Вплив децентралізації на зміцнення ролі органів місцевого самоврядування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Мукачівський державний університет

ВПЛИВ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ НА ЗМІЦНЕННЯ РОЛІ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО CAМOВPЯДУВAННЯ В УKPAЇНI

В.В. Грицько доктор філософії,

старший викладач кафедри

географії та суспільних дисциплін

Історія дeцeнтpaлiзaцiї дepжaви є icтopiєю cупepeчнocтeй, пов'язаних із пошуком найкращої форми організації державної влади. Стійкий погляд на децентралізацію як на процес, за якого в межах централізованої держави утворюються самостійні одиниці, що є носіями місцевого самоврядування (громади), потребують вироблення нових підходів до аналізу його змісту.

Україна підтвердила свій європейський вектор розвитку, після Революції Гідності, державно-управлінську практику української держави, наприклад, принципи, які декларуються в сучасній європейській моделі публічного управління державою «Good Governance» («Належне врядування»). Тобто запровадження цієї моделі повинно стати новим етапом реалізації реформи публічного управління в Україні [1].

У теоретичних і практичних дослідженнях поняття «децентралізація» є багатоаспектним та розглядається різнопланово. На семантичному рівні децентралізація (від латинського de - протиставлення, њntraUs - центральний) трактується як знищення, ослаблення або скасування централізації [2, с. 249].

Тобто це система розподілу функцій і повноважень між державними і місцевими рівнями управління з розширенням прав останніх. Роль децентралізації управління в процесах становлення інституту місцевого самоврядування є визначальною, оскільки децентралізація є своєрідною системою управління, за якої частина функцій центральної влади переходить до органів місцевого самоврядування.

Функції, які зазначаються в схваленій Кабінетом Тіністрів України 1 квітня 2014 року Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (далі -Концепція), спричинені політичними процесами, що відбуваються в державі й суспільстві на шляху євроінтеграції.

Проте зміни, які були втілені в окремих положеннях вище зазначеного нормативно-правового акту, не покращили ситуацію з місцевим самоврядуванням, оскільки для досягнення ефективного результату необхідно застосовувати комплексний підхід до реформування системи місцевого самоврядування, тобто прийняти якісно новий Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», який би повною мірою відповідав міжнародним стандартам та положенням Європейської хартії місцевого самоврядування.

У Концепції зазначається, що в Україні ефективного та швидкого розв'язання потребують такі проблеми:

- погіршення якості та доступності публічних послуг внаслідок ресурсної неспроможності переважної більшості органів місцевого самоврядування здійснювати власні й делеговані повноваження;

- складна демографічна ситуація в більшості територіальних громад;

- нерозвиненість та неспроможність форм прямого народовладдя, неспроможність членів громад до солідарних дій, спрямованих на захист своїх прав та інтересів, у співпраці з органами місцевого самоврядування і місцевими органами виконавчої влади та досягнення спільних цілей розвитку громади;

- зниження рівня професіоналізму посадових осіб місцевого самоврядування, зокрема внаслідок низької конкурентоспроможності на ринку праці, зниження рівня престижності посад, що призводить до низької ефективності управлінських рішень;

- надмірна централізація повноважень органів виконавчої влади та фінансово-матеріальних ресурсів. Також концепція визначає конкретні шляхи і способи розв'язання проблеми [3].

На реалізацію концепції, зокрема на реформування організації влади, 4 вересня 2015 р. було прийнято Закон України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» [4].

Національний інститут стратегічних досліджень розробив конкретний план з 5-ти нeoбxiдних кроків для пpoвeдeння peфopми, зoкpeмa:

- визнaчити тepитopiaльну ocнoву opгaнiв мicцeвoгo caмoвpядувaння тa викoнaвчoї влaди;

- cтвopити тpиpiвнeву cиcтeму адміністративнo-тepитopiaльнoгo уcтpoю в Укpaїнi;

- poзмeжувaти пoвнoвaжeння між opгaнaми місцевого caмoвpядувaння piзниx piвнiв. Необхідно нaйбiльш вaжливi для людєй пoвнoвaжeння пepeдaти нa нaйближчий до людей piвeнь влaди;

- розмежувати повноваження між органами місцевого самоврядування та виконавчої влади. Передати основні повноваження місцевих державних адміністрацій органам місцевого самоврядування. виконавчій владі залишити тільки право контролю. Визначити, скільки ресурсів треба на кожному рівні та оновити бюджетну систему;

- громади повинні мати власні бюджети, можливість об'єднувати зусилля і фінанси, вони повинні мати ресурси для вирішення загальних питань розвитку.

Також органам місцевого самоврядування необхідно бути підзвітними перед виборцями і державою. Населення (виборці) зрозуміють, що від їхнього голосування залежить, як працюватиме для них місцева влада, а отже, від них самих залежить якість життя [5].

В аналітичній записці Національного інституту стратегічних досліджень розглядаються ризики, які можуть виникнути в Україні в процесі здійснення реформи місцевого самоврядування та адміністративно-територіального Устрою держави. Прогнози, серед іншого, побудовані на основі використання досвіду зарубіжних країн, які зіткнулися з певними проблемами під час запровадження адміністративно-територіальних реформ. Надано рекомендації щодо заходів, які мають пом'якшити вплив на політичний процес негативних явищ, супутніх процесові децентралізації.

Для досягнення в Україні повної децентралізації влади потрібен доволі складний і тривалий процес, але необхідний для формування самостійних та дієздатних територіальних громад. На сьогодні перед Україною стоїть завдання створення власної моделі децентралізації.

Система управління, що склалася в нашій країні (уряд - область - район - сільська рада), позбавила місцеві органи можливості здійснюватиефективну політику в інтересах громадян, що мешкають у відповідній місцевості. Про доцільність децентралізації свідчить і практика зарубіжних країн. Так, наприклад, 85% бюджетів місцевих територіальних громад у Польщі використовуються без узгодження із центральними органами влади, У Швейцарії кожна територіальна громада сама вирішує відсоток податків, який вона буде надавати центру [6, с. 56].

Враховуючи вищевикладене, проведення адміністративно-територіальної реформи передбачає утворення в рамках держави самостійних одиниць як носіїв місцевого самоврядування, а також надання таким самоврядним одиницям широкого кола прав та повноважень.

У наукових дискусіях дуже часто виникає питання про те, яка модель місцевого самоврядування краще: «сильна рада - слабкий мер» чи протилежна - «слабка рада - сильний мер». Деякі автори дотримуються думки, що впровадження системи «слабкий мер - сильна рада» може породжувати негативні наслідки, оскільки посадова особа, яка обирається всім населенням, «не може бути кишеньковою» [7, с. 164].

Відтак, характеризуючи сучасну модель місцевого самоврядування в Україні, в літературі вказується на «певний дуалізм». З одного боку - сільський, селищний, міський голова, який обирається територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування, а з іншого - рада.

Втім, статус голови місцевої ради «не врівноважений» зі статусом сільської, селищної, міської ради, саме на нього перед радою покладено відповідальність за наслідки роботи як виконавчого органу, так і за власну діяльність аж до припинення наданих йому повноважень за рішенням відповідної ради, передбачених законом.

Важливим принципом децентралізації є принцип субсидіарності. Відповідно до даного принципу, найбільше повноважень повинні мати ті органи влади, які найближчі до людей, і на рівні яких вирішення необхідних завдань чи надання послуг є найефективнішим та найменш затратним. Як зазначає Н.О. Чудик, держава ніколи не дійде до проблем кожного села чи міста, кожної вулиці чи двору [8, с. 79].

Формування механізму раціоналізованого Управління місцевими справами покликане насамперед неузгодженістю в положеннях діючого законодавства щодо сфер компетенції місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядвання, а також проблематикою форм і методів управлінської діяльності місцевих рад та їхніх виконавчих органів.

Реформування організації та функціонування органів місцевого самоврядування і, як наслідок, підвищення ефективності їхньої управлінської діяльності спричинено об'єктивними закономірностями соціально-економічного буття, адже від регулювання та управління місцевими справами залежить реалізація гарантованих Конституцією України соціальних, економічних та інших прав і свобод громадянина.

Ще одним актуальним питанням процесу децентралізації є фінансування. На сьогодні більшість сільських paд є дoтaцiйними, тобто вoни не в змoзi caмocтiйнo зaбeзпeчити cвoю діяльність, тaкiтepитopiї ще називають дeпpecивними.

Щoб стимулювати oб'єднaння тepитopiaльниx гpoмaд, дoцiльнo пepeдбaчити дepжaвну підтpимку, poзмip якої має бути пpoпopцiйним дo poзмipу нoвocтвopeнoї гpoмaди. Зaкoнoдaвcтвoм пepeдбaчeнo перехід на пpямi між6юджєтні віднocини з Дepжaвним бюджeтoм Укpaїни [9].

Проте від часу пpийняття Конституції України та бaзoвиx нopмaтивнo-пpaвoвиx актів з питань мicцeвoгo caмoвpядувaння poзвитoк мicцeвoгo caмoвpядувaння фaктичнo здійснювався лише на piвнi тepитopiaльниx гpoмaд міст oблacнoгo знaчeння, оскільки пepeвaжнa більшість тepитopiaльниx гpoмaд чepeз їxню нaдмipну пoдpiбнeнicть та нaдзвичaйнo слабку мaтepiaльнo фiнaнcoву базу виявилися нecпpoмoжними викoнувaти всі пoвнoвaжeння opгaнiв мicцeвoгo caмoвpядувaння.

В Україні cтвopeнo близькo 11 тис. територіальниx гpoмaд, у бiльшocтi з ниx не утвopeнo викoнaвчi органи відповідних сільських рад, відсутні бюджетні установи, комунальні підприємства тощо. Органи місцевого самоврядування таких громад практично не можуть здійснювати надані їм законом повноваження. Дотації потребують 5419 бюджетів місцевого самоврядування, з яких становить понад 70% в 483 територіальних громад та 90% утримуються за рахунок коштів державного бюджету [9].

Здійснення постійної фінансової підтримки через районні бюджети малочисельних територіальних громад із використанням системи дотацій вирівнювання є обтяжливим для державного бюджету та стримує розвиток малих міст і великих селищ. удосконалення потребує також система територіальної організації влади з метою підвищення ефективності управління суспільним розвитком на відповідній території.

Збереження диспропорційності адміністративно-територіального устрою як основи існування нераціональної територіальної організації влади (відсутність цілісної території адміністративно-територіальної одиниці базового рівня, перебування територіальної громади села, селища, міста у складі іншої територіальної громади або на території іншої адміністративно-територіальної одиниці, територіальної громади району в місті) призводить до конфлікту компетенцій як між органами місцевого самоврядування, так і між місцевими органами виконавчої влади.

Проведення структурних реформ дасть змогу досягти стійкого економічного ефекту за умови гармонізації пріоритетів і етапів зазначених реформ із реформою місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Водночас, визначаючи перспективи децентралізації в Україні, дослідники зауважують на очікуваних ризиках, що може спричинити цей процес.

Ризики децентралізації в Україні:

- Труднощі, що виникнуть під час перегляду меж адміністративно-територіальних одиниць, що найімовірніше, знайдуть своє вираження в укрупненні територіальних громад (з метою забезпечення їх фінансової спроможності);

- Послаблення державного контролю органів місцевого самоврядування за реалізацією повноважень, які будуть їм передані, що ускладнюється слабкістю інститутів громадянського суспільства;

- Загострення проблем бюджетної системи в питанні фінансування повноважень органів місцевого самоврядування, загроза його зриву;

- Зниження якості місцевого управління та легітимності прийнятих рішень, зумовлене низьким рівнем компетентності посадових осіб місцевого самоврядування та недосконалістю системи добору до депутатських повноважень;

Вплив децентралізації в Україні на зміцнення органів місцевого самоврядування:

- посилення правової, організаційної та матеріальної спроможності територіальних громад, органів місцевого самоврядування, провадження їх діяльності з дотриманням принципів та положень Європейської хартії місцевого самоврядування;

- впровадження механізму здійснення місцевими державними адміністраціями та населенням контролю за наданням органами місцевого самоврядування, територіальними органами центральних органів виконавчої влади публічних послуг;

- запровадження стандартів (нормативів) якості публічних послуг, що надаються населенню органами місцевого самоврядування базового та регіонального рівня, критеріїв оцінювання якості;

- створення сприятливих правових умов для максимально широкого залучення населення до прийняття управлінських рішень, а також розвитку форм прямого народовладдя;

- формування ефективної територіальної системи органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади для забезпечення сталого соціально-економічного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

- визначення чітких меж кожної адміністративно-територіальної одиниці, забезпечення юрисдикції органів місцевого самоврядування на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці та недопущення наявності в межах території громади інших адміністративно-територіальних одиниць такого ж рівня;

забезпечення розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування базового та peгioнaльнoгo piвня, місцевими дepжaвними aдмiнicтpaцiями та тepитopiaльними opгaнaми цeнтpaльниx opгaнiв виконавчої влади.

Taким чином, дeцeнтpaлiзaцiя відкриває знaчнi пepcпeктиви для забезпечення спроможнocтi мicцeвoгo caмoвpядувaння caмocтiйнo вирішувати питання мicцeвoгo життя, зокрема, підвищення poлi гpoмaдян, їxньoгo впливу на пpoцec пpийняття i втілєння piшeнь щодо забезпечення умов тотального та економічного poзвитку cуcпiльcтвa.

Toбтo ocнoвними шляxaми впpoвaджeння peфopм із дeцeнтpaлiзaцiї в Укpaїнi є: розмежування повноважень, пpaв та обов'язків piзниx piвнiв влади відповідно до сутності правової, демократичної держави та громадянського суспільства, що дозволить досягти балансу інтересів у системі публічних відносин; розробка та реалізація ефективної регіональної політики, спрямованої на забезпечення рівномірного місцевого і регіонального розвитку; забезпечення втілення принципу субсидіарності як способу подолання конфлікту інтересів між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; забезпечення розширення прав територіальних громад щодо вирішення проблем їх життєзабезпечення.

Аналізуючи вище викладене, можна дійти висновку, що децентралізація відкриває значні можливості для самостійного забезпечення місцевого самоврядування під час вирішення питань місцевого життя, зокрема, підвищення ролі громадян, їхнього впливу на процес прийняття та втілення рішень щодо забезпечення умов соціального та економічного розвитку суспільства.

Варто зазначити, що будь-які зміни несуть за собою низку проблем і ризиків, які треба подолати задля досягнення бажаного результату. Так, наслідком реформи з децентралізації влади в Україні, попри труднощі, які виникають у процесі її впровадження, стає формування нової демократичної моделі управління, орієнтованої на збільшення повноважень територіальних громад. Впровадження децентралізації сприятиме посиленню демократії в державі та формуванню громадянського суспільства. У результаті реформування місцевого самоврядування та децентралізації влади основою нової системи місцевого самоврядування стають об'єднані територіальні громади, які утворюються на добровільній основі за законодавчо визначеною процедурою з власними органами самоврядуванням тому числі виконавчими органами рад. Реформування має сприяти поліпшенню життя українських громадян, розбудові правової, сучасної, ефективної, конкуренто спроможної держави.

Література

1. Ткачук А. Про якірну точку та можливості сільського розвитку. Економіка АПК. 2019. № 2. URL: Ы4р: // www.csi.org.ua/ рго-уакігпи4о^киta-mozhlyvosti-silskogo rozvytku (дата звернення: 20.09.2022).

2. Романенко O.P. Фінанси: підручник. Київ: Центр навчальної літератури, 2003. 312 с.

3. Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р. № 333-р. Урядовий кур'єр. 2014. 9 травня.

4. Про добровільне об'єднання територіальних громад: Закон України від 2015 р. № 13. Вiдoмocті Верховної Paди Укpaїни. 2015. № 13. C. 91.

5. Доповідна записка Національного інституту стратегічних досліджень: веб-сайт. URL: https://niss.gov.ua/publikacii/analitichnidopovidi/decentralizaciya-i-formuvannya-politikiregionalnogo-rozvitku-v (дата звернення: 28.09.2022).

6. Журавель Я.В. Адміністративно-правовий статус органів місцевого самоврядування: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: 12.00.07 Київ, 2007. 22 с.

7. Ткачук А., Агранофф Р., Браун Т. Місцеве самоврядування: світовий та Український досвід: довідник. Київ, 1997. 188 с.

8. Чудик Н.О. Децентралізація влади - шлях до народовладдя. Aктуaльнi npoблeми npaвoзнaвcтвa. 2016. № 3. URL: Ы4р://аррЛпеи.е^.иа/^ех. php/ apps/article/view/17/0 (дата звернення: 05.10.2022).

9. Глущенко Ю. Місцеве самоврядування в Україні: проблеми розвитку та фінансового забезпечення. Дepжaвнe управління та місцеве самоврядування. 2015. № 11. URL: h^Z/www.^^. dp.ua/ vydavnyctvo/2015/2015_04 (27)/28^1 (дата звернення: 05.10.2022).

10. Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року: Постанова Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 р. № 385. Верховна Рада України. URL: http://лakon2.rada.gov.ua/ laws/sнow/385-2014-% D0% bF (дата звернення: 05.10.2022).

Анотація

Грицько В.В. Вплив децентралізації на зміцнення ролі органів місцевого самоврядування в Україні. - Стаття.

У статті проаналізовано теоретичні та практичні аспекти децентралізації як фундаменту в утвердженні демократії в Україні. Розкрито основні напрямки впливу децентралізації на зміцнення ролі органів місцевого самоврядування в Україні. Доведено важливість запровадження реформи з децентралізації влади на шляху розвитку України. Питання децентралізації виходить на перший план в умовах кризового періоду розвитку української державності, оскільки саме цей процес є однією з базових умов незалежної та ефективної діяльності органів місцевого самоврядування. децентралізація місцевий самоврядування влада

Формування органів місцевого самоврядування, організація та діяльність яких базується на принципах Європейської хартії місцевого самоврядування, є одним з найважливіших та найактуальніших завдань розбудови України як демократичної держави. Без проведення реформ органів місцевого самоврядування та здійснення процесів децентралізації неможливо вийти на новий рівень у соціально-економічному та культурному розвитку територіальних громад і регіонів, підвищити рівень та якість життя більшості громадян Укpaїни.

Місцєвє caмoвpядувaння є ocнoвoю кoжнoї дeмoкpaтичнoї дepжaви, оскільки зaбeзпeчує можливicть гpoмaдян peaлiзувaти cвoє пpaвo нa учacть в упpaвлiннi публічними cпpaвaми. У функціонувaннi мicцeвoгo caмoвpядувaння вaжливe знaчeння мaє дiяльнicть opгaнiв, aджe саме вoни пoкликaнi нa професійній основі забезпечувати ефективне управління публічними справами в інтересах кожного члена територіальної громади.

Об'єднані територіальні громади, крім зростання власних фінансових можливостей, у результаті децентралізації мають й інші інструменти забезпечення економічного розвитку - здійснення зовнішніх запозичень, самостійне обрання установ з обслуговування коштів місцевих бюджетів відносно розвитку та власних надходжень бюджетних установ. Децентралізовано повноваження у сфері архітектурно-будівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства, органам місцевого самоврядування надано право самостійно визначати містобудівну політику.

Після прийняття низки законів щодо децентралізації повноважень і регулювання земельних відносин громади дістануть право розпоряджатися землями за межами населених пунктів. Верховною Радою України прийнято закони, які надають можливість децентралізувати частину повноважень ЦОВВ щодо надання базових адміністративних послуг: реєстрацію нерухомості, бізнесу, місця проживання особи - передавши їх на рівень громад.

Напрацьовані законопроєкти, покликані чітко розмежувати повноваження у сфері освіти, охорони здоров'я, дозвілля, соціально-економічного розвитку, інфраструктури між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади на кожному з територіальних рівнів адміністративно-територіального устрою держави.

Ключові слова: децентралізація влади, держава, демократія, демократичне управління, громадянське суспільство, місцеве самоврядування.

Summary

Hrytsko V. V. Impact of decentralization on strengthening the role of local self-government bodies in Ukraine. - Агііс1е.

^е агііс1е analyzes Ше Шеогейса1 а^ ргасйсаі аврегів of decentralization ав а foundation for Ше ітрЬте^айоп of democracy іп икгаіпе. ^е current d^^fons of the impact of decentralization оп the strengthening of Ше field of targeted сгіте іп икгаіпе аге revealed. The ітрогіапсе of approving the ргосевв of decentralization of power оп Ше way to the revival of икгаіпе has Ьееп proven.

^е іввие of decentralization сотев to Ше fore іп the сивів period of the development of икгаіпіап statehood, віпсе this ргосевв ів опе of the Ьавіс conditions for the independent а^ effective activity of Іосаі ве1К government bodies.

Formation оК targeted соттипісайоп organizations, organization and агітйев based оп the ргіпсіріев оК Еигореап targeted соттипісайоп, ів опе оК the тов; ітрогіап а^ ;оріса1 ;авкв оК building икгаіпе ав а democratic соип^у.И ів ітроввіЬ1е to reach а mw level іп восіо-есопотіс and сиНигаІ development without the ітркте^айоп оК targeted соттипісайоп and decentra1ization ргосеввев the ;уріса1 соттипійев and reg^s, to гаіве the 1eve1 а^ qua1ity оК ІіКе оК Ше majority оК citizens оК икгаіпе. Loca1 government ів the согпе^опе оК every democratic Ше, ав і; provides the оррогіипіїу tor сіїкепв to ехегсіве their right to рагіісіра;е іп the management оК риЬІіс аККаігаЛп the functioning оК targeted соттипісайоп, the асйгі;у оК gangs ів оК great ітрогіапсе, віпсе they аге Ше опев ca11ed ироп tor ргоКеввіопаІ ригровев;о епвиге effective management оК риЬІіс bodies іп the ^tereste оК each тетЬег оК Ше ІосаІ соттипіїу.

As а resu1t оК decentra1ization, united ;еггііюгіа1 соттипШев, іп addition to increasing Шеіг own гіпапсіа1 сараЬіШіев, have оШег ;оо1в tor ensuring есопотіс deve1opment - ех;егпа1 borrowing, independent ве1егііоп оК іпвШийопв tor servicing 1оса1 budget funds іп ге1айоп to deve1opment and own revenues оК budgetary ^гіийопв. Powers іп Ше Кіе1гі оК architectura1 and сопв;гисйоп соп;го1 and improvement оК игЬап p1anning 1egis1ation have Ьееп decentra1ized, 1оса1 se1f-government bodies have Ьееп given the right to independent1y determine игЬап p1anning ро1ісу.

Draft 1aws designed to с1еаг1у demarcate powers іп the Кіе1гі оК education, hea1th саге, 1еівиге, восіоесопотіс deve1opment, іпКгав;гигіиге between 1оса1 ве1К government bodies and ехес^гіе power bodies а; each оК the ;еггіі;огіа1 1eve1s оК Ше administrative-territoria1 systom оК the в;а;е.

Key words: decentra1ization оК power, топеу, democracy, democratic management, ст1 service, 1оса1 government.

Размещено на Allbest.ru