Экспертное группообразование при принятии решений о развитии регионов: раскол или сплоченность (на примере реализации национальных проектов)

Аннотация

В условиях реализации национальных проектов актуализируется проблема экспертного группообразования в связи с необходимостью разработки новых механизмов управления, отвечающих меритократическому запросу российского общества на эффективное государство. В этом контексте важен переход от парадигмы «контроля и надзора» к парадигме «умного управления». Национальные проекты не должны оставаться вне широкого публичного обсуждения и реального участия разных целевых групп. Такой подход обусловлен задачами властно-управленческой вертикали -- отвечать на внешние и внутренние вызовы при реализации 12 национальных проектов. Результатом сложившегося экспертного группообразования стала структура групп принятия решений. Для идентификации эффекта группообразования был введен параметр «сплоченность»-«раскол» мнений в экспертных группах, сложившихся в ходе разработки и реализации проектных решений. Цель исследования -- оценка состояния групп принятия решений (экспертных групп), которые отражают уровень развития регионов, в том числе и социокультурной модернизации. На основе представленных теоретико-методологических оснований была разработана методика выделения социоментальных групп, формирующихся и действующих в ходе реализации национальных проектов в группах решений, на основе шкал доступа экспертов к управлению регионом (индекс «активность vs пассивность») и шкал солидарности экспертов с позицией власти, политической и управленческой деятельностью всех звеньев властно-управленческой вертикали (индекс «поддержка vs несогласие»). Структуры экспертных групп соотносились с интегральными индексами развития регионов, представленными в виде социально-экономических и политико-управленческих рейтингов (РИА, АПЭК, ЦИСИ ИФ РАН). В итоге на основе статистических процедур и выделенных экспертных группировок удалось оценить «раскол» и «сплоченность» экспертных позиций в принятии решений в ходе достижения национальных целей.

Ключевые слова: социальное группообразование; экспертное группообразование; раскол; сплоченность; принятие решений; социология управления; социокультурная модернизация; национальные проекты

Экспертное группообразование -- это распределение и состав экспертов в группах принятия решений в ходе реализации национальных проектов и программ модернизации управления в регионах с разным уровнем социокультурной модернизации. Экспертные группы создаются для решения следующих задач: анализ особенностей регионов; контроль (оценка) объекта социальных преобразований; определение недостатков и барьеров, возникающих в процессе принятия и реализации проектных решений; разработка и внедрение стратегий, проектов и программных мероприятий по развитию регионов [2; 3; 8].

Экспертные группы состоят из специфического набора участников (стейкхолдеров), каждый из которых имеет свое представление об объекте преобразований и свою цель (мотив). Как правило, объединению и сотрудничеству подвержены эксперты со схожими установками и ценностями. Если среди участников наблюдается единство мнений, то групповые отношения воспроизводятся, повышается солидарность и формируются устойчивые группы. Они способны продуцировать единые, всеми разделяемые (легитимные) решения и проявлять активность в процессе их реализации на основе единой мотивации участников. Если среди участников нет единства в оценке ситуации, то отношения деформируются [18], группа замыкается на оценочной функции, оказывается не в состоянии заниматься совместной разработкой и реализацией стратегии, т.е. решения либо не принимаются, либо их легитимность ставится под сомнение, что сказывается на характере последующей реализации [15; 17].

Недостаточное внимание органов власти к мнениям экспертов ведет к негативным социальным последствиям принимаемых решений, поскольку не учитываются особенности регионов, существующие барьеры и недостатки развития, игнорируется поиск и выбор адекватных средств. Об этом говорит П. Штомпка (со ссылкой на Ч. Тилли), характеризуя формирование и активизацию политических радикальных групп как результат нарушения баланса власти и борьбы соперничающих группировок за управление государством [16].

Говоря о проблеме согласованности мнений экспертов и властей, мы поднимаем вопрос о сплоченности или расколе, который обсуждается в российском социологическом и социально-философском дискурсе. Генезис проблемы восходит к пониманию «общественного договора» [4; 9; 10]. А. Турен, говоря о расколе, акцентирует внимание на не полностью «открытых» отношениях власти и населения, когда стабильность власти противостоит изменениям окружающей среды и интересам субъектов управления (социальным акторам) [14], инициируя принятие решений «сверху-вниз». Нельзя не упомянуть методологию социокультурного анализа социальной динамики А.С. Ахиезера и В.А. Лекторского для изучения феноменов инверсии, раскола и медиации [7]. Что касается модернизации «сверху» и «снизу», то М.Ф. Черныш, ссылаясь на работу М. Кивенина, констатирует: «процесс модернизации социальной сферы возможен, если двигаться в двух направлениях. Первое со-стоит в том, чтобы привлекать по мере возможности к обсуждению социальной политики и принципов строительства социального государства агентов, действительно заинтересованных в улучшении положения дел (профсоюзы, общественные организации, политические партии). Второе направление заключается в повышении эффективности системы и, прежде всего, в обеспечении согласованности между разными ее уровнями, а также между постановкой целей и средствами, которые выделяются на их достижение» [15; 19], чего часто не происходит [12].

Задачей исследования стало определение характера экспертного группообразования в рамках властно-управленческой вертикали через параметры доступа экспертов к региональной практике управления (участию в реализации нацпроектов), стабильности членства в экспертных группах и позиционных оценок экспертами деятельности властей по реализации программ развития региона. По сути, мы вычленяем структуру экспертных групп, оцениваем согласованность мнений в группе принятия решения, определяем вектор согласованности (правительственный/оппозиционный) или фиксируем раскол. Главное -- определение такого состояния структурных элементов групп, которое позволяет развивать регион. Для решения задачи необходимо найти реальный контекст управления -- в нашем исследовании им стали реализация «прорывных» национальных проектов и программа модернизации систем управления регионов.

Первая характеристика экспертного группообразования -- свобода доступа экспертов к управлению регионом («активность vs пассивность») -- измерялась посредством оценки их участия в программах модернизации региональных систем управления и национальных проектах. Например, если эксперты не участвуют в программах и проектах, но хотели бы включиться в их разработку и реализацию, можно говорить о наличии потенциала активности и/или латентном группообразовании. Вторая характеристика -- оценка схожести взглядов и установок экспертов: насколько члены группы решений разделяют позицию официальных органов власти на шкале «поддержка vs оппозиция» (фиксировался раскол или сплоченность экспертной группы). Согласно рабочей гипотезе, чем ниже уровень совпадения точек зрения в экспертной группе принятия решений (раскол), чем сильнее отчуждение экспертов от модернизации регионов, тем более деформированы управленческие решения и ниже уровень развития региона.

Для подтверждения/опровержения этих предположений в 2019-2021 годы был проведен экспертный онлайн-опрос в 12 регионах с разным уровнем социоэкономического развития и социокультурной модернизации (N = 609). В выборку вошли компетентные должностные лица, представители разных профессиональных групп: 44 % имеет опыт руководства организацией, 35 % -- органами региональной власти; 74 % имеют высшее образование, 26 % -- кандидаты и доктора наук; представителей бюджетной сферы -- 41 %, аппарата государственного и муниципального управления -- 10 %, НКО -- 15 %, производственных организаций -- 24 %, предпринимателей и мелкого бизнеса -- 9 %; около 66 % заняты общественной работой.

Для определения структурного баланса подгрупп экспертов необходимо было найти параметры, отражающие уровень развития региона. Существует множество рейтингов регионов, отражающих уровень их развития: рейтинг социоэкономического развития регионов РИА, рейтинг конкурентоспособности, рейтинг качества жизни, рейтинг качества регионального управления АПЕК, национальный рейтинг губернаторов и их критики в социальных сетях. Единого общепризнанного показателя пока не существует, однако разные аспекты развития регионов были интегрированы в рейтинге социокультурной модернизации [1]. Мы проработали все названные рейтинги, сопоставив их с данными экспертного опроса.

Созданная номинальная экспертная группа подвергалась поэтапному анализу. Первоначально оценивалась «активность vs пассивность» -- чтобы определить наличие взаимодействия между участниками группы и ее потенциал в виде латентных активных групп. Было выбрано два типа проектов, в которых могли участвовать эксперты, поэтому было установлено сочетание их действий в ходе реализации проектных решений. Участие в обоих проектах свидетельствует о постоянстве группы и устойчивом взаимодействий ее членов, т.е. о сформированности экспертной группы («ядро управления») -- только 6 % экспертов участвуют в обеих программах (Табл. 1), и эта малочисленная подгруппа была включена в группу «активные эксперты». Участие экспертов в одном проекте свидетельствует об их активности в делах управления регионом (37 %) -- они стали основой группы «активные эксперты» (далее -- «группа решений»). Эксперты, не участвующие в управлении, но стремящиеся к этому (51 %), были отнесены к латентной группе управления (далее -- «желающие эксперты»). Их неучастие в управлении свидетельствует о закрытости группы принятия решений и формировании решений «сверху», но эта группа характеризует потенциал региона, который можно использовать для совершенствования системы управления. Эксперты, не участвующие в управлении и не высказывающие такого желания (12 %), были отнесены к «пассивной группе». Эксперты, «затруднившиеся с ответом», были причислены к группам «активные эксперты» и «желающие эксперты» (в соответствии с их позицией в другом проекте).

Далее было получено региональное распределение групп экспертов. В ходе анализа с применением коэффициента корреляции Спирмана было обнаружено, что представительность экспертного сообщества в группах решений (объем) не связана с рейтингами губернаторов, критики губернаторов в социальных сетях и регионов по качеству жизни, но значимо связана с уровнем социально-экономического развития региона по версии РИА, эффективностью регионального управления по версии АПЕК и конкурентоспособностью региона. С уровнем социокультурной модернизации региона по версии Н.И. Лапина этот параметр статистически не связан, но визуально связь прослеживается (Табл. 2). Обнаруженные связи отражают тенденцию уменьшения количества привлекаемых экспертов с увеличением уровня развития региона, т.е. развитые регионы имеют закрытые группы решений и процедуры отбора экспертов, что позволяет налаживать тесные конструктивные взаимодействия и эффективные обсуждения (обратные связи). Данные группы не постоянны, поскольку количество экспертов, входящих в «ядро», достаточно мало, что наводит на мысль о целевом отборе экспертов. В менее развитых регионах группы принятия решений также закрыты, «ядро управления» невелико, и экспертов отбирают под разные задачи.

Таблица 2

Распределение экспертов по группам активности в регионах с разным уровнем развития, %, баллы