Компетенція суб’єкта публічного адміністрування: поняття і структура

Размещено на http://www.allbest.ru

Компетенція суб'єкта публічного адміністрування: поняття і структура

Competence of the subject of public administration:

concept and structure

Спасенко В. О.

Кандидат юридичних наук, доцент, доцент кафедри адміністративного права Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого,

Viktoriia Spasenko

PhD, Associate Professor, Associate Professor of Administrative Law Department, Yaroslav Mudryi National Law University,

Стаття присвячена дослідженню компетенції суб'єкта публічного адміністрування. Проаналізовано сформовані в науковій літературі підходи до розуміння компетенції суб'єкта публічного адміністрування. Встановлено, що компетенція включає як предмети відання суб'єкта публічного адміністрування, так і його повноваження. Наголошено, що обмежуючи зміст компетенції виключно повноваженнями, змішується правова сутність указаних категорій. Запропоновано компетенцію суб'єкта публічного адміністрування розглядати як сукупність визначених законодавством предметів відання та повноважень, спрямованих на виконання поставлених завдань і функцій. Вказане тлумачення є перевагою при дослідженні правового статусу суб'єкта публічного адміністрування. Розкрито зміст правових характеристик всіх елементів компетенції. Першим елементом компетенції є предмети відання, тобто правове закріплення кола об'єктів, предметів, справ, на які поширюються владні повноваження. Встановлено, що предмети відання становлять сферу діяльності суб'єкта публічного адміністрування. Запропоновано виділити загальний і спеціальний предмети відання. Загальний предмет відання визначає спрямованість діяльності суб'єкта публічного адміністрування, а спеціальний його конкретизує. Приділено значну увагу аналізу повноважень суб'єкта публічного адміністрування, в тому числі дискреційним повноваженням. Ключові слова: компетенція, повноваження, дискреційні повноваження, предмети відання, суб'єкт публічного адміністрування.

The article is devoted to the study of the competence of the subject of public administration. The approaches to understanding the competence of the subject of public administration developed in the scientific literature are analyzed. The methodological basis is a set of methods and techniques of scientific knowledge, the operation of which is objectively determined by the content of the tasks. The following methods were used in the research process: historical-legal, systemic-structural, formal-logical, comparative-legal, statistical, the method of ascent from abstract to concrete, logical-semantic, forecasting, etc. It was established that the competence includes both the subjects of the subject of public administration and its powers. It is emphasized that by limiting the content of competence exclusively to powers, the legal essence of the specified categories is confused. It is proposed to consider the competence of the subject of public administration as a set of legally defined subjects of knowledge and powers, aimed at the fulfillment of assigned tasks and functions. This interpretation is an advantage when studying the legal status of a subject of public administration. The content of the legal characteristics of all elements of competence is revealed. The first element of competence is the subjects of authority, the legal consolidation of the circle of objects, subjects, and cases to which the powers of authority extend. It was established that the subjects of education constitute the sphere of activity of the subject of public administration. We propose to highlight general and special subjects of education. The general subject of education determines the direction of the activity of the subject of public administration, and the special one specifies it. Considerable attention was paid to the analysis of the powers of the subject of public administration, including discretionary powers, which mean the set of rights and obligations of state and local self-government bodies, persons authorized to perform the functions of the state or local self-government, which provide the opportunity at their own discretion determine in full or in part the type and content of the administrative decision to be taken, or the possibility of choosing one of the several options of administrative decisions provided for by the normative legal act, the draft normative legal act, at one's own discretion. Key words: competence, powers, discretionary powers, subjects of teaching, subject of public administration. компетенція публічний адміністрування

Постановка проблеми. Поглиблений аналіз компетенції суб'єкта публічного адміністрування має важливе значення, оскільки впливає не лише на вдосконалення системи суб'єктів публічного адміністрування, а й на структуру кожного з них, адже структура повинна створювати найкращі умови для реалізації покладених на них функцій.

Аналіз останніх досліджень і публікацій.

Питанням компетенції приділено чималу увагу в працях таких учених, як В. Б. Авер'янов, Н. О. Армаш, Ю. П. Битяк, Ю. В. Георгієвський, Д. І. Голосніченко, О. Д. Крупчан, Н. П. Матюхіна,О. В. Тодощак та ін. У той же час низка питань потребує подальшого дослідження.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми, котрим присвячується означена стаття. Незважаючи на те, що у науковій літературі активно відбуваються наукові розвідки щодо поняття та змісту компетенції суб'єкта публічного адміністрування, співвідношення термінів «повноваження», «функції» й «компетенція» інтерпретуються не завжди однаково. Спостерігається змішування перелічених категорій як на рівні теоретичних досліджень, так й у чинному законодавстві. Відтак правильне розуміння зв'язків між зазначеними правовими категоріями надає змогу цілісно розкрити зміст компетенції суб'єкта публічного адміністрування.

Формулювання цілей статті (постановка завдання). Метою статті є дослідження компетенції суб'єкта публічного адміністрування, зокрема, визначення поняття та її структури.

Виклад основного матеріалу дослідження. Проблеми компетенції завжди вирішувалися в історії та в сучасному світі як інструмент побудови публічних інститутів. Але при цьому народ як єдине джерело влади завжди залишався осторонь. Саме норма Конституції України, яка проголошує, що народ є «носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні» передбачає її «компетенцій- ний вимір», тобто підкреслює, що народ є соціальним джерелом усіх компетенцій [1, с.70].

Характеризуючи, власне, компетенцію органів виконавчої влади, доцільно враховувати характер не лише прав й обов'язків, а й деяких інших складових їх правового статусу, насамперед завдань і функцій (хоч текстуально вони можуть і не розмежовуватись). Тим більше, що найчастіше фіксація повноважень тісно переплетена з функціями [2, с. 82].

У науковій юридичній літературі висловлюється позиція, що компетенція органу виконавчої влади вичерпується його повноваженнями. Як переконує Н. О. Армаш, компетенція - це елемент правового статусу, який установлює сукупність юридично закріплених прав та обов'язків органу виконавчої влади або його керівника, реалізація яких забезпечує виконання їх основних функцій [3, с. 49].

Деякі вчені ставлять знак рівності між поняттями компетенції та правоздатності, стверджуючи, що компетенція органу чи посадової особи є поняття, аналогічне правоздатності фізичної особи. Однак, не можна погодитися з такою точкою зору із двох причин. По-перше, ототожнення правоздатності і компетенції призводить до висновку, що компетенція органу, стосується всіх його прав та обов'язків, в тому числі й тих, що витікають із норм цивільного права, а також із договірних відносин. Насправді ж компетенція, хоч і охоплює реальні права й обов'язки, однак можливість їх придбання при певних юридичних фактах, наприклад, при укладенні цивільно-правового договору, не є компетенцією. Правові норми, що адресуються органам, визначають не тільки їх компетенцію, але й принципи діяльності, мету, завдання. Зрештою, орган може мати права юридичної особи, які теж не входять до його компетенції, хоча разом із нею визначають правовий статус того чи іншого органу. Керуючись компетенцією, орган завжди діє саме як владний. Часто компетенція визначається як сукупність всіх повноважень (прав і обов'язків), якими в конкретній галузі своєї діяльності наділений будь-який орган, громадська організація чи посадова особа [4, с. 34].

Проаналізувавши висловлювані в наукових джерелах міркування, схиляємося до точки зору, що компетенція включає як предмети відання певного суб'єкта публічного адміністрування, так і його повноваження. В обґрунтування цієї позиції зазначаємо, що обмежуючи зміст компетенції виключно повноваженнями, ми тим самим змішуємо правову сутність указаних категорій. Тому компетенцію суб'єкта публічного адміністрування слід розглядати як сукупність визначених законодавством предметів відання та повноважень, спрямованих на виконання поставлених завдань і функцій. Зазначене тлумачення є перевагою при дослідженні правового статусу суб'єкта публічного адміністрування.

У цьому аспекті варто погодитися з позицією, що будь-який орган реалізує свої функції в певній системі суспільних відносин і мета його створення вже передбачає ті основні сфери суспільних відносин, в яких він діє. Ось чому визначення компетенції органу влади починається із визначення поля його дії. Іншими словами, сфера діяльності органу повинна бути юридично визначена і знайти своє відображення в його компетенції. Вимога про розмежування сфер діяльності органів обумовлює і необхідність відповідних юридичних понять для їх позначення. Таким поняттям, яке позначає нормативно визначену сферу дії владного суб'єкта, є «предмети відання» [4, с. 40].

Слід наголосити, що першим елементом компетенції є предмети відання, тобто правове закріплення кола об'єктів, предметів, справ, на які поширюються владні повноваження. Відтак зазначимо, що предмети відання становлять сферу діяльності суб'єкта публічного адміністрування. Пропонуємо виділити загальний і спеціальний предмети відання. Загальний предмет відання визначає спрямованість діяльності суб'єкта публічного адміністрування, а спеціальний його конкретизує. Проілюструємо це на прикладі функціонування Міністерства юстиції України. Так, загальним предметом відання буде сфера юстиції, у той час до спеціального предмету відання відносимо державну правову політику, державну політику з питань банкрутства, у сфері нотаріату, організації примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), державної реєстрації актів цивільного стану, державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, державної реєстрації обтяжень рухомого майна, державної реєстрації юридичних осіб, громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, та фізичних осіб-підприєм- ців, реєстрації статуту територіальної громади м. Києва, реєстрації статутів Національної академії наук та національних галузевих академій наук, державної реєстрації друкованих засобів масової інформації та інформаційних агентств як суб'єктів інформаційної діяльності, у сфері виконання кримінальних покарань та пробації, з питань утримання військовополонених, у сфері правової освіти населення; забезпечує формування державної політики у сфері архівної справи і діловодства та створення і функціонування державної системи страхового фонду документації; забезпечує реалізацію державної політики у сфері стягнення в дохід держави активів осіб, щодо яких застосовано санкції [5].

Крім того, до предмета відання суб'єкта публічного адміністрування доцільно також включати просторовий аспект сфери діяльності, оскільки об'єкти управління не можуть існувати поза простором. Цей зв'язок полягає в тому, що органу надається право здійснювати управління в конкретній сфері і на певній території відразу. Надання повноважень щодо управління певними об'єктами без одночасного зазначення просторових меж вказувало б на неповну визначеність компетенції органу. Тому територіальний аспект є важливим чинником, який зумовлює компетенцію органу й відіграє важливу роль при її розмежуванні між органами виконавчої влади [6, с. 191].

Наступним елементом компетенції є повноваження. Зауважимо, що в науковій правовій літературі стосовно визначення змісту повноважень сформувалася досить одностайна позиція. Повноваження, на думку В. Б. Авер'янова, є головною складовою змісту правового статусу органу виконавчої влади та зводяться до його прав і обов'язків [7, с. 247]. Цієї ж точки зору додержується Д.

І. Голосніченко, який повноваження трактує як систему прав та обов'язків, набутих у легітимний спосіб державою, місцевим самоврядуванням, державними органами і органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, іншими суб'єктами правовідносин з метою забезпечення можливостей, потреб та інтересів людини і громадянина, окремих соціальних груп та суспільства в цілому [8, с. 54].

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України [9]. Це положення стосується діяльності будь-якого суб'єкта публічного адміністрування, включаючи реалізацію дискреційних повноважень. До детермінуючих ознак дискреційних повноважень належать: 1) їх застосування є можливим за умови дотримання принципу верховенства права, натомість, повноваження, яких не передбачено законом, є свавіллям відповідно до ст. ст. 6, 19 Конституції України; 2) їх застосування є можливим у разі відсутності єдиного варіанту реалізації компетенції публічної адміністрації стосовно конкретновизначених суспільних відносин та конкретно визначеного їх складу; 3) їх застосування є можливим виключно суб'єктами публічної адміністрації, яких уповноважено на це законодавством в межах їхніх повноважень, оскільки такі суб'єкти діють під час виконання покладених на них обов'язків і представляють публічні інтереси; 4) їх застосування здійснюється на основі інтелектуальної, аналітичної, творчої діяльності, оскільки суб'єкт публічної адміністрації здійснює вибір найбільш оптимального варіанту використання інструментів публічного адміністрування для врегулювання конкретновизначених суспільних відносин з конкретно-визначеним їх складом; 5) їх застосування здійснюється у відповідності до належної мети публічного адміністрування, без наявності сторонніх намірів, власної вигоди, та впливу інших [10, с. 18]. Тобто, розкриваючи компетенцію суб'єкта публічного адміністрування, варто враховувати як його власні повноваження, так і, за наявності, делеговані повноваження.

Висновки

Таким чином, компетенція суб'єкта публічного адміністрування охоплює як предмети відання, так і повноваження, визначені законодавством, водночас варто враховувати також територіальні межі діяльності суб'єкта публічного адміністрування. З'ясування цих основних структурних елементів компетенції щодо конкретного суб'єкту публічного адміністрування може стати предметом подальших наукових розвідок.

Бібліографічний список

Георгієвський Ю. В. Конституційно-правова природа компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування. Часопис Київського університету права. 2014. № 2. С. 70-74.

Крупчан О. Д. Організація виконавчої влади в Україні : дис. ... д-ра юрид. наук. : 12.00.07. Х. 2013. 497 с.

Армаш Н. О. Поняття і сутність компетенції як елементу адміністративно-правового статусу керівника органу виконавчої влади. Вісник Академії митної служби України. Серія «Право». 2009. № 2 (3). С. 48-53.

Карабін Т О. Розподіл повноважень публічної адміністрації: монографія. Ужгород: Ґражда, 2016. 220 с.

Положення про Міністерство юстиції України: постанова Кабінету міністрів України від 02.07.2014 р. № 228. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/228-2014-%D0%BF#Text.

Ткач Г Поняття компетенції органу виконавчої влади. Вісник Львівського університету. Серія юридична. 2004. Вип. 40. С. 188-192.

Авер'янов В. Б. Виконавча влада і адміністративне право. К. : Вид. Дім «Ін Юре», 2002. 668 с.

Голосніченко Д. І. Теорія повноважень: вітчизняний та зарубіжний досвід їх формування. К.: Вид-во Г.А.М., 2009. 356 с.

Конституція України : Закон України від 28.06.1996 р. Відомості Верховної Ради України. 1996 р. № 30. Ст. 141.

Тодощак О. В. Дискреційні повноваження суб'єктів публічної адміністрації. Правове життя сучасної України : матеріали Міжнар. наук.-практ. конф., м. Одеса, 15 трав. 2020 р., Одеса, 2020. С. 17-20.

References

Heorhiievskyi, Yu. V. (2014). Konstytutsiino-pravova pryroda kompetentsii orhaniv derzhavnoi vykonavchoi vlady ta mistsevoho samovriaduvannia [The constitutional and legal nature of the competence of the bodies of state executive power and local self-government.]. Chasopys Kyivskoho universytetu prava - Journal of the Kyiv University of Law. № 2. 70-74. [in Ukrainian].

Krupchan, O. D. (2013). Orhanizatsiia vykonavchoi vlady v Ukraini [Organization of executive power in Ukraine]. Doctor's thesis. Kharkiv [in Ukrainian].

Armash, N. O. (2009) Poniattia i sutnist kompetentsii yak elementu administratyvno-pravovoho statusu kerivnyka orhanu vykonavchoi vlady. [The concept and essence of competence as an element of the administrative and legal status of the head of the executive body]. Visnyk Akademii mytnoi sluzhby Ukrainy. - Bulletin of the Academy of the Customs Service of Ukraine. «Law» series. № 2 (3). 48-53 [in Ukrainian].

Karabin, T O. (2016) Rozpodil povnovazhen publichnoi administratsii [Distribution of powers of public administration]. Uzhhorod: Grazhda [in Ukrainian].

Polozhennia pro Ministerstvo yustytsii Ukrainy: postanova Kabinetu ministriv Ukrainy № 228 [Regulations on the Ministry of Justice of Ukraine: Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine] (02.07.2014). zakon.rada.gov.ua. Retrieved from https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/228-2014-%D0%BF#Text [in Ukrainian].

Tkach, H. (2004) Poniattia kompetentsii orhanu vykonavchoi vlady. [The concept of competence of the executive authority]. Visnyk Lvivskoho universytetu. Seriia yurydychna. - Bulletin of Lviv University. Legal series. 40. 188-192 [in Ukrainian].

Averianov, V. B. (2002) Vykonavcha vlada i administratyvne pravo. [Executive power and administrative law]. Kyiv: Vyd. Dim «In Yure» [in Ukrainian].

Holosnichenko, D. I. (2009) Teoriia povnovazhen: vitchyznianyi ta zarubizhnyi dosvid yikh formuvannia. [The theory of powers: domestic and foreign experience of their formation]. Kyiv: H.A.M. [in Ukrainian].

Konstytutsiia Ukrainy : Zakon Ukrainy vid 28.06.1996. [Constitution of Ukraine: Law of Ukraine]. Vidomosti Verkhovnoi Rady Ukrainy. - Information of the Verkhovna Rada of Ukraine. 1996. №30. 141 [in Ukrainian].

Todoshchak, O. V. (2020) Dyskretsiini povnovazhennia subiektiv publichnoi administratsii. Pravove zhyttia suchasnoi Ukrainy [Discretionary powers of subjects of public administration].: materialy Mizhnar. nauk.-prakt. konf. - Legal life of modern Ukraine: materials of the International science and practice conf., (Odesa, May 15, 2020) рр. 17-20 [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru