Ефективність контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища: поняття та сутність (адміністративно-правовий аспект дослідження)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Університет митної справи та фінансів

Ефективність контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища: поняття та сутність (адміністративно-правовий аспект дослідження)

Лютіков П.С. Доктор юридичних наук, професор, професор кафедри публічного та приватного права

Дніпро, Україна

У статті зроблено спробу визначити вихідні теоретичні аспекти ефективності контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища. Зауважено, що регенерація економічного потенціалу держави буде вимагати над зусиль, що ляже на плечі не тільки суспільства, як певної рушійної сили та механізму вказаних процесів, але й на навколишнє природне середовище, що у свою чергу посилить необхідність підвищення ефективності результатів контрольної діяльності у цій сфері. Зокрема, автором стверджується, що ефективність контролю у цій сфері - це комплексна багатоаспектна характеристика цілеспрямованої діяльності уповноважених суб'єктів на предмет досягнення економічного, безпекового, соціального та інших ефектів. При цьому варто враховувати, що саме є об'єктом оцінювання - конкретний контрольний захід, контрольна діяльність певного суб'єкта, контрольна функція держави в цілому і т.д., оскільки той чи інший об'єкт оцінки має відповідно свій набір показників. Зазначено, що економічний аспект оцінки контролю може полягати у визначенні рівня фінансових та інших затрат унаслідок застосування інструментів контролю, баланс між завданими збитками від господарської діяльності та обсягом накладених стягнень на господарюючого суб'єкта, наповнення державного бюджету за рахунок стягнення штрафів, застосування інших санкцій тощо. Безпековий ефект може бути пов'язаний із оцінкою досягнення контрольною діяльності необхідного результату щодо: забезпечення права особи на безпечне для життя і здоров'я довкілля; зменшення рівня захворюваності населення на відповідній території певними хворобами (залежно від характеру впливу на довкілля); забезпечення національної безпеки держави в цілому; досягнення необхідного рівня безпеки атмосферного повітря, водойм, земель тощо на певній території; повноти визначення рівня впливу діяльності певного господарюючого суб'єкта на стан довкілля і т.д. Соціальний ефект контролю у сфері навколишнього природного середовища може свідчити про результат контролю з точки зору: визначення динаміки щільності населення на певній території внаслідок негативного впливу на екологію; балансу між рівнем народжуваності та смертності в державі тощо.

Ключові слова: адміністративно-правовий аспект; екологія; ефективність; контроль; навколишнє природне середовище.

EFFECTIVENESS OF CONTROL IN THE FIELD OF ENVIRONMENTAL PROTECTION: CONCEPT AND ESSENCE (ADMINISTRATIVE AND LEGAL ASPECT OF THE STUDY)

Pavlo Liutikov Doctor of Law, Professor, Professor of the Department of Public and Private Law of the University of Customs and Finance, Dnipro, Ukraine

The article attempts to determine the original theoretical aspects of the effectiveness of control in the field of environmental protection. It is noted that the regeneration of the economic potential of the state will require efforts that will fall on the shoulders not only of society, as a certain driving force and mechanism of the specified processes, but also on the surrounding natural environment, which in turn will increase the need to increase the effectiveness of the results of control activities in this area .particular, the author claims that the effectiveness of control in this area is a complex multifaceted characteristic of the purposeful activity of authorized subjects to achieve economic, security, social and other effects. At the same time, it is worth considering what exactly is the object of evaluation - a specific control measure, control activity of a certain entity, the control function of the state as a whole, etc., since this or that object of evaluation has its own set of indicators. It is noted that the economic aspect of control assessment can consist in determining the level of financial and other costs as a result of the use of control tools, the balance between the losses caused by economic activity and the amount of fines imposed on the business entity, filling the state budget due to the collection of fines, the application of other sanctions, etc. The safety effect can be related to the assessment of the achievement of the required result by control activities regarding: ensuring the right of a person to an environment that is safe for life and health; reduction of the level of morbidity of the population in the relevant territory with certain diseases (depending on the nature of the impact on the environment); ensuring the national security of the state as a whole; achieving the necessary level of safety of atmospheric air, water bodies, lands, etc. in a certain territory; the completeness of determining the level of influence of the activity of a certain business entity on the state of the environment, etc. The social effect of control in the field of the natural environment can indicate the result of control from the point of view of: determining the dynamics of population density in a certain area due to the negative impact on ecology; the balance between the level of birth and death in the state, etc.

Key words: administrative and legal aspect; ecology; efficiency; control; natural environment.

Вступ

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями. Станом на кінець 2022 року розмір шкоди для екології України від війни з росією перевищив один трильйон грн. За даними Державної екологічної інспекції України, атмосферному повітрю завдано збитків на 927,6 млрд грн, землі через забруднення та засмічення 443,7 млрд грн, а загальна сума збитків, завдана водним об'єктам, становить 15,7 млрд грн [1]. Такий надзвичайно жахливий стан навколишнього природного середовища нашої держави лише частина страшної ціни, що платить українське суспільство та наша країна за невиправданий акт збройної агресії держави-терориста. Наслідки цих втрат ми будемо відчувати не одне покоління - фактично становлення з нуля вітчизняної економіки в цілому, відновлення втраченого людського капіталу, відбудова зруйнованих підприємств, інфраструктурних об'єктів, закладів освіти, лікарень, відродження родючості земель, очищення атмосферного повітря та засмічених водних об'єктів - всі ці завдання будуть стояти не тільки перед державою, але і стануть справжнім викликом для кожного громадянина України. Вирішення вказаних проблем потребує злагодженої діяльності як приватного сектору економіки, так і численних державних інституцій.

Не секрет, що регенерація економічного потенціалу держави буде вимагати над зусиль, що ляже на плечі не тільки суспільства, як певної рушійної сили та механізму вказаних процесів, але й на навколишнє природне середовище, що у свою чергу посилить необхідність підвищення ефективності результатів контрольної діяльності у цій сфері.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми і на які спирається автор. Теоретичні аспекти ефективності контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища досліджувалися такими вченими, як: В. Цвєтков, О. Ткачова, В. Сороко, Н. Нижник, А. Маслова, Р Білоскурський, О. Бондарь, В. Глуха, А. Качин- ський, О. Колєнов, В. Кремень, Н. Малиш, та інші. Державне регулювання в екологічній сфері України було предметом дослідження таких вчених, як: В. Бакуменка, О. Веклич, Я. Витвицького, М. Волошин, Б. Данилишина, Л. Качаровської, А. та інших.

Формулювання цілей статті (постановка завдання). Метою цієї статті є визначення вихідних теоретичних аспектів ефективності контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Виклад основного матеріалу дослідження

Зауважимо, що категорія «ефективність» має міждисциплінарний характер, використовується у різних сферах соціального життя та діяльності. Наприклад, у сфері економіки абсолютна ефективність означає економічну ефективність, що оцінюється співвідношенням отриманого ефекту та всієї суми витрат, а алокаційна ефективність - виробництво продукту раціональної або заданої структури через використання ефективної комбінації ресурсів [2, с. 358].

Ефективність праці - це соціально-економічна категорія, яка визначає рівень досягнення певної цілі, співвіднесений з рівнем раціональності витрачання використаних при цьому ресурсів. Співвідношення між результативністю праці та величиною витрат (у т. ч. ступенем раціонального використання ресурсів) виражається у досягненні максимального ефекту за мінімальних витрат. Між витратами праці на створення одиниці продукції та ефективністю праці існує обернено пропорційна залежність [3, с. 134].

У сфері техніки та виробництва вказана категорія, хоча і має свою специфіку, однак також окреслюється за допомогою співвідношення витрат та результату застосування певного засобу чи механізму. Зокрема, ефективність техніки - відношення результату її функціонування до витрат праці на створення і застосування техніки. Обидві категорії - ефективність техніки і продуктивність суспільної праці - висловлюють результативність витрат виробництва [4]. контроль природний охорона

У свою чергу, ефективність технологічна означає: 1) ступінь віддачі виробництва, машин, апаратів; 2) властивість певного процесу, яка зумовлена його якістю та кількістю засобів, що беруть участь у процесі, а також конкретною ситуацією; ефективність уможливлює виконання певної задачі; характеризується певним співвідношенням між отримуваним сумарним ефектом та сумарними витратами на створення і використання засобів, що беруть участь у процесі, його організацію та здійснення; 3) відносний ефект, результативність процесу, операції, проекту, що визначається як відношення результату до затрат, які зумовили його одержання [5, с. 234].

Натомість, ефективність виробництва - це показник діяльності виробництва з розподілу й переробки ресурсів із метою виробництва товарів. її можна виміряти через коефіцієнт - відношення результатів на виході до ресурсів на вході чи через обсяги випуску продукції, її номенклатури [6, с. 28]. У медицині ж, як правило, ведуть мову про ефективність вакцинації або лікування тієї чи іншої хвороби певним способом чи медикаментами [7, с. 160-162].

У тлумачних енциклопедичних словниках слово «ефективність» (від лат. «еАес^» - виконання, дія) розкривається як характеристика якого-небудь об'єкта (пристрою, процесу, заходу, виду діяльності), що відображає його суспільну користь, продуктивність та інші позитивні якості; у системах обробки інформації - швидкість обробки одиниці інформації, питомі витрати на обробку одиниці інформації; а слово «ефективний» - як такий, що приводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект; який викликає ефект (наприклад, ефективна доза опромінення) [2, с. 358].

У філософії під ефективністю розуміється здатність діючої причини зробити певний ефект. У філософському аспекті ефективність характеризує цілеспрямовані дії; тут відзначається зв'язок ефективності зі свідомою діяльністю людей, підкреслюється, що ефективність являє собою ступінь близькості до дійсності «другого роду», що здійснюється людиною [8, с. 46-47].

Що стосується ефективності права (правових норм, правового регулювання і т д.), то слід зазначити, що зазначена проблематика є предметом глибокого вивчення у соціології права, загальній теорії права, а також філософії права. Нині можна зазначити, що сучасна теорети- ко-правова наука характеризує поняття «ефективність» у кількох варіантах: 1) визначення ефективності як співвідношення між метою та фактично досягнутим результатом; 2) функціонально-цільовий або причинно-функціональ- но-цільовий підхід; 3) тлумачення ефективності як здатності приводити суспільні відносини до позитивних результатів [9, с. 7].

У контексті контрольної діяльності (у тому числі у сфері охорони навколишнього природного середовища) та підходів до визначення її ефективності важливим є правильне уявлення про ефективність публічного адміністрування в цілому. Так, зокрема, В.В. Цвєтков, який одним із перших із українських дослідників почав формувати теорії ефективності державного управління, у своїх наукових працях, присвячених цій проблематиці, виділяв три поняття: економічна ефективність, цільова ефективність та організаційна ефективність. Економічна ефективність управління, за В.В. Цвєтковим, є результатом діяльності системи управління, що забезпечує досягнення мети, поставленої перед об'єктом управління, за найменших витрат, а цільова ефективність - узгодженість результату з метою [10, с. 37]. Організаційна ефективність - оптимальна форма взаємозв'язків елементів системи, яка робить її найбільш ефективною в досягненні поставленої мети. Ця модель свідчить про те, що хоча певні функціональні зв'язки можуть і задовольнити вимоги організації, однак деякі з них ефективніші, ніж інші [10, с. 39]. Слід зауважити, що ефективність державного управління В.В. Цвєтков пов'язує із громадською свідомістю, із правовим становищем людини в суспільстві, виходячи з гіпотези, що «ефективність державного управління - це людська специфіка управління, що здійснюється людиною і для людини» [10, с. 40].

У свою чергу, О.К. Ткачова стверджує, що ефективність державного управління - це не просто співвідношення між результатами і затратами, а досягнення соціально значущих результатів при суспільно виправданих затратах. «Ефективність державного управління - це комплексне поняття, яке залежить від багатьох факторів, зокрема економічних, соціальних, політичних, організаційних тощо», - переконує вчена. На в цілому слушну думку О.К. Ткачової, відсутність єдиної, універсальної системи оцінювання ефективності державного управління цілком зрозуміла, адже ефективність ураховує мету, цілі, завдання, тобто всю специфіку конкретного державного інституту, що не є загальною. Тому цілком правомірним, у баченні вченої, є індивідуальний підхід до кожного об'єкта управління і розробка індивідуальної системи критеріїв та показників оцінювання ефективності функціонування об'єкта державного управління [11, с. 36].

Натомість В.М. Сороко пропонує застосовувати до діяльності органів публічної влади та їх апаратів комплексне визначення ефективності, до якої входять:

1) ефективність із погляду необхідності - оцінюється з позиції виправданості існування самого органу та визначення його загальної та конкретної соціальної користі від його діяльності як у цілому, так і від окремих заходів або напрямів його діяльності, запроваджених проектів, ухвалених нових завдань і функцій;

2) ефективність із погляду виконання плану використовуються показники, що характеризують ступінь виконання доручень або планових завдань;

3) цільова і виконавська ефективність - розглядаються як правильність вибору і постановки цілей та як якість і ступінь досягнення поставлених цілей і завдань;

4) інтегральна ефективність - відповідає на питання «наскільки завдання відповідають реальним потребам, наявним у суспільстві»;

5) порівняльна ефективність - визначається як відповідність стандартам або найкращим зразкам, прийнятим у світовій практиці, або середньому рівню, який відповідає рівню розвитку продуктивних сил у суспільстві, досягнутому на цей час;

6) критерій розвитку - спрямованість руху на шляху до прогресу або відступ назад;

7) реактивна ефективність - точність, адекватність, швидкість і чіткість реакцій на виклики суспільства і проблеми, що стоять перед державним органом;

8) фінансова ефективність - доцільність потреби в обсязі предмету споживання чи послуг, які продукує орган публічної влади відповідно до компетенції;

9) соціальна ефективність - встановлення чітких, дієвих механізмів суспільної координації;

10) політична ефективність - пов'язана з такими явищами, як вертикаль влади, розподіл владних повноважень, легітимність, рівень демократизації суспільства тощо [12, с. 17-21].

Н.Р Нижник, резюмуючи наявні в науці державного управління підходи до дослідження його ефективності, виділяє три основні з них:

1) модель оцінки ефективності за схемою «ресурсне забезпечення діяльності - витрати - результат», яка аналогічна моделі «внесок - продукт»;

2) модель довготермінової організації Р Лайкерта, за якою ефективність визначають три групи факторів: а) внутрішньоорганізаційні чинники (змінні), які перебувають під контролем організації: формальна структура організації, економічна стратегія і соціальна політика, професійно-кваліфікаційний склад персоналу тощо; б) проміжні змінні, що представляють людські ресурси організації: організаційний клімат, ставлення до праці, навички людей, рівень довіри до керівництва, традиції, методи прийняття рішень, способи стимулювання і мотивації діяльності; в) результативні (наслідкові) змінні, які виражають остаточний результат зусиль - зростання і падіння прибутку, зростання чи зниження продуктивності праці, ступінь задоволення потреб тощо;

3) модель захисту збалансованих інтересів суспільства і держави, що проявляється в успішному розв'язанні проблеми оптимального захисту інтересів держави, населення, соціальних груп та окремого громадянина. Ефективність буде забезпечена лише в разі взаємодії трьох складових частин: громадян, суспільства та держави [13, с. 6, 11].

Як слушно зауважує А.Б. Маслова, ефективність публічного адміністрування, в нашому уявленні, має безумовно комплексний та багатогранний характер, контексти якого можуть мати економічний, безпековий, соціальний, психологічний, екологічний, правовий та інші ефекти. У свою чергу, адміністративно-правовий аспект ефективності публічного адміністрування дає змогу оцінити діяльність відповідних суб'єктів із точки зору їх здатності створити достатні умови для якомога повної реалізації приватною особою свого адміністративно-правового статусу в публічній сфері, наприклад, за рахунок високої якості адміністративних послуг, їх доступності, оптимальності організаційних умов відповідних адміністративних процедур, якості підзаконної нормотворчої діяльності та інших факторів [14, с. 45-54].

Висновки з цього дослідження і перспективи подальших розвідок у даному напрямку

Відштовхуючись від вказаних ідей та підходів, а також специфіки об'єкта контролю (навколишнє природне середовище) пропонуємо визначити ефективність контролю у цій сфері як комплексну багатоаспектну характеристику цілеспрямованої діяльності уповноважених суб'єктів на предмет досягнення економічного, безпекового, соціального та інших ефектів. При цьому варто враховувати, що саме є об'єктом оцінювання - конкретний контрольний захід, контрольна діяльність певного суб'єкта, контрольна функція держави в цілому і т.д., оскільки той чи інший об'єкт оцінки має відповідно свій набір показників.

Економічний аспект оцінки контролю може полягати у визначенні рівня фінансових та інших затрат унаслідок застосування інструментів контролю, баланс між завданими збитками від господарської діяльності та обсягом накладених стягнень на господарюючого суб'єкта, наповнення державного бюджету за рахунок стягнення штрафів, застосування інших санкцій тощо.

Безпековий ефект може бути пов'язаний із оцінкою досягнення контрольною діяльності необхідного результату щодо: забезпечення права особи на безпечне для життя і здоров'я довкілля; зменшення рівня захворюваності населення на відповідній території певними хворобами (залежно від характеру впливу на довкілля); забезпечення національної безпеки держави в цілому; досягнення необхідного рівня безпеки атмосферного повітря, водойм, земель тощо на певній території; повноти визначення рівня впливу діяльності певного господарюючого суб'єкта на стан довкілля тощо.

Соціальний ефект контролю у сфері навколишнього природного середовища може свідчити про результат контролю з точки зору: визначення динаміки щільності населення на певній території внаслідок негативного впливу на екологію; балансу між рівнем народжуваності та смертності в державі тощо.

Бібліографічний список

1. Zbytky Ukrayiny u sferi ekolohiyi za 9 misyatsiv povnomasshtabnoyi viyny otsinyuyut'sya v 1 387 mlrd hryven' [Ukraine's ecological losses for 9 months of full-scale war are estimated at 1,387 billion hryvnias]. www.ukrinform. ua. Retrieved from https://www.ukrinform.ua/rubric-ato/3621474-zbitki-ekologii-ukraini-vid-vijni-perevisili-13-triljona. html [in Ukrainian].

2. Busel, V.T. (E.d.). (2001). Velykyy tlumachnyy slovnyk suchasnoyi ukrainskoi movy [A large explanatory dictionary of the modern Ukrainian language]. Vocabulary. Kyiv ; Irpin. [in Ukrainian].

3. Slezinger, G. E. (1996). Trud v usloviyakh rynochnoy ekonomiki [Labor in a market economy]. Textbook. Moskow. [in Russian].

4. Tekhnichna entsyklopediya TechTrend. Efektyvnist - tekhnika [Technical encyclopedia TechTrend. Efficiency is technique]. Encyclopedia. Retrieved from http://techtrend.com.ua/index.php?newsid=26008732 [in Ukrainian].

5. Biletskyi, V.S. (E.d.). (2004). Mala hirnycha entsyklopediya: u 3 t. T 1. [Small mining encyclopedia: in 3 v.]. Encyclopedia. Donetsk. [in Ukrainian].

6. Haievska, L.M. (E.d). (2001). Ekonomika pidpryyemstva [Business Economics]. Textbook. Irpin. [in Ukrainian].

7. Shakhov, S. V. (2020). Normy administratyvnoho prava: teoretyko-pravovi aspekty efektyvnosti [Norms of administrative law: theoretical and legal aspects of effectiveness]. Doctor's thesis. Dnipro. [in Ukrainian].

8. Andryushchenko, M. N. (1971). Ponyatiye effektivnosti i yego filosofskiy smysl [The concept of efficiency and its philosophical meaning]. Uchenyye zapiski kafedr obshchestvennykh nauk vuzov g. Leningrada. Seriya «Filosofiya». Filosofskiye i sotsiologicheskiye issledovaniya - Scientific notes of the departments of social sciences of universities in Leningrad. Series «Philosophy». Philosophical and sociological studies. 12. 42-53. [in Russian].

9. Kurakin, O. M. (2016). Analiz spivvidnoshennia katehorii «efektyvnist pravovoho rehuliuvannia» i sumizhnykh poniat [Analysis of the performance of the category «effectiveness of legal regulation» and the sum of the understanding]. Aktual'ni problemy vitchyznyanoyi yurysprudentsiyi - Actual problems of domestic jurisprudence. 2, 7-10. [in Ukrainian].

10. Tsvetkov, V. V. (1998). Reformuvannya derzhavnoho upravlinnya v Ukrayini: problemy i perspektyvy [Reforming public administration in Ukraine: problems and prospects]. Textbook. Kyiv. Oriiany. [in Ukrainian].

11. Tkacheva, O. (2013). Efektyvnist derzhavnoho upravlinnia: poniattia ta pidkhody do otsiniuvannia [Effectiveness of public administration: concepts and approaches to assessment]. Visnyk Natsionalnoi akademii derzhavnoho upravlinnia pry Prezydentovi Ukrainy - Bulletin of the National Academy of Public Administration under the President of Ukraine. 2, 30-37. [in Ukrainian].

12. Soroko, V. M. (2012). Rezultatyvnist ta efektyvnist derzhavnoho upravlinnia i mistsevoho samovriaduvannia [Effectiveness and efficiency of state administration and local self-government]. Textbook. Kyiv : NADU. [in Ukrainian].

13. Nyzhnyk, N. (2000). Do problemy efektyvnosti derzhavnoho upravlinnya v Ukrayini [To the problem of efficiency of public administration in Ukraine]. In Kniaziev, V.M. (E.d.) Pidvyshchennya efektyvnosti derzhavnoho upravlinnya: stan, perspektyvy ta svitovyy dosvid - Improving the efficiency of public administration: state, prospects and world experience. Kyiv. Vyd-vo UADU, 6-11. [in Ukrainian].

14. Maslova, A. B. (2020). Efektyvnist diialnosti subiektiv publichnoho administruvannia: administratyvno-pravovyi vymir [Effectiveness of public administration subjects: administrative and legal dimension]. Publichne pravo - Public law. 2(38), 45-54. [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru