Громадські організації як інструмент децентралізації державної влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

Навчально-науковий інститут публічного управління та державної служби, Київський національний університет імені Тараса Шевченка

ГРОМАДСЬКІ ОРГАНІЗАЦІЇ ЯК ІНСТРУМЕНТ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

Кутепова М.В. Аспірантка,

кафедра державного управління

м. Київ

Анотація

громадянський суспільство влада децентралізація

Досліджено взаємовідносини інститутів громадянського суспільства і органів державної влади в умовах децентралізації. Показано, що новітні тенденції розвитку України, які пов'язані з розширенням громадської участі, активізацією різноманітних соціальних спільнот, що самоорганізуються та інтенсивним збільшенням кількості та впливу недержавних, некомерційних рухів, об'єднань і організацій, з якими все інтенсивніше взаємодіють органи державної влади, вимагають більш ретельного дослідження. Досвід Великої Британії, як країни зі сталими демократичними інститутами є цінним для України, розвитку більш інтенсивної взаємодії громадянського суспільства та органів державної влади в умовах децентралізації. Велика Британія є зразком децентралізованого політичного управління, заснованого на культурі громадянського суспільства і представництві місцевих інтересів у національному уряді. Дослідження активної і багатосторонньої діяльності НДО уможливлюють більш глибоке розуміння сутності громадянського суспільства, ретельно проаналізувати питаннях взаємовідносин громадянського суспільства і держави. Ключові слова: громадські організації; децентралізація; державна влада; державне управління; громадянське суспільство; Великобританія.

Annotation

PUBLIC ORGANIZATIONS AS A TOOL OF DECENTRALIZATION OF STATE POWER

Maryna Kutepova Postgraduate Student, Department of Public Administration, Educational and Scientific Institute of Public Administration and Civil Service, Taras Shevchenko National University of Kyiv, Kyiv, Ukraine

The relationship between civil society institutions and state authorities in conditions of decentralization is studied. The latest trends in the development of Ukraine, which are related to the expansion of public participation, the activation of various self-organizing social communities and the intensive increase in the number and influence of non-state, non-commercial movements, associations and organizations with which the state authorities interact more and more intensively, require a more thorough research. It is the experience of Great Britain, as a country with stable democratic institutions, that is valuable for Ukraine, for the development of more intensive interaction between civil society and state authorities in conditions of decentralization. Great Britain is a model of decentralized political governance based on a culture of civil society and representation of local interests in national government. Political and socio-economic reforms at the current stage of development in Ukraine are aimed at revising the established socio-political relations, which are characterized by the absence of a system of interaction between authorities and public organizations that functions stably, as well as the underdevelopment of civil society institutions as a whole. In this regard, the problem of mutual understanding between government and society in the process of formation of civil society becomes one of the most urgent. Today, bilateral and multilateral contacts are being established between civil society organizations of different countries, new interstate associations of non-governmental organizations (NGOs) are being created, and the activities of established international public structures are being restored and changed. Studies of the active and multilateral activities of NGOs make it possible to gain a deeper understanding of the essence of civil society, to carefully analyze the issues of the relationship between civil society and the state. It is proved that the formation of civil society in Great Britain has gone through many complex historical stages and today means primarily the trust of citizens in state institutions. Key words: public organizations; decentralization; state power; public administration; civil society; Great Britain.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями

Становлення громадянського суспільства у Великій Британії пройшло багато складних історичних етапів і на сьогоднішній день означає, насамперед, довіру громадян до державних інститутів. Громадянське суспільство розглядається автором у контексті існування «третього сектора». Таке тлумачення з'явилося 1970-ті рр. і означає «некомерційний сектор» на відміну від «державного сектора» і «комерційного сектора». Кожен із цих секторів має свої відмінні характеристики і розвивається за своїми внутрішніми правилами та законами. Характерною рисою організацій третього сектора є те, що вони є некомерційними організаціями, тобто, не спрямовані на одержання прибутку, який розподіляється серед керівників, учасників та інших заінтересованих осіб, тому цей сектор ще називають «некомерційним сектором», представленим недержавними організаціями (НДО) або організаціями громадянського суспільства (ОГС). У зв'язку з тим, що членство та участь у цьому секторі є добровільними, цей сектор, наприклад, у Великій Британії часто-густо називають «добровільним сектором». Отже, дослідження досвіду Великої Британії, як країни зі сталими демократичними інститутами корисне для формування інтенсивної взаємодії громадянського суспільства та органів державної влади в умовах децентралізації в Україні.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми і на які спирається автор

Проблема взаємовідносин інститутів громадянського суспільства і органів державної влади в умовах децентралізації активно дискутується впродовж тривалого часу і є предметом дослідження багатьох науковців. Базові фундаментальні основи проблематики, що досліджується ретельно вивчається у науковому доробку таких науковців як Крушельницька [1], Т., Алок П. [2], Бріндл Д. [3], Болейер Н. [4], Михненко А., Піпер А. [5], Сурміна Ю., Хоскінг Дж. [6].

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми, котрим присвячується означена стаття

Сьогодні країни ЄС відрізняються між собою підходами до соціального і медичного забезпечення громадян, а також рівнем відносин між державою і добровільними організаціями. Наприклад, у Фінляндії і Швеції державні організації надають основні соціальні і медичні послуги. Водночас у Німеччині це, в основному, є завданням добровільних організацій. У Великобританії успішно співіснують обидві ці моделі, тобто побудована змішана економіка соціального забезпечення, а послуги надають як державні, так недержавні організації і комерційні структури.

Формулювання цілей статті (постановка завдання)

Мета даної роботи полягає у формуванні, на підставі сучасних концептуальних підходів, цілісного уявлення про взаємодію органів державної влади та інститутів громадянського суспільства у Великобританії в умовах децентралізації.

Виклад основного матеріалу дослідження

Сьогодні у Західній Європі домінує сфера послуг. В середньому 3/4 задіяних в некомерційному секторі працюють у сфері освіти, охорони здоров'я і соціальних послуг. Це частково пояснюється історичною роллю церкви впродовж багатьох років у сфері освіти і соціальних послуг у Західній Європі. У Німеччині, Голландії, Бельгії і менше - в Австрії і Іспанії некомерційні організації вбачаються першочерговою ланкою у вирішенні соціальних проблем. При цьому від держави чекають проведення соціальної політики практично лише за допомогою цих організацій. Тому в цих країнах діють великі некомерційні організації, які в багатьох випадках об'єдналися з релігійними, а іноді і з профспілковими робочими організаціями. У сферах відпочинку і спорту, а також у громадській діяльності і діяльності із захисту інтересів певних груп цих країн переважно діють волонтери. Якщо враховувати працю волонтерів, загальна частка тих, що працюють у сфері соціальних послуг в регіоні, знижується з 77 до 62%, тоді як чисельність зайнятих у сфері культури і відпочинку збільшується майже удвічі (з 10 до 19%), а у сферах захисту навколишнього природного середовища, громадської діяльності та захисту інтересів - з 3,3 до 6,1% [1, с.140].

Сьогодні констатується незначне зменшення кількості громадських організацій. Станом на кінець 2019 р. у Великій Британії налічувалося трохи більше 163 тис. добровільних організацій, порівняно з майже 167 тис. у 2018 р. Переважна більшість - понад 129 тис. цих організацій базуються в Англії, майже 21 тис. - у Шотландії, майже 7 тис. - в Уельсі та трохи більше 6 тис. - у Північній Ірландії. Після неухильного зростання кількості організацій у 2000-х рр. під час фінансової кризи відбулося помітне падіння. З того часу до 2021 р. був період відносної стабільності. Цілком ймовірно, що в наступні роки відбудеться подальше падіння, особливо через вплив пандемії Covid-19 [7]. Але ці організації залишаються досить впливовими у секторі некомерційних організацій.

Більшість добровільних організацій (80%) відносно невеликі - з доходом менше ніж 100 тис. фунтів стерлінгів на рік. У цих організаціях, швидше за все, буде невелика кількість працівників. Однак також необхідно відзначити, що у цьому секторі переважають ці типи невеликих організацій, вони становлять відносно невелику частину загальних доходів та витрат сектора (4 та 5% відповідно). Ці дрібніші організації зазвичай працюють на місцевому рівні і досить рівномірно розташовані країною. На іншому кінці шкали знаходяться 59 дуже великих організацій з річним доходом понад 100 млн. фунтів стерлінгів та ще 736 крупних організацій з річним доходом понад 1 млн. фунтів стерлінгів. На ці організації припадає понад 80% доходів та витрат сектору. Вони працюють на національному або міжнародному рівні і, швидше за все, їхня штаб-квартира знаходиться у Лондоні [7].

Кількість працівників у секторі продовжила зростати, незважаючи на кризу. Станом на вересень 2020 р. в добровільному секторі працює понад 950 тис. осіб, що на 3% більше, ніж роком раніше (понад 32 тис. додаткових робочих місць), незважаючи на пандемію та обмеження. В цьому контексті необхідно зазначити, що за десятиріччя, тобто з 2010 р. до 2020 р., кількість зайнятих у добровільному секторі збільшилась на 20%. Таким чином, хоча некомерційний сектор залишається набагато меншим сектором, ніж державний або приватний сектори, становлячи лише 3% робочої сили Великобританії, у добровільному секторі спостерігається найшвидше зростання [7].

Необхідно підкреслити, що кількість зайнятих осіб у добровільному секторі Великобританії істотно контрастує із приватним сектором, у якому кількість працівників (майже 500 тис. робочих місць) за період з 2010 р. до 2020 р. скоротилася на 2%. Однак, необхідно додати, що невеликий розмір добровільного сектору означає його неспроможність повністю компенсувати втрату роботи у приватному секторі. Цілком імовірно, що він забезпечив захист деяких із тих, хто втратив роботу під час ізоляції і карантинних обмежень, що пов'язанні з розповсюдженням пандемії COVID-19. Зокрема, у добровільному секторі значно збільшилася кількість літніх працівників (старше 50 років) - кількість робочих місць збільшилась на 6%. Хоча це зростання робочих місць було несподіваним з огляду на економічні проблеми, з якими стикається вся країна. Можливо, це зумовлено тим, що різні потоки фінансування в секторі та пакети підтримки для роботодавців, такі як відпустка, допомогли зберегти зайнятість у секторі на певному рівні.

Понад половину населення присвятили свій час допомозі іншим під час пандемії. У 20202021 рр. 16,3 млн. людей у Великобританії зголосилися допомагати у якості добровольців, «формально», тобто через будь-яку добровільну організацію. Це значно менше, ніж роком раніше, коли це змогли зробити 20,1 млн. людей. Ця закономірність, пов'язана із обмеженнями та зменшенням ділової активності під час «локдаунів» у цей період. Однак, на сьогодні констатується різке збільшення кількості людей, які неформально присвячують свій час допомоги іншим, надаючи послуги людям, які не є родичами чи друзями. Фактично більше половини дорослого населення Великобританії принаймні один раз за останній рік присвятили свій час допомозі іншим. Свідченням цього є раптове зростання груп взаємодопомоги за умов першої ізоляції [7].

До пандемії річний прибуток сектора продовжував зростати досить стабільними темпами на 1-2% на рік. У 2018/19 році він досяг нового рекорду 56 мільярдів фунтів стерлінгів, що на 800 мільйонів фунтів більше, ніж роком раніше. Громадськість завжди була найбільшим джерелом доходу для добровільного сектора, що складає 27,1 млрд. фунтів стерлінгів або 48% усіх доходів. Доходи від населення надходять у різних формах, включаючи пожертвування та спадщину, членські внески або плату за послуги, а також дохід від торгової діяльності, такої як благодійні магазини. Доходи від населення зросли протягом року на 1 млрд. фунтів стерлінгів, майже повністю за допомогою збільшення кількості пожертв. Також сталося різке збільшення - більш ніж на 12% - інвестиційного доходу на суму близько 500 млн. фунтів стерлінгів. Водночас констатується падіння доходів уряду на 300 млн. фунтів стерлінгів, які були протягом багатьох років стабільним джерелом доходів для держави [7].

У зв'язку з важливістю доходів організацій громадянського суспільства від приватних пожертвувань, фандрайзинг у Великобританії ретельно регулюється для гарантії сумлінності сектора. Діяльність благодійних організацій контролюється через вимогу регулярної звітності до Комісії з благодійності Англії та Уельсу - основного регулятора благодійного сектора в країні.

У цьому контексті слід зазначити, що важливе місце має Закон про благодійність 2006 р. Основні положення закону спрямовані на посилення повноважень Комісії з благодійності з втручання у випадках неправомірної поведінки, зловживань або екстремізму з боку лідерів благодійних організацій в Англії та Уельсі, що добре узгоджується з поточним сприйняттям сектора. Закон про благодійні організації 2006 р. рекомендував розширити діапазон правопорушень, які автоматично позбавляють когось права бути піклувальником благодійної організації, але його форма вперше з'явилася в урядовому консультативному документі у грудні 2013 р. У документі викладається 17 пропозицій з приводу реформи, висунутих самою комісією. Загалом встановлено, що комісія не докладає зусиль для виявлення випадків зловживання благодійним статусом та боротьби з ними, а також одночасний тиск з боку урядової цільової групи з екстремізму з вимогою посилити повноваження для комісія з протидії екстремістському впливу у благодійній діяльності [3].

Десять із 17 первісних пропозицій було включено до законопроекту, який з'явився у жовтні 2014 р. Основні зміни, внесені новим законом, включають: Надання комісії нових повноважень щодо винесення встановлених законом публічних попереджень благодійної організації у випадках, коли вважається, що має місце безгосподарність, неналежна поведінка чи зловживання довірою чи службовим становищем; Розширення критеріїв, що автоматично позбавляють людину права бути піклувальником благодійної організації, включаючи засудження за відмивання грошей, тероризм чи сексуальні злочини; Поширення автоматичної дискваліфікації на вище керівництво, що обіймає посади головного виконавчого директора та фінансового директора; Дозвіл комісії дискваліфікувати людину на строк до 15 років [3].

Зростання державного фінансування, особливо через контракти на виконання послуг, відіграє ключову роль у діяльності організацій громадянського суспільства (ОГС) загалом та у їхніх стосунках з органами влади, зокрема. Ці відносини почали значно змінюватися з приходом лейбористського уряду Т Блера у 1997 р. Це створило для волонтерських організацій новий контекст, що характеризувався розширенням масштабу надання послуг, збільшенням фінансування на них і, як наслідок, зміною способів державного фінансування. Використання «контрактів» для аутсорсингу державних послуг недержавним акторам (як ключова частина урядової програми реформи державного сектора) посилилося після реформ деволюції кінця 1990-х рр. [2, с.5].

Наразі понад п'ята частина всіх зареєстрованих волонтерських організацій забезпечують надання соціальних послуг у багатьох сферах, таких як робота з дітьми, молоддю, допомога сім'ям, людям з обмеженими можливостями та літнім людям, самодопомога та інші індивідуальні соціальні послуги. 10% цих організацій надають послуги для покращення економічного та соціального життя. Залежність сфери соціальних послуг, що посилюється, від волонтерського сектора призвела до збільшення державного втручання в нього. Збільшилися вимоги юридичної звітності та застосування певних управлінських та трудових практик в організаціях, що надають послуги. Ці зміни змусили організації скоротити масштаби політичної та публічної діяльності [4].

У 2016 р. Закон про благодійність наділив Комісію повноваженнями для інспектування благодійних організацій та накладень санкцій на їхніх керівників. Даний закон також критикувався за недостатні гарантії організаціям громадянського суспільства, діяльність яких він має регулювати. Оцінки законодавства у сфері ОГС у Великобританії часто-густо фокусуються лише на благодійних організаціях. Це упускає з уваги, що одночасне застосування закону про благодійність та інклюзивне ширше законодавство (наприклад, закони про компанії або регулювання третіх сторін) є особливою проблемою для благодійних організацій, оскільки «практики повинні бути одночасно фахівцями вузького та широкого профілю» [5, с.64].

Проблеми, із якими стикаються ОГС у сучасних суспільствах, багатогранні. Нещодавнє опитування понад 800 британських регіональних та національних організацій показало, що найбільшими проблемами є залучення та утримання членства, побоювання про зміни громадської думки щодо ключових проблем організацій та про доступ до ЗМІ, а також проблеми демографічного старіння. Проблемам державного фінансування не надається важливого значення, оскільки для більшості невеликих організацій (які переважають у секторі та в дослідженні) державне фінансування не є основним джерелом доходу. Так, лише 12,8% опитаних ОГС відзначили державне фінансування на національному, субнаціональному чи наднаціональному рівні як значуще або дуже значне. Навпаки, приватним доходам, таким як членські внески, надається велике значення, і тому важлива стурбованість підтримкою членства. Побоювання щодо зміни суспільної думки та доступу до ЗМІ тісно пов'язані з зусиллями ОГС щодо залучення широкої громадської підтримки та донорів шляхом ефективного переконання їх у важливості проблем, що відіграють центральну роль у їхній місії [4].

Для дослідження проблем, з якими стикалися ОГС за останні 12 місяців, влітку 2019 р. було проведено 13 інтерв'ю з представниками різних організацій. У їхньому складі були місцеві, регіональні та національні організації, що працюють в Англії, Шотландії, Північній Ірландії та Уельсі, а також у всій Великобританії. На відміну від вищезазначеного опитування, у нашому дослідженні були практично однаково представлені невеликі, середні та великі організації. Проблеми, які найчастіше називали респонденти, стосувалися збереження (в основному державного) фінансування, невизначеності навколо Брекзіту та певних юридичних змін. Проблеми фінансування та побоювання Брекзіту часто представлялися взаємопов'язаними у зв'язку зі страхом економічних труднощів у результаті виходу Великобританії з ЄС, які можуть змусити державу обмежити бюджетні витрати. Залучення нових членів, що викликає найбільші побоювання британців не було головною проблемою, за винятком невеликих організацій, фінанси яких повністю залежать від членських внесків [4].

Висновки з цього дослідження і перспективи подальших розвідок у даному напрямку

На сьогодні можна констатувати, що у Великобританії НДО численні та досить активні. До них належать як великі загальнонаціональні організації, так й невеликі місцеві групи, які тісно співпрацюють з місцевими органами влади в наданні різноманітних послуг. Окремі організації створювалися відповідно до вікторіанських ідеалів добродійності, нерідко під заступництвом Церкви, тоді як інші з'явилися зовсім недавно з метою захисту і відстоювання інтересів різних груп з метою підвищення рівня і якості послуг, що надаються. Вони випускають інформаційні матеріали, надають додаткові або нові послуги. Незважаючи на те, що держава підтримує такі добровільні організації, більшість послуг оплачуються за рахунок приватних внесків і пожертвувань. В цілому на сьогодні спостерігається незначне зменшення кількості громадських організацій.

Бібліографічний список

1. Surmin, Yu. P., Mykhnenko, A. M. (Eds) (2011). Vzaiemodiia orhaniv derzhavnoi vlady ta hromadianskoho suspilstva: navch. posib [Interaction of state authorities and civil society: textbook]. Kyiv: NADU [in Ukrainian].

2. Alcock, P (2009). Devolution or Divergence? Third Sector Policy across the UK since 2000. Third Sector Research Centre Working Paper. Retrieved from https://www.birmingham.ac.uk/Documents/college-social-sciences/ social-policy/ tsrc/working-papers/working-paper-2.pdf.

3. Brindle, D. (2021). The Charities Act: what you need to know. The Guardian, Feruary, 3. Retrieved from https:// www.theguardian.com/voluntary-sector-network/2016/feb/03/the-charities-act-what-you-need-to-know.

4. Bollejer, N. (2019). Velikobritaniya: grazhdanskoe obshchestvo vo vremena politicheskih izmenenij [Great Britain: Civil society in times of political change]. Doklad o sostoyanii grazhdanskogo obshchestva v ES. Retrieved from https://zdes.spbu.ru/images/20200630_EU-RU-Report2019_final.pdf [in Russian].

5. Piper, A.M., van der Pas S. (2012). `England & Wales'/ in A.M. Piper (ed.), Charity Law. London: Thomson Reuters.

6. Hosking, Dzh. (2015). O krizise grazhdanskogo obshchestva v Britanii. Perspektivy. Fond istoricheskoj perspektivy 25 maya [ About the crisis of civil society in Britain. The prospects. Historical Perspective Foundation May 25]. Retrieved from http://www.perspektivy.info/oykumena/europe/o_krizise_grazhdanskogo_obshhestva_v_ britanii_2015-05-25.htm [in Russian].

7. Number of voluntary organisations by size, 2017/18 to 2018/19. (2021). UK Civil Society Almanac. Retrieved from https://beta.ncvo.org.uk/ncvo-publications/uk-civil-society-almanac-2021/profile/.

Размещено на Allbest.ru