Особливості системи інституту місцевого самоврядування субрегіонального та регіонального рівнів

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститут післядипломної освіти НМУ імені О. О. Богомольця

ОСОБЛИВОСТІ СИСТЕМИ ІНСТИТУТУ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ СУБРЕГІОНАЛЬНОГО ТА РЕГІОНАЛЬНОГО РІВНІВ

Титикало Р.С. Кандидат юридичних наук, адвокат,

асистент кафедри менеджменту охорони здоров'я

м. Київ

Анотація

Розглянуто особливості системи інституту місцевого самоврядування субрегіонального та регіонального рівнів. При формуванні відповідних районних рад потрібно брати за основу не лише територіальний принцип, а можливість виконання обов'язків місцевим самоврядуванням по відношенню до свого електорату. Питання функціонування районних рад потребує в більшій мірі фінансового прорахунку необхідності їх функціонування та можливості самофінансування. В 2021 році та в більшій мірі після початку війни районні ради зіштовхнулися з проблемами фінансового характеру. Намагаючись підтримати та допомогти районним радам Кабінет Міністрів України прийняв постанову «Про затвердження Порядку та умов надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на забезпечення окремих видатків районних рад, спрямованих на виконання їх повноважень» від 22 січня 2022 року №55, якою затверджені умови отримання субвенції на оплату праці та нарахування на заробітну плату посадових осіб місцевого самоврядування районних рад. На нашу думку, причинами такого стану районних рад місцевого самоврядування є: утворення територіальних громад (об'єднаних територіальних громад) та наділення їх відповідними бюджетними повноваженнями; передача майна громадам, і відповідно, орендна плата почала надходити до бюджетів територіальних громад; районні ради наділені мінімальними повноваженнями, а зі змісту ст.43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» взагалі не зрозуміло, якими повноваженнями наділені саме районні ради. З огляду на зазначене, на нашу думку, доцільним є функціонування дворівневої моделі місцевого самоврядування: територіальні громади (об'єднані територіальні громади) та обласні ради. Вбачається необхідним перегляд повноважень, які можуть бути делеговані місцевим органам виконавчої влади в перспективі їх зменшення та повноцінного прийняття рішення по справам місцевого значення. Інтегруючи в Європейський Союз Україна взяла на себе зобов'язання і в частині забезпечення європейського рівня місцевого самоврядування, що передбачає забезпечення регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення. Суб'єктом реалізації такого права є, в першу чергу, не місцеві органи виконавчої лади, а органи місцевого самоврядування, що мають представницькі органи та відповідні виконавчі органи. Ключові слова: публічна влада; механізм держави; місцеве самоврядування; публічно-правова сфера; публічне адміністрування; територіальна громада; районні ради; обласні ради.

Annotation

PECULIARITIES OF THE SYSTEM OF THE INSTITUTE OF LOCAL SELF-GOVERNMENT AT THE SUBREGIONAL AND REGIONAL LEVELS

Roman Tytykalo Candidate of Law, Advocate, Assistant of the Department of Health Management, Institute of Postgraduate Education of Bogomolets National Medical University, Kyiv, Ukraine

The peculiarities of the system of the institute of local self-government at the subregional and regional levels are considered. When forming the relevant district councils, it is necessary to take as a basis not only the territorial principle, but the possibility of fulfilling the duties of local self-government in relation to its electorate. The issue of the functioning of district councils requires a greater financial calculation of the need for their functioning and the possibility of self-financing. In 2021 and to a greater extent after the start of the war, district councils faced financial problems. In an effort to support and help district councils, the Cabinet of Ministers of Ukraine adopted Resolution No. 55 dated January 22, 2022, “On approval of the Procedure and conditions for granting subventions from the state budget to local budgets to ensure certain expenses of district councils aimed at fulfilling their powers” dated January 22, 2022, which approved the conditions for receiving the subvention for the payment of wages and the calculation of salaries of officials of local self-government of district councils. In our opinion, the reasons for this state of district councils of local self-government are: the formation of territorial communities (united territorial communities) and their endowment with relevant budgetary powers, the transfer of property to communities, and accordingly, the rent began to go to the budgets of territorial communities; district councils are given minimal powers, and from the content of Article 43 of the Law of Ukraine “On Local Self-Government in Ukraine” it is not at all clear what powers district councils are given. in my opinion, it is expedient to operate a two-level model of local self-government: territorial communities (united territorial communities) and regional councils. It is considered necessary to review the powers that can be delegated to local bodies of executive power in the perspective of their reduction and full-fledged decision-making on matters of local importance. By integrating into the European Union, Ukraine undertook obligations in terms of ensuring the European level of local self-government, which involves ensuring the regulation and management of a significant share of public affairs, under its own responsibility, in the interests of the local population. The subject of the realization of such a right is, first of all, not local executive bodies, but local self-government bodies that have representative bodies and corresponding executive bodies. Key words: public power; state mechanism; local self-government; public-legal sphere; public administration; territorial community; district councils; regional councils.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями

Державотворення є системним та динамічним процесом. Після розпаду Радянського Союзу в Україні неодноразово робилися спроби реформувати систему місцевого самоврядування. Діючий адміністративно-територіальний поділ закріплений в ст.133 Конституції України; ст.1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та в Порядку вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР, який затверджений Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 12 березня 1981 року № 1654-X. Та система місцевого самоврядування, яка законодавчо визначена сьогодні розширює перелік суб'єктів, що входять до неї. Особливо важливим є законодавчо визначена можливість функціонування окремих форм прямої демократії на місцевому рівні, що є одним з головних напрямків забезпечення волевиявлення населення. Це важливо для розуміння системи місцевого самоврядування, тенденцій та динаміки її розвитку на майбутнє, оскільки надання Україні статусу кандидата до вступу в Європейський Союз, а також глобальні процеси післявоєнної відбудови в Україні сприятимуть активізації ролі та підвищенню участі місцевого самоврядування в процесах повномасштабного відновлення України. Саме тому, подальшого наукового дослідження потребують перспективи розвитку окремих елементів системи місцевого самоврядування в контексті адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування в Україні, а також можливість їх удосконалення.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми і на які спирається автор

Проблематикою ролі та значенням органів місцевого самоврядування в системі органів державної влади займалися: В. Б. Авер'янова (місце місцевого самоврядування в апараті держаного управління) [4], В. Ф. Погорілко (конституційний статус мсцевого самоврядування) [5], М. В. Цвік, В. Д. Ткаченко, О. В. Петришина (досліджували місце муніципальної влади в системі публічної влади) [6], О. В. Батанов (вивчав теоретичні проблеми співвідношення місцевого самоврядування та державної влади) [7], М. А. Баймуратов та В. А. Григорьєв (вивчали засади муніципального управління) [7], І. С. Щебетун (приділено уваг організаційно-правовим основам діяльності місцевого самоврядування) [8] та ін.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми, котрим присвячується означена стаття

В ст.140 Конституції України визначено, що органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Відзначимо, що після початку реформи децентралізації в наукових та законотворчих колах точаться дискусії стосовно доцільності функціонування районних рад та районних державних адміністрацій, що обумовлені доцільністю функціонування даних суб'єктів на рівні району та області; дублюванням повноважень один одного, що як результат може призвести до відсутності суб'єкта, який би одноособово ніс юридичну відповідальність за стан справ на рівні свого району чи області. З даного приводу можна навести точку зору заступника Міністра розвитку громад та територій: «існуючий районний поділ дуже нерівномірний - є райони, де проживає менше шести тисяч населення, а є ті, де проживає майже 200 тисяч населення. Зауважте, що і в маленькому і у великому районі діють однакові органи державної виконавчої влади з однаковими повноваженнями, але з різною завантаженістю. Одним із параметрів під час визначення конфігурації майбутніх районів, була чисельність жителів від 150 тисяч і більше» [1].

В той же час, в науковій літературі теж відзначено, що процес об'єднання громад призвів до того, що районна ланка управління в її нинішньому вигляді стає зайвою. При чому це стосується як районних рад, так і значною мірою районних державних адміністрацій. Тому в районах, де всі або більшість громад об'єдналися, зникає сенс в існуванні районної ради як такої, а повноваження РДА суттєво звужуються [1].

Формулювання цілей статті (постановка завдання)

Метою статті є розкриття особливостей системи інституту місцевого самоврядування субрегіонального та регіонального рівнів.

Виклад основного матеріалу дослідження

Новий територіальний поділ районних рад в Україні сформовано в 2020 році. Так, Постановою Верховної Ради України «Про утворення та ліквідацію районів» здійснено новий адміністративно-територіальний поділ районів та ліквідовано окремі старі райони. Визначено, що межі районів встановлюються по зовнішній межі територій сільських, селищних, міських територіальних громад, які входять до складу відповідного району [2].

Втім, прийнявши дану постанову та утворивши нові райони навіть за три роки не проаналізовано так виклики: 1) на скільки такий поділ є ефективним; 2) таким що задовольняє потреби населення? 3) рівномірним; 4) необхідним.

Як бачимо, при формуванні нових районних рад враховано територіальний принцип та густоту населення. Втім, на нашу думку, при формуванні відповідних районних рад потрібно брати за основу не лише територіальний принцип, а можливість виконання обов'язків місцевим самоврядуванням по відношенню до свого електорату. Так, наприклад, віддаленість адміністративного апарату від жителів негативно впливає на оцінку та моніторинг ситуації на місцях; фізичній можливості отримання адміністративних послуг та в цілому вирішувати питання місцевого значення; ускладняється можливість вільно комунікації з представниками місцевого самоврядування, що спричиняє зниженню можливості фітбеку від виборців та ін.

Главою 4 Закону України «Про місцеве самоврядування» визначено повноваження районних і обласних рад [9]. Ст. 43. визначено коло питання, які вирішуються районними і обласними радами виключно на їх пленарних засіданнях. В даному нормативно-правовому акті не має чіткого розмежування повноважень та компетенції районних і обласних рад. І, відповідно, що може делегувати районна рада і обласна рада місцевим державним адміністраціям. В той же час, ст.15 та 29 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» визначено засади виконання делегованих повноважень місцевими державними адміністраціями районними чи обласними радами відповідних повноважень в їх управлінні перебувають також об'єкти спільної власності територіальних громад [9].

Слід відзначити, що відсутність закону України, яким би чітко визначалися межі адміністративно-територіальних одиниць негативним чином впливає і на розподіл сфер та меж діяльності повноважень органів місцевого самоврядування. В ЄС прийнята номенклатура територіальних одиниць (NUTS), яка включає п'ять ієрархічних рівнів. Єдині для ЄС кількісні параметри визначені лише для перших трьох рівнів територіальних одиниць. Для рівня NUTS1 кількість населення має бути понад 3 млн осіб, NUTS-2 - від 800 тис. до 3 млн осіб, NUTS-3 - від 150 до 800 тис. осіб [3]. Втім, на нашу думку, прийняття такого нормативно-правового акту є наразі неможливим, адже, основним принципом територіального поділу є саме врахування густоти населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а в період воєнного стану, наявності мільйонів внутрішньо переміщеного населення та постійних активних бойових дій на території України здійснити демографічний перерахунок є неможливо.

Слід відзначити, що питання функціонування районних рад потребує в більшій мірі фінансового прорахунку необхідності їх функціонування та можливості самофінансування. В 2021 році та в більшій мірі після початку війни районні ради зіштовхнулися з проблемами фінансового характеру. Намагаючись підтримати та допомогти районним радам Кабінет Міністрів України прийняв постанову «Про затвердження Порядку та умов надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на забезпечення окремих видатків районних рад, спрямованих на виконання їх повноважень» від 22 січня 2022 року №55 [10], якою затверджені умови отримання субвенції на оплату праці та нарахування на заробітну плату посадових осіб місцевого самоврядування районних рад. На нашу думку, причинами такого стану районних рад місцевого самоврядування є: утворення територіальних громад (об'єднаних територіальних громад) та наділення їх відповідними бюджетними повноваженнями; передача майна громадам, і відповідно, орендна плата почала надходити до бюджетів територіальних громад; районні ради наділені мінімальними повноваженнями, а зі змісту ст.43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» взагалі не зрозуміло, якими повноваженнями наділені саме районні ради. З огляду на зазначене, на нашу думку, доцільним є функціонування дворівневої моделі місцевого самоврядування: територіальні громади (об'єднані територіальні громади) та обласні ради.

Висновки з цього дослідження і перспективи подальших розвідок у даному напрямку

місцевий самоврядування державний влада

Узагальнюючи вище викладене можна зробити висновок, що вбачається необхідним перегляд повноважень, які можуть бути делеговані місцевим органам виконавчої влади в перспективі їх зменшення та повноцінного прийняття рішення по справам місцевого значення з наступних підстав:

по-перше, інтегруючи в Європейський Союз Україна взяла на себе зобов'язання і в частині забезпечення європейського рівня місцевого самоврядування, що передбачає забезпечення регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення. Суб'єктом реалізації такого права є, в першу чергу, не місцеві органи виконавчої лади, а органи місцевого самоврядування, що мають представницькі органи та відповідні виконавчі органи;

по-друге, зменшення обсягу повноважень районних та обласних рад за рахунок делегування повноважень відповідним районним та обласним державним адміністраціям суперечить положенням Угоди про Асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони щодо зміцнення поваги до демократичних принципів, верховенства права та доброго врядування, прав людини та основоположних свобод; положенням Європейської хартії місцевого самоврядування щодо того, що повноваження місцевого самоврядування не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим, центральним або регіональним органом;

по-третє, ставиться під питання ефективність виконання реформи децентралізації. Так, реформа місцевого самоврядування є однією з першочергових реформ, які визначені в рамках сталого розвитку України 2020;

по-четверте, наділення районних та обласних рад широким колом власних повноважень дає можливість в більшій мірі представляти спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст; самостійно вирішувати питання місцевого значення з метою забезпечення соціально-культурного, економічного, рекреаційного розвитку та захисту навколишнього природнього середовища. В той же час, делегування повноважень, зменшує самостійність місцевого самоврядування, що призводить до порушення основних принципів місцевого самоврядування в Україні.

Бібліографічний список

1. Uriad napravyt na rozghliad parlamentu proekt novoho adminterustroiu subrehionalnoho rivnia: zamist 490 raioniv - 129. [The government will submit a draft of a new administrative structure at the sub-regional level to the parliament: instead of 490 districts, there will be 129]. decentralization.gov.ua. Retrieved from https://decentralization. gov.ua/news/12530 [in Ukrainian].

2. Pro utvorennia ta likvidatsiiu raioniv: Postanova Verkhovnoi Rady Ukrainy vid 17 lyp. 2020 roku № 807-IX. [On the formation and liquidation of districts: Resolution of the Verkhovna Rada of Ukraine dated July 17, 2020 No. 807IX]. zakon.rada.gov.ua. Retrieved from https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/807-20#Text [in Ukrainian].

3. Baranovskyi, M.S. (2020). Subrehionalnyi riven administratyvno-terytorialnoi reformy v ukraini: dyskusiini aspekty. [Subregional level of administrative-territorial reform in Ukraine: debatable aspects]. Visnyk Kyivskoho natsionalnoho universytetu imeni Tarasa Shevchenka - Bulletin of Taras Shevchenko Kyiv National University, 1(2), (76/77), 37-43. Retrieved from: http://surl.li/ggfbk. DOI: http://doi.org/10.17721/1728-2721.2020.76-77.5 [in Ukrainian].

4. Averyanov, V.B. (1998). Derzhavne upravlinnia: teoriia ta praktyka [Public administration: theory and practice]. Kyiv: Yurinkom Inter [in Ukrainian].

5. Pogorilko, V.P. (1999). Konstytutsiine pravo Ukrainy [Constitutional law of Ukraine] Kyiv: Naukova dumka. [in Ukrainian].

6. Tsvika, M.V., Tkachenko, V.D., & Petryshyn, O.V. (2002). Zahalna teoriia derzhavy i prava [General theory of the state and law]. Kharkiv: Pravo. [in Ukrainian].

7. Baimuratov, M.A., & Hryhorev, V.A. (2003). Munitsypalna vlada: aktualni problemy stanovlennia i rozvytku v Ukraini [Municipal power: current problems of formation and development in Ukraine]. Odessa: Yurydychna literatura. [in Ukrainian].

8. Shchebetun, I.S. (2002). Orhanizatsiino-pravovi harantii mistsevoho samoupravlinnia v Ukraini [Organizational and legal guarantees of local self-government in Ukraine]. Donetsk.: Delta. [in Ukrainian].

9. Pro mistseve samovriaduvannia v Ukraini: Zakon Ukrainy vid 21 travn. 1997 roku № 280/97-VR. [On local self-government in Ukraine: Law of Ukraine dated May 21,1997 No. 280/97-VR]. zakon.rada.gov.ua. Retrieved from https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/280/97-вр#Text [in Ukrainian].

10. Pro zatverdzhennia Poriadku ta umov nadannia subventsii z derzhavnoho biudzhetu mistsevym biudzhetam na zabezpechennia okremykh vydatkiv raionnykh rad, spriamovanykh na vykonannia yikh povnovazhen: Postanova Kabinetu Ministriv Ukrainy vid 22 sichnia 2022 roku №55. [On the approval of the Procedure and conditions for granting subventions from the state budget to local budgets for the provision of certain expenses of district councils aimed at fulfilling their powers: Resolution No. 55 of the Cabinet of Ministers of Ukraine dated January 22, 2022]. zakon.rada.gov.ua. Retrieved from https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/55-2022-п#Text [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru