Особливості організаційно-правового статусу спеціалізованої антикорупційної прокуратури

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Особливості організаційно-правового статусу спеціалізованої антикорупційної прокуратури

Р.Р. Трагнюк,

кандидат юридичних наук, доцент, доцент кафедри судоустрою та прокурорської діяльності

Анотація

Стаття присвячена аналізу окремих особливостей організації Спеціалізованої антикорупційної прокуратури. Проведено порівняльний аналіз правового статусу антикорупційних органів прокуратури в окремих європейських державах. Визначено структуру та систему Спеціалізованої антикорупційної прокуратури. Встановлено місце Спеціалізованої антикорупційної прокуратури в системі прокуратури України. Сформульовано пропозиції щодо удосконалення організаційно-правового статусу Спеціалізованої антикорупційної прокуратури. Зокрема, констатується, необхідність внесення низки змін і доповнень до ст. ст. 8 та 8-1 Закону України «Про прокуратуру», а також до відомчих актів Генерального прокурора, що регламентують структуру спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

Ключові слова: Спеціалізована антикорупційна прокуратура, система прокуратури, організаційно-правовий статус, структура прокуратури, Офіс Генерального прокурора.

Аннотация

Трагнюк Р.Р.

Особенности организационно-правового статуса Специализированной антикоррупционной прокуратуры

Статья посвящена анализу отдельных особенностей организации Специализированной антикоррупционной прокуратуры. Проведен сравнительный анализ правового статуса антикоррупционных органов прокуратуры в отдельных европейских государствах. Определены структура и система Специализированной антикоррупционной прокуратуры. Установлено место Специализированной антикоррупционной прокуратуры в системе прокуратуры Украины. Сформулированы предложения по усовершенствованию организационно-правового статуса Специализированной антикоррупционной прокуратуры. В частности, констатируется, необходимость внесения ряда изменений и дополнений в ст. ст. 8 и 8-1 Закона Украины «О прокуратуре», а также в ведомственные акты Генерального прокурора, регламентирующие структуру специализированной антикоррупционной прокуратуры.

Ключевые слова: Специализированная антикоррупционная прокуратура, система прокуратуры, организационно-правовой статус, структура прокуратуры, Офис Генерального прокурора.

Abstract

Trahnyuk R.R.

Features of the organizational and legal status of the Specialized Anti-Corruption Prosecutor's Office

The article is devoted to the study of the problems of organizational and legal status of the Specialized Anti-Corruption Prosecutor «sOffice.

The purpose of the scientific article is to clarify certain features of the organization of the Specialized Anti-Corruption Prosecutor's Office in order to improve its organizational and legal status and to establish a place in the prosecution system.

A comparative analysis of the legal status of the anti-corruption bodies of the prosecutor «soffice in certain European states was carried out. It is established that the anti-corruption specialization of the prosecutor «soffice can exist either in the organizational form of separate structural units within the territorial prosecutor «s offices or in the organizational form of separate anti-corruption bodies of the prosecutor's office.

The structure and system of the Specialized Anti-Corruption Prosecutor's Office, which is an independent structural unit of the Office of the Attorney General, is defined. The structure of the Specialized Anti-Corruption Prosecutor «sOffice includes the central apparatus and territorial branches. Territorial branches of the Specialized Anti-Corruption Prosecutor «sOffice are created and operate locally, but their organizational and legal status is not clearly regulated.

The place of the Specialized Anti-Corruption Prosecutor S Office in the prosecution system of Ukraine was established. The views of researchers on the Specialized Anti-Corruption Prosecutor «sOffice as a separate specialized subsystem of the Prosecutor «s Office, which consists of two links (levels) of the Prosecutor «s Office, have been developed.

Proposals to improve the organizational and legal status of the Specialized Anti-Corruption Prosecutor's Office are formulated. It is proposed to determine the central office of the Specialized Anti-Corruption Prosecutor «sOffice as an independent structural unit of the Office of the General Prosecutor, and its territorial branches - at the level of regional prosecutors.

Key words: Specialized anti-corruption prosecutor «soffice, prosecution system, organizational and legal status, prosecution structure, Prosecutor General «s Office.

Основна частина

Постановка проблеми. Проблема протидії корупції, що є особливо гострою для України, вимагає створення системи уповноважених антикорупційних органів, найважливішим серед яких, напевно, є Спеціалізована антикорупційна прокуратура. Будучи частиною системи прокуратури України, Спеціалізована антикорупційна прокуратура має низку особливостей організації та діяльності, які дозволяють вести мову про її специфічний правовий статус. При цьому визначення місця цієї прокуратури в системі прокуратури України має дискусійний характер. З огляду на це, набуває актуальності дослідження проблем організаційно - правового статусу Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

Аналіз наукових дослідження та публікацій.

Особливості правового статусу Спеціалізованої антикорупційної прокуратури були предметом численних наукових досліджень українських учених, зокрема Є.В. Вандіна, І.С. Ковальчука, А.В. Лапкіна, О.В. Мельника, О.С. Проневича, М.В. Руденка та ін. Хоча вказані автори розглядали різноманітні аспекти організації та діяльності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, однак вказану проблематику не можна вважати вичерпаною, адже правовий статус цієї прокуратури все ще залишається предметом наукових дискусій. Зокрема, залишаються неповністю з'ясованими питання щодо місця Спеціалізованої антикорупційної прокуратури в системі прокуратури, а також межі її автономії та незалежності; проблеми взаємодії цієї прокуратури з іншими органами прокуратури; поширення на співробітників Спеціалізованої антикорупційної прокуратури вимог, що ставляться до прокурорів, тощо.

Метою статті є з'ясування окремих особливостей організації Спеціалізованої антикорупційної прокуратури задля удосконалення її організаційно - правового статусу та встановлення місця в системі прокуратури.

Виклад основного матеріалу. Створення в Україні Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (далі - САП) означало значне посилення інституційного механізму протидії корупції. При цьому таке рішення вітчизняного законодавця базувалося на вивченні іноземного досвіду існування у системі прокуратури спеціально уповноваженого антикорупційного органу.

У свою чергу, вивчення такого зарубіжного досвіду показує, що в світі загалом склалося дві моделі організаційної побудови подібних органів. Так, наприклад, у Федеративній Республіці Німеччина в прокуратурах земель існують спеціальні відділи протидії корупції¹. Таким чином виокремлюється антикорупційна спеціалізація прокуратури на рівні відокремлених структурних підрозділів у складі територіальних прокуратур. Натомість, в інших державах у системі прокуратури створюються окремі антикорупційні органи. Так, в Іспанії діє Служба публічного обвинувачення з протидії корупції та організованій злочинності, у Румунії - Національний антикорупційний директорат при Вищому касаційному суді тощо Драган І, Загиней З, 'Роль прокуратури у протидії корупції: досвід Німеччини' (2015) 2 Науковий часопис На-ціональної академії прокуратури України 51 Проневич О, 'Інститут спеціалізованої антикорупцій-ної прокуратури в європейській державно-правовій традиції' (2015) 1 Форум права 263-264.

Розглядаючи українську модель створення САП, слід звернути увагу на ч. 1 ст. 7 Закону України «Про прокуратуру», відповідно до якої систему прокуратури України становлять: 1) Офіс Генерального прокурора; 2) обласні прокуратури; 3) окружні прокуратури; 4) Спеціалізована анти - корупційна прокуратураprokurora-zatverdzhena-nakazom-generalnogo-prokurora-vid- 21-12-2019-no-99-shc (дата звернення: 15.04.2022).. Таким чином, САП входить до системи прокуратури. Враховуючи, що пункти 1-3 ч. 1 ст. 7 Закону України «Про прокуратуру» визначають ланки (рівні) системи прокуратури, то з цього можна дійти висновку, що законодавець розглядає САП як окрему ланку, або рівень системи прокуратури. Однак такий підхід не є правильним, адже місце САП у системі прокуратури визначається на інших засадах, ніж, приміром, обласних або окружних прокуратур. Тобто вона не є окремою ланкою цієї системи, а входить до неї як самостійний елемент.

Згідно із ч. 5 ст. 8 Закону України «Про прокуратуру» САП утворюється в Офісі Генерального прокурора на правах самостійного структурного підрозділу. З цього випливає, що в організаційному плані САП є самостійним структурним підрозділом Офісу Генерального прокурора. Таким чином, як частина останнього, САП є складовою вищої ланки (рівня) системи прокуратури. З огляду на це, можна стверджувати про наявність колізії між ч. 1 ст. 7 та ч. 5 ст. 8 Закону України «Про прокуратуру» щодо визначення місця САП у системі прокуратури, оскільки перша з них розглядає САП як окрему складову цієї системи (поряд з Офісом Генерального прокурора), а друга - як структурний підрозділ Офісу Генерального прокурора.

Також слід звернути увагу на проблему визначення правового статусу САП як структурного підрозділу Офісу Генерального прокурора. Виходячи із ч. 3 ст. 8 Закону України «Про прокуратуру», у структурі Офісу Генерального прокурора утворюються такі структурні підрозділи, як департаменти, управління, відділи. Управління та відділи можуть бути самостійними або входити до складу департаменту (управління). Отже, САП як структурний підрозділ Офісу Генерального прокурорамала б діяти на правах департаменту та складатися із відповідних управлінь і відділів.

Водночас згідно із ч. 4 ст. 8-1 Закону України «Про прокуратуру» до загальної структури Спеціалізованої антикорупційної прокуратури входять центральний апарат і територіальні філії, які розташовуються в тих самих містах, в яких розташовані територіальні управління Національного анти - корупційного бюро України. Наявність дволанко - вої структури (центральний апарат і територіальні органи) дозволяє дійти висновку, що законодавче визначення САП як структурного підрозділу Офісу Генерального прокурора не є повністю коректним. Принаймні це може стосуватися лише центрального апарату САП, що діє на рівні Офісу Генерального прокурора. Натомість, територіальні філії САП мають розглядатися саме як підрозділи САП (а не самостійні структурні підрозділи Офісу Генерального прокурора). Отже, їх організаційно - правовий статус не є чітко визначеним.

Звертаючись до досвіду побудови інших спеціалізованих прокуратур в Україні, слід зазначити, що відповідно до ч. 2 ст. 7 Закону України «Про прокуратуру» у разі потреби вони можуть утворюватися рішенням Генерального прокурора на правах структурного підрозділу Офісу Генерального прокурора, на правах обласних прокуратур, на правах підрозділу обласної прокуратури, на правах окружних прокуратур, на правах підрозділу окружної прокуратури.

Фактично всі спеціалізовані прокуратури мають центральний апарат та територіальні органи. Так, у системі прокуратури діють спеціалізовані прокуратури у військовій та оборонній сфері: це Спеціалізована прокуратура у військовій та оборонній сфері, що діє на правах структурного підрозділу Офісу Генерального прокурора; спеціалізовані прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного, Західного, Центрального регіонів та об'єднаних сил (на правах обласних); прокуратури гарнізонів (на правах окружних). Крім того, існують спеціалізовані екологічні прокуратури, до числа яких входять Спеціалізована екологічна прокуратура, що діє на правах структурного підрозділу Офісу Генерального прокурора, а також спеціалізовані екологічні прокуратури, що діють на правах підрозділів обласних прокуратур.

Заслуговує на увагу той факт, що відповідно до Структури Офісу Генерального прокурора, затвердженої наказом Генерального прокурора від 21 грудня 2019 р. №99-шц, всі центральні апарати спеціалізованих прокуратур: Спеціалізована прокуратура у військовій та оборонній сфері, Спеціалізована екологічна прокуратура, а також Спеціалізована антикорупційна прокуратура діють на правах департаментів Офісу Генерального прокурораСтруктура Офісу Генерального прокурора: затверджена наказом Генерального прокурора № 99-шц від 21.12.2019. URL: https://gp.gov.ua/ua/posts/struktura-struktura-ofisu-generalnogo-. Структура САП, визначена цим наказом, включає: Управління процесуального керівництва, підтримання публічного обвинувачення та представництва в суді у складі шести відділів процесуального керівництва, підтримання публічного обвинувачення та представництва в суді; аналітично - статистичний відділ та відділ документального забезпечення. При цьому територіальні філії САП не визначені як окремі підрозділи у складі САП як самостійного структурного підрозділу Офісу Генерального прокурора.

Аналізуючи Положення про Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру Офісу Генерального прокурора від 5 березня 2020 р., слід зазначити, що воно зберігає певну невизначеність щодо статусу САП. Так, згідно з п. 1.1 Положення САП є самостійним структурним підрозділом Офісу Генерального прокурора (на правах Департаменту), підпорядкованим заступнику Генерального прокурора - керівнику Спеціалізованої антикоруп - ційної прокуратури Положення про Спеціалізовану антикорупційну про-куратуру Офісу Генерального прокурора: затверджено На-казом Генерального прокурора № 125 від 05.03.2020. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/v0125905-20#Text(дата звернення: 15.04.2022).. Визначаючи структуру САП у п. 2.1, Положення не згадує про наявність у ній територіальних філій. При цьому визначаються і розмежовуються повноваження структурних підрозділів, що входять до складу САП.

Так, перший - шостий відділи процесуального керівництва, підтримання публічного обвинувачення та представництва в суді відповідно до п. 5.1 Положення здійснюють: приймання, реєстрацію, розгляд заяв і повідомлень про вчинення кримінальних правопорушень, своєчасне внесення щодо них відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань; нагляд за додержанням законів Національним антикорупційним бюро України під час проведення оперативно-розшукової діяльності, досудового розслідування, у тому числі у формі процесуального керівництва, участь у судовому провадженні та підтримання обвинувачення у кримінальних провадженнях; участь у розгляді судами клопотань детективів і прокурорів у ході досудового розслідування, оскарження судових рішень та інші повноваження щодо безпосередньої реалізації функцій САП.

Аналітично-статистичний відділ забезпечує ведення аналітичної роботи; за дорученням керівництва Спеціалізованої антикорупційної прокуратури готує доповідні записки, інформаційні листи, узагальнену інформацію про роботу структурних підрозділів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури; забезпечує приймання від інших структурних підрозділів, опрацювання та перевірку об'єктивності даних звітності, формування зведеної звітності про результати роботи прокурора й органів досудового розслідування; забезпечує організацію роботи щодо ведення первинного обліку та статистичної звітності про результати прокурорсько-слідчої діяльності та здійснює інші повноваження у сфері інформаційно-аналітичного та організаційного забезпечення (п. 5.2 Положення).

Відділ документального забезпечення відповідно до п. 5.3 Положення забезпечує опрацювання документів відповідно до вимог наказів, завдань і доручень керівництва Офісу Генерального прокурора з питань діловодства; забезпечує впровадження сучасних методів обробки документів, контроль за їх оформленням та рухом; забезпечує друкування, виготовлення та тиражування службових документів; вживає заходів щодо забезпечення працівників Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, учасників оперативних та інших нарад, які проводяться під головуванням керівництва Спеціалізованої анти - корупційної прокуратури, витратними матеріалами і канцелярським приладдям, а також виконує інші повноваження у сфері діловодства.

Таким чином, аналіз відомчої нормативної регламентації структури САП та повноважень її підрозділів дозволяє дійти висновку, що вони є типовими для інших самостійних структурних підрозділів Офісу Генерального прокурора. При цьому відповідні положення жодним чином не розкривають специфічного правового й організаційного статусу територіальних філій САП. На підставі цього можна дійти висновку, що останні ані безпосередньо не входять до складу центрального апарату САП, ані не можуть вважатися самостійним структурним підрозділом (підрозділами) Офісу Генерального прокурора, а тому мають окремий правовий статус.

На думку А.В. Лапкіна, САП по суті являє собою відокремлену підсистему спеціалізованих органів прокуратури, до якої входять центральний апарат і територіальні філіїЛапкін А, 'Спеціалізована антикорупційна проку-ратура: проблеми організації та діяльності' (2017) 1 Право України 65.. Аналогічну позицію відстоює М.В. Руденко, який вважає, що про САП доцільно говорити не як про окремий структурний підрозділ Офісу Генерального прокурора, а як про самостійну антикорупційну підсистему в системі прокуратури України Руденко М, 'Проблеми системи прокуратури України' (2020) 2 Актуальні проблеми права: теорія і практика 55-56.. З цією думкою варто погодитися, адже ч. 4 ст. 8-1 Закону України «Про прокуратуру» досить чітко вказує на те, що у САП є загальна структура, до складу якої входять центральний апарат і територіальні філії. Останні, таким чином, можна розглядати як відокремлені органи САП, що створюються і діють за територіальним принципом. Отже, САП має дволанкову структуру. Її вища ланка (центральний апарат) діє на правах самостійного структурного підрозділу - Департаменту Офісу Генерального прокурора. Нижча ланка (територіальні філії) діють на місцях та розташовуються в тих самих містах, в яких розташовані територіальні управління Національного антикорупційного бюро України.

Разом із тим, на відміну від інших спеціалізованих прокуратур, що створюються в системі прокуратури України, територіальні філії САП не прирівнюються ані до обласних, ані до окружних прокуратур. Такий підхід додає невизначеності їх організаційно-правовому статусу, адже дозволяє розглядати такі філії лише на рівні Офісу Генерального прокурора, хоча до його структури, як було обґрунтовано вище, вони не належать. Крім того, пряма вказівка в законі на існування територіальних філій САП передбачає, що вони є територіально відокремленими від Офісу Генерального прокурора. Отже, правовий статус територіальних філій САП потребує конкретизації. Найбільш доцільно прирівняти їх до обласних прокуратур, що дасть можливість розвивати мережу територіальних органів САП.

Висновки. Спеціалізована антикорупційна прокуратура в організаційному відношенні являє собою відокремлену спеціалізовану підсистему прокуратури, до складу якої входять дві ланки (рівні) органів прокуратури: (1) центральний апарат (власне, САП) та (2) її територіальні філії, які варто розглядати як територіально відокремлені органи САП, що створюються та діють на місцях. При цьому уточнення організаційно-правового статусу САП потребує внесення низки змін і доповнень до ст. ст. 8 та 8-1 Закону України «Про прокуратуру», а також до відомчих актів Генерального прокурора, що регламентують структуру САП. При цьому центральний апарат САП має визначатися як самостійний структурний підрозділ Офісу Генерального прокурора, а її територіальні філії мають бути прирівняні у статусі до обласних прокуратур.

Література

антикорупційний прокуратура правовий

1. Polozhennia pro Spetsializovanu antykoruptsiinu prokuraturu Ofisu Heneralnoho prokurora: zatverdzheno Nakazom Heneralnoho prokurora [Regulation on the Specialized Anti-Corruption Prosecutor's Office of the Prosecutor General's Office: approved by the Order of the Prosecutor General] №125 05.03.2020. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/v0125905-20#Text (in Ukrainian).

2. Zakon Ukrainy «Pro prokuraturu» [Law of Ukraine «On Prosecutor's Office»] №1697-VII 14.10.2014. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1697-18 (in Ukrainian).

3. Struktura Ofisu Heneralnoho prokurora: zatverdzhena nakazom Heneralnoho prokurora [Structure of the Prosecutor General's Office: approved by the order of the Prosecutor General] №99-shts 21.12.2019. URL: https://gp.gov.ua/ ua/posts/struktura-struktura-ofisu-generalnogo-prokurora-zatverdzhena-nakazom-generalnogo-prokurora-vid - 21-12-2019-no-99-shc (in Ukrainian).

4. Drahan I, Zahynei Z, «Rol prokuratury u protydii koruptsii: dosvid Nimechchyny' [The Role of the Prosecutor's Office in Combating Corruption: German Experience] (2015) 2 Naukovyi chasopys Natsionalnoi akademii prokuratury Ukrainy - Scientific Journal of the National Academy of Prosecutor's Office of Ukraine 49 (in Ukrainian).

5. Lapkin A, «Spetsializovana antykoruptsiina prokuratura: problemy orhanizatsii ta diialnosti' [Specialized AntiCorruption Prosecutor's Office: Problems of Organization and Activity] (2017) 1 Pravo Ukrainy - Law of Ukraine 63 (in Ukrainian).

6. Pronevych O, «Instytut spetsializovanoi antykoruptsiinoi prokuratury v yevropeiskii derzhavno-pravovii tradytsii'[Institute of Specialized Anti-Corruption Prosecution in the European State-Legal Tradition] (2015) 1 Forum prava - Forum of Law 261 (in Ukrainian).

7. Rudenko M, «Problemy systemy prokuratury Ukrainy' [Problems of the prosecution system of Ukraine] (2020) 2 Aktualni problemy prava: teoriia i praktyka - Actual problems of law: theory and practice 51 (in Ukrainian).

Размещено на Allbest.ru