Щодо превентивного захисту публічних інтересів у сфері містобудування

Анотація

У статті поставлено за мету провести теоретичний аналіз питання про можливість превентивного захисту публічних інтересів на прикладі господарських правовідносин у сфері містобудування. Методика дослідження включала узагальнення наукових позицій про поняття ««публічні інтереси», ««превентивний захист прав» і подальший аналіз характеру прав та інтересів, які органи державного архітектурно-будівельного контролю захищають у суді, та характеру відповідних позовів. При цьому були застосовані термінологічний, системно-структурний, юридико-догматичний методи та міждисциплінарний аналіз. Результати. Авторка аргументовано довела превентивний характер низки позовів органів ДАБК, які захищають публічні інтереси у сфері містобудування. У вітчизняній науковій літературі питання превентивного захисту публічних інтересів, зокрема, у господарській сфері, предметно не аналізувалося, що й становить наукову новизну роботи. Результати дослідження роблять вклад у наукове опрацювання питання про захист у суді публічних інтересів та превентивний захист прав та інтересів, що в подальшому сприятиме обґрунтуванню відповідних змін до процесуального законодавства. У цьому й виявляється практична значимість роботи.

Ключові слова: превентивний захист, публічні інтереси, інтереси у сфері господарювання, містобудування, органи ДАБК, судовий захист інтересів, самочинне будівництво.

Annotation

K.I. Apanasenko, Doctor of juridical sciences, Associated Professor, Department of public and private law, Chernihiv National University of Technology, Chernihiv, Ukraine

REGARDING THE PREVENTIVE PROTECTION OF PUBLIC INTERESTS IN A FIELD OF URBAN PLANNING

The article aims to conduct a theoretical analysis of an issue of a possibility of the preventive protection of public interests, in particular, on an example of economic legal relations in the field of urban planning. The research methodology has included a generalization of theoretical approaches to understanding the concepts of "public interests" and "preventive protection of rights" (including in a field of economic law and procedural legal science), available in legal science, research a content of public interests in the field of urban planning and further analysis of a legal nature of rights and the interests that state architectural and construction control bodies defend in court, and a nature of the respective lawsuits. At the same time, terminological, systemic-structural, legaldogmatic methods and interdisciplinary analysis were applied. The results. The author expressed a working hypothesis about a possibility of going to court with preventive lawsuits, which will protect not only private rights and interests, but also public interests, and proved it with arguments on the example of lawsuits by SACC bodies in the field of urban planning. It is substantiated that a number of lawsuits that may be brought to court by SACC bodies may have the purpose of preventive protection of public interests in the sustainable development of the community territory, prevention of possible harm to the life and health of citizens, the property of individuals and legal entities and the surrounding natural environment, cultural/ archeological heritage. The author also substantiated the existence of a public interest in compliance with legislation, which is transformed into an interest in ensuring legal economic order in the field of economy. In domestic scientific literature the issue of preventive protection of public interests was generally not objectively analyzed, which constitutes the scientific novelty of the conducted research. The results of the study contribute to the scientific study of the issue of the protection of public interests in court and the preventive protection of rights and interests in court, which will further contribute to the justification of changes to the procedural legislation on the possibility of preventive judicial protection of public interests. This is the practical significance of the work.

Key words: preventive protection, public interests, interests in the field of economy, urban planning, SACC bodies, judicial protection of interests, spontaneous construction.

Постановка проблеми

В останні десятиліття в науковій літературі все частіше захист прав пов'язується не тільки з їхнім порушенням, невизнанням або оспоренням, а й із загрозою порушення прав. Зокрема, такою є позиція Пашкова В.М. [і, с. 282], Притики Ю.Д. [2, с. 13], Петруні В.В. [3, с. 7], Ліснічої Т.В. [4]. Господарський процесуальний кодекс України (ч. 2 ст. 4) прямо допускає можливість судового захисту прав та законних інтересів як у випадку їх порушення, так і в разі загрози такого порушення. Одним зі способів захисту прав та законних інтересів суб'єктів господарювання та споживачів Господарський кодекс України (ч. 2 ст. 20) визначає припинення дій, що порушують право або створюють загрозу його порушення.

Водночас практика застосування відповідних норм права тільки формується і потребує наукового аналізу. Важливим є питання про превентивний захист прав та інтересів для сфери містобудування. Адже незважаючи на військові дії в Україні, забудова населених пунктів на вільних від загарбників територіях продовжується, як і скоєння містобудівних порушень. Спори у сфері містобудування належать до п'ятірки лідерів у числі категорій справ, які розглядались адміністративними судами в першій половині 2022 року [5]. Тому актуальним вважаємо дослідження можливостей превентивного захисту прав громадян та публічних (суспільних) інтересів, що може стати на перепоні незаконним забудовам і сприяти забезпеченню правового господарського порядку у сфері будівництва. Також це дослідження видається необхідним у контексті пошуку нових форм, способів, шляхів захисту прав та інтересів та попередження правопорушень у сфері господарювання, у тому числі задля збереження довкілля й культурного ландшафту від негативного впливу господарської діяльності.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Проблематика превентивного захисту в суді прав та інтересів суб'єктів господарювання, учасників цивільного обігу поки що не є достатньо повно розробленою у сучасній науковій літературі. Найчастіше дослідники аналізують превентивний захист права власності [6; 7; 8], тобто фактично зосереджуються на питанні превентивного захисту приватних прав та інтересів. Водночас норми деяких підгалузей та інститутів господарського законодавства (зокрема, містобудівного законодавства, законодавства про державне регулювання господарської діяльності) указують на можливість превентивного захисту в суді як приватних прав та інтересів, так і публічних інтересів.

Українські процесуалісти зверталися до питання судового захисту публічних інтересів; варто згадати роботи Степаненко Т.В. [9], Рябченко Ю.Ю. [ю], Берназюка Я.О. [її], а також Золотухіної Л.О. [12, с. 190-195]. Одним із найґрунтовніших досліджень цієї проблематики є дисертаційна робота І.Е. Берестової, яка досліджувала прояви публічного інтересу в цивільному процесі і, зокрема, розглядала його як об'єкт судового захисту [13, с. 200-217]. Вчена обґрунтувала поняття й ознаки публічного інтересу учасників цивільних відносин, визначила суб'єктів, уповноважених звертатися до суду задля захисту публічних інтересів, процесуальні форми їхнього захисту [13, с. 216-217, 223-238, 251-320]. Однак при цьому поза увагою цієї та інших дослідників залишається питання судового захисту публічних інтересів саме в превентивному порядку.

Постановка завдання

У цій роботі розпочнемо науковий аналіз питання про можливість превентивного судового захисту публічних інтересів у сфері здійснення господарської діяльності. З огляду на об'єм дослідження та актуальність проблеми порушень будівельного законодавства, зосередимось на превентивному захисті приватних і публічних прав та інтересів у містобудівній сфері.

Виклад основного матеріалу дослідження

Аналіз поняття публічного інтересу має достатньо багату бібліографію в науках адміністративного, конституційного, господарського й цивільного права. Можна узагальнити основні позиції дослідників з цього питання таким чином.

1. Публічний інтерес - це інтерес великих соціальних груп. Автори указують на інтереси держави, нації, суспільства, територіальної громади, іншої соціальної спільноти як на різновиди публічних інтересів [14, с. 288; 15, с. 768; іб, с. 22; 17, с. іб; 13, с. 202], хоча й відмічається відображення при цьому об'єктивно сформованих потреб окремих людей [12, с. 194; 13, С. 4].

Науковці або ототожнюють [18, с. 97], або розрізняють публічні інтереси держави та суспільства [19, с. 64]. До прикладу, Деркач Е.М. виокремлює інтереси держави, бізнесу й суспільства в розвитку транспортної системи, які необхідно узгоджувати [20, с. 5].

2. Такі інтереси пов'язані зі сферою формування і здійснення державної влади, з найбільш важливими потребами суспільства, які не можна задовольнити нічим, окрім державної форми його організації.

Як указують автори [18, с. 97], задля реалізації публічного інтересу держава або вживає певні заходи безпосередньо, або встановлює нормативні приписи, обмеження і заборони щодо діяльності суб'єкта права. До прикладу, нормативно визначені засоби державного регулювання господарської діяльності, закріплюючи певні обмеження або заборони для господарюючих суб'єктів, мають на меті забезпечити публічний інтерес, зокрема, інтерес у безпеці [наприклад: 21, с. 26-27].

3. У науковій літературі досліджена широка класифікація інтересів [22, с. 6]. Предметно публічні інтереси охоплюють: організацію системи охорони здоров'я, освіти, різних видів діяльності державних органів, органів місцевого самоврядування, організацію інфраструктури [23, с. 69], захист навколишнього середовища [13, с. 219; її, с. 59], використання надр, громадську безпеку, доступ до публічної інформації та захист останньої [її, с. 59], інтереси щодо належної якості продукції, товарів і послуг [24, с. 122] та за регульованими цінами [25, с. 381].

У науці адміністративного права дослідники виокремлюють категорію суб'єктивних публічних прав, реалізація яких сприяє забезпеченню задоволення публічного інтересу [12, с. 191]. Такими правами є право на свободу слова, зібрань, об'єднань, віросповідань; право на участь у здійсненні публічного управління; право на отримання адміністративних послуг та ін. [26, с. 128].

Поняття публічного інтересу у сфері господарювання та його змісту є достатньо важливим з огляду на визнання балансу приватних і публічних інтересів як однієї із засадничих умов правового регулювання господарських відносин. Щербина В.С., Вінник О.М. та інші вчені внесли свій вклад в аналіз цього питання. Так, Вінник О.М. визначила публічні інтереси як відображені в праві відгармонізовані та збалансовані інтереси держави, всього суспільства, значної його частини, в т. ч. територіальних громад, соціальних груп, особливо найбільш вразливих і слабозахищених, що потребують державної підтримки з метою уникнення кризових явищ у суспільстві, страйків та інших колективних форм протесту та самозахисту [22, с. 4].

Публічний інтерес учасників цивільних відносин визначають як певну, визнану державою і забезпечену правом, потребу соціальної спільноти, держави, юридичної особи чи окремого індивідуума, опосередковану винятковою значущістю як юридично рівних учасників відносин, задоволення якої слугує гарантією та загальною умовою реалізації приватного інтересу, що може бути реалізована виключно за допомогою інших осіб або разом, а також за допомогою заходів державно-владного характеру [13, с. 4]. Також суспільний (громадський) інтерес окреслюють як суб'єктивні (матеріальні) права, свободи або інтереси, які водночас належать кожній особі як члену суспільства або певної спільноти та суспільству або цій спільноті взагалі [14, с. 288; 15, с. 768].

Спільним знаменником досліджень поняття публічного інтересу у господарсько-правовій науці є такі позиції:

а) держава, інші суб'єкти публічної влади через систему владних (організаційно-господарських) відносин мають забезпечувати публічні інтереси в механізмі функціонування економічної системи та забезпечувати правовий господарський порядок [27, с. 213];

б) приватні й публічні інтереси як складові соціальних господарських систем різного рівня перебувають у взаємозв'язку та взаємозалежності; за умови їх збалансованого врахування забезпечується оптимальність відповідної соціальної системи [22, с. 3].

Розвиваючи наведені науково обґрунтовані твердження, можна говорити про те, що забезпечення правового господарського порядку - це основний, фундаментальний публічний інтерес у галузі економіки, до чого повернемося далі.

Щодо публічного інтересу в процесуально-правовій площині, то він може проявляти себе і впливати на процесуальні відносини в різних аспектах, зокрема як: і) можливий безпосередній предмет судового захисту; 2) складова принципу пропорційності, що впливає на порядок здійснення провадження у справі [13, с. 4]. У першому значенні матеріальному поняттю «публічний інтерес» кореспондує процесуально-правове поняття «інтерес невизначеного кола осіб» [28, с. 42].

Надаючи характеристику ефективного способу захисту прав у суді, Петруня В.В. визнає, що він має, серед іншого, встановлювати баланс приватних та публічних інтересів [З? с. 4]. Більше того, дослідники стверджують, що в національній судовій практиці сформувалася стала правова позиція про важливість під час вирішення деяких категорій справ не тільки захищати приватні права та інтереси, а й ураховувати необхідність захисту суспільного (публічного) інтересу. Мова йде про такі судові справи: соціальні спори, спори у сфері охорони культурної спадщини, економічної стабільності держави та ін. [її, с. 160-165]. Фактично автор веде мову про забезпечення публічного інтересу в належному функціонуванні різних суспільних інституцій, дотриманні встановлених санітарних, екологічних норм і правил тощо.

Розвиваючи висновки дослідників, варто підкреслити, що ефективний захист приватних інтересів має збалансовуватися й необхідним забезпеченням/ підтриманням/ охороною публічних інтересів. Логічно, що й превентивні позови мають забезпечувати баланс приватних і публічних інтересів.

Превентивний захист називають захистом прав “на майбутнє” [7, с. 93]. Метою попереджувального позову визначають організацію обґрунтованого впливу на ситуацію, яка, у разі свого природного розвитку, призводить до шкідливих проявів і наслідків, втрати або применшення блага, що охороняється законом [29].

З урахуванням наукових висновків Сахнової Т.В. щодо умов судового захисту прав [30], ознакою превентивних позовів Короєд С.О. і Прут Ю.А. визнають існування реальної загрози порушення цивільних прав, унаслідок чого здатність суб'єктивного права до реалізації деформована, і матеріальне правовідношення не може нормально розвиватися (або закінчитися) [7, с. 94].

Беляневич О.Е. вбачає два основні шляхи превентивного захисту прав: пред'явлення відповідного позову у передбачених законом випадках; застосування до потенційного правопорушника специфічних заходів державного впливу (наприклад, запобіжних заходів за редакцією ГПК України 2011 року) [31]. За позицією вчених [7; 31; 32], превентивний захист/ позови передбачаються нормами статей 282, 386 Цивільного кодексу України, статті 104 Земельного кодексу України, статті 50 Закону України “Про авторське право та суміжні права”, а також законодавчими нормами про присудження судом аліментів та шкоди, завданої каліцтвом, іншим ушкодженням здоров'я або смертю потерпілого.

Так, за ст. 282 ЦК України фізична особа має право вимагати усунення небезпеки, створеної внаслідок підприємницької або іншої діяльності, яка загрожує життю та здоров'ю. За нормами ст. 104 ЦК України власники та землекористувачі земельних ділянок можуть вимагати припинення діяльності на сусідній земельній ділянці, здійснення якої може призвести до шкідливого впливу на здоров'я людей, тварин, на повітря, земельні ділянки та інше.

У цитованих правових нормах мова йде про те, що порушення положень будівельного, санітарного, іншого законодавства може поставити під загрозу реалізацію прав фізичних осіб на життя й здоров'я, власність. Наприклад, у приміщенні/ будинку/ під'їзді чи на земельній ділянці проводяться будівельні роботи з порушенням будівельних норм, що загрожують знесенням несучих конструкцій чи іншими руйнуваннями будинку; землеволоділець у порушення норм санітарного/ будівельного законодавства облаштував красильний цех, робота якого загрожує здоров'ю громадян-сусідів, життю свійських тварин.

У подібних випадках звертає на себе увагу важлива обставина: у разі вжиття превентивних заходів суд фактично захищає не право особи як реалізовану ним можливість, а її інтерес як потенційну можливість, прагнення, зацікавленість. Короєд С.О. і Прут Ю.А. обґрунтували, що об'єктом судового захисту за позовом на підставі ч. 2 ст. 386 ЦК України буде охоронюваний законом інтерес позивача-власника в розумінні рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18 -рп/2004 [7, с. 97].

На нашу думку, у механізмі превентивного захисту об'єктом захисту дійсно може виступати не тільки право, а й законний інтерес. До прикладу, на момент подачі позову за статтею 104 ЗК України про припинення шкідливої діяльності на сусідній земельній ділянці у відповідного позивача (зацікавленого громадянина/ організації) право ще не порушено, але його інтерес (як відповідне соціальне прагнення) у збереженні власного здоров'я, чистого довкілля вже порушується/ перебуває під загрозою порушення внаслідок протиправних дій сусіда.

Можна стверджувати, що в багатьох аналогічних ситуаціях, з якими дослідники пов'язують превентивний захист приватних прав осіб, уже відбулося порушення законодавства, і певний публічний інтерес, який можна узагальнено назвати інтересом у дотриманні законодавства, уже порушений. Однак інші публічні інтереси (інтерес у збереженні довкілля тощо) при цьому можуть бути лише загрожені та будуть захищені завдяки подачі відповідного позову до суду. Наприклад, якщо будівництво суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, об'єкт будівництва підлягає знесенню за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування (ч. 7 ст. 376 ЦК). Самочинні будівництва можуть загрожувати порушенням не тільки приватним правам окремого громадянина, а й правам та інтересам широкого кола громадян і організацій, чиє життя й майно може опинитися в небезпеці через руйнування незаконної споруди, а також публічним інтересам у збереженні культурної спадщини, довкілля, що теж часто потерпають від самочинних забудов.

Зауважимо, що названий нами публічний інтерес у дотриманні законодавства об'єктивно існує, у сфері економіки він трансформується в інтерес у забезпеченні правового господарського порядку. Коротко обґрунтуємо це твердження.

Так, одним із часто використовуваних у правовій науці визначень публічного інтересу є дефініція Тихомирова Ю.О., що тлумачить публічний інтерес як “визнаний державою та забезпечений правом інтерес соціальної спільноти, задоволення якого слугує умовою та гарантією її існування та розвитку” [зз, с. 55]. Будь-яка цивілізована держава й суспільство a priori визнають потребу дотримання законодавства; ця потреба забезпечується завдяки реалізації правоохоронної функції держави. Громадяни та юридичні особи зацікавлені в реальній дії норм права, дотриманні їхніх положень учасниками всіх різновидів правовідносин, що забезпечує передбачуваність у суспільних і правових відносинах і підтримання правового порядку в державі. У протилежному випадку в країні розпочинаються процеси розбалансування різних сфер державного й суспільного життя, хаос у реалізації економічних, цивільних та інших правовідносин, за якого неможливим є задоволення інших публічних інтересів - наприклад, інтересів громадян у забезпеченні освітніх, медичних, культурних та інших прав. Тому публічний інтерес у дотриманні законодавства має право на визнання, на нашу думку.

Отже, як було з'ясовано, у разі необхідності застосування превентивного захисту приватних прав уже може бути порушено публічний інтерес у дотриманні законодавства, а інші публічні інтереси ще потребуватимуть захисту. Для більш ґрунтовного доведення цієї теоретичної позиції проаналізуємо характер позовів, які можуть заявляти органи державного архітектурно-будівельного контролю за Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Законом), та характер інтересів, які при цьому захищаються.

За Законом органи ДАБК можуть пред'являти позови про: припинення права на початок виконання підготовчих та будівельних робіт; скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки; скасування реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації; знесення об'єктів самочинного будівництва (ч. 8 ст. 29, ч. 9 ст. 35, ч. 7 ст. 36, ч. 6 ст. 37, ч. 2 ст. 39-1, ч. 1 ст. 41 Закону). Перелічені позови пов'язані з правами й обов'язками учасників дозвільних правовідносин у сфері господарювання, крім останнього з названих позовів, підставою якого часто виступає фактична відмова замовника будівництва вступати в такі правовідносини. Дозвільні правовідносини у сфері господарювання опосередковують застосування такого засобу державного регулювання будівельної діяльності, як видача й анулювання (зупинення) дозвільних документів.

Метою застосування даного засобу регулювання є забезпечення безпеки споживачів будівельної продукції, громадян загалом, повноцінного життєвого середовища для громадян, сталого розвитку населених пунктів України, у кінцевому рахунку - підтримання правового господарського порядку у сфері містобудування, забезпечення економічної ефективності [21, с. 351]. Тому логічним видається висновок, що орган ДАБК як учасник дозвільних правовідносин у сфері господарювання, виконуючи функцію дозвільного органу, захищатиме в суді насамперед публічні/ суспільні інтереси.

Органи ДАБК, звертаючись до суду з перерахованими вище позовами, у публічному інтересі переслідують мету забезпечення сталого розвитку території громади, включаючи розвиток рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих територій та об'єктів, ландшафтів, лісів, парків, скверів, окремих зелених насаджень, а також попередження можливого заподіяння шкоди життю й здоров'ю громадян, майну фізичних і юридичних осіб, навколишньому природному середовищу, культурній/ археологічній спадщині. За термінологією Закону (ч. 1 ст. 32) мова йде про захист життя й здоров'я громадян, попередження можливих матеріальних збитків чи соціальних втрат. Отже, перелічені вище позови переслідують мету захисту певного кола публічних інтересів. Проілюструємо це на прикладі кожного з позовів, які можуть заявляти органи ДАБК згідно із законом.

Позов до суду про знесення самочинно збудованого об'єкта та компенсацію витрат, пов'язаних з таким знесенням. Самочинним будівництвом вважається будівництво, яке здійснюється або здійснено на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проєкту або будівельного паспорта, чи з істотним відхиленням від проєкту, істотним порушенням будівельних норм (ч. 2 ст. 39-1, ч. 1 ст. 38 Закону). За наявності обставин самочинного будівництва порушення публічних інтересів у дотриманні будівельного законодавства, у підтриманні правового господарського порядку вже відбулося: грубо порушено встановлений законом порядок реалізації права на будівельні роботи, розпочалось протиправне використання земельної ділянки. Крім того, на момент подачі позову може вже відбутися знищення об'єкта археологічної'/ культурної спадщини, заподіяння шкоди довкіллю або громадянам.

Підставою вказаних позовів може виступати не тільки вчинене порушення законних прав та інтересів інших осіб, а й істотне відхилення від проєкту, істотне порушення будівельних норм (абз. 1 ч. ст. 38 Закону), коли фактична шкода іншим видам публічних інтересів та приватним інтересам ще не відбулася, - тобто може мати місце ситуація, пов'язана лише з потенційним заподіянням шкоди. Наприклад, за обставинами справи № 910/27779/14 (рішення від 27.11.2019) Господарський суд м. Києва встановив, що оспорюване у справі будівництво ведеться над лінією метрополітену, «...а відтак порушення відповідачем як забудовником будівельних норм та правил несе потенційну загрозу життю і здоров'ю людей, майну фізичних та юридичних осіб».

На практиці непоодинокими є ситуації, коли самочинний об'єкт містобудування, що зводиться або експлуатується, через певний період часу стає джерелом смертельної небезпеки, небезпеки здоров'ю громадян чи їх майну внаслідок істотного порушення будівельних норм чи відхилення від затвердженого проєкту (наприклад, унаслідок порушення вимог щодо поверховості забудови, використання небезпечних/ неякісних будівельних матеріалів). У такому разі позови про знесення самочинного будівництва матимуть превентивне значення для захисту публічних інтересів у збереженні культурної спадщини, природного середовища, а також майнових і немайнових прав та інтересів окремих громадян.

Комплексне тлумачення положень Закону (ст. 41, ч. 9 ст. 35, ч. 7 ст. 36) дозволяє виокремити такі підстави позовів про припинення права на підготовчі/ будівельні роботи:

1) невиконання припису органу ДАБК про зупинення підготовчих або будівельних робіт із вимогою усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності. Мова йде про порушення, пов'язані з тим, що вказані роботи не відповідають вимогам законодавства, будівельним нормам і правилам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проєкту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, або виконуються без набуття права на їх виконання;

2) систематичне перешкоджання проведенню перевірки посадових осіб органу ДАБК, а також невиконання вимог приписів посадових осіб органів ДАБК щодо усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, встановлених під час перевірки, а саме: порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, проєктної документації на будівництво об'єкта, будівельних норм і правил.

У випадку подачі позову про припинення права на підготовчі чи будівельні роботи через невиконання припису органу ДАБК про зупинення таких робіт, інших приписів посадових осіб публічні інтереси в дотриманні правового господарського порядку, як і у випадку із самочинним будівництвом, уже порушені. Проте на цей момент може лише існувати загроза порушення публічного інтересу в захисті довкілля чи культурної спадщини, а також лише потенційна загроза життю, здоров'ю й майну громадян.

У цьому зв'язку варто звернутися до практики Верховного Суду, який в одній зі своїх постанов (від 10 серпня 2022 р. у справі № 340/2687/20) наголосив на нерозривному зв'язку загроз життю та здоров'ю людей і застосування такої адміністративно - господарської санкції, як обмеження або зупинення господарської діяльності У цитованому судовому рішенні надана оцінка зупиненню екологічно шкідливої господарської діяльності, не пов'язаної з будівництвом, однак висновки суду мають бути релевантними і стосовно інших видів діяльності, оскільки підставою застосування відповідної господарської санкції є порушення правил здійснення господарської діяльності незалежно від виду останньої.. Зокрема, Верховний Суд визначає вказану господарську санкцію як оперативний та превентивний спосіб впливу на порушника, що переслідує мету усунення існування загрози життю та здоров'ю людей. Також наголошується на цілях застосування цієї санкції, що пов'язані з виконанням конституційного обов'язку захищати життя людини, утверджувати і забезпечувати невід'ємне право кожної людини на життя, яке нерозривно пов'язане з правом кожного на безпечне для життя й здоров'я довкілля: «Такий вид адміністративно - господарських санкцій як обмеження або зупинення діяльності суб'єкта господарювання... є тимчасовим запобіжним заходом реагування на виявлені порушення... можливість застосування заходів реагування, які за своїм характером є превентивними, покликані попередити настання негативних наслідків, запобігти їм, усунути загрозу життю та здоров'ю людей, не може ставитись у залежність від обставин щодо наявності або відсутності шкоди/збитків, оскільки такі можуть ще не настати станом на час виникнення підстав для застосування заходів реагування, можуть не настати взагалі у зв'язку з своєчасним і негайним зупиненням (обмеженням) шкідливої господарської діяльності, або можуть бути виявлені пізніше».

Як бачимо, Верховний Суд прямо визнає превентивний характер дій по зупиненню господарської діяльності, відмічає можливість ненастання збитків на час застосування адміністративно-господарської санкції або й пізніше, узагалі.

Враховуючи викладене вище, позов органу ДАБК про припинення права на будівельні чи підготовчі роботи у зв'язку з невиконанням припису органу ДАБК про зупинення робіт у конкретній ситуації може мати превентивний характер.

Щодо позовів про припинення права на підготовчі/ будівельні роботи у зв'язку із систематичним перешкоджанням проведенню перевірки посадових осіб органу ДАБК, то в такому разі факт порушення будівельних норм і правил, містобудівної документації лише допускається з огляду на визначені законодавством підстави перевірок (недостовірна/ неоднозначна інформація у повідомленні про початок виконання будівельних робіт, звернення громадян з приводу порушення містобудівного законодавства тощо). Завданням органу ДАБК у подібних випадках є упередити можливе порушення містобудівного законодавства, що загрожує публічним і приватним інтересам. Отже, подібний позов очевидно носить превентивний характер.

Ще однією передумовою припинення права на підготовчі/ будівельні роботи є виявлення органом ДАБК факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні про початок виконання підготовчих/ будівельних робіт, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом (ч. 2 ст. 39-1 Закону). Очевидно, висновки про характер відповідного позову будуть аналогічними висновкам щодо позовів про знесення самочинного будівництва.

Реєстрація декларації про готовність об'єкта до експлуатації скасовується в разі: і) виявлення органом ДАБК факту подання недостовірних даних, наведених у зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом; 2) набрання законної сили судовим рішенням про скасування містобудівних умов та обмежень (ч. 2 ст. 39-1 Закону).

Позови про скасування реєстрації декларації з першої підстави можуть мати превентивний характер у тих же випадках, що й позови про знесення об'єктів самочинного будівництва.

Щодо другої підстави позовів у Законі існує прогалина: частина восьма статті 29 Закону передбачає скасування містобудівних умов та обмежень за рішенням суду, однак умов/ підстав задоволення відповідних позовних вимог не закріплює. Подібна законодавча прогалина є неприпустимою з огляду на визнання дії в Україні принципу верховенства права (ч. і ст. 8 Конституції України), який вимагає втілення в правовій системі засад належного врядування й неприпустимість свавільних рішень і дій суб'єктів владних повноважень.

У межах нашого дослідження відмітимо, що в обставинах імовірного скасування містобудівних умов та обмежень на стадії після прийняття об'єкта в експлуатацію приватні інтереси можуть бути порушені або перебувати під загрозою порушення. В останньому випадку позов матиме превентивний характер. Про порушення публічних інтересів на цій стадії будівельних правовідносин стверджувати складно з огляду на невизначеність підстав відповідного судового рішення. Логічно допустити, що це можуть бути підстави, аналогічні підставам відмови в наданні містобудівних умов та обмежень (ч. 4 ст. 29 Закону), - вони пов'язані з наданням недостовірних даних про земельну ділянку й не відповідністю намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні. У судовій практиці містобудівні умови й обмеження на будівництво скасовуються у зв'язку з порушенням вимог містобудівного законодавства при їхній видачі (наприклад, постанова ВС у справі № 826/16076/18). У такому випадку публічний інтерес у сталому розвитку території громади, у правовому господарському порядку уже буде порушений.

Тому відповідні позови можуть бути превентивними лише в аспекті захисту іншого роду публічних інтересів.

Висновки

Проведений аналіз дозволяє дійти висновку, що низка позовів, які органи ДАБК вправі пред'являти до суду на виконання їхніх організаційно-господарських повноважень згідно із Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», мають на меті превентивний захист публічних інтересів у сталому розвитку території громади, збереженні навколишнього природного середовища, культурної/ археологічної спадщини, попередження можливого заподіяння шкоди життю й здоров'ю, майну фізичних і юридичних осіб. Подібним є й приватний інтерес багатьох громадян у сфері містобудування, окремі з них можуть бути прямо зацікавлені в попередженні заподіяння шкоди їхньому життю й здоров'ю та майну незаконним будівництвом. Тому можна говорити про достатньо яскравий приклад конвергенції приватних і публічних інтересів (про яку все частіше стверджується в науковій літературі [16]) саме у сфері містобудування, у площині превентивного захисту приватних і публічних інтересів. Крім того, дослідження дозволило обґрунтувати наявність публічного інтересу в дотриманні законодавства, що в сфері економіки трансформується в інтерес у забезпеченні правового господарського порядку. При подачі превентивних позовів він зазвичай уже порушений.

Список використаних джерел