Проблеми екологічної експертології в Україні: правові аспекти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний авіаційний університет

Проблеми екологічної експертології в Україні: правові аспекти

Н.В. Жмур,

кандидат юридичних наук, доцент

О.В. Будник,

здобувачка вищої освіти другого (магістерського) рівня

Мета: проаналізувати проблеми і прогалини екологічної експертизи та провести порівняльний аналіз із оцінкою впливу на довкілля в правовому аспекті. Методи дослідження: застосовано у поєднанні загальні (аналізу, синтезу, порівняння, індукції, дедукції) та спеціальні методи дослідження (системно-функціональний, формально-логічний, формально-юридичний). Результати: оцінка впливу на довкілля є правовим інструментом попередження шкідливих екологічних наслідків, більш сучасним та наближеним до європейських стандартів. Обговорення: проведення екологічних експертиз як оцінки впливу на навколишнє природне середовище полягає, насамперед, у тому, що вони є, так би мовити, основним рубежем, тією точкою контролю, яку має пройти будь -яка запланована чи така, що проводиться, діяльність, та може так чи інакше завдавати шкоду навколишньому середовищу. З прийняттям Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» запроваджено нову європейську модель процедури оцінки впливу на довкілля замість екологічної експертизи. Даний Закон дозволив забезпечити на належному рівні виконання Україною низки інших міжнародних зобов'язань. Сама процедура оцінки впливу на довкілля спрямована на попередження та запобігання шкоді довкіллю, забезпечення екологічної безпеки, охорони довкілля, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, у процесі прийняття рішень про провадження господарської діяльності, яка може мати значний вплив на довкілля, з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Ключові слова: екологічна експертиза; екологічна безпека; довкілля; закон; природні ресурси; охорона навколишнього природного середовища; екологічна політика; негативний вплив.

Nataliia Zhmur, Olha Budnyk

PROBLEMS OF ENVIRONMENTAL EXPERTOLOGY IN UKRAINE: LEGAL ASPECTS

National Aviation University Kyiv

Purpose: to analyze the problems and gaps of environmental expertise and conduct a comparative analysis with an assessment of the impact on the environment in the legal aspect. Research methods: a combination of general (analysis, synthesis, comparison, induction, deduction) and special research methods (systemic-functional, formal-logical, formal-legal) are applied. Results: environmental impact assessment is a legal tool for preventing harmful environmental consequences, more modern and closer to European standards. Discussion: ensuring the environmental security of the state and direct legal support for the implementation of its environmental policy occupy one of the leading positions. It is indisputable that man together with the surrounding natural environment is a single whole, and most environmental problems are caused by direct or indirect anthropogenic impact on the environment. Conducting environmental assessments as an assessment of the impact on the surrounding natural environment consists, first of all, in the fact that they are, so to speak, the main boundary, the point of control that any planned or ongoing activity must pass, and it can or otherwise harm the environment. With the adoption of the Law of Uk raine «On Environmental Impact Assessment», it introduced a new European model of the environmental impact assessment procedure instead of environmental expertise. This Law made it possible to ensure that Ukraine fulfills a number of other international obligations at an appropriate level. The environmental impact assessment procedure itself is aimed at prevention and prevention of environmental damage, ensuring environmental safety, environmental protection, rational use and reproduction of natural resources, in the process of decision-making on the implementation of economic activities that may have a significant impact on the environment, taking into account state, public and private interests.

Key words: environmental expertise; ecological safety; the environment; law; natural resources; environmental protection; environmental policy; negative influence.

Вступ

Постановка проблеми та її актуальність. На сьогодення питання забезпечення екологічної безпеки держави та безпосередньо нормативно-правового забезпечення реалізації її екологічної політики займають одну з провідних позицій. Оскільки, незаперечним є той факт, що людина разом із навколишнім природним середовищем становить єдине ціле, а також більшість екологічних проблем зумовлені прямим або ж опосередкованим антропогенним впливом на довкілля. Слід не погодитися, що проекти, які не відповідають законам природи, порушують безпеку суспільного розвитку. Тому враховуючи те, що помилки у прийнятті рішень коштують суспільству дорого, адекватна економіко-екологічна оцінка господарських рішень та проектів освоєння природних ресурсів, за якої вони всебічно аналізуються з точки зору їх впливу на довкілля, є актуальною і необхідною. Тому дослідження правових аспектів щодо здійснення екологічної експертизи та оцінки впливу на навколишнє природне середовище дає змогу запобігти негативному впливу на навколишнє природне середовище та встановити відповідність запланованої чи здійснюваної діяльності нормам і вимогам законодавства щодо охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання і відтворення природних ресурсів щодо забезпечення екологічної безпеки.

Аналіз досліджень і публікацій з проблеми. Питання, пов'язані з ефективністю екологічних експертиз, стали об'єктом дослідження таких вчених, як Ю.Б. Ільченко, Е.В. Позняк, Н.О. Феньо, В.Є. Швець, ІБАбрамова, БВ. Солухи, Н.Д. Попова, СВ. Калиновського, В.В. Бондаренко, В.Г. Левчія, В.Я. Василенка, Є.О. Яковлєва, В.П. Нехорошкова та ін.

Мета даного дослідження полягає в тому, щоб проаналізувати проблеми і прогалини екологічної експертизи та провести порівняльний аналіз з оцінкою впливу на довкілля в правовому аспекті.

Виклад основного матеріалу

Згідно ст. 50 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», «екологічна безпека - це такий стан навколишнього середовища, коли гарантується запобігання погіршення екологічної ситуації та здоров'я людини» [1]. Тобто, це сукупність дій, станів і процесів, що прямо або побічно не приводять до життєво важливих втрат (або погроз таких втрат), що наноситься природному середовищу, окремим людям і людству; комплекс станів, явищ і дій, що забезпечує екологічний баланс на Землі і в будь-яких її регіонах на рівні, до якого фізично, соціально - економічно, технологічно і політично готове (може без серйозних втрат адаптуватися) людство.

Відповідно Закону України «Про основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року»: «метою державної екологічної політики є досягнення доброго стану довкілля шляхом запровадження екосистемного підходу до всіх напрямів соціально-економічного розвитку України з метою забезпечення конституційного права кожного громадянина України на чисте та безпечне довкілля, впровадження збалансованого природокористування і збереження та відновлення природних екосистем, а саме запобігання виникненню надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, що передбачає аналіз і прогнозування екологічних ризиків, які ґрунтуються на результатах стратегічної екологічної оцінки, оцінки впливу на довкілля, а також комплексного моніторингу стану навколишнього природного середовища» [2].

Стаття 50 Конституції України: «гарантує право кожного на безпечне для життя і здоров'я довкілля» [3]. Це основоположна засада, на якій ґрунтується державна екологічна політика.

Тобто, елементом такої політики є проведення екологічних експертиз, а саме державних, громадських та інших.

Важливість проведення екологічних експертиз як оцінки впливу на навколишнє природне середовище полягає, насамперед, у тому, що вони є, так би мовити, основним рубежем, тією точкою контролю, яку має пройти будь-яка запланована чи така, що проводиться, діяльність, та може так чи інакше завдавати шкоду навколишньому середовищу. А зважаючи на те, що Україна є державою з великою кількістю об'єктів промисловості, проблеми контролю за дотриманням екологічного законодавства за допомогою екологічних експертиз потребують вивчення та вжиття заходів до їх вирішення.

«Екологічна експертиза в Україні - це вид науково-практичної діяльності спеціально уповноважених державних органів, еколого-експертних формувань та об'єднань громадян, що грунтується на міжгалузевому екологічному дослідженні, аналізі та оцінці передпроектних, проектних та інших матеріалів чи об'єктів, реалізація і дія яких може негативно впливати або впливає на стан навколишнього природного середовища, і спрямована на підготовку висновків про відповідність запланованої чи здійснюваної діяльності нормам і вимогам законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки» [7].

Метою екологічної експертизи є запобігання негативного впливу підприємств які проектуються чи діючих підприємств, споруд, обладнання або технологій на стан навколишнього середовища та здоров'я людей, а також оцінка ступеня екологічної безпеки господарської діяльності та екологічної ситуації на окремих територіях та об'єктах.

Розширення форм та об'єктів екологічної експертизи (а сьогодні практично не існує обмежень щодо об'єктів екологічної експертизи), запровадження демократичних процедур її проведення, залучення широкого кола громадськості до проведення екологічних експертиз потребує досконалого знання як методології проведення і організації екологічної експертизи, так і нормативно-правової бази, на який вона базується.

Відносини в галузі екологічної експертизи регулювалися Законом України «Про екологічну експертизу» від 09.02.1995 р. № 45/95-ВР [7], доки він не втратив чинність. Оскільки, з метою наближення до європейських стандартів, а саме контролю ступеня забруднення навколишнього природного середовища та забезпечення права громадян на безпечне довкілля, у 2017 р. було прийнято Закон України «Про оцінку впливу на довкілля» [4] (надалі - Закон України про ОВД). Необхідність прийняття цього Закону була зумовлена міжнародними зобов'язаннями України, які випливають з Конвенції про доступ до інформації, Конвенції про оцінку впливу на довкілля у транскордонному контексті, Протоколу про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства та Угоди про асоціацію між Україною та ЄС.

На сьогоднішній день відносини в галузі екологічної експертизи регулюються Законами України: «Про оцінку впливу на довкілля» від 23.05.2017 р. № 2059-VIII [4], «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 р. № 1264-ХІІ [1], «Про ратифікацію Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля» від 06.07.1999 р. № 832-XIV [5], Конвенцією «Про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля» (Орхуська Конвенція) [6] та іншими законодавчими актами України.

Слід відмітити, що з прийняттям Закону України про ОВД, він запровадив нову європейську модель процедури ОВД замість екологічної експертизи. Даний Закон дозволив забезпечити на належному рівні виконання Україною низки інших міжнародних зобов'язань. Сама процедура оцінки впливу на довкілля спрямована на попередження та запобігання шкоді довкіллю, забезпечення екологічної безпеки, охорони довкілля, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, у процесі прийняття рішень про провадження господарської діяльності, яка може мати значний вплив на довкілля, з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Оскільки екологічна експертиза застосовувалася до проектів нормативно-правових актів, документації з впровадження нової техніки, технологій, матеріалів, речовин, продукції, генетично модифікованих організмів, то ОВД охоплює більше ніж 100 видів діяльності та об'єктів.

Також Закон визначає: «що оцінка впливу на довкілля необхідна для «планованої діяльності», яка охоплює, серед іншого, будівництво, реконструкцію, технічне переоснащення, розширення, перепрофілювання, ліквідацію (демонтаж) об'єктів, інше втручання у природне середовище» [4]. То при цьому закон поділив об'єкти, які підлягають ОВД, на дві категорії.

До першої категорії належить будівництво гідротехнічних споруд морських та річкових портів, які можуть приймати судна тоннажністю понад 1350 тонн, глибоководних суднових ходів, у тому числі у природних руслах річок, спеціальних каналів на суходолі та в мілководних морських акваторіях, придатних для проходження суден тоннажністю понад 1350 тонн.

До другої категорії віднесено будівництво спеціалізованих морськихі річкових терміналів, гідротехнічних споруд морських і річкових портів, глибоководних суднових ходів, у тому числі у природних руслах річок, спеціальних каналів на суходолі та в мілководних морських акваторіях, придатних для проходження суден, а також каналів у протипаводкових цілях та гідротехнічних споруд.

При цьому планована діяльність, що належить до першої категорії, підлягає обов'язковому розгляду щодо наявності підстав для здійснення оцінки транскордонного впливу на довкілля згідно з міжнародними зобов'язаннями України. Якщо будь-яка планована діяльність може мати значний негативний транскордонний вплив на довкілля, то ОВД здійснюється за рішенням Мінекології.

Таким чином, сфера застосування ОВД є значно ширшою, на відміну від екологічної експертизи, що існувала раніше. До того ж закон поділив об'єкти ОВД залежно від здійснюваного ними транскордонного впливу на довкілля, що теж є нововведенням. Важливим є те, що висновки екологічної експертизи, отримані підприємствами до набуття чинності Законом про ОВД, надалі є чинними та мають статус висновку з оцінки впливу на довкілля.

В Законі України «Про екологічну експертизу» строки проведення останньої коливалися від 1,5 до 4 місяців, залежно від складності експертизи та від суб'єкта, який її проводив. Процедура ОВД, виходячи з кількості її стадій та строків їх проходження, займатиме близько 4-8 місяців, тобто це більш тривалий час, ніж екологічна експертиза. Різниця між ОВД та екологічною експертизою полягає також у тому, що ОВД є документом дозвільного характеру, який отримується ще до початку реалізації майбутнього проекту, а екологічна експертиза проводилася вже на етапі його затвердження.

Також законодавцем було вдосконалення механізму участі громадськості у процесі оцінки впливу на довкілля. Закон України «Про екологічну експертизу» передбачав: «розміщення замовниками екологічної експертизи в ЗМІ заяви про екологічні наслідки діяльності та інформування населення таким же чином про її завершення, а також про висновки» [7].

На сьогодення участь громадськості в цьому процесі включає також повідомлення про плановану діяльність, яка може вплинути на довкілля, на сайті уповноваженого територіального органу, тобто відповідний департамент обласних державних адміністрацій. Окрім того, додаткове повідомлення на сайті Мінекології здійснюється у таких випадках: якщо планована діяльність може мати значний транскордонний вплив або вплив на довкілля двох і більше областей; якщо замовником ОВД є обласна, Київська або Севастопольська міські державні адміністрації; якщо ОВД стосується зони відчуження або зони безумовного (обов'язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи; якщо рішення щодо затвердження (схвалення) ОВД приймається Кабінетом Міністрів України; якщо планова діяльність фінансуватиметься із залученням іноземних кредитів під державні гарантії.

До того ж громадськість має право подавати будь-які зауваження, заперечення та пропозиції, що підвищує рівень її участі у процесі оцінки впливу на довкілля.

Оцінка транскордонного впливу на довкілля також є однією з новел законодавства, введення якої було спричинено у зв'язку з потребою імплементації міжнародних зобов'язань України та приведення законодавства у відповідність до міжнародних договорів.

Варто зазначити, що транскордонний вплив, відповідно до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті, означає будь-який вплив, не лише глобального характеру, в районі, який перебуває під юрисдикцією тієї чи іншої сторони, викл иканий запланованою діяльністю, фізичне джерело якої розташоване повністю чи частково в межах району, який підпадає під юрисдикцію іншої сторони [8].

При цьому оцінка транскордонного впливу на довкілля, відповідно до положень Закону України про ОВД: «здійснюється за рішенням уповноваженого центрального органу, яке приймається на підставі наявної інформації щодо планованої діяльності або звернення іноземної держави. У процесі розгляду та визначення можливого значного негативного транскордонного впливу на довкілля беруться до уваги масштаби планованої діяльності, місце її провадження, а також можливі наслідки» [4].

Крім того, був запроваджений Єдиний реєстр з оцінки впливу на довкілля. Інформація, яка внесена до Єдиного реєстру з оцінки впливу на довкілля, є відкритою. Вільний доступ до неї забезпечується через мережу Інтернет. А Закон України «Про екологічну експертизу» поділяв її на три види: державну, громадську та інші [7]. Державна експертиза мала обов'язковий характер, всі інші - лише рекомендаційний. На сьогодні ми маємо лише висновок про оцінку впливу на довкілля, який є обов'язковим документом у визначених законодавством випадках. Відсутність висновку може бути підставою для відмови у подальшій видачі рішення про провадження планованої діяльності.

Законом України про ОВД також введено процедуру післяпроектного моніторингу. Такий моніторинг застосовується, якщо це передбачено висновком з оцінки впливу на довкілля з метою виявлення будь-яких розбіжностей і відхилень у прогнозованих рівнях впливу та ефективності заходів із запобігання забрудненню довкілля та його зменшення. За результатами післяпроектного моніторингу суб'єкт господарювання та уповноважений територіальний орган (та у визначених законом випадках - Мінекології) узгоджують вжиття додаткових заходів та дій із запобігання, уникнення, зменшення (пом'якшення), усунення, обмеження впливу господарської діяльності на довкілля.

Сама процедура ОВД складається з наступних етапів: подання повідомлення про плановану діяльність, яка підлягає ОВД (у письмовому та електронному вигляді); підготовка звіту з ОВД; громадське обговорення; отримання висновку з ОВД; прийняття рішення про здійснення планованої діяльності; післяпроектний моніторинг (якщо про це зазначено у висновку про ОВД).

Розширено також заходи відповідальності, які можуть бути застосовані до суб'єктів господарювання за порушення ними законодавства про оцінку впливу на довкілля. Такими заход а- ми є тимчасова заборона тобто зупинення та припинення діяльності підприємств у разі порушення ними законодавства про оцінку впливу на довкілля.

Діяльність підприємств тимчасово забороняється (зупиняється) у випадках недотримання під час провадження господарської діяльності, експлуатації об'єктів, інших втручань у природне середовище та ландшафти екологічних умов, передбачених у висновку з оцінки впливу на довкілля, рішенні про провадження планованої діяльності та проектах будівництва, розширення, перепрофілювання, ліквідації (демонтажу) об'єктів, а також змін у цій діяльності або подовження строків її провадження, до моменту забезпечення виконання таких екологічних умов.

Інший захід відповідальності це припинення діяльності підприємств, який застосовується у випадку провадження планованої діяльності, яка підлягає оцінці впливу на довкілля, без здійснення такої оцінки та отримання рішення про провадження планованої діяльності або систематичні порушення у сфері оцінки впливу на довкілля, що не можуть бути усунені з технічних, економічних чи інших причин.

Відповідно до Закону України про ОВД, «рішення про тимчасову заборону або зупинення, припинення діяльності підприємств у разі порушення ними законодавства про оцінку впливу на довкілля приймається виключно судом за позовом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику зі здійснення державного нагляду тобто контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, його територіальних органів або за позовом інших осіб, права та інтереси яких порушено» [4].

Висновки

екологічна експертиза правовий

Підсумовуючи можемо сказати, що з прийняттям Закону України про ОВД, законодавцем було вдосконалено механізму щодо оцінки впливу на довкілля.

В результаті прийняття Закону про ОВД відбулися наступні зміни: «що всі документи, які подаються суб'єктом господарювання для проведення ОВД, вносяться до Єдиного реєстру з оцінки впливу на довкілля; в Законі визначені стадії подачі, строки подання та опрацювання документів, необхідних для отримання висновку з оцінки впливу на довкілля; процедура ОВД є більш тривалою, у порівнянні з екологічною експертизою; вдосконалено процедуру громадського обговорення у процесі впливу на довкілля; запроваджено інститути оцінки транскордонного впливу на довкілля та післяпроектного моніторингу; розширено заходи відповідальності за порушення законодавства у сфері оцінки впливу на довкілля» [4].

Отже, ОВД є правовим інструментом попередження шкідливих екологічних наслідків, більш сучасним та наближеним до європейських стандартів. Важливим є те, що тепер ОВД здійснюється ще до початку реалізації будь-якого проекту, а не на етапі його затвердження. Шляхом створення електронного реєстру ОВД також спрощено процедуру подання документів.

Водночас, незважаючи на те, що запровадження нової процедури ОВД покликано замінити морально застарілі інструменти, а також зробити процес оцінки впливу на довкілля більш прозорим та ефективним, кількість етапів отримання висновку з ОВД робить цю процедуру складною і надто тривалою, що не може не мати негативний вплив як на бізнес, так і на навколишнє природне середовище.

Література

8. Конвенція про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/ 995_272#Text (дата звернення 02.12.2022).

References