метою наукового дослідження є визначення особливостей континуїтету механізмів публічного контролю в умовах трансформації державної влади в Україні.

Виклад основного матеріалу

Формулюючи актуальність проблеми дослідженя, ми хотіли вказати на взаємозалежність, з одного боку, публічного та державного управління, що трансформувалося в межах континуїтету. А з другого - функціонального наповнення публічного управління за аналогією з державним управління. Останньому притаманне врахування загальних положень основ менеджменту, зокрема, щодо того, що управлінська діяльність передбачає здійснення чотирьох основних функцій:

1) планування;

2) організації;

3) мотивації;

4) контролю.

Ці функції, у свою чергу, вимагають виконання інших під функцій та/або допоміжних.

На наше переконання, континуїтет публічного управління зумовлений прийняттям низки нормативно-правових актів, а саме:

1) Указу Президента України «Про схвалення Стратегії сталого розвитку «Україна - 2020»» (21.01.2015 р. № 5/2015). В указі визнано важливість реформування державної служби та оптимізація системи державних органів. При цьому результатом впровадження реформи децентралізації та державного управління (що поставлена на 5 місце серед усіх пріоритетних реформ) має стати створення ефективної, прозорої, відкритої та гнучкої структури публічної адміністрації із застосуванням новітніх інформаційно-комунікативних технологій (е-урядування), яка здатна виробляти і реалізовувати цілісну державну політику, спрямовану на суспільний сталий розвиток і адекватне реагування на внутрішні та зовнішні виклики [2]. Хоч і не деталізовано, але цей указ певною мірою закладає базис для трансформації державної влади в напрямку забезпечення її публічності;

2) Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліку галузей знань і спеціальностей, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої освіти» від 29 квітня 2015 р. № 266, якою було запроваджено галузь знань 28 - «Публічне управління та адміністрування» [3, с. 7].

До речі, континуїтет (лат. - безперервність) означає спадкоємність у розвитку права, відіграючи важливу роль у забезпеченні стабільності міжнародних відносин [4, c. 219]. Починаючи від 1991 р., Україна є продовжувачем міжнародних прав і зобов'язань УРСР, що передбачає членство нашої країни в ООН та інших міжнародних організаціях (у цьому контексті доцільно говорити про континуїтет держави) [там само].

Повертаючись до умовного плану дослідження відзначимо, що публічне управління в Україні успадкувало традицію державного управління, ураховуючи концепт формування та реалізації останнього. Згідно з ним управлінська діяльність повинна реалізовуватися в межах циклу «Демінга - Шухарта» PDCA (Plan-Do-Check-Act). Зазначений цикл управління має циклічно проходити в межах таких стадій:

1) планування (проєктування);

2) реалізацію (організацію);

3) контроль (аналіз);

4) коригування (регулювання) [3].

Упровадження цього циклу в різних сферах суспільної й управлінської діяльності дає змогу ефективно керувати нею на системній основі.

У той же час, аналіз особливостей реалізації (починаючи з 2015 року) континуїтету механізмів публічного контролю в умовах трансформації державної влади в Україні дав змогу стверджувати, що спадкоємність і розвиток цих механізмів ускладнено через вплив низки факторів. Унеможливлення їхньої дії додає складності ситуації, оскільки серед цих чинників є не тільки внутрішні, джерела яких криються всередині України, а й зовнішні. Нейтралізація негативного впливу останніх є вкрай утрудненою, але можливою і наразі вимагає підготовку необхідного наукового базису. Адже континуїтет публічного управління та його функцій (у т.ч. контролю) вимагає аплікацію та перенесення положень державно-управлінських на публічно-управлінські.

У цьому контексті зазначимо, що у процедурі контролю в системі державного управління виділяють три основних етапи:

- установлення стандартів (цілей, що мають певний вимір);

- зіставлення з ними реальних результатів;

- вжиття необхідних коригуючих заходів з метою попередження або зменшення відхилення від поставлених цілей [1, с. 255].

Учений В. Бакуменко вказує, що контроль у державному управлінні передбачає всебічне та постійне відстеження й коригування різних управлінських заходів, зокрема розроблення та здійснення державної політики, виконання державних цільових програм, реалізацію нормативноправових актів [там само]. Ці заходи включають контроль як за прийняттям рішень, так і за їх виконанням.

Разом із тим, науковець О. Невмержицький стверджує, що контроль - це багатогранне правове явище, що відображає, передусім, управлінський, організаційний аспект функціонування органів державної влади і за своєю суттю є інтегруючою, універсальною організаційно-правовою категорією, яка об'єднує різні види і форми перевірочної діяльності, а також різні форми реагування на виявлені порушення [3, с. 73]. У зв'язку із цим контроль охоплює як перевірку законності тих чи інших дій і рішень посадових осіб, так і об'єктивне оцінювання їх доцільності [там само].

На наш погляд, з останнім науковим визначенням контролю не можна однозначно погодитися, оскільки в Україні відсутнє його законодавче формулювання, яке б дійсно було визнано інтегруючою й універсальною організаційно-правовою категорією. На вітчизняних теренах є законодавче визначення державного нагляду (контролю) як діяльності уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища [2]. Аналізуючи зазначене законодавче визначення, а також наявні науково-теоретичні розробки у сфері контролю, можемо відзначити таке:

1) державний нагляд (контроль) не є синонімом контролю в державному управлінні, і тим більше, у системі публічного управління. Хоча саме таким чином охарактеризовано вітчизняним законодавцем державний нагляд (контроль). Слушною є позиція вчених [1], за якої контроль у державному управлінні є більш ширшим поняттям, що включає парламентський, президентський, судовий, контроль органів виконавчої влади тощо. Контроль у публічному управлінні включає державний і самоврядний. Визначення ж державного контролю (надане в ст. 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» [2]) вносить плутанину, а, відтак, зумовлює ототожнення контролю «державного», «самоврядного» і «публічного»;

2) відповідно до ст. 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» [2] державний нагляд (контроль) передбачає виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища. Очевидно, що поза увагою законодавця залишаються ті сфери суспільного життя, де також має виконуватися контроль;

3) забезпечити інтегруючу й універсальну організаційно-правову особливість контролю можливо з урахуванням загальних положень менеджменту, державного та публічного управління. Власне кажучи, вони дозволяють стверджувати, що контроль є основною функцією публічного управління, яка передбачає регулярне здійснення моніторингу, збору й аналізу інформації на всіх етапах управлінської діяльності (починаючи з планування), а за необхідності корегування прийнятих управлінських рішень з метою забезпечення належного функціонування та розвитку об'єкта публічного управління. Саме таке визначення контролю слід закріпити у вітчизняному законодавстві, застосовуючи при цьому комплексний підхід. Він дозволить окреслити суб'єктну й об'єктну площину реалізації контролю, тобто органи публічної влади, а також сфери суспільної життєдіяльності, де має реалізовуватися контроль.

До речі, більше ніяких визначень контролю в ст. 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» [2] не надається. Законодавець тільки виокремлює: 1) заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом; 2) спосіб здійснення державного нагляду (контролю) - процедуру здійснення державного нагляду (контролю), визначена законом [там само].

Таким чином, можемо зробити основний проміжний висновок, що сьогодні та ще тривалий час відбуватиметься континуїтет (спадкоємність і розвиток) механізмів публічного контролю в умовах трансформації державної влади в Україні. На нашу думку, континуїтет цих механізмів забезпечує формування відповідної парадигми. Про неї колись влучно сказав В. Бакуменко, як про нову віху, в межах якої відбувається життєствердження якихось явищ і процесів. В якості прикладу вчений навів чинну Конституцію України, що становить новий життєствердний етап розбудови нашої держави, якому надано цілісну правову форму, що з часом може окреслюватися все чіткіше та чіткіше, наближаючись до потреб населення.

Повертаючись до умовного плану нашого дослідження, зазначимо, що потребує розгляду також поняття контролінгу. Науковець М. Миколайчук зауважує, що контролінг - це система управління внутрішнім середовищем адміністративно-територіальної одиниці (установи, організації), спрямована на забезпечення тривалого успішного функціонування цього об'єкта [3, с. 73]. Німецькі вчені Р. Манн та Е. Майєр порівнюють контролінг з імунною системою людини, яка проводить спостереження за негативними відхиленнями в організмі та координує їх усунення [там само]. У взаємодії із зовнішнім середовищем сучасна концепція контролінгу передбачає орієнтацію на всіх зацікавлених осіб (так званих стейкхолдерів), тобто задоволення однієї групи користувачів не повинно завдавати шкоди іншим [там само].

Як бачимо, дане визначення «контролінгу» М. Миколайчуком розглядається як система управління внутрішнім середовищем адміністративно-територіальної одиниці (установи, організації), спрямована на забезпечення тривалого успішного функціонування цього об'єкта. Однак поза увагою автора залишаються й інші сфери реалізації контролінгу (соціальна, екологічна, економічна, фінансова тощо). Більше того, не можемо повністю погодитися з думкою науковця, що об'єктом контролінгу є адміністративно-територіальної одиниці (установи, організації). Безперечно, контролінг є системним явищем, але з управлінською природою. Останнє (як зазначалося вище в цьому дослідженні) вимагає циклічного здійснення певного набору управлінських функцій. Це означає, що контроль не починається і не закінчується суто на своїй щаблі управлінської діяльності. Він пронизує її, а ознаки інших функцій (планування, організації тощо), у свою чергу, можливо побачити під час реалізації контролю. Даний факт засвідчує циклічність управлінської діяльності.

Власне кажучи, закцентуємо увагу на позиції В. Бакуменка, за якої контроль у державному управлінні передбачає всебічне та постійне відстеження й коригування різних управлінських заходів, зокрема розроблення та здійснення державної політики, виконання державних цільових програм, реалізацію нормативно-правових актів. Ці заходи включають контроль як за прийняттям рішень, так і за їх виконанням [1, с. 255]. За сучасною концепцією контролю в системі управління, ця основна функція має здійснюватися протягом усього процесу управління, починаючи з планування й до досягнення поставлених цілей. Це дозволяє своєчасно попередити суттєве відхилення від очікуваних результатів [там само].

Слід погодитися з М. Миклайчуком, що одним із базових принципів побудови системи контролю є врахування особливостей структури відповідної організованої системи [3]. З огляду на предмет нашого дослідження цією системою є публічне управління, а тому контроль потрібно типологізувати з урахуванням цього. Власне, континуїтет контролю в публічному управлінні може бути представлений крізь призму типологізації контролю на державний і самоврядний. При цьому останній доречно розглядати з позиції залучення до реалізації контролю органів місцевого самоврядування, представників громадськості, експертів та інших представників публічних інституцій. Дана типологізація повинна сприяти залученню населення до формування та реалізації державної політики.

Висновки

Варто підкреслити, і з цього ми починали наше дослідження, що обґрунтування континуїтету механізмів публічного контролю в умовах трансформації державної влади в Україні, цим ми і закінчимо. Аналіз теоретичних і практичних аспектів щодо реалізації механізмів публічного контролю в умовах трансформації державної влади в Україні дав змогу стверджувати про таке:

1. Закладено основи для поступального та парадигмального розвитку цих механізмів у найближчій і довгостроковій перспективі. Забезпечити цю парадигмальність покликано вдосконалення вітчизняного законодавства у сфері контролю. На цій підставі запропоновано прийняти відповідний законодавчий акт, який має систематизувати положення чинного Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» [2].

2. Доведено важливість процесів континуїтету (спадкоємності) публічного управління, що започатковані в Україні, з одного боку, через схвалення Указом Президента України Стратегії сталого розвитку «Україна - 2020» (21.01.2015 р.). В указі визнано важливість реформування державної служби та оптимізація системи державних органів. А з другого - шляхом прийняття Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліку галузей знань і спеціальностей, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої освіти» від 29 квітня 2015 р..№ 266, якою було запроваджено галузь знань 28 - «Публічне управління та адміністрування» [2; 3].

3. Визнано необхідність завершення процесів континуїтету механізмів публічного контролю в умовах трансформації державної влади в Україні, що можливо за умови зниження рівня впливу негативних зовнішніх і внутрішніх факторів, а також врахування засад фундаментальної науки, необхідних для реалізації публічного контролю.

Література

1. Енциклопедія державного управління: у 8 томах / Нац. акад. держ. упр. при Президентові України; наук.-ред. колегія: Ю. В. Ковбасюк (голова) та ін. К.: НАДУ, 2011. Том 2: Методологія державного управління / наук.-ред. колегія: Ю.П. Сурмін (співголова), П.І. Надолішній (співголова) та ін. 2011. 692 с.

2. Офіційний веб-сайт Верховної Ради України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/877-16#Text.

3. Куйбіда В.С., Білинська М.М., Петроє О.М. Публічне управління. Київ: НАДУ, 2018. 224 с.

4. Словник міжнародно-правових термінів / Укладач О.О.Грін.-Ужгород: ПП Данило С.І., 2010. 500 с.

References

1. Kovbasiuk, Yu.V., & Surmin, Yu.P. (Ed.). (2011). Entsyklopediya derzhavnoho upravlinnya [Encyclopedia of public administration]. (Vols. 1-8). Kyiv: NADU [in Ukrainian].

2. Ofitsiynyy veb-sayt Verkhovnoyi Rady Ukrayiny [Official website of the Verkhovna Rada of Ukraine]. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/877-16#Text. Retrieved from https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/877-16#Text [in Ukrainian].

3. Kuybida, V.S., Bilynska, M.M. & Petroye, O.M. (2018). Public administration [Publichne upravlinnya]. Kyiv: NADU. [in Ukrainian].

4. Grin, O.O. (2010). Slovnyk mizhnarodno-pravovykh terminiv [Dictionary of international legal terms]. (Vols. 1). Uzhgorod: PP Danylo S.I. [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru