Зарубіжний досвід суб’єктів владних повноважень щодо примирення сторін у адміністративному судочинстві

Размещено на http://www.allbest.ru/

Зарубіжний досвід суб'єктів владних повноважень щодо примирення сторін у адміністративному судочинстві

Приймаченко Д.В.

Доктор юридичних наук, професор, проректор з наукової роботи, Університет митної справи та фінансів, м. Дніпро, Україна

Легеза Є. О.

Доктор юридичних наук, професор, професор кафедри публічного та приватного права, Університет митної справи та фінансів, м. Дніпро, Україна

Анотація

Розглянуто структуру та зміст зарубіжного досвіду суб'єктів владних повноважень щодо примирення сторін у адміністративному судочинстві. Висловлюючись щодо напрямів вдосконалення процедур примирення у адміністративному судочинстві, зазначено, що для розширення практики примирення сторін у адміністративному судочинстві мають бути вжиті заходи для усунення деяких стримуючих факторів, серед яких, зокрема, неспроможність суб'єктів владних повноважень досягти примирення через передбачені законодавством про організацію та порядок функціонування суб'єкта владних повноважень правові перешкоди для виконання умов примирення (недостатність повноважень для прийняття владного управлінського рішення, визначеного умовами примирення тощо) та ментальність публічного адміністрування, що не є сприят-ливою для вироблення суб'єктом владних повноважень разом із приватною взаємоприйнятного для них рішення із взяттям на себе відповідальності за його зміст та належне виконання. Також, не мають допускатись спроби використати процедури примирення всупереч їх призначенню для штучного затягування судового розгляду або зміни складу суду чи інших процесуальних зловживань. Шляхами оптимізації інституційного та правового забезпечення примирення у адміністративному судочинстві на основі позитивного зарубіжного досвіду, слід визначитись щодо доцільності зобов'язання сторін подавати проект судового рішення, щодо якого сторони досягли примирення, повідомляти суд про підстави сподіватись на примирення, а також висловити міркування щодо направлення суддів на навчальний курс, присвячений аспектам посередництва і примирення.

Ключові слова: адміністративне судочинство; примирення сторін у судовому процесі; примирення сторін у адміністративному судочинстві зарубіжних країн; повноваження суб'єктів владних повноважень щодо примирення. адміністративний судочинство владний

FOREIGN EXPERIENCE OF AUTHORITIES REGARDING CONCILIATION OF THE PARTIES IN ADMINISTRATIVE JUDICIARY

Dmytro Pryimachenko

Doctor of Law, Professor, Vice-Rector for Research, University of Customs Law and Finance, Dnipro, Ukraine

Yevhen Leheza

Doctor of Law, Professor, Professor of the Department of Administrative and Customs Law, University of Customs Law and Finance, Dnipro, Ukraine

The structure and content of the foreign experience of subjects of authority regarding the reconciliation of parties in administrative proceedings are considered. Commenting on the directions for improving conciliation procedures in administrative proceedings, it is stated that in order to expand the practice of conciliation of parties in administrative proceedings, measures should be taken to eliminate some restraining factors, including, in particular, the inability of subjects of power to achieve reconciliation due to the provisions of the legislation on the organization and procedure of functioning of the subject of power, legal obstacles to fulfilling the terms of reconciliation (insufficient authority to make a powerful management decision, determined by the terms of reconciliation, etc.) and the mentality of public administration, which is not favorable for the subject to develop power powers together with private a decision mutually acceptable to them, assuming responsibility for its content and proper implementation. Also, attempts to use conciliation procedures contrary to their purpose for artificially prolonging the trial or changing the composition of the court or other procedural abuses should not be allowed. Ways to optimize the institutional and legal provision of reconciliation in administrative proceedings on the basis of positive foreign experience should determine the expediency of the obligation of the parties to submit a draft of the court decision in respect of which the parties have reached reconciliation, inform the court about the grounds for hoping for reconciliation, and also express considerations regarding referral of judges to a training course devoted to aspects of mediation and reconciliation.

Key words: administrative proceedings; reconciliation of the parties in the legal process; reconciliation of parties in administrative proceedings of foreign countries; the powers of the subjects of power in relation to reconciliation.

Постановка проблеми. Спрямованість адміністративного судочинства на ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень у сфері публічно-правових відносин обумовлює необхідність закріплення за сторонами у адміністративному судочинстві права на завершення справи примиренням, оскільки мета адміністративного судочинства найбільш повною мірою досягається нерідко як підсумок мирного врегулювання публічно-правових спорів та впорядкування спірних правовідносин на засадах добровільного узгодження дій та взаєморозуміння. Зважаючи на це, видається цілком обґрунтованим вважати право сторін у адміністративному судочинстві на примирення складовою їх адміністративно-процесуального статусу, яка може мати вирішальне значення для досягнення мети адміністративного судочинства та потребує самостійного та ґрунтовного наукового опрацювання.

Для належного виконання зазначеного завдання першочерговим кроком є дослідження положень законодавства про адміністративне судочинство щодо примирення сторін, після чого необхідно звернутись до наукових праць та матеріалів практики вітчизняних адміністративних судів з відповідних питань.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Не менший інтерес для визначення перспектив вдосконалення процедур примирення сторін у адміністративному судочинстві представляє огляд наукових джерел, у яких порушуються питання про ризики та обмеження, що є властивими для цього інструмента адміністративної юстиції та потребують певних регуляторних заходів.

Насамперед, широкою підтримкою користується позиція про неспроможність суб'єктів владних повноважень досягти примирення через передбачені законодавством про організацію та порядок функціонування суб'єкта владних повноважень правові перешкоди для виконання умов примирення, а також з низки суб'єктивних причин.

Зокрема, суддями визнається обмеженість можливостей для використання процедур примирення, у тому числі процедури врегулювання спору за участю судді, у адміністративних правовідносинах, оскільки у суб'єктів владних повноважень може не бути достатньо дискреційних повноважень для прийняття управлінського рішення, визначеного умовами примирення. На підтвердження того, зазначається, що, наприклад, Державна фіскальна служба України не наділена повноваженнями скасувати власне податкове повідомлення-рішення, що перешкоджає процедурі примирення. Навіть якщо сторони дійдуть згоди та домовляться, ухвала про затвердження умов примирення або не буде винесене через те, що умови примирення не можуть суперечити закону або виходити за межі компетенції суб'єкта владних повноважень, або просто не буде виконуватися [7].

Разом з тим, не викликає сумнівів те, що примирення сторін у адміністративному судочинстві може бути досягнуте на основі дискреційних повноважень та диспозитивних адміністративно- правових норм, що забезпечують суб'єктам владних повноважень свободу дій у визначених межах, у рамках яких можуть перебувати умови примирення.

Подібного бачення дотримується О.М. Михайлов, вказуючи на те, що дійсно, норми, що регулюють правовідносини, у публічно-правовій сфері носять, як правило, імперативний характер, що виключає визначення змісту правовідношення волею сторін, проте й тут існують диспозитивні норми. Тому, на переконання вченого, не вбачається перешкод для досягнення примирення (укладення мирової угоди) у спорі, що виникає з публічних відносин, якщо сторони знайдуть спосіб вирішення спору у встановлених законом рамках, або використають міру дозволеного самостійного визначення змісту спірного правовідношення, яке дозволене законом. Якщо спір між сторонами у справі адміністративної юрисдикції буде анулюваний на умовах, точно визначених імперативними публічними нормами, тут не буде протиріччя сутності інституту примирення (мирової угоди) [8].

Водночас, значна увага вчених приділяється гарантіям проти зловживань під час визначення умов примирення. Не викликає жодних сумнівів правильність позиції О.Д. Сидєльнікова щодо того, що має місце нагальна необхідність вироблення чітких критеріїв, на які має спиратися орган публічної адміністрації при прийнятті рішення щодо врегулювання спору. Так як розширення дискреційних повноважень підвищує ризики не-право- мірної поведінки суб'єктів владних повноважень, створює загрози вчинення корупційних правопорушень - необхідно виробити певні орі-єнтири, відповідно до яких має реалізовуватися свобода у цій сфері. Окрім критеріїв законності, раціональності та доцільності, слід проаналізувати й інші можливі стандарти та вимоги, яких мають дотримуватися суб'єкти публічної адміністрації при прийнятті управлінського рішення в межах законного розсуду [1].

Крім того, ймовірність залучення суб'єкта владних повноважень до процедур примирення та успішне їх завершення зменшується психологічними факторами. Серед іншого, вказується на те, що участь суб'єктів владних повноважень у процедурах примирення у адміністративному судочинстві потребує від них проактивний підхід та деякі зміни у ментальності публічного адміністрування, розвиток якого не супроводжувався широким використанням медіативних практик. Успішність процедури примирення із суб'єктом владних повноважень залежить від того, чи вони дійсно прагнуть до вироблення разом із приватною взаємоприйнятного для них рішення [10]. Також, йдеться про те, що публічний службовець нерідко побоюється взяти на себе відповідальність за самостійне прийняття рішення щодо спору (простіше і безпечніше дочекатися рішення суду і посилатися на нього) [10].

Також, висловлюються перестороги щодо використання процедур примирення всупереч їх призначенню для штучного затягування судового розгляду або зміни складу суду.

За спостереженнями суддів сторони використовували інститут врегулювання спору за участю судді, в основному, для процесуальних зловживань, щоб затягнути судовий процес або домогтися заміни судді. В окремих випадках учасники процедури налаштовані не на мирне урегулювання, а переслідують абсолютно інші цілі [7]. Інакше кажучи, вказану процедуру може бути використано стороною (сторонами) з метою заміни судді в разі відсутності підстав для його відводу [11].

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми, котрим присвячується означена стаття. Запозичення зарубіжного досвіду суб'єктів владних повноважень щодо примирення сторін у адміністративному судочинстві та впровадження його на національному рівні. Розробка низки законодавчих актів щодо примирення сторін у адміністративному судочинстві. Суть проблеми полягає у відсутності послідовності та чіткості правовідносин між різними органами влади, організаціями, установами тощо.

Формулювання цілей статті (постановка завдання). Стаття націлена на обґрунтування моделі, узагальнення принципів та викладення основних напрямів удосконалення зарубіжного досвіду суб'єктів владних повноважень щодо примирення сторін у адміністративному судочинстві.

Виклад основного матеріалу дослідження. Станом на даний момент положеннями законодавства про адміністративне судочинство визначено, що сторони можуть повністю або частково врегулювати спір на підставі взаємних поступок. Примирення сторін може стосуватися лише прав та обов'язків сторін. Сторони можуть примиритися на умовах, які виходять за межі предмета спору, якщо такі умови примирення не порушують прав чи охоронюваних законом інтересів третіх осіб. Умови примирення не можуть суперечити закону або виходити за межі компетенції суб'єкта владних повноважень (ст. 47, ч. 1 ст. 190 КАС України). Натомість узгодження умов примирення, спрямованих на шкоду правам третіх осіб, суперечить завданню адміністративного судочинства та визнається зловживанням процесуальними правами (п. 5 ч. 2 ст. 45 КАС України) [2].

Викладаючи процесуальний порядок примирення сторін у адміністративному судочинстві, законодавство встановлює, що умови примирення сторони викладають у заяві про примирення сторін, яка може бути викладена у формі єдиного документа, підписаного сторонами, або у формі окремих документів: заяви однієї сторони про умови примирення та письмової згоди іншої сторони з умовами примирення (ст. 190 КАС України). Отримання заяву про примирення сторін, суд за клопотанням сторін зупиняє провадження у справі на час, необхідний їм для примирення (ст. 190, п. 4 ч. 1 ст. 236 КАС України). Роз'яснивши сторонам наслідки примирення, та перевіривши, чи не обмежені представники сторін у праві вчинити відповідні дії й чи є підстави для відмови у затвердженні умов примирення і продовження судового розгляду, суд ухвалою затверджує умови примирення сторін та одночасно закриває провадження у справі (ст. 190, п. 3 ч. 1 ст. 238 КАС України) (Кодекс адміністративного судочинства України, 2005).

Слід також зауважити, що суд сприяє примиренню сторін під час розгляду справи по суті (ч. 5 ст. 194 КАС України). Більше того, сторони можуть примиритися як у будь-який час до закінчення апеляційного провадження (ч. 1 ст. 314), так й у будь- який час до закінчення касаційного розгляду (ч. 1 ст. 348 КАС України) із визнанням нечинним судового рішення, яким закінчено розгляд справи, а також у процесі виконання з особливостями, передбаченими ст. 377 КАС України [2].

Ухвала про затвердження умов примирення є виконавчим документом та має відповідати вимогам до виконавчого документа, встановленим законом, а у разі невиконання ухвали суду про за-твердження умов примирення вона може бути подана для її примусового виконання в порядку, визначеному законодавством для виконання судових рішень (ст. 191 КАС України) [2].

Узагальнюючи вищевикладене, зазначимо, примирення сторін у адміністративному судочинстві, з-поміж найбільш значущих аспектів:

- може бути повним або частковим;

- відбувається на основі взаємних поступок сторін;

- пов'язане виключно з правами та обов'язків сторін із можливістю виходу за межі предмета спору, якщо такі умови примирення не порушують прав чи охоронюваних законом інтересів третіх осіб;

- не може суперечити закону або передбачати вихід за межі компетенції суб'єкта владних повноважень;

- є підставою для постановлення ухвали про затвердження умов примирення, яка може бути подана для її примусового виконання.

Огляд зарубіжних нормативно-правових джерел свідчить про те, що відповідно до їх положень діє значною мірою однаковий порядок примирення сторін у адміністративному судочинстві до того, який передбачений вітчизняним законодавством про адміністративне судочинство із деякими неістотними відмінностями.

Наприклад, за компетентним одноособовим суддею або колегією суддів у Німеччині закріплюється повноваження, заслухавши думки сто-рін, передати справу судді-медіатору, якщо вірогідність досягнення згоди щодо порушених у справі прав та обов'язків сторін видаватиметься високою. При цьому, судовий медіатор не є суддею або членом колегії суддів, уповноважених на вирішення справи. Його діяльність спрямовується на відшукання рішення, що задовольнятиме сторони у справі, збалансує їх інтереси з урахуванням особливостей справи та мінімізує ризик ухилення його невиконання. Обмежень можливості ініціювати врегулювання справи за допомогою судді-медіатора законодавством Німеччини не передбачено, однак на практиці врегулювання справи за допомогою судді-медіатора як процесуальний інструмент найчастіше використовується у адміністративних справах, що виникають у стійких правовідносинах, таких як ті, що пов'язані, наприклад з публічною службою, соціальним забезпеченням, містобудуванням та захистом навколишнього природного середовища. Мирова угода сторін закріплюється судовим рішенням, яке може виступити виконавчим документом для безпосереднього виконання [3].

Майже аналогічним до вищевикладеного є порядок примирення сторін у адміністративних справах, що передбачений процесуальним законодавством Сполученого Королівства. Так, якщо сторони справи досягли примирення та погодили те, яким має бути остаточне судове рішення по суті справи або інше судове рішення, позивач має подати суду документ із викладенням способу вирішення відповідного питання та його стислим правовим і доказовим обґрунтуванням (ст. 17.1 Практичних вказівок 54А - судовий контроль). Також, позивач має подати проект судового рішення, щодо якого сторони досягли примирення, яке містить позначення "за згодою сторін" та підписане сторонами справи, яких це судове рішення стосується, або їх представниками. Узгоджене сторонами судове рішення може передбачати, серед іншого, зупинення або припинення провадження повністю або частково на визначених судовим рішенням умовах; розподіл судових витрат; скасування рішення суб'єкта владних повноважень, вчинення ним певних дій або утримання ним від вчинення певних дій; відшкодування збитків, завданих рішенням, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень; звільнення сторони справи від відповідальності (ч. 3 ст. 40.6 Правил цивільного судочинства Сполученого Королівства). Судові витрати розподіляються за згодою сторін справи або за вказівкою суду, який утверджує проект судового рішення (ч. 7 ст. 40.6 Правил цивільного судочинства Сполученого Королівства [4]. При цьому, привертає увагу те, що на сторони справи покладається обов'язок повідомити суд про те, що вони мають підстави сподіватись на примирення, щоб судді та інші працівники суду мали достатньо часу та можливостей для організації судового засідання відповідним чином. Невиконання цього обов'язку може призвести до постановлення судом ухвали про повне або часткове неповернення сторонам судових витрат [5].

Разом з тим, запровадження процедур примирення у адміністративне судочинство Франції не потягло за собою їх масове використання, що пояснюється, насамперед, відсутністю спроб забезпечити відповідне навчання суддів [6].

Висновки

Отже, розмірковуючи над шляхами оптимізації інституційного та правового забезпечення примирення у адміністративному судочинстві, слід визначитись щодо доцільності зобов'язання сторін подавати проект судового рішення, щодо якого сторони досягли примирення, повідомляти суд про підстави сподіватись на примирення, а також висловити міркування щодо направлення суддів на навчальний курс, присвяченим аспектам посередництва і примирення.

Взявши до уваги вищевикладене, маємо підстави підсумувати дослідження питань примирення сторін у адміністративному судочинстві, зазначивши, що для розширення практики примирення сторін у адміністративному судочинстві мають бути вжиті заходи для усунення деяких стримуючих факторів, серед яких, зокрема, неспроможність суб'єктів владних повноважень досягти примирення через передбачені законодавством про організацію та порядок функціонування суб'єкта владних повноважень правові перешкоди для виконання умов примирення (недостатність повноважень для прийняття владного управлінського рішення, визначеного умовами примирення тощо) та ментальність публічного адміністрування, що не є сприятливою для вироблення суб'єктом владних повноважень разом із приватною взаємоприйнятного для них рішення із взяттям на себе відповідальності за його зміст та належне виконання. Також, не мають допускатись спроби використати процедури примирення всупереч їх призначенню для штучного затягування судового розгляду або зміни складу суду чи інших процесуальних зловживань. Розмірковуючи над шляхами оптимізації інституційного та правового забезпечення примирення у адміністративному судочинстві на основі позитивного зарубіжного досвіду, слід визначитись щодо доцільності зобов'язання сторін подавати проект судового рішення, щодо якого сторони до- сягли примирення, повідомляти суд про підстави сподіватись на примирення, а також висловити міркування щодо направлення суддів на навчальний курс, присвячений аспектам посередництва і примирення.

Бібліографічний список