Принцип офіційного дослідження в діяльності адміністративних органів та судів

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Львівський національний університет імені Івана Франка

Принцип офіційного дослідження в діяльності адміністративних органів та судів

Надія Борисівна Писаренко

Андрій Михайлович Школик

Ірина Миколаївна Балакарєва

м. Харків

м. Львів

Анотація

У статті здійснено спробу визначити сутність принципу офіційного дослідження, який вважають загальним для адміністративної процедури та адміністративного (судового) процесу. Автори поставили собі за завдання виявити не тільки схожі прояви даного принципу в процедурі та процесі. Не менш важливим для розуміння сутності принципу, а значить і правильного застосування процедурних та процесуальних норм, є, за позицією авторів, виокремлення тих його несхожих проявів, які неможливо ігнорувати, адже мова про те, що він (даний принцип) формує основу для діяльності представників різних гілок влади - виконавчої та судової. Задля здійснення означеного завдання у статті вирізнено серед правил Закону України «Про адміністративну процедуру» та Кодексу адміністративного судочинства України ті, що характеризують розглядуваний принцип, у порівнянні продемонстровано, як ними послуговуються представники кожної з гілок влади. У результаті констатовано, що носії виконавчої та судової влади під впливом принципу офіційного дослідження демонструють помітну активність у провадженнях: вони уповноважені самостійно, без отримання згоди заінтересованих осіб вчиняти дії, які гарантують, що прийняте ними рішення у справі повністю відповідатиме вимогам, задекларованим на нормативному рівні. Разом із тим така активність забезпечується нормами, сформульованими з урахуванням характеру діяльності кожного із суб'єктів влади, а відтак, у своїх проявах вона не може бути визнана ідентичною.

Ключові слова: адміністративна процедура; адміністративний процес; офіційність; офіційне дослідження всіх обставин у справі.

Abstract

The Principle of ex Officio Investigation on the Administrative and Judicial Authorities

Nadiia B. Pysarenko

Yaroslav Mudryi National Law University, Kharkiv, Ukraine

Andriy M. Shkolyk

Ivan Franko National University of Lviv, Lviv, Ukraine

Iryna M. Balakarieva

Yaroslav Mudryi National Law University, Kharkiv, Ukraine

The paper makes an attempt to identify the essence of the principle of ex officio investigation, which is considered common to administrative procedure and administrative proceedings. The authors set the task of analyzing not only the similar manifestations of this principle in the procedure and proceedings. An equally important for understanding the essence of the principle, and therefore the correct application of procedural and processual norms, is, according to the authors, to distinguish its different manifestations that cannot be ignored, because this principle forms the basis for the activities of representatives of various branches of power, namely executive and judicial. In order to perform the stated task, the paper analyzes among the rules of the Law of Ukraine «On Administrative Procedure» and the Code of Administrative Proceedings of Ukraine those that characterize the considered principle, it is demonstrated in comparison how the representatives of each branch of power use them. As a result, the paper states that the representatives of executive and judicial authorities, under the influence of the principle of ex officio investigation, demonstrate evident activity in proceedings: they are authorized to take actions on their own, without obtaining the consent of the interested parties, which guarantee that the decision made by them in the case will fully meet the requirements declared at the regulatory level. At the same time, such activity is ensured by norms formulated taking into account the nature of the activities of each of the subjects of power, and therefore, in its manifestations, it cannot be recognized as identical.

Keywords: administrative procedure; administrative proceedings; officiality; ex officio investigation of all the circumstances in the case.

Основна частина

Порядок здійснення виконавчої влади (у широкому розумінні, що функціонально включає переважну більшість діяльності органів місцевого самоврядування) регулюється нормами про адміністративну процедуру. До останнього часу в публікаціях українських науковців тематиці адміністративної процедури, на жаль, не приділялося достатньо уваги. Нині з'являються статті і навіть посібники, автори яких зосереджуються на огляді основних правил адміністративної процедури, закріплених у національних законах [1-3]; у деяких роботах увага правників прикута до проблем ліквідації прогалини в регулюванні відносин між приватними особами та адміністративними органами [4]; подекуди можна зустріти публікації, наповнені роздумами щодо ідей, на яких мають ґрунтуватися процедурні норми [5].

У представленій розвідці спробуємо сконцентруватися на принципі, який вважають спільним для адміністративної процедури та адміністративного (судового) процесу і який, без сумніву, найістотніше відокремлює обидва згадані порядки від цивільного, а в Україні також і господарського процесів. Цей принцип узагальнено назвемо принципом офіційного дослідження. Зауважимо, що у процедурному й процесуальному законах використано спеціальні назви - принцип офіційності й принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі. Разом з тим, в обох випадках маємо однокореневі слова: для процедури - офіційність; для судочинства - офіційне з'ясування. Такі слова, як видається, вжито задля того, щоб підкреслити вирішальну роль, що відіграє представник влади у відносинах, на регламентацію яких спрямовано і процедурні, і процесуальні норми. Отже, узагальнена назва є придатною для опису діяльності як адміністративних органів, так і судів. При цьому намагатимемося виявити не тільки схожі прояви досліджуваного принципу в процедурі й процесі. Переконані, що не менш важливим для розуміння його сутності, а значить і правильного застосування процедурних та процесуальних приписів, є виокремлення тих його несхожих проявів, які неможливо ігнорувати, адже він (даний принцип) формує основу для функціонування виразників різних гілок влади - виконавчої й судової.

Зіставлення ознак процедурних і процесуальних відносин, у яких принцип офіційного дослідження знаходить своєї практичної реалізації, є важливим кроком у напрямі пошуку його проявів. Проте ми зіткнулися із браком робіт сучасних авторів, де ці ознаки були б виокремлені й описані. Такий стан справ обумовив звернення до досліджень у сфері процесуального права, здійснених ще на початку ХХ ст. Мова, зокрема, про відому статтю професора Розіна «Процес як юридична наука», яка була оприлюднена у 1910 р. [6]. Умовиводи, запропоновані професором, не втрачають актуальності і за сучасних умов, адже ґрунтуються на ідеях, що були століття тому і залишаються зараз базисом для виникнення процесуальних правил. одна з особливостей процесуальних відноси, яку професор Розін справедливо відносить до визначальних, а саме те, що вони завжди є тристоронніми, розкриває їх (відносин) сутність і зміст. Ця особливість не притаманна відносинам процедурним, що переконливо відображено в новітніх правилах, якими такі відносини врегульовано.

Орієнтиром і одночасно базисом для наших роздумів є також численні публікації іноземних [7], зокрема німецьких дослідників, де представлено багаторічний досвід застосування як процедурних [8], так і процесуальних правил [9], побудованих з огляду на дію принципу офіційного дослідження. Втім такі публікації не здатні окреслити проблемні питання, що мають місце в національному правовому просторі.

На сьогодні два акти - Закон України «Про адміністративну процедуру» та Кодекс адміністративного судочинства України - вміщують правила, якими закріплено принципи відповідно процедурної та судової діяльності. Серед останніх належне місце посідають приписи про принцип офіційного дослідження. Проблеми застосування цих приписів привертають увагу науковців. Однак у більшості випадків українські правники зосереджуються на правилах, адресатами яких є суди [10, с. 100 - 102; 11].

Отже, порівняльний аналіз, а зрідка й тлумачення національних норм, що характеризують принцип офіційного дослідження, виявлення відмінностей в їх застосуванні адміністративними органами й судами задля якнайкращого окреслення його (принципу) сутності, визначаємо за завдання, які ставимо собі при написанні цієї роботи.

Матеріали та методи

Виконання перелічених завдань вимагає вирізнення серед правил Закону України «Про адміністративну процедуру» та Кодексу адміністративного судочинства України тих, що означують принцип офіційного дослідження. Після цього у роботі послідовно подається інформація відносно того, як виокремлені правила застосовують адміністративні органи й суди. Такий підхід дозволяє встановити, яких прав та обов'язків набувають представники влади, а також констатувати, що офіційність дослідження викликає не тільки активну поведінку останніх, а й спонукає самих учасників справи до презентації своїх позицій, надання всіх доказів, що є в їх розпорядженні. Результатом дослідження, що здійснюється в наведеній послідовності, є також висновок про те, що тільки Закон України «Про адміністративну процедуру» прямо передбачає для представника влади обов'язок встановлювати всі обставини справи через збирання доказів з власної ініціативи. У той час, як Кодекс адміністративного судочинства України надає суду широкий спектр прав, що реалізуються ним на свій розсуд і з єдиною метою - ухвалити рішення, засноване на ідеї верховенства права, законне та обґрунтоване.

У роботі окремі норми національних законів подаються у порівнянні з ідентичними положеннями німецьких актів; наводяться коментарі німецьких дослідників, сформовані з огляду на багаторічний досвід застосування процедурних і процесуальних правил у цій країні. ознайомлення з публікаціями іноземних колег, без сумніву, є ґрунтом для роздумів щодо шляхів удосконалення українських норм, практики їх застосування, однак очевидним є те, що воно (ознайомлення) не приводить до визначення і вирішення проблемних питань, які постають у національному правовому просторі.

Серед питань, актуальних для України, особливе місце посідає питання виявлення збіжних і незбіжних проявів принципу офіційного дослідження у процедурі та процесі. Його розв'язання, на наше переконання, сприятиме правильному розумінню та застосуванню відповідних норм представниками різних гілок влади - виконавчої й судової.

Пошук проявів розглядуваного принципу відбувається через зіставлення ознак процедурних і процесуальних відносин, в яких він (принцип) і знаходить свою практичну реалізацію. У ході дослідження визначилось, що сучасні автори не опікуються питаннями виокремлення та опису зазначених ознак. Це обумовило необхідність звернення до розвідок у сфері процесуального права, здійснених ще на початку ХХ ст. З'ясувалося, що у 1910 р. професор Розін у роботі «Процес як юридична наука» називає три особливості відносин процесуальних: перша - такі відносини є подібними; друга - суд і сторони мають кореспондуючі права та обов'язки; і нарешті, третя - відносини формуються у межах пов'язаних між собою окремих процесуальних стадій. Використання запропонованого професором опису дозволяє віднайти крапки дотику між процесуальними й процедурними відносинами і, одночасно, встановити їх (відносин) відмінності. Як конститутивну особливість процесуальних відносин визначаємо те, що вони завжди є тристоронніми; ця особливість не є характерною для відносин процедурних. На завершення роботи аналізуємо норми про доказування, розміщені у процедурному і процесуальному законах. У результаті аналізу вказуємо, що у судовому процесі кожна зі сторін доводить свою правоту, окреслюючи обставини, які потрібно з'ясувати, і представляючи на їх підтвердження свої аргументи; суд оцінює переконливість протилежних позицій і виявляє активність лише тоді, коли вважає, що йому для прийняття законного, обґрунтованого, справедливого рішення недостатньо доводів, наведених сторонами. означене підкріплює правильність тези про притаманність процесуальним відносинам конститутивної особливості.

Кожен із підрозділів основної частини статті завершуємо проміжними висновками, презентація яких у тому числі пояснює, якими міркуваннями послуговуються автори, викладаючи матеріал у представленій послідовності.

Офіційне дослідження в діяльності адміністративних органів

Аналізований нами принцип у німецькому Законі 1976 р. «Про адміністративну процедуру» названо Untersuchungsgrundsatz[12], що дослівно перекладаємо як дослідницький принцип. Названий німецький термін в академічному Українсько-німецькому словнику перекладено як розшуковий принцип [13, с. 1002] з іншої галузі - кримінального процесу. Це підсилює його призначення не для приватного (передусім - цивільного) права, а для базових галузей публічного права: адміністративного, адміністративного процесуального та кримінального процесуального, хоча в останньому випадку він певною мірою відрізняється. У публікаціях німецьких представників юридичної науки для позначення аналізованого поняття переважно використовується також словосполучення «інквізиційний принцип», що варто застосовувати в Україні з огляду на традиційне використання ключового слова в іншому значенні.

У новому Законі України «Про адміністративну процедуру» (далі - ЗАП, Закон) зазначений принцип отримав модифіковану назву принципу офіційності. Ця назва також не є випадковою, адже навіть німецькі дослідники перекладають його на англійську мову як принцип ex officio investigation [9, с. 11], що українською звучатиме як принцип офіційного дослідження. На цьому зупинимо висвітлення термінологічної етимології і почнемо з'ясовувати зміст названого принципу. У першу чергу висвітлимо наукові підходи до його розуміння, а після того проаналізуємо відповідні норми зарубіжного та українського адміністративно-процедурного та адміністративно-процесуального законодавства.

Пояснюючи передумови використання цього принципу, німецький суддя В. Раймерс зазначає відмінність адміністративно-процедурних відносин від базованих на рівності цивільно-правових: «повноваження органу виконавчої влади застосовувати односторонні владні заходи стосовно громадянина засвідчує існування субординації між державою та громадянином» [8, с. 29]. Інакше кажучи, адміністративний орган (нове для законодавства України поняття, запроваджене ЗАП) встановлює, змінює або припиняє права чи обов'язки приватної особи подібно як це робить суд.

Однак субординацію між державою і громадянином необхідно чітко відмежувати від рівності, що характерна для процесуальних правовідносин між виконавчою владою (у КАС застосовано термін суб'єкта владних повноважень, які здебільшого належать саме до цієї гілки влади) та приватною особою, в яких обидві названі сторони публічно-правового спору є формально рівними перед незалежним судом. До цього додамо, що адміністративний орган як сторона судового процесу обмежений імперативними нормами публічного права та загалом правилом не може настільки вільно розпоряджатися предметом спору, як громадянин у цивільному процесі (в юридичній науці та процесуальному законодавстві це окреслюють як диспозитивність). однак, як зауважує ще один німецький дослідник Т. Херрманн, це не скасовує рівності обох сторін у процесуальних правовідносинах в адміністративно-правовому спорі, подібно до цивільного процесу [14, с. 67].

Поза тим, названа вище субординація між виконавчою владою та приватною особою означає, що адміністративній процедурі не притаманний відомий принцип судового процесу nemo judex in causa sua. Адже власне адміністративний орган вступає у правовідносини із приватною особою в адміністративному провадженні та визначає її права чи обов'язки у прийнятому адміністративному акті.

однак такий акт може бути оскаржено до адміністративного суду і, як один із можливих наслідків судового розгляду, - визнано неправомірним і скасовано. З огляду на евентуальну можливість майбутнього судового перегляду рішення, адміністративний орган не може керуватися при прийнятті адміністративного акта виключно доказами, представленими йому приватною особою, серед яких об'єктивно переважатимуть вигідні для неї обставини справи. Адже якщо при судовому чи навіть адміністративному (в порядку адміністративного оскарження) перегляді виявляться інші фактичні обставини, то первинний адміністративний акт у багатьох випадках буде визнано неправомірним.

З цієї тези логічно випливає доцільність або ж навіть необхідність дослідження адміністративним органом не лише представлених приватною особою (за термінологією ЗАП - особою), але усіх можливих і достатніх доказів та встановлення у результаті всіх фактичних обставин справи перед прийняттям кінцевого адміністративного акта. І тут стає очевидною істотна відмінність адміністративної процедури від цивільного процесу, в якому визначальними є принципи змагальності та диспозитивності. Розглядаючи цивільну справу, суд загальної юрисдикції заслуховує докази, надані або самими учасниками процесу або ж витребувані судом, але з їх ініціативи. Як наголошує з цього приводу інший німецький дослідник та суддя Л. Брокер, досліджені таким чином (у цивільному процесі) обставини є лише формальною істиною і часто не відображають фактичні (дійсно істинні) обставини справи [9, с. 15].

Виходячи з наведеного, стає зрозумілою чітка логіка німецької доктрини адміністративно-процедурного права, у якій принцип офіційного дослідження називають базовим у цій галузі. Кожен адміністративний орган зобов'язаний ex officio, виконуючи покладені на нього завдання та функції, дослідити усі фактичні обставини кожної адміністративної справи, а не тільки докази, надані йому учасниками адміністративного провадження з метою реалізації власних приватних інтересів.

Надання учасниками адміністративного провадження лише певних доказів може бути зумовлене різними факторами і, зокрема, полягати у:

1) фактичній неможливості для приватної особи отримати той чи інший доказ, який перебуває у володінні інших осіб або ж адміністративних органів; такий фактор назвемо умовно об'єктивним;

2) небажанні приватної особи подати докази, що несприятливо вплинуть на майбутнє рішення органу виконавчої влади; цей фактор уже є суб'єктивним. Зважаючи на це, аналізований нами принцип офіційного дослідження встановлює обов'язок адміністративних органів повно і всесторонньо досліджувати обставини справи, незалежно від фактичних можливостей та волевиявлення учасників адміністративного провадження. При тому відповідні адміністративно-процедурні норми у законодавстві різних країн, за допомогою яких буде реалізовано зазначений обов'язок адміністративного органу, будуть об'єктивно відрізнятись.

Зокрема, закріплююча принцип офіційності ст. 16 українського Закону практично повністю спрямована на усунення першого із зазначених - об'єктивного фактору. Відповідно до неї адміністративний орган зобов'язаний встановлювати обставини, що мають значення для вирішення справи, і за необхідності збирати для цього документи або інформацію з власної ініціативи, у тому числі без залучення особи організовувати витребування документів та відомостей, отримувати погодження та висновки, необхідні для вирішення справи. Також ЗАП передбачає додаткову гарантію реалізації цього обов'язку саме адміністративним органом, який «…не може вимагати від особи документи або інформацію, що перебувають у володінні адміністративного органу».

Процитована норма ЗАП, на наш погляд, є коректною але не достатньою. Нею не передбачено, яким чином адміністративний орган може забезпечити повне і всебічне дослідження усіх обставин справи, якщо учасник адміністративного провадження подав лише вигідні для нього докази. У цьому напрямі німецький Закон «Про адміністративну процедуру» в п. 2 ст. 26 додатково містить обов'язок учасників адміністративного провадження сприяти належному дослідженню доказів, хоча і з певними обмеженнями. Наприклад, обов'язок особистої присутності чи надання свідчень виникають лише тоді, коли вони передбачені у спеціальній нормі [12].

Така норма німецького закону зумовлює для приватної особи фактичні та юридичні наслідки та покладає на неї несприятливі наслідки недостатньої участі, адже вона не зможе посилатися на те, що адміністративний орган неповно дослідив обставини справи. Понад це, як зауважує уже цитований суддя Л. Брокер, якщо учасник адміністративного провадження мав можливість відповісти на запитання і тим самим сприяти їх з'ясуванню, проте він не зробив цього на вимогу органу виконавчої влади, то останній не зобов'язаний вживати усіх інших можливостей дослідження обставин справи [9, с. 19]. Тобто недостатній захист особою своїх інтересів іде йому ж на шкоду, що видається цілком логічним.

Зазначене не означає, що адміністративний орган може ігнорувати обов'язок повного дослідження обставин справи. Адже відповідно до п. 2 § 24 німецького закону адміністративний орган влади повинен брати до уваги всі обставини справи, включаючи ті, що є на користь учасників [12]. За своїм змістом описаний вище обов'язок учасників адміністративного провадження сприяти належному дослідженню обставин справи є стимулюючою адміністративно-процедурною нормою. її обґрунтування можна виводити з принципу змагальності, який також впливає на наповнення адміністративно-процедурного законодавства, хоча і в значно меншому обсязі у порівнянні з цивільним процесом.

До цього додамо, що у загальних актах про адміністративну процедуру різних держав містяться також інші норми, що стимулюють повне і всебічне подання доказів учасниками адміністративного провадження, проте в контексті одного з процедурних обов'язків адміністративного органу. Наприклад, відповідно до ст. 79а польського Кодексу адміністративного провадження, орган публічної адміністрації зобов'язаний вказати на залежні від сторони обставини, які не були здійснені, що може призвести до прийняття рішення, яке не відповідатиме вимогам сторони [15]. Таким чином, уповноважена посадова особа адміністративного органу повинна чітко повідомити учасника адміністративного провадження про потенційну вигідність подання ним додаткових відомостей або даних, а у разі невчинення таких дій - на можливість неприйняття сприятливого адміністративного акта у відповідності з бажанням такого учасника. У результаті дії процитованої норми реалізація одного із засадничих прав учасників адміністративного провадження бути вислуханим максимально заохочується за допомогою інших пов'язаних положень загального адміністративно-процедурного акта і, в кінцевому підсумку, сприяє максимально активній участі приватних осіб в адміністративному провадженні.

Однак не тільки заслуховування учасників є засобом доказування в адміністративній процедурі задля повного та всебічного дослідження обставин конкретної справи. Знову ж таки процитуємо німецький Закон «Про адміністративну процедуру», в окремому п. 1 § 26 якого перелічено можливі засоби доказування в адміністративного органу, зокрема, збирання інформації будь - якого виду, заслуховування учасників та інших суб'єктів адміністративного провадження, використання офіційних документів і матеріалів, здійснення огляду та ін. [12].

При аналізі цієї статті виділимо принаймні два важливі для нас аспекти. По-перше, впадає у вічі об'єктивна подібність цього переліку до аналогічних статей про доказування у судових процесуальних кодексах. По-друге, адміністративний орган тут на власний розсуд встановлює, які додаткові засоби доказування мають бути представлені до розгляду. Тобто визначення обсягу дослідження є дискреційним повноваженням адміністративного органу, що повинно використовуватися для повноцінного з'ясування обставин справи. Це означає також, що дослідження фактичних обставин справи не повинно бути безмежним, але достатнім для формування переконання стосовно змісту майбутнього адміністративного акта у відповідної посадової особи адміністративного органу.

Дуже влучно зазначає з цього приводу вже згадуваний В. Раймерс, пишучи, що в адміністративній процедурі не завжди потрібне трудомістке доказування. Якщо факти є очевидними для будь-якої людини чи принаймні відомими органу виконавчої влади, вони не потребують доведення [8, с. 32-33]. До наведеного необхідно додати, що адміністративний орган не повинен також досліджувати фактів, що не мають значення для вирішення справи, та уже доведених у судовому порядку.

Із принципом офіційного дослідження пов'язаний також обов'язок адміністративного органу документувати усі матеріали справи та отримані відомості, що останніми роками переходить у цифровий формат. Таким чином можна уникнути втрат інформації, що може бути використана приватними особами та й самими адміністративними органами в майбутньому при поданні, приміром, позову до адміністративного суду і його розгляді. При тому нагадаємо давній принцип із римського права: «Чого немає в матеріалах справи, того немає на світі» (лат. quod non est in actis, non est in mundo) [9, с. 19].

Провівши повне та усебічне дослідження обставин справи, посадова особа адміністративного органу мала б сформувати власне бачення, ба навіть переконання, яким буде зміст майбутнього рішення. однак у численних адміністративних провадженнях, і, зокрема, за участю кількох чи багатьох приватних осіб із різними інтересами в адміністративного органу можуть залишатися сумніви щодо вибору варіанта рішення, яке буде не лише правомірним, але й справедливим для усіх учасників. Для таких випадків польським Кодексом адміністративного провадження передбачено принцип вирішення сумнівів тлумачення правових норм на користь приватних осіб, що є адресатами обтяжуючих адміністративних актів, за винятком випадків, коли це суперечить інтересам третіх осіб або ж публічному інтересу [15].

У своїх працях німецькі науковці також зауважують, що у провадженнях, у результаті яких приймаються обтяжуючі (негативні для приватної особи) акти, тягар доказування покладається на адміністративний орган. З іншого боку, за загальним правилом особа несе тягар доказування, коли залишаються сумніви в наявності фактів, якими вона обґрунтовує своє право на отримання певної адміністративної послуги. Разом з тим, винятки у цьому відношенні існують, передусім, коли громадянин з власної вини знаходиться в ситуації неможливості довести необхідні факти [9, с. 20-21]. У таких випадках уже адміністративний орган зобов'язаний витребувати в інших суб'єктів права відповідні докази.

З огляду на викладене на цьому етапі нашого дослідження можемо запропонувати такі проміжні висновки.

По-перше, принцип офіційного дослідження в адміністративній процедурі полягає у покладенні на адміністративні органи обов'язків:

- повно та всебічно дослідити всі фактичні обставини справи, а не тільки докази, надані учасниками адміністративного провадження;

- за відсутності клопотань учасників за власною ініціативою витребувати додаткові необхідні і достатні докази задля повного та всебічного дослідження;

- на підставі проведеного дослідження сформувати власне переконання щодо правомірного та справедливого рішення та прийняти його (враховуючи відповідні вимоги учасників, але не обов'язково задовольняючи їх).

По-друге, учасники адміністративного провадження (передусім - приватні особи) мають не тільки процедурні права, але й обов'язки. Зокрема, вони зобов'язані сприяти адміністративним органам у дослідженні всіх фактичних обставин справи, а невиконання цього обов'язку може призвести до прийняття адміністративного акта, який не буде задовольняти їх вимоги або ж задовольнятиме їх частково.

Офіційне дослідження в діяльності судів

Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС, Кодекс) у двох своїх редакціях 2005 та 2017 рр. вміщує текстуально, а відтак і змістовно збіжні статті, в яких описано сутність спеціального, притаманного лише даній формі правосуддя принципу - принципу офіційного з'ясування всіх обставин у справі.

Так, ст. 11 Кодексу в редакції 2005 р. та ст. 9 Кодексу в редакції 2017 р. мають ідентичні назви - «Змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з'ясування всіх обставин у справі» - і об'єднують правила, відповідно до яких: 1) змагальність сторін, свобода в наданні сторонами доказів, доведенні їх переконливості - ідеї, якими завжди керується суд при вирішенні адміністративної справи; 2) тільки звернення із позовною заявою може призвести до розгляду спору в суді; при цьому суд вирішує лише питання, що порушено позивачем у позовних вимогах; можна вийти за межі останніх, однак тільки у випадку, якщо суд вважатиме, що це необхідно для дійового захисту прав приватних осіб від порушень з боку представників влади; 3) той, хто звертається до суду, вправі змінити позовні вимоги чи взагалі відмовитися від них; 4) адміністративний суд зобов'язаний з'ясувати всі обставини у справі, отож, йому належить право з власної ініціативи виявляти та/або витребувати докази, яких, на його думку, бракує.

В обох редакціях Кодексу згаданим вище правилам передують приписи, якими задекларовано ідею рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом. У межах даного дослідження зауважимо, що відстоюємо позицію, за якою запровадження принципу офіційного з'ясування всіх обставин у справі гарантує в адміністративному судочинстві реалізацію ідеї рівності, оскільки цей спеціальний принцип впливає на дію принципів змагальності сторін та диспозитивності, внаслідок чого нерівні у матеріальних відносинах учасники справи - приватні особи та суб'єкти владних повноважень - у судовому провадженні набувають рівних процесуальних можливостей [16, с. 73-74].

Отже, принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі можна вважати не відокремленим, повністю самостійним явищем; він, як зазначалося вище, взаємодіє із принципами змагальності сторін та диспозитивності, позначається на їх проявах у розглядуваному судовому процесі; на наше переконання, описати дію принципу офіційного з'ясування всіх обставин у справі без звернення до правил, якими засвідчується реалізація ідей змагальності сторін та диспозитивності, не уявляється за можливе.

Задля підкріплення висловлених думок, зробимо деякі узагальнення, за допомогою яких проілюструємо, як відбувається стверджуваний нами вплив спеціального принципу адміністративного судочинства на класичні догми судового процесу - на змагальність та диспозитивність.

1. Відповідно до положень КАС учасники судового процесу із однаковим процесуальним статусом мають бути наділені рівними процесуальними можливостями.

2. Рівні процесуальні можливості сторін забезпечуються запровадженням правил, які опираються на принципи змагальності сторін, диспозитивності та офіційного з'ясування всіх обставин у справі.

3. Офіційне з'ясування всіх обставин у справі полягає в тому, що суд під час вирішення правового конфлікту за участю суб'єкта владних повноважень зіграє роль не тільки арбітра, до якого звернулися конфліктуючі сторони, а й активного учасника процесу, уповноваженого на дії, вчинення яких може позначитися на результатах розгляду справи.

4. Принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі взаємодіє із дис - позитивністю та змагальністю сторін; це описано у нормах Кодексу, якими керується сам суд і на які мають зважати учасники справи.

5. Диспозитивність у класичному, характерному для сфери цивільної юрисдикції розумінні означає, що відповідні процесуальні відносини виникають, розвиваються та завершуються виключно за ініціативою сторін правового конфлікту внаслідок реалізації ними матеріальних та процесуальних прав

[17, с. 181].

Так, диспозитивність описано у Цивільному процесуальному кодексі України, згідно зі ст. 13 якого суд розглядає справи не інакше як за зверненням особи, поданим відповідно до Кодексу, в межах заявлених нею вимог; учасник справи розпоряджається своїми правами щодо предмета спору на власний розсуд.

Аналогічно диспозитивність охарактеризовано в Кодексі адміністративного судочинства України. Так, згідно з частинами 2 та 3 ст. 9 КАС суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до Кодексу, в межах позовних вимог; кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд.

Одначе в адміністративному судочинстві на диспозитивність впливає офіційне з'ясуванням всіх обставин у справі, що проглядається у тому, що, для прикладу, суд: а) вправі вийти за межі позовних вимог, якщо вважатиме, що це необхідно для повноцінного захисту прав особи від порушень з боку суб'єкта владних повноважень (ч. 2 ст. 9 КАС); б) повинен контролювати реалізацію позивачем права відмовитися від позову повністю або частково або відмовитися від примусового виконання судового рішення, а також має контролювати реалізацію відповідачем права визнати позов (статті 47, 189, 238 та 377 КАС); в) якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, може залучити цю особу як другого відповідача (ч. 4 ст. 48 КАС); г) застосовує заходи забезпечення позову з власної ініціативи (статті 150 та 151 КАС); д) може відмовити у затвердженні умов примирення сторін (статті 190 та 191 КАС).

6. Змагальність сторін пов'язують із доказуванням. Втім важливо зауважити, що зміст змагальності сторін у цивільному й адміністративному судочинстві відзначується помітними різницями. Лаконічно й красномовно про такі відмінності можна сформувати бачення, звернувшись до публікацій правників, які досліджують питання цивільного процесу. Так, автори Курсу цивільного процесу зауважують, що у цивільному судочинстві принцип змагальності реалізується виключно через демонстрацію сторонами своїх позицій: сторони зобов'язані зібрати і представити докази, на підставі яких суд і вирішує справу; суд за будь-яких умов з власної ініціативи не вправі витребувати докази [17, с. 190, 195].

Через дію принципу офіційного з'ясування всіх обставин у справі змагальність сторін в адміністративному судочинстві набирає додаткових виразів, які прозирають у тому, що суд, приміром, уповноважено: а) визначати коло обставин та думати про те, які докази йому потрібні для їх (обставин) з'ясування (ч. 4 ст. 9 КАС); б) пропонувати учасникам справи подати конкретні докази (ч. 3 ст. 77 КАС); в) з власної ініціативи витребувати докази, яких, на його думку, не вистачає для встановлення усіх обставин в справі (ч. 3 ст. 80 КАС); г) навіть якщо сторони визнають певні обставини, досліджувати докази, що їх підтверджують чи спростовують (ч. 1 ст. 78 КАС).

З огляду на викладене на цьому етапі нашого дослідження можемо запропонувати декілька проміжних висновків.

Перший - «знаходиться на поверхні», адже полягає в тому, що і правила адміністративної процедури, і правила адміністративного судочинства відзначуються тим, що їх побудовано з огляду на принципи, у назві яких використано однокореневі слова: для процедури - офіційність; для судочинства - офіційне з'ясування. Такі слова, як видається, вжито задля того, щоб підкреслити вирішальну роль, яку відіграє представник влади у відносинах, на регламентацію яких ці правила спрямовано. Останнє, на наше переконання, дозволяє впевнено оперувати в цій публікації сполученням слів «офіційне дослідження», яке є придатним для опису діяльності представників обох гілок влади - виконавчої та судової.

Другий - ґрунтується на уявленні про те, як згаданими правилами послуговуються суб'єкти влади, які можливості вони надають останнім. І адміністративний орган, і суд під впливом досліджуваних принципів демонструють активність у провадженнях: їх уповноважено самостійно, без отримання на те згоди заінтересованих осіб вчиняти такі дії, які гарантуватимуть, що ухвалене ними рішення в справі буде повністю відповідати задекларованим на нормативному рівні вимогам. Інакшими словами, обидва представники влади, користуючись цими можливостями, прагнуть до «якісного» результату. Однак, чи можна вважати такі «офіційні» можливості ідентичними, чи подібні вони за своєю сутністю, а відтак і за своїм проявом?

Офіційне дослідження у процедурних та процесуальних відносинах

Цікавими думками, які торкаються озвученого питання, наповнена робота М. Розіна «Процес як юридична наука», яка побачила світ ще у 1910 р. [6, с. 24-45].

Професор М. Розін починає свої роздуми з твердження про те, що наука матеріального права (незалежно від того, чи є це право приватним або публічним) вивчає правові відносини в умовах їх нормального виникнення, розвитку та припинення. Але деколи виникають конфлікти, внаслідок яких такі відносини набувають ознак боротьби, а тому їх (відносини) необхідно повернути у звичайне русло. За твердженням професора, роль органу виключно пристосованого для розв'язання правових конфліктів, відіграє суд, у разі звернення до якого спостерігається виникнення вже інакших, процесуальних відносин, які регулюються особливими публічно-правовими, а саме процесуальними нормами [6, с. 25-27].

Професор Розін виокремлює три атрибути відносин процесуальних.

Перший - процесуальні відносини є одноманітними, адже їх учасниками завжди є сторони та суд. При цьому, який би статус сторони не мали відповідно до матеріального закону - власник, боржник, винуватий і т. ін., процесуальний закон закріплює за ними права та обов'язки позивача, відповідача, звинуваченого і т. ін. [6, с. 27-28].

Другий атрибут полягає в тому, що всі його учасники, у тому числі й суд, пов'язані між собою обоюдними правами та обов'язками. Професор Розін порівнює процесуальні відносини із позбавленим основи рівнораменним трикутником, у якому на верхівці - суд, а дві нижні крапки займають конфліктуючі сторони, які спілкуються одна з одною саме завдяки участі у відносинах суду. Підсумовуючи, професор зауважує, що процесуальні відносини є не двосторонніми, а тристоронніми [6, с. 28].

І третя характеристика процесуальних відносин, за переконанням професора Розіна, виявляється в тому, що воно є динамічним, оскільки зберігається впродовж окремих стадій - від початку судового процесу і до його завершення [6, с. 29].

Тепер, маючи такий детальний і, одночасно, алегоричний опис процесуальних відносин, нескладно віднайти крапки дотику між ними та відносинами процедурними і, одночасно, встановити їх (відносин) відмінності.

Так, для обох видів відносин характерною є «рухливість», адже судовий процес і адміністративна процедура являють собою завершені, чітко регламентовані порядки, впродовж здійснення яких справа долає шлях від її порушення до виконання рішення. Цей шлях для процесу і процедури можна представити як сукупність стадій, етапів і дій, що проходять або вчиняють заінтересовані особи разом із суб'єктом публічного адміністрування чи судом. Відносно цієї характеристики має сенс зауважити, що перебіг процесуальних відносин розпочинається зі звернення до суду особи із метою вирішення конкретного конфлікту, із яким вона стикнулася; у більшості випадків ініціатором виникнення таких відносин є приватна особа, права якої, імовірно, порушено протиправною діяльністю представника влади. Процедурні відносини формуються як внаслідок звернення приватної особи до суб'єкта публічного адміністрування, так і через виконання останнім своїх повноважень; при цьому зазначені відносини, як правило, не обумовлені наявністю конфлікту: приватна особа через спілкування із представником влади реалізує свої права, а представник влади як ініціатор відносин прагне здійснити закріплені за ним функції.

Відносини з розгляду публічно-правового спору в адміністративному суді можна назвати, за «термінологією» професора Розіна, знеособленими: так само як в інших судових процесах, в адміністративному судочинстві є сторони, треті особи, їх представники і, нарешті, сам суд; кожен з перелічених суб'єктів відіграє свою процесуальну роль, яка передбачає закріплення чітких прав та обов'язків.

Процедурні відносини за цією ознакою схожі із процесуальними, адже в них беруть участь заявники та органи (їх представники), уповноважені вирішувати питання, порушені у заявах; для сторін процедурних відносин закон так само виписує виразні права та обов'язки. Однак їх «знеособленість» видається не такою рельєфною порівняно із процесуальними відносинами, оскільки уніфіковані правила закону про адміністративну процедуру не застосовують для регламентації всіх без винятку суспільних зв'язків між приватними особами та суб'єктами публічного адміністрування. Цей закон визначає відносини, щодо яких він не діє або діє з певними застереженнями, у той час як адміністративний процесуальний закон - це універсальна сукупність норм, застосовних завжди, коли є потреба у розгляді й вирішенні судом будь-якої адміністративної справи.

Надзвичайно ілюстративним виглядає порівняння професора Розіна процесуальних відносин із трикутником, адже вони (відносини) завжди тристоронні. Переконані, що дана особливість заслуговує на те, щоб називатися конститутивною; саме вона обумовлює сутність і зміст процесуальних правил; і саме вона не є характерною для відносин процедурних.

Якщо скористатися порівняльним прийомом, до якого звернувся професор, то можна стверджувати, що процедурні відносини є прямою лінією, з одного боку якої, як правило, - приватна особа, а з іншого - суб'єкт публічного адміністрування. Дві сторони таких відносин наділені кореспондуючими правами та обов'язками, подібно до того, як і сторони будь-якого іншого матеріального суспільного зв'язку. Без сумніву, процедурні відносини мають специфічні характеристики, обумовлені тим, що вони є публічно-правовими, а значить, через їх формування приватна особа реалізує свої права, а представник влади - здійснює повноваження. Такі характеристики вимагають розміщення серед процедурних норм правил, подібних до процесуальних, а саме, таких, що описують порядок представлення та/або отримання доказів на підтвердження чи спростування обставин, на які зважатиме представник влади при ухваленні адміністративного акта. Разом із тим, на нашу думку, зазначені процедурні правила лише подібні процесуальним.

На підкріплення цього твердження порівняємо деякі правила доказування, представлені у Законі України «Про адміністративну процедуру» та у Кодексі адміністративного судочинства України.

І процедурні, і процесуальні норми покладають на учасників обов'язок надавати докази, що знаходяться в їх розпорядженні (п. 1 ч. 2 ст. 28 ЗАП та п. 4 ч. 5 ст. 44 КАС); обидва закони надають учасникам право клопотати перед суб'єктом влади про витребування доказів (ч. 8 ст. 53 ЗАП та частини 1, 2 ст. 80 КАС).

При цьому тільки Закон України «Про адміністративну процедуру» прямо передбачає для представника влади обов'язок встановлювати всі обставини справи через збирання доказів з власної ініціативи. Про це мова в тому числі і у ст. 16 Закону, присвяченій принципу офіційності. Частина 1 згаданої статті звучить так: «Адміністративний орган зобов'язаний встановлювати обставини, що мають значення для вирішення справи, і у випадку необхідності збирати для цього документи та інші докази, у тому числі без залучення особи витребувати документи і відомості, отримувати узгодження та заключення, необхідні для вирішення справи».

На додаток до процитованого припису можна згадати також ст. 52 Закону, ч. 2 якої передбачає, що адміністративний орган самостійно визначає коло обставин, що підлягають встановленню, не обмежуючись при цьому доказами учасників провадження, а ч. 4 - забороняє органу вимагати від учасника надання доказів «…всупереч принципу офіційності, згідно з яким тягар доказування покладено на адміністративний орган».

Кодекс адміністративного судочинства України надає суду широкий спектр прав, що реалізуються ним на свій розсуд і з єдиною метою - ухвалити рішення, яке відповідатиме вимогам ст. 242 Кодексу, а саме, засноване на ідеї верховенства права, законне та обґрунтоване.

Так, ч. 4 ст. 9 «Змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з'ясування всіх обставин у справі» має таке звучання: «Суд застосовує визначені у законі заходи, необхідні для з'ясування усіх обставин у справі, у тому числі пов'язані із виявленням та витребуванням доказів з власної ініціативи». На розвиток цього правила в Кодексі передбачено, що суд може запропонувати сторонам надати визначені докази (ч. 4 ст. 77 КАС), витребувати їх за клопотанням сторони (частини 1, 2 ст. 80 КАС) і, якщо докази у такий спосіб не будуть отримані, суд вправі витребувати їх з власної ініціативи (ч. 4 ст. 9; ч. 3 ст. 80 КАС) або розглянути справу із використанням доказів, що є у його розпорядженні (ч. 6 ст. 77 КАС).

Висновки

Проведене дослідження дозволяє дійти декількох головних висновків.

1. Правила адміністративної процедури і адміністративного судочинства, якими врегульовано діяльність адміністративних органів і судів, відзначу - ються тим, що їх побудовано з огляду на принципи, у назві яких використано однокореневі слова: для процедури - «офіційність»; для судочинства - «офіційне з'ясування». Такі слова вжито для того, щоб підкреслити вагомість ролі, яку відіграє представник влади у відносинах, на регламентацію яких ці правила спрямовано.

2. І адміністративний орган, і суд під впливом принципів офіційності та офіційного з'ясування всіх обставин у справі демонструють активність у провадженнях: їх уповноважено самостійно, без отримання на те згоди заінтересованих осіб вчиняти такі дії, які гарантуватимуть, що ухвалені ними рішення повністю відповідатимуть вимогам, задекларованим на нормативному рівні.

3. Разом з тим, активність адміністративного органу й активність суду у своїх проявах не може бути визнана ідентичною, оскільки реалізується вона у принципово відмінних відносинах - процедурних і процесуальних. Перші - двосторонні; норми, що їх регламентують, надають учасникам взаємні права та обов'язки, однак одночасно і «обтяжують» суб'єкта влади додатковими вимогами - зробити все, що від нього залежить, для з'ясування усіх обставин у справі і лише після цього ухвалювати рішення відносно іншого учасника. Процесуальні відносини - завжди тристоронні, де є сторони і суд; кожна зі сторін доводить свою правоту, окреслюючи обставини, які потрібно з'ясувати, і представляючи на їх підтвердження свої аргументи; суд в цих відносинах оцінює переконливість презентованих позицій і виявляє активність лише тоді, коли вважає, що йому для прийняття законного, обґрунтованого, справедливого рішення недостатньо доводів, наведених сторонами.

Список використаних джерел

адміністративний процесуальний норма

[1] Luk'yanets D., Markova O., Gurzhii T. & Petritskyi A. Conceptual model of administrative procedure for Ukraine. Astra Salvensis. 2022. V. 1. P. 329-346.

[2] Boiko I.V., Zyma O.T., Mekh Y.V., Soloviova O.M., & Somina V.A. Administrative procedure: European standards and conclusions for Ukraine. Journal of Advanced Research in Law and Economics. 2019. Vol. 10 (7). P. 1968-1975.

[3] Тимощук В., Бойко І., Школик А., Школьний Є. Закон «Про адміністративну

процедуру»: загальні прозорі правила взаємодії між державою та громадянами й бізнесом. Київ, 2022. 76 c. URL: https://minjust.gov.ua/files/general/2022/10/20/20221020092133-70.pdf (дата звернення: 10.11.2022 р.).

[4] Бойко І. Роль судової практики у формуванні концепції адміністративної процедури. Адміністративне право і процес. 2020. №3 (30). С. 27-39.

[5] Школик А.М. Принцип офіційного дослідження та його особлива роль для адміністративної процедури. Вісник Львівського університету. Серія юридична. 2019. №69. С. 81-89.

[6] Розин Н.Н. Процессъ, какъ юридическая наука (Из лекцій по судебному праву). Журналъ Міністерства юстиціи. 1910. №8. С. 24-45.

[7] Potesil L., Rozsnyai K., Olszanowski J., & Horvat M. Simplification of Administrative Procedure on the Example of the Czech Republic, Poland, Slovakia, and Hungary (V4 Countries). Administrative Sciences. 2021. V. 11 (1). P. 9. https://doi.org/10.3390/ admsci11010009.

[8] Раймерс В. Инквизиционный принцип в административной процедуре. Ежегодник публичного права «Принципы административных процедур и административного судопроизводства». Москва: Инфотропик Медиа, 2018. С. 28-36.

[9] Брокер Л. Инквизиционный принцип в административном праве (административная процедура и административный процесс). Ежегодник публичного права. Принципы административных процедур и административного судопроизводства. Москва: Инфотропик Медиа, 2018. С. 11-27.

[10] Marchenko O., Pysarenko N., Balakarieva I. An Examination of the Administrative Courts of Ukraine in the Context of Understanding the Concept of «a Court Established by Law». Access to Justice in Eastern Europe. 2022. V. 2 (14). P. 96-112. https://doi. org/10.33327/AJEE-18-5.2-a000218.

[11] Rastorhuiev O., Makushev P., Pukhtetska A., Hridochkin A., & Smaznova I. Protection of Human Rights and Freedoms in the Administrative Proceedings of the European Union. Hasanuddin Law Review. 2021. Vol. 7 (3). P. 210-225.

[12] Verwaltungsverfahrengesetz (VwVfG). URL: https://www.gesetze-im-internet.de/ vwvfg/index.html#BJNR012530976BJNE003003301 (last accessed: 10.11.2022).

[13] Німецько-український словник. Українсько-німецький словник: 250 000 + 220 000: два в одному томі: 470 000 од. пер. / під заг. ред. Вячеслава Бусела. Київ; Ірпінь: ВТФ «Перун», 2012. 1584 с.

[14] Херрман Т. Принцип состязательности - ведущий принцип гражданского процесса. Ежегодник публичного права Принципы административных процедур и административного судопроизводства. Москва: Инфотропик Медиа, 2018. С. 62-75.

[15] Kodeks postзpowania administracyjnego (KPA) URL: https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU19600300168/U/D19600168Lj.pdf (last accessed: 10.11.2022).

[16] Писаренко Н. Верховенство права, конвенційні гарантії справедливого суду та принципи адміністративного судочинства. Право України.2019. №4. С. 55-76.

[17] Комаров В.В., Бігун В.А., Баранкова В.В. та ін. Курс цивільного процесу: підручник / за ред. В.В. Комарова. Харків: Право, 2011. 1352 с.

References

[1] Luk'yanets, D., Markova, O., Gurzhii, T. & Petritskyi, A. (2022). Conceptual model of administrative procedure for Ukraine. Astra Salvensis, 1, 329-346.