Органи державної влади у системі забезпечення прав внутрішньо переміщених осіб: види та проблеми функціонування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Органи державної влади у системі забезпечення прав внутрішньо переміщених осіб: види та проблеми функціонування

Кошляк Наталія Едуардівна, аспірант кафедри загальноправових дисциплін Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ

У статті розкрито теоретико-прикладні аспекти проблеми функціонування органів державної влади у напрямі забезпечення прав та свобод внутрішньо переміщених осіб та визначено їх види. Наголошено, що аналіз діяльності органів державної влади шляхом висвітлення лише повноважень органів публічної адміністрації чи тільки органів виконавчої влади без урахування законодавчої гілки влади та судової гілки влади є обмеженим. Запропонована класифікація органів державної влади у системі забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб з урахуванням різних наукових підходів на три основні групи, які умовно можна назвати: загальні, спеціальні та допоміжні.

Акцентовано, що забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб в Україні здійснюють кілька десятків органів державної влади, діяльність яких регулюється понад сотнею нормативно-правових актів, що провокує виникнення великої кількості неузгодженостей. Разом із тим, якщо у 2014 р. такі проблеми пояснювали новизною умов, викликаних тимчасовою окупацією території України, то у 2022 р. такі аргументи недопустимими є виправданням та потребують негайного реагування.

Систематизовано проблеми забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб органами державної влади в Україні, серед яких: невизначеність компетенції та відсутність узгодженості в діяльності органів державної влади щодо забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб в Україні; недосконалість обліку внутрішньо переміщених осіб та їх потреб; відсутність стратегії щодо державного фінансового забезпечення потреб внутрішньо переміщених осіб. Важливим напрямом удосконалення діяльності органів державної влади щодо забезпечення прав і свобод ВПО є використання міжнародного досвіду через відповідні проєкти.

Ключові слова: внутрішньо переміщені особи, права та свободи, органи державної влади, компетенції, тимчасово окупована територія.

Government bodies in the system for ensuring the rights of internally displaced persons: types and problems of functioning

Koshliak Nataliia

The article reveals the theoretical and applied aspects of the problem of the functioning of state authorities in the direction of ensuring the rights and freedoms of internally displaced persons and defines their types. It is emphasized that the analysis of the activities of state authorities by highlighting only the powers of public administration bodies or only executive authorities, without taking into account the legislative branch of power and the judicial branch of power, is limited. The proposed classification of state authorities in the system of ensuring the rights and freedoms of internally displaced persons, taking into account different scientific approaches, into three main groups, which can be conventionally called: general, special and auxiliary.

It is emphasized that ensuring the rights and freedoms of internally displaced persons in Ukraine includes several dozen state authorities whose activities are regulated by more than a hundred legal acts, which provokes the emergence of a large number of inconveniences. At the same time, if in 2014 such problems were explained by news conditions caused by the temporary occupation of the territory of Ukraine, then in 2022 such arguments are inadmissible as an excuse and require an immediate response.

The problems of ensuring the rights and freedoms of internally displaced persons by state authorities in Ukraine are systematized, including: the uncertainty of competence and the identification of consistency in the activities of state authorities regarding the protection of the rights and freedoms of internally displaced persons in Ukraine; imperfect accounting of internally displaced persons and their needs; check strategies for state financial support for the needs of internally displaced persons. The use of international experience through relevant projects is an important direction for improving the activities of state authorities in ensuring the rights and freedoms of IDPs.

Key words: internally displaced persons, rights and freedoms, state authorities, competences, temporarily occupied territory.

право свобода переміщена особа влада

Актуальність

Відповідно до ст. 2 Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» держава вживає всіх можливих заходів, передбачених Конституцією та законами України, міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, щодо запобігання виникненню передумов вимушеного внутрішнього переміщення осіб, захисту та дотримання прав і свобод внутрішньо переміщених осіб [1]. Виходячи з цього, саме на органи державної влади покладається первинний обов'язок забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб.

Важливо чітко розмежовувати місце та значення органів державної влади у питанні забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб й не плутати їх повноваження з іншими суб'єктами державного управління чи органами місцевого самоврядування через змістовну різницю сутності цих інституцій. Отож питання щодо ролі та проблем функціонування органів державної влади у системі забезпечення прав внутрішньо переміщених осіб має як теоретичне, так і прикладне значення.

Наукові розвідки

Питанню ролі та місця держави у забезпеченні прав і свобод внутрішньо переміщених осіб присвячені праці вітчизняних та зарубіжних дослідників, серед них: В. Антонюк, Б. Бабіна, О. Бандурка, І. Беззуб, О. Гончаренко, І. Грицай, Г. Гудвін-Гілла, М. Кобець, А. Коршун, О. Котляр, К. Крахмальова, О. Малиновська, Є. Мінакова, Є. Микитенко, А. Монаєнко, Р. Наджафгулієва, Л. Наливайко, О. Новікова, О. Петришин, В. Потапова, М. Сіранта, О. Чепік-Трегубенко та ін. Результати досліджень вказаних науковців стали фундаментом формування авторської позиції щодо діяльності органів державної влади у системі забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб дозволили виявити основні недоліки та сформувати пропозиції щодо підвищення ефективності такої діяльності в сучасних умовах.

Мета статті - обґрунтувати теоретико-прикладні аспекти видів та особливостей функціонування органів державної влади як основних суб'єктів забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб, які діють від імені держави та підлягають чіткому контролю, у тому числі й з боку громадянського суспільства. Важливо окреслити коло таких державних органів і з'ясувати їх повноваження щодо забезпечення реалізації статусу внутрішньо переміщених осіб та основних проблем, які перешкоджають цьому.

Виклад основного матеріалу

Перш ніж перейти до висвітлення повноважень органів державної влади щодо забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб, необхідно визначитися з тим, які саме інституції має на увазі законодавець, вказуючи на те, що держава вживає всіх можливих заходів щодо захисту та дотримання прав і свобод внутрішньо переміщених осіб. Адже держава реалізує свої функції через органи державної влади як самостійні суб'єкти, а також органи місцевого самоврядування, які беруть участь в управлінні державою шляхом вирішення питань місцевого значення в межах Конституції і законів України [2]. При цьому вказані суб'єкти мають свій механізм забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб.

З метою найбільш повної та змістовної характеристики діяльності органів державної влади щодо забезпечення прав і свобод ВПО та враховуючи різні наукові підходи до їх класифікації, пропонуємо розмежувати їх на три основні групи, які умовно можна назвати: загальні, спеціальні та допоміжні. Такий підхід дозволить систематизувати їх за обсягом та напрямами повноважень та знизити рівень їх розосередженості, що негативно впливає на стан забезпечення прав і свобод ВПО [3; 4; 5; 6] Так, до загальних органів державної влади, що забезпечують права і свободи внутрішньо переміщених осіб в Україні, слід віднести ті, які формують політику у даній сфері та для яких забезпечення прав і свобод ВПО не є основним видом діяльності. Такими органами є: Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Рада національної безпеки і оборони України. До другої групи належать органи державної влади, для яких забезпечення прав і свобод ВПО входить до їх компетенції та прямо передбачене у чинних нормативно-правових актах, а саме: Міністерство з питань реінтеграції окупованих територій, Міністерство соціальної політики, Міністерство охорони здоров'я, Міністерство освіти та науки України, Державна міграційна служба України, Державна служба України з надзвичайних ситуацій, місцеві органи державної влади та їх посадові особи. Третю групу формують органи державної влади, які здійснюють свої повноваження в інтересах внутрішньо переміщених осіб або за запитом останніх, або за ініціативи інших суб'єктів, у разі порушення, обмеження чи відновлення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб, а саме: органи судової гілки влади, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, органи прокуратури, Служба безпеки України, центральні органи виконавчої влади та інші. Такий поділ має умовний та дискусійних характер й може змінюватися залежно від трансформації державної політики у сфері забезпечення прав внутрішньо переміщених осіб. Враховуючи існуючі вимоги до об'єму наукових статей, авторкою буде розглянуто повноваження окремих органів державної влади у досліджуваному напрямі.

Серед органів державної влади, які забезпечують права і свободи внутрішньо переміщених осіб, особливе місце належить Верховній Раді України, діяльність якої полягає у прийнятті законів та підзаконних нормативно-правових актів з метою формування правового статусу внутрішньо переміщених осіб та вирішення проблем, які можуть виникнути з його реалізацією, що, зокрема, відображено в Законі України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» від 20 жовтня 2014 р.

У Президента України відповідно до ст. 93 Конституції України є право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України, а законопроєкти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються парламентом позачергово, що також надає повноваження щодо формування державної політики у забезпеченні прав внутрішньо переміщених осіб. Крім того, відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» саме Президент України утворює у разі потреби військово-цивільні адміністрації, чиї повноваження вже безпосередньо пов'язані з забезпеченням прав та свобод внутрішньо переміщених осіб [7]. До повноважень Президента України також входить видання указів, розпоряджень та доручень з питань забезпечення прав і свобод ВПО з метою деталізації та уточнення законів у цій сфері чи врегулюванні відносин, які залишились поза увагою законодавства. У своїй діяльності Президент України повинен реагувати на звернення громадян, зокрема й у сфері порушення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб.

З об'єктивних причин гарантування прав і свобод внутрішньо переміщених осіб є предметом особливої уваги Президента України через політико-правові питання, які потребують його першочергової участі [8, с. 497; 9]. Так, він активізує гарантування прав і свобод внутрішньо переміщених осіб через стимулювання діяльності, наприклад, органів виконавчої влади

Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади України відповідно до ч. 3 і 9 ст. 4, ч. 2 ст. 4-1, п. 2 ч. 1, ч. 8 і 9 ст. 7, ст. 10 і 17 Закону «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» [1] координує і контролює діяльність інших органів виконавчої влади на предмет вжиття заходів із забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб, спрямовує їх діяльність на захист їхніх прав і свобод, на усунення обставин (умов), що сприяли внутрішньому переміщенню, сприяння поверненню і реінтеграції, а також проводить моніторинг внутрішнього переміщення, затверджує і контролює виконання комплексних державних цільових програм щодо підтримки та соціальної адаптації внутрішньо переміщених осіб із зазначенням джерел та обсягів фінансування тощо.

Серед спеціальних органів державної влади, що забезпечують права та свободи внутрішньо переміщених осіб, у Законі України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» безпосередньо передбачені: Міністерство з питань реінтеграції окупованих територій, Міністерство соціальної політики, Міністерство охорони здоров'я, Міністерство освіти та науки України, Державна міграційна служба України, Державна служба України з надзвичайних ситуацій, місцеві органи державної влади та їх посадові особи. Детальний аналіз положень вищевказаних центральних органів виконавчої влади показав, що у них міститься перелік їхніх завдань і функцій у загальних формулюваннях, не визначаючи ті, що безпосередньо спрямовані на забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб, що не сприяє ефективності їх захисту.

Враховуючи те, що реалізація прав і свобод внутрішньо переміщеними особами відбувається за місцем проживання, найбільш активно відбувається взаємодія з місцевими органами державної влади. Зокрема, місцеві державні адміністрації забезпечують тимчасове проживання (перебування) і надання в тимчасове користування житла внутрішньо переміщеним особам, надання медичних (а місцеві державні адміністрації - ще і психологічних) послуг, набуття внутрішньо переміщеними особами прав на земельну ділянку, допомогу з переміщенням рухомого майна внутрішньо переміщених осіб, влаштування дітей в навчальні заклади, забезпечення соціального захисту дітей-внутрішньо переміщених осіб і здійснення в повному обсязі повноважень органу опіки і піклування, виявлення дітей-внутрішньо переміщених осіб без батьків, надання житла дитячим будинкам сімейного типу та ін. [10, с. 115; 11].

Відповідно до Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» від 03 лютого 2015 р. [7] такі адміністрації не мають на меті зміни та/або скасування конституційно закріпленого права територіальних громад на місцеве самоврядування, але при цьому в місцях, де вони утворені, військово-цивільні адміністрації виконують і повноваження місцевих органів виконавчої влади, і органів місцевого самоврядування (Преамбула і стаття 1 цього Закону).

Останньою групою органів державної влади є допоміжні, проте не менш важливі у забезпеченні прав і свобод внутрішньо переміщених осіб, адже можуть захищати чи відновлювати права і свободи внутрішньо переміщених осіб зі сторони тих органів державної чи їх посадових осіб, які були зобов'язані їх забезпечувати. Важливу роль у відновленні порушених чи обмежених прав внутрішньо переміщених осіб відіграють органи судової влади.

Конституційний Суд України є органом конституційної юрисдикції в Україні, що здійснює конституційне судочинство, об'єктом якого є, наприклад, конституційно-правовий статус людини і громадянина, в тому числі внутрішньо переміщених осіб. Так, реалізуючи функцію конституційного контролю, Конституційний Суд України безпосередньо впливає на гарантування у національному законодавстві прав і свобод внутрішньо переміщених осіб.

Конституційний суд розглядає конституційні скарги. Результатом реалізації цієї функції Конституційного Суду України є поновлення конституційних прав і свобод людини; скасування неконституційних актів чинного законодавства чи їх окремих положень [12, с. 492]. Отже, механізм захисту та відновлення прав і свобод людини і громадянина в Україні, у тому числі внутрішньо переміщених осіб, удосконалено та посилено.

Загальні суди, виступаючи гарантом стабільності суспільних відносин та, сприяючи тим самим сталому розвитку, відіграють важливу роль, реалізуючи функцію правосуддя у адміністративних, кримінальних, цивільних та господарських справах, тим самим забезпечують права і свободи внутрішньо переміщених осіб. Закон України «Про судоустрій та статус суддів» [13; 14] передбачає, що суди захищають та відновлюють, зокрема права і свободи внутрішньо переміщених осіб. Зважаючи на те, що практика Європейського суду з прав людини є частиною національного законодавства, на думку, як науковців, так і правозахисників для українських судів саме вона має бути основним взірцем та джерелом, зокрема у сфері забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб [15; 16]. Важливою проблемою у забезпеченні прав і свобод внутрішньо переміщених осіб є документальне підтвердження юридичних фактів.

Разом із тим українська судова система показала свою високу ефективність у захисті прав і свобод внутрішньо переміщених осіб. Більше того, українські суди проявили виключну увагу до захисту порушених прав і свобод внутрішньо переміщених осіб шляхом ініціативного застосування міжнародної судової практики. Так, рішенням Попаснянського районного суду Луганської області від 24.02.2016 встановлено факт смерті особи на окупованій території. При цьому під час оцінки в якості доказу медичного свідоцтва про смерть, виданого медичною установою, що знаходиться на тимчасово окупованій території, суд виходив із загальних принципів, сформульованих у висновку Міжнародного суду ООН («Намібійські винятки») та розвинутих у рішеннях ЄСПЛ [17; 18; 19]. Судді підкреслюють, що такі рішення не означають визнання документів, виданих окупаційною владою чи легітимізується ця влада; у даному випадку ці документи як виняток приймаються та оцінюються разом з іншими доказами та формують думку судді на ті чи інші події та факти.

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини є одним з найважливіших суб'єктів, який може забезпечувати реалізацію прав і свобод внутрішньо переміщених осіб завдяки своїм широким повноваженням. Так, відповідно до ч. 1 ст. 11 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» Уповноважений в межах виділених коштів, затверджених Верховною Радою України, має право призначати своїх представників отримує відомості щодо порушення прав і свобод людини і громадянина і має можливість реагувати на них двома видами актів: конституційним поданням або конституційним зверненням (ст. 15 і 16) [20].

Конституційне подання є зверненням до Конституційного Суду України щодо відповідності Конституції України законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, які стосуються прав і свобод людини і громадянина, або про офіційне тлумачення Конституції України та законів України (пункт 3 частини 1 статті 13 Закону). А подання Уповноваженого є актом, який вноситься до органів державної влади і місцевого самоврядування, юридичних осіб, їх посадовим і службовим особам для вжиття заходів і усунення виявлених порушень у місячний строк (абзац 3 статті 15 Закону). Крім того, за пунктом 10 частини 1 статті 13 Закону Уповноважений з метою захисту прав і свобод людини і громадянина особисто або через свого представника має право звертатися до суду (для захисту прав і свобод тих осіб, які через фізичний стан, недосягнення повноліття, похилий вік, недієздатність або обмежену дієздатність не можуть самі захистити себе), брати участь у судовому розгляді справ за своїми позовами і вступати у справи за позовами інших осіб на будь-якій стадії судового розгляду, а також ініціювати перегляд судових рішень. Це положення майже дублюється у абзаці 3 частини 1 статті 60 Кодексу адміністративного судочинства України щодо участі у адміністративних справах органів та осіб, яким законом надано право захищати права свободи та інтереси інших осіб.

Висновки

Підводячи підсумки, зауважимо таке.

1. Потрібно чітко розмежовувати місце та значення органів державної влади у питанні забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб. Аналіз діяльності органів державної влади шляхом висвітлення лише повноважень органів публічної адміністрації чи тільки органів виконавчої влади, без урахування законодавчої гілки влади та судової гілки влади буде неповним. Запропонована класифікація органів державної влади щодо забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб з урахуванням різних наукових підходів на три основні групи, які умовно можна назвати: загальні, спеціальні та допоміжні. Такий підхід дозволить систематизувати їх за обсягом та напрямами повноважень та знизити рівень їх розосередженості, що є однією з основних проблем в реалізації покладених завдань.

2. Забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб в Україні здійснюють кілька десятків органів державної влади, діяльність яких регулюється понад сотнею нормативно-правових актів, що провокує виникнення великої кількості проблем та неузгодженостей під час правозастосування. Разом з тим, якщо у 2014, 2015 чи навіть у 2016 роках такі проблеми пояснювали новизною умов, в яких опинилися державні органи, що ускладнювало регулювання суспільних відносин, які виникли через тимчасову окупацію території України, то у 2022 р. такі аргументи недопустимими є виправданням та потребують негайного реагування.

3. Вивчення проблем забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб в Україні та результати проведених раніше досліджень дозволили виділити основні: невизначеність компетенції та відсутність узгодженості в діяльності органів державної влади щодо забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб в Україні; недосконалість обліку внутрішньо переміщених осіб та їх потреб; відсутність стратегії щодо державного фінансового забезпечення потреб внутрішньо переміщених осіб. Важливим напрямом удосконалення діяльності органів державної влади щодо забезпечення прав і свобод ВПО є використання міжнародного досвіду через відповідні проєкти.

Література

1. Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб: Закон України від 20 жовтня 2014 р. № 1706-VII.

2. Nalyvaiko L. State System Guarantees: Theoretical and Legal Characteristics. The issues of improving legal knowledge in the XXI century: the unity of theory and practice: collective monograph. Lviv-Torun: Liha-Pres, 2019. Р. 131-150.

3. Проценко Т.О. Державні органи влади та органи місцевого самоврядування як суб'єкти забезпечення прав та свобод внутрішньо переміщених осіб в Україні. Наука і правоохорона. 2016. № 3. C. 33-42.

4. Наливайко Л.Р. Державний лад України: поняття, система, гарантії: дис. ... д-ра юрид. наук. Харків, 2010. 535 с.

5. Наливайко Л.Р., Бочковий О.В., Мінакова Є.В. Проблеми реалізації повноважень органів місцевого самоврядування з питань, пов'язаних з внутрішньо переміщеними особами в умовах децентралізації влади (за результатами опитування пілотних громад). Науковий вісник Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ. № 1. 2022. С. 129-136.

6. Наливайко О.І. Державний контроль у системі місцевого самоврядування в Україні: проблеми теорії та практики. Право і суспільство. 2015. № 3(2). С. 22-28.

7. Про військово-цивільні адміністрації: Закон України від 03.02.2015 р.

8. Наливайко Л., Орєшкова А. Теоретико-правова характеристика організаційно-правових (інституційних) гарантій прав і свобод внутрішньо переміщених осіб. Impact of modernity on science and practice: In The 12 th International scientific and practical conference (13-14 April, 2020). Edmonton, Canada 2020. 678 p. 2020. p. 497.

9. Nalyvaiko L., Chepik-Tregubenko O. Main Directions of Effective Interaction of Public Authorities and Institutes of Civil Society. Legislation of EU countries: history, shortcomings and prospects for the development: collective monograph. Frankfurt (Oder): Izdevniedba «Baltija Publishing, 2019. P. 197-214.

10. Крахмальова К.О. Адміністративно-правове забезпечення статусу внутрішньо переміщених осіб в Україні: дис. ... канд. юрид. Київ, 2017. 210 с.

11. Наливайко І.О. Теоретико-правові проблеми імплементації в Україні ст. 37 Стамбульської конвенції. Аналітично-порівняльне правознавство. 2022. №. 3. С. 25-29.

12. Федоренко В.Л. Конституційне право України: підруч. / До 20-ої річниці Конституції України та 25-ої річниці незалежності України. Київ: Ліра-К, 2016. 616 с.

13. Про судоустрій і статус суддів: Закон України від 02.06.2016 р. Відомості Верховної Ради України. 2016. № 31. Ст. 545.

14. Наливайко Л.Р., Олійник В.М. Теоретико-правова характеристика взаємодії органів судової влади та інститутів громадянського суспільства: монографія. Дніпро: Дніпроп. держ. ун-т внутр. справ, 2019. 192 с.

15. Христова Г. Національна судова практика з питань внутрішнього переміщення: застосування стандартів Ради Європи / Г. Христова, Ю. Трало, К. Буряковська; заг. ред. Г. Христова ; 3-тє вид., перероб. і допов. Харків: Право, 2020. 301 с.

16. Наливайко І.О. Стандарти Ради Європи та правові позиції ЄСПЛ у сфері запобігання та протидії домашньому насильству: теоретико-правова характеристика. Юридичний науковий електронний журнал. 2022. № 7.

17. «Mozer v. the Republic of Moldova and Russia».

18. Nalyvaiko L., Chepik-Trehubenko O. Application of the principle of the rule of law international and national courts. KELM (Knowledge, Education, Law, Management). 2022. № 4(48). Р. 413-419.

19. Leheza Y., Nalyvaiko L., Sachko O., Shcherbyna V., Chepik-Trehubenko O. Principles of law: Methodological approaches to understanding in the context of modern globalization transformations. Ius Humani. Law Journal. 2022. 11(2). Р. 55-79.

20. Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини: Закон України від 23 грудня 1997 р. № 776/97-ВР

Размещено на Allbest.ru