Поняття економічної основи місцевого самоврядування та її організаційно-правове забезпечення в умовах війни в Україні

Бедрій Р.Б. Поняття економічної основи місцевого самоврядування та її організаційно-правове забезпечення в умовах війни в Україні.

У статті проаналізовано поняття економічної основи місцевого самоврядування. Зокрема, зазначено, що визначальне значення у змісті даного поняття має його соціальна спрямованість, пов'язана з орієнтацією на задоволення потреб місцевих жителів. При цьому серцевину економічної основи місцевого самоврядування становить система об'єктів муніципальної економіки - рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, позабюджетні цільові (у тому числі валютні) та інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад.

Також, у статті наголошено, що російська збройна агресія в Україні, розв'язана 24.02.2022 р., призвела до колосальних втрат для економіки держави. Внаслідок бойових дій бізнес та бюджети усіх рівнів недоотримують мільйони гривень доходів. У зв'язку з цим зазначено, що надзвичайно важливо надати громадам більше ефективних інструментів для наповнення бюджету, одним з яких є залучення органів місцевого самоврядування до адміністрування місцевих податків, що сприятиме, за умови реалізації відповідних законодавчих ініціатив, зростанню податкових надходжень до місцевих бюджетів щонайменше на декілька сотень мільйонів гривень на рік.

Крім того, у статті акцентовано увагу на тому, що повномасштабна війна, розгорнута російською федерацією, суттєво вплинула на пріоритети розвитку територіальних громад в Україні, перенісши їх з площини забезпечення сталого і ефективного економічного розвитку у площину гарантування безпеки для своїх жителів та економічного «виживання». Проте, після закінчення активної фази війни перед владою постане складний виклик щодо швидкої та ефективної відбудови країни, відновлення економіки та продовження муніципальної реформи, розпочатої 2014 році. Зроблено висновок, що дуже важливим та непростим завданням держави і місцевої влади сьогодні, в умовах воєнного стану, є подолання наслідків російського збройного вторгнення, відновлення зруйнованої промислової та іншої інфраструктури, вміла організація роботи місцевого господарства та комунального сектора економіки на основі належного організаційно-правового та матеріально-фінансового забезпечення.

Ключові слова: муніципальна економіка, територіальна громада, комунальна власність, муніципальна реформа, фінансова децентралізація, російська збройна агресія.

Bedrii R.B. The concept of the economic basis of local government and its organizational and legal security in the conditions of war in Ukraine.

The article analyzes the concept of the economic basis of local self-government. In particular, it is stated that the determining importance in the content of this concept is its social orientation, which is related to the orientation towards meeting the needs of local residents. At the same time, the core of the economic basis of local self-government is the system of objects of the municipal economy - movable and immovable property, revenues of local budgets, extra-budgetary targeted (including currency) and other funds, land, natural resources that are communally owned by territorial communities.

Also, the article emphasizes that the russian armed aggression in Ukraine, unleashed on February 24, 2022, led to colossal losses for the state's economy. As a result of hostilities, businesses and budgets of all levels are not receiving millions of hryvnias in revenue. In this regard, it is stated that it is extremely important to provide communities with more effective tools for filling the budget, one of which is the involvement of local self-government bodies in the administration of local taxes, which will contribute, subject to the implementation of relevant legislative initiatives, to the growth of tax revenues to local budgets at least for several hundred million hryvnias per year.

In addition, the article focuses on the fact that the full-scale war launched by the Russian Federation significantly affected the development priorities of territorial communities in Ukraine, moving them from the plane of ensuring sustainable and effective economic development to the plane of guaranteeing security for its residents and economic “survival” . However, after the end of the active phase of the war, the authorities will face a difficult challenge regarding the rapid and effective reconstruction of the country, the recovery of the economy, and the continuation of the municipal reform that began in 2014. It was concluded that a very important and difficult task of the state and local authorities today, in the conditions of martial law, is to overcome the consequences of the Russian armed invasion, restore the destroyed industrial and other infrastructure, skillfully organize the work of the local economy and the communal sector of the economy on the basis of proper organizational, legal and material and financial support.

Key words: municipal economy, territorial community, communal property, municipal reform, financial decentralization, Russian armed aggression.

Вступ

Постановка проблеми. Реальне місцеве самоврядування виступає засобом подальшої лібералізації управління на місцях, вирішення проблем формування громадянського суспільства та економіч- но-розвиненої правової держави, посилення захисту прав і свобод людини та громадянина, їх практичної реалізації.

Тому, актуальність глибокого осмислення проблематики місцевого самоврядування з точки зору його генезису, організації та функціонування, включаючи забезпечення міцної економічної основи, має не лише науково-методологічне і політико-ідеологічне, але й важливе практичне значення. Усвідомлення феномену місцевого самоврядування у повному обсязі дає можливість знайти адекватні напрями і форми розвитку демократії на сучасному етапі.

Стан опрацювання. Теоретичні та прикладні питання функціонування системи місцевого самоврядування досліджували у своїх працях вітчизняні вчені: М.О. Баймуратов, Ю.Г. Барабаш, О.В. Батанов, В.І. Борденюк, О.М. Бориславська, І.П. Бутко, В.А. Григор'єв, П.Ф. Гураль, В.М. Кампо, А.М. Колодій, В.В. Кравченко, І.О. Кресіна, А.Р. Крусян, П.М. Любченко, Н.В. Мішина, М.П. Орзіх, В.Ф. Погорілко, М.О. Пухтинський, С.Г. Серьогіна, О. В. Скрипнюк, Ю. М. Тодика, В.А. Устименко та ін.

Метою статті є характеристика поняття економічної основи місцевого самоврядування, а також критичний аналіз її організаційно-правового забезпечення в умовах війни в Україні.

Виклад основного матеріалу

Успішне функціонування місцевого самоврядування повинно забезпечуватися належними матеріальними і фінансовими засобами. Тому вбачається, що економічна основа місцевого самоврядування є одним із його головних базових елементів. Вона виступає гарантією господарської самостійності суб'єктів місцевого самоврядування, слугує задоволенню потреб територіальних громад, створює умови для їх нормальної життєдіяльності. У економічній основі місцевого самоврядування закладений потенціал як для перетворення господарського життя місцевих спільнот, так і для поглиблення політичних процесів демократизації всього суспільства, розвитку муніципальної демократії, забезпечення реальних умов для здійснення прав і свобод жителів - членів територіальних громад.

Вважаємо, що поняття економічної основи місцевого самоврядування розкриває глибинні процеси досягнення територіальними громадами самостійності у вирішенні питань місцевого значення, розвитку муніципальної демократії, прав та свобод людини і громадянина. На думку О.В. Батанова дане поняття виходить за межі суто економічної проблематики, оскільки його зміст не обмежується лише товарно-речовими аспектами відносин власності та, відповідно, встановленням матеріальної (економічної) основи владарювання на місцевому рівні, більш того, цей бік не є головним. Визначальне ж значення у змісті поняття «економічна основа місцевого самоврядування» має його соціальна спрямованість, яка пов'язана з орієнтацією на задоволення потреб місцевих жителів [1, с. 277].

За будь-яких умов серцевину економічної основи місцевого самоврядування складає система об'єктів муніципальної економіки - рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, позабюджетні цільові (у тому числі валютні) та інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад, а також інші ресурси, які становлять потенціал, який може використовуватися для задоволення потреб місцевих жителів (стаття 142 Конституції України) [2].

Головне місце в економічній основі місцевого самоврядування займає комунальна власність. Від імені і в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.

Складовою частиною економічної основи місцевого самоврядування є фінансові ресурси територіальних громад. Конституція України визначає принципові засади формування і структуру фінансової основи місцевого самоврядування. Це зумовлено передусім тим, що ефективне функціонування системи місцевого самоврядування значно залежить від наявності у володінні та вільному розпорядженні в територіальних громад фінансових та інших ресурсів, необхідних для виконання покладених на них завдань.

Фінансова основа місцевої демократії включає місцеві бюджети та інші кошти, якими можуть розпоряджатися органи, обрані територіальними громадами. Кошти органів місцевого самоврядування мають бути відповідними наданим їм Конституцією і законодавством функціям і повноваженням. Однією з ланок муніципальних фінансів є кошти суб'єктів господарювання (фінансові ресурси комунальних підприємств, а також ресурси фірм, організацій, які використовуються ними на фінансування соціально-культурних та житлово-комунальних об'єктів). Органи місцевого самоврядування мають право встановлювати місцеві податки і збори, які зараховуються до відповідних бюджетів.

Деякі вчені розглядають матеріальну та економічну основи як тотожні, зазначаючи, що «під матеріальною (економічною) основою органів місцевого самоврядування можна розуміти різноманітні майнові та немайнові права, зокрема на землю, природні ресурси, будівлі, виробничі об'єкти, транспортні засоби та інші самохідні механізми, оргтехніку тощо, які призначені для задоволення місцевого публічного інтересу» [3, с. 27].

На думку В.В. Моргуна, економічну основу місцевого самоврядування доцільно визначати як сукупність правових норм, що закріплюють та гарантують органам місцевого самоврядування право самостійно формувати матеріальні та фінансові ресурси, а також розпоряджатися ними в інтересах населення відповідної території з метою вирішення питань місцевого значення [4, с. 119]. Тобто економічна діяльність місцевого самоврядування залежить від різних факторів, у тому числі і наявності матеріальних та фінансових ресурсів, загалом будучи похідною від матеріальної та фінансової основ. територіальний громада війна

Крім цього, категорія «економічні основи» згадується на законодавчому рівні. Так, Закон України «Про внесення змін до статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо забезпечення додержання гарантій місцевого самоврядування та захисту його економічних основ» від 2 грудня 2020 р. № 1025-IX містить зокрема, наступне положення: «майнові операції, які здійснюються органами місцевого самоврядування з об'єктами права комунальної власності, не повинні ослаблювати економічних основ місцевого самоврядування, скорочувати обсяги доходів місцевих бюджетів, зменшувати обсяг та погіршувати умови надання послуг населенню» [5]. Водночас чіткого визначення категорії «економічні основи місцевого самоврядування» у даному Законі викладено не було.

Необхідно наголосити, що російське збройне вторгнення в Україну 24.02.2022 р. призвело до колосальних втрат для економіки держави. Внаслідок бойових дій бізнес та бюджети усіх рівнів недо- отримують мільйони гривень доходів.

Очевидно, що після закінчення активної фази війни перед владою постане важливий та складний виклик щодо швидкої та ефективної відбудови країни. Одним із першочергових завдань на цьому етапі повинно бути відновлення економіки та продовження муніципальної реформи.

Нагадаємо, що однією з головних цілей реформи децентралізації влади, розпочатої у 2014 році, було забезпечення спроможності місцевого самоврядування, його матеріально-фінансової самостійності, побудова ефективної територіальної організації влади в Україні.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 333 від 1.04.2014 р. була схвалена Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, спрямована на створення належних матеріальних, фінансових, організаційних умов та формування кадрового складу для забезпечення виконання органами місцевого самоврядування власних і делегованих повноважень [6].

Одним з напрямів муніципальної реформи був процес об'єднання територіальних громад, в результаті чого в 2020 році було створено 1470 територіальних громад, у яких пройшли місцеві вибори, дані громади отримали нові повноваження і перейшли відповідно до законодавства на прямі міжбю- джетні відносини з державним бюджетом.

Проте, як показала практика, для успішної реалізації реформи децентралізації влади необхідна міцна економічна основа. Адже «адміністративне» об'єднання територіальних громад в умовах складної економічної ситуації в країні автоматично не зробило їх спроможними та самодостатніми. Іншими словами, ефективність укрупнення територіальних громад напряму залежить від забезпечення у цих громадах належного надання адміністративних, соціально-побутових, культурних послуг та здійснення якісних змін у комунальному секторі економіки.

У цьому контексті слід нагадати, що у Методиці формування спроможних територіальних громад від 08 квітня 2015 р. (із змінами від 24 січня 2020 р.), дається визначення спроможних територіальних громад, а саме - це «територіальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільного об'єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров'я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці»[7].

Однак вбачається, що поняття спроможності, як слушно зазначається у спеціальній літературі, має відображати здатність забезпечення ефективного економічного розвитку громади на основі використання ресурсного потенціалу, а не лише надання на належному рівні послуг [8].

На нашу думку, така здатність передбачає наявність реальної матеріально-фінансової самостійності та належної економічної основи місцевого самоврядування. Іншими словами, головною передумовою формування спроможності територіальної громади є наявність достатнього обсягу економічних, природних, фінансових ресурсів, які за умови ефективного управління можуть забезпечити стійке економічне зростання та підвищення добробуту членів громади.

Крім того, важливою складовою муніципальної реформи є фінансова (бюджетна) децентралізація, успішність проведення якої залежить від належного здійснення системних заходів, спрямованих на бюджетну консолідацію та реформування системи адміністрування податків і зборів. Усі ці дії повинні надати органам місцевого самоврядування фіскальні інструменти для нарощування власних ресурсів та зменшити їх фінансову залежність від центральної влади.

Однак, російська збройна агресія в Україні призупинила здійснення фінансової децентралізації та муніципальної реформи загалом, спричинивши величезні економічні збитки. Так, за десять місяців повномасштабної війни вітчизняна економіка втратила сотні мільярдів доларів, зокрема, на початок літа сума втрат становила близько 350 млрд доларів США, а на кінець 2022 року сягнула 700 млрд доларів.

Прямі збитки економіки є дещо меншими, але теж вимірюються у мільярдах доларів. Так, за даними дослідження, проведеного аналітичним підрозділом Київської школи економіки (KSE Institute), станом на листопад 2022 року руйнування, завдані інфраструктурі держави, становили майже 136 млрд. доларів США. При цьому, найбільших пошкоджень зазнали житловий фонд, транспортна інфраструктура, енергетичні об'єкти, освітні та медичні заклади [9].

Масштаб збитків відрізняється в кожній області країни. Так, більше руйнувань є звичайно у прифронтових регіонах, щодо тилових областей - у них зросла кількість жителів за рахунок внутрішньо переміщених осіб, що також спричинило додаткове навантаження на місцеву інфраструктуру. Руйнування житлового фонду в областях, де не відбувалися активні бойові дії є відносно незначними. Натомість у Київській області вони оцінюються експертами у понад 8 млрд доларів США, а в Донецькій і Харківській областях, відповідно - у 14,3 млрд доларів та майже 16 млрд доларів США.

Вважаємо, що у майбутньому реалізація проєктів з відбудови значною мірою буде залежати від фінансової незалежності громад, що позитивно вплине на впровадження ініціатив з реконструкції комунаьних об'єктів нерухомості та інфраструктури. Сьогодні ж частка місцевих податків у загальному обсязі дохідної частини бюджетів громад в Україні у середньому є вдвічі меншою, ніж в країнах Європейськго Союзу (25% проти 45-60%). Тому надзвичайно важливо надати громадам більше ефективних інструментів для наповнення бюджету, одним з яких є залучення органів місцевого самоврядування до адміністрування місцевих податків.

У цьому контексті, слід зазначити, що у грудні 2022 року Асоціація малих міст України за підтримки Проєкту USAID «ГОВЕРЛА» розпочали роботу над розробкою законодавчих пропозицій щодо вдосконалення системи адміністрування місцевих податків [9].

Паралельно відбувається обговорення зазначених ідей та проектів з органами місцевого самоврядування та лідерами громад. За попередніми підрахунками, розроблені законодавчі ініціативи сприятимуть збільшенню податкових надходжень до місцевих бюджетів щонайменше на декілька сотень мільйонів гривень на рік. Крім того, у держави є можливість позбутися непродуктивних видатків на адміністрування місцевих податків, що складають сьогодні близько 1,5 мільярда гривень.

Таким чином, в результаті муніципальної реформи територіаьні громади повинні отримати більше можливостей самостійно наповнювати місцеві бюджети. У реалізації відповідних законодавчих ідей зацікавлені як органи державної влади, так і органи місцевого самоврядування, а насамперед, мешканці територіальних громад, які безпоередньо повинні відчути позитивний результат.

Слід зазначити, що повномасштабна війна, розгорнута російською федерацією після 24 лютого 2022 року, суттєво вплинула на пріоритети розвитку територіальних громад в Україні, перенісши їх з площини забезпечення сталого і ефективного економічного розвитку у площину гарантування безпеки для своїх жителів та економічного «виживання».

Внаслідок воєнних дій багато підприємств припинили свою роботу, значних руйнувань зазнала інфраструктура, чимало українців змушені були покинути свої домівки та шукати захисту в інших регіонах.

Війна поклала додаткову відповідальність на ті області, які перебувають у тилу, щодо функціонування економіки, формування резервів, надання населенню послуг, підтримки критичної інфраструктури. У цій ситуації значно вищу спроможність і стійкість продемонстрували громади, які володіли розвинутим управлінським та фінансово-економічним потенціалом.

З метою оперативного реагування на виклики, спричинені війною, Проєктом USAID «ГОВЕРЛА» було підтримано реалізацію проєкту «Формування програм місцевого економічного розвитку через інтеграцію переміщених підприємств і внутрішньо переміщених осіб в економічне життя територіальних громад», який спрямований на розробку програм відновлення місцевої економіки [10]

У межах цього проєкту було передбачено проведення соціологічного дослідження методом фо- кус-групових інтерв'ю в 10 територіальних громадах Львівської області із внутрішньо переміщеними особами та представниками релокованого бізнесу, місцевими підприємцями, представниками органів місцевого самоврядування й активістами щодо проблем місцевого економічного розвитку в умовах війни, а також напрямків економічного відновлення та розвитку громад у післявоєнний період. Результати даного соціологічного дослідження засвідчують наступне.

По-перше, органи місцевого самоврядування мають обмежені регуляторні можливості, суттєво не впливаючи на пожвавлення чи відновлення економічної активності та податковий клімат у громаді. Щодо зниження ставок місцевих податків та зборів, то воно незначним чином впливає на активізацію підприємницької діяльності в громаді, а тому не дає суттєвого ефекту для зростання податкових надходжень до місцевого бюджету. У свою чергу, значно більший позитивний вплив на формування підприємницького середовища у громаді в сучасних умовах має налагодження комунікації та довіри між підприємцями та органами місцевого самоврядування.

По-друге, зниження економічної активності та обсягів діяльності місцевих підприємств негативно відображається і на доходах бюджету громади. З іншого боку, зменшення доходів відбулося, за рахунок регуляторних дій держави.

По-третє, органи місцевого самоврядування мають значну зацікавленість у залученні бізнесу на територію громади - як релокованих підприємств, так і іноземних інвесторів, висуваючи при цьому лише низку вимог до екологічності бізнесу, кількості створених робочих місць та прозорості ведення економічної діяльності.

По-четврте, в окремих громадах Львівщини активно здійснювалися кроки для формування сприятливого середовища та вигідних пропозицій для бізнесу. Водночас у приміських територіальних громадах існує проблема недостатньої кількості (або, навіть, відсутності) земельних ділянок, що перебувають у комунальній власності, для залучення нового бізнесу. Тобто, бізнес може розвиватися в цих громадах на землях приватної чи державної власності.

Іншою проблемою для розвитку бізнесу в громадах поблизу обласного центру є недостатня кількість робочої сили. Разом з тим, громади, більш віддалені від Львова, володіють значно більшим земельним потенціалом та незалученою робочою силою, проте є менш привабливими для бізнесу з огляду на територіальне розміщення [10].

Відносно очікуваної з боку громад підтримки від державних і регіональних органів влади, представники органів місцевого самоврядування та місцеві підприємці Львівщини висловили, зокрема, побажання щодо наступних аспектів.

По-перше, щодо розширення фінансування регіональних та державних програм, конкурсних проєктів, спрямованих на розвиток територіальних громад і стимулювання підприємницької активності, а також подолання корупційних схем при оцінюванні поданих проєктів та визначенні переможців.

По-друге, щодо включення територій громад західних областей України у плани повоєнного відновлення вітчизняної економіки та розміщення на цих територіях стратегічних підприємств військово-промислового комплексу.

По-третє, щодо підтримки фермерських господарств і дрібних селян.

По-четверте, щодо сприяння з боку владних структур у налагодженні кооперації між сусідніми громадами з метою формування агломерації навколо обласного центру.

По-п'яте, щодо вирішення житлового питання внутрішньо переміщених осіб та їх реєстрації [10].

Висновки

Підсумовуючи, варто зазначити, що на сучасному етапі, в силу об'єктивих та інших причин, процес формування економічних основ місцевого самоврядування в Україні відбувається вкрай повільно. Незважаючи на законодавчо продекларовану самостійність органів місцевого самоврядування у вирішенні внутрішніх проблем підвідомчих їм територій, продовжує зберігатися істотна економічна залежність муніципальної влади від держави.

Крім того, значні проблеми на шляху втілення економічних реформ на місцевому рівні спричинила російська збройна агресія, завдавши величезних збитків вітчизняній економіці. Тому, дуже важливим та непростим завданням держави і місцевої влади сьогодні, в умовах воєнного стану, є подолання наслідків російського збройного вторгнення, відновлення зруйнованої промислової та іншої інфраструктури, вміла організація роботи місцевого господарства та комунального сектора економіки на основі належного організаційно-правового та матеріально-фінансового забезпечення.

Список використаних джерел

1. Батанов О.В. Муніципальна влада в Україні: конституційно-правові проблеми організації та функціонування. Дис. .. .докт. юрид. наук. Спец. 12.00.02 - конституційне право; муніципальне право. К. 2011. 478 с.

2. Конституція України від 28.06.1996 р. № 254к/96-ВР. (із змінами). URL: https://zakon.rada.gov. ua/laws/show/254%D0%BA96-%D0%B2%D1%80.

3. Музика-Стефанчук О.А. Фінансово-правова основа місцевого самоврядування в зарубіжних країнах: навч. посіб. К., 2009. 224 с.

4. Моргун В.В. Конституційно-правове забезпечення матеріальної та фінансової основ місцевого самоврядування в Україні та зарубіжних державах. -.Дис. ... доктора філософії за спеціальністю 081 - Право. Національна академія внутрішніх справ, Київ, 2021. 236с.

5. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України №280-ІІІ від 21.05.1997 р. URL: https:// zakon.rada.gov.ua/laws/show/280/97-%D0%B2%D1%80# Text.

6. Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 1.04.2014 р. № 333-р. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/333-2014-%D1%80#Text.

7. Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад: Постанова Кабінету Міністрів України від 8.04.2015. № 214. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/214-2015-%D0%BF#Text.

8. Павлюк А.П. Економічні аспекти формування спроможних територіальних громад в Україні. Стратегічні пріоритети. Серія «Економіка». 2016. №1 (38). С. 137-143.

9. К. Пастущенко. Реформа місцевого оподаткування - шлях до відновлення України. URL: file:///D:/Говерла. Портал новин LB.ua.htm (Дата звернення: 15.01.2023 р. )

10. Тенденції та ризики місцевого економічного розвитку в умовах війни: звіт за результатами соціологічного дослідження (методом фокус-групових інтерв'ю) у територіальних громадах Львівської області. URL:https://decentralization.gov.ua/uploads/attachment/document/1213/LED_ Report_Focus_Group_Lviv_2022.pdf (Дата звернення: 15.01.2023 р.)

Размещено на Allbest.ru