Про дотримання стандарту юридичної відповідальності при формуванні дисциплінарної справи у відношенні державного службовця

Размещено на http://www.allbest.ru/

Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції у Запорізькій області

Про дотримання стандарту юридичної відповідальності при формуванні дисциплінарної справи у відношенні державного службовця

Аніщенко Тетяна Сергіївна, кандидат юридичних наук, заступник начальника

Дніпро

Анотація

У статті досліджується питання визначення стандарту юридичної відповідальності та пояс- нюється необхідність його застосування у практичній діяльності органів державної влади. Здійнюється аналіз загальних ознак та принципів юридичної відповідальності, пропонується визначення поняття «стандарт юридичної відповідальності» та розкривається взаємозв'язок дисциплінарної відповідальності з іншими видами юридичної відповідальності. Пояснюється необхідність дотримання стандарту юридичної відповідальності під час здійснення проце- дури дисциплінарного провадження, зокрема в частині формування дисциплінарної справи для забезпечення конституційного права на захист державного службовця.

У статті зазначається, що процедура формування дисциплінарної справи має бути здій- снена у повній відповідності до вимог чинного законодавства, оскільки на теперішній час дисциплінарними комісіями часто ігноруються певні етапи формування справи, не долуча- ються необхідні документи, що призволить до відсутності об'єктивності під час її розгляду, викривлення фактів та неправомірного притягнення до дисциплнариної відповідальності державного службовця. У якості прикладів наводяться відповідні судові рішення.

Приділяється увага особливостям процедури ознайомлення з матеріалами дисциплінарної справи учасників дисциплінарного процесу, наголошується на прогалинах у законодавстві в питаннях визначення місця та способу ознайомлення. Робиться загальний висновок про те, що питання дисциплінарної відповідальності державних службовців протягом тривалого часу досліджувалось як в науковій літературі так і на практиці здебільшого через призму можливостей застосування до винних осіб покарання, його різновидів тощо; зазначається, що практично не розвивався напрямок захисту державного службовця з метою дотримання його конституційних прав, що робило дисциплінарний процес не достатньо продуктивним.

Ключові слова: державний службовець, дисциплінарна відповідальність, дисциплінарне провадження, дисциплінарна справа, стандарт юридичної відповідальності, юридична від- повідальність.

Abstract

Anishchenko Tetiana. On compliance with the standards of legal responsibility during the formation of a disciplinary case

The article investigates the issue of determining the standard of legal responsibility and explains the need for its application in the practical activities of public authorities. The general features and principles of legal responsibility are analyzed, the definition of "standard of legal responsibility" is proposed and the relationship of disciplinary responsibility with other types of legal responsibility is revealed. The necessity of compliance with the standard of legal responsibility during the disciplinary proceedings is explained, in particular, in the part of forming a disciplinary case to ensure the constitutional right to protection of a civil servant.

The article notes that the procedure for the formation of a disciplinary case must be carried out in full compliance with the requirements of current legislation, since at present disciplinary commissions often ignore certain stages of the formation of the case, do not attach the necessary documents, which leads to a lack of objectivity during its consideration, distortion of facts and unlawful bringing to disciplinary responsibility of a civil servant. Relevant court decisions are given as examples.

Attention is paid to the peculiarities of the procedure of familiarization with the materials of the disciplinary case of the participants of the disciplinary process, the gaps in the legislation in matters of determining the place and method of familiarization are emphasized. The general conclusion is made that the issue of disciplinary liability of civil servants has been studied for a long time both in scientific literature and in practice mainly through the prism of the possibilities of applying punishment to the guilty persons, its varieties, etc.; it is noted that the direction of protection of civil servants in order to comply with their constitutional rights has not been practically developed, which made the disciplinary process not sufficiently productive.

Key words: civil servant, disciplinary responsibility, disciplinary proceedings, disciplinary case, standard of legal responsibility, legal liability.

Постановка проблеми

На законо- давчому рівні проголошення Україною курсу на євроінтеграцію вперше відбулось у 1993 році, шляхом прийняття поста- нови Верховної Ради України «Про осно- вні напрями зовнішньої політики Укра- їни» від 02 липня 1993 року № 3360-XII, якою визначалось, що Україна доклада- тиме зусиль до побудови громадянського суспільства, забезпечення прав людини і вирішення проблем соціального, куль- турного і гуманітарного характеру від- повідно до високих міжнародних стан- дартів [1]. З того часу відбулось багато зрушень у напрямку досягнення постав- лених цілей, у якості прикладу можна зга- дати про такі важливі кроки як започатку- вання адміністративної реформи в Україні [2] та укладення Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європей- ським Союзом, Європейським Співтовари- ством з атомної енергії і їхніми державами- членами, з іншої сторони [3]. Відповідна робота продовжується і в наш час. Так, наприкінці 2022 року було прийнято Стра- тегію комунікації з питань європейської інтеграції України на період до 2026 року, головна мета якої полягає в утвердженні в українському і європейському суспільстві свідомої підтримки набуття повноправного членства України в Європейському Союзі, інтеграції в європейський економічний, культурний і політичний простір та здій- снення внутрішніх реформ і перетворень, спрямованих до вільного, справедливого, демократичного, успішного суспільства, що спирається на європейські цінності: гідність, рівність, права людини, верхо- венство права, свободу та демократію [4].

Наведене цілком кореспондується з положеннями ст.1 та ст. 8 Основного Закону держави, в якому визначено, що Україна є правовою державою, в якій визна- ється і діє принцип верховенства права [5]. Однак, сьогодні, на жаль, залишається ще достатньо питань, вирішення яких потре- бує уваги з боку держави. Зокрема мова йде про діяльність і функціонування орга- нів державної влади та дотримання їх посадовими особами засад, проголоше- них у Конституції України та інших норма- тивно-праових актах. Під час розроблення та впровадження у практичну діяльність програм реформування діяльності органів влади та відповідних нормативно-правових актів, варто звертати особливу увагу на дотримання принципу верховенства права, адже цілком очевидним є те, що дія прин- ципу верховенства права поширюється на всі сфери суспільного життя, і відтак, має бути втілена у теоретичні і практичні кон- струкції, якими у своїй діяльності корис- туються всі державні інституції, зокрема органи державної влади. Принагідно від- значимо, що особливостями принципу вер- ховенства права є те, що:

найвищою цінністю є Людина, її права

і свободи, усі ж інші цінності, зокрема дер- жава і закон, є вторинними;

законодавство і право не тотожні, нор- мативний акт, який порушує права і сво- боди людини, є неправовим і не підлягає виконанню, його виконання є карним;

законодавство, що відповідає теорії природного права, підлягає беззаперечному виконанню, а невиконання є караним;

принцип верховенства права визна- чає зміст і спрямованість діяльності дер- жави, зокрема суду та суб'єктів публічної адміністрації.

Отже, значення принципу верховенства права полягає в тому, що суб'єкти публіч- ної адміністрації визнають право як най- вищу цінність, що забезпечує права і сво- боди приватних осіб та публічний інтерес суспільства [6, с. 34, 36].

У випадку ж допущення порушень пра порушника має бути застосований меха- нізм юридичної відповідальності - кримі- нальної, цивільної, адміністративної, дисциплінарної. У випадку, що коли мова йде про порушення з боку представників органів державної влади, то, як правило, в першу чергу, до них застосовується такий вид юридичної відповідальності як дисциплінарна відповідальність. Саме тому, вижливим є відмітити те, що вста- новлений механізм притягнення особи до дисциплінарної відповідальності має від- повідати певним принципам та юридичним стандартам і їх порушення з боку адміні- страції є неприпустимим.

Метою цієї статті є дослідження питання дотримання стандарту юридичної відпові- дальності під час формування дисциплі- нарної справи, як складової процедури здійснення дисциплінарного провадження. Інтерес до цієї теми не є випадковим, адже він містить багато питань як теоретичного так і практичного характеру, оскільки дисциплінарна відповідальність держав- ного службовця, як один з видів юридич- ної відповідальності, має бути сформована за тими ж загальними стандартами, як і решта видів відповідальності: конститу- ційної, кримінальної, адміністративної чи цивільної. Але, на жаль, на практиці це відбувається часто інакше, тому в рамках цієї статті буде визначено певні проблемні питання в цьому напрямку та запропоно- вано шляхи їх вирішення.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Варто зауважити, що у юридичній науковій літературі питання юридичної відповідальності у своїх роботах досліджу- вали такі вітизняні вчені як Н.А. Берлач, О.В. Іваненко, В.А. Колпаков, А.Т. Ком- зюк, М.Б. Мироненко та ін. Питанням дис- циплінарної відповідальності публіч- них (державних) службовців приділяли увагу у своїх роботах Л.Р. Біла-Тіунова, М.І. Іншин, С.В. Ківалов, Л.М. Корнута, Т.О. Коломоєць та ін. Однак, не зважаючи на те, що провідні українські вчені вивчають питання юридичної та дисциплінарної від- повідальності в діяльності публічних (дер- жавних) службовців, маємо зауважити, що розуміння сутності інституту дисциплі- нарної відповідальності державних служ- бовців все ще залишається дискусійним. Виклад основного матеріалу. Наве- дені вище тези становлять науковий і прак- тичний інтерес, оскільки на теперішній час, незважаючи на наявність спеціаль- ного законодавства, зокрема Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 р. № 889-VІII [7] (далі - Закон № 889), Порядку здійснення дисциплінарного про- вадження, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04 грудня 2019 р. № 1039 (далі - Постанова № 1039) та Порядку обліку та роботи з дисциплі- нарними справами, затвердженого наказом Національного агентства України з питань державної служби від 03 березня 2016 р. № 49 [9] (далі - Порядок № 49), якими регулюється процес притягнення до дис- циплінарної відповідальності державного службовця, останні все ж містять достатньо багато неузгодженностей, які на практиці постійно призводять до порушень прав державних службовців, а саме неправомір- ного притягнення до дисциплінарної відпо- відальності та порушень самої процедури здійснення дисциплінарного провадження. Про стандарт юридичної відпові- дальності як ознаку належного функ- ціонування кожного з видів відповідальності.

Якщо вести мову про таке поняття, як «стандарт юридичної відповідальності» то доцільно зауважити на тому, що законо- давець залишив його, на жаль, без своєї уваги. На нормативному рівні визначення цього поняття наразі відсутнє, однак у Ака- демічному тлумачному словнику знахо- димо визначення слову «стандарт» - єдина типова форма організації, проведення, здійснення чого-небудь [10]. У Законі України «Про стандартизацію» від 5 червня 2014 року № 1315-VII дається наступне визначення слову «стандарт» - норма- тивний документ, заснований на консен- сусі, прийнятий визнаним органом, що встановлює для загального і неоднора- зового використання правила, настанови або характеристики щодо діяльності чи її результатів, та спрямований на досягнення оптимального ступеня впорядкованості в певній сфері [11]. У юридичній енцикло- педії зазначається, що слово «стандарт» походить від англ. standart - норма, зра- зок, модель; документ, що встановлює для загального і багаторазового застосування правила, загальні принципи або харак- теристики, які стосуються діяльності чи її результатів, з метою досягнення оптималь- ного ступеня впорядкованості у певній галузі [12, c. 342]. Цілком логічним вигля- дає висновок, що робить у своєму дисертаційному дослідженні Д.Мартиновський зазначаючи, що завдяки стандартизації сьогодні можна говорити про довіру між державами та людьми, бо вона створює міцну основу для взаємодії завдяки перед- бачуваності, повторюваності й чітко визна- ченому порядку дій, що є вкрай важли- вим у забезпеченні міжнародного миру та міжнародної безпеки [13, c. 29]. Щодо практичного юридичного застосування категорії «стандарт», то зазвичай про неї йдеться у сфері правової діяльності через зміст міжнародних нормативно-правових актів. У якості прикладу згадаємо Загальну декларацію прав людини [14] та Віденську декларацію і Програму дій від 25 червня 1993 року [15]. У ст. 83 Віденської декла- рації міститься припис урядам - зміцнити національні структури, інститути й органи суспільства, які відіграють певну роль у справі заохочення та захисту прав людини та водночас імплементувати в законодав- стві міжнародні стандарти прав людини [16, с. 125]. Наведений приклад додатково підтверджує важливість піднятого питання, оскільки заохочення та покарання є двома невід'ємними елементами проходження публічної (державної) служби, а відтак, з боку державних інституцій має бути дотримано стандарти здійснення цих про- цедур для належного забезпечення функ- ціонування системи державної служби в органі публічної влади. Цілком логічним виглядає твердження, що процеси, які від- буваються в межах різних видів юридичної відповідальності (серед яких традиційно виділяють конституційну, адміністративну, кримінальну, цивільно-правову, дисциплі- нарну, матеріальну [17, c. 336]), мають відповідати певним загальним стандартам, тобто мати типову форму і зміст. На нашу думку такі стандарти мають складатись із сукупності ознак та принципів юридичної відповідальності та особливостей проце- суального оформлення процедури відпо- відальності. Принагідно відмітимо, що на сьогоднішній день на сторінках юридичної літератури немає єдиної усталеної класи- фікації ознак юридичної відповідальності, однак, на нашу думку, цілком слушною виглядає класифікація, запропонована авторами підручника за загальною редак- цією Ю.Ведєрнікова, згідно якої до ознак юридичної відповідальності відносять:

підставою настання юридичної від- повідальності є факт вчинення правопо- рушення;

юридична відповідальность виража- ється в юридичному обов'язку правопо- рушника зазнати позбавлення певних цін- ностей, що йому належали;

здійснюється в межах правовідносин добровільно або за рішенням судового чи іншого юрисдикційного органу;

заходи державно-владного впливу, як її вияв, застосовуються в процедурно- процесуальному порядку;

є негативною реакцією держави на правопорушення та суб'єкта, винного у його вчиненні;

є юридичним фактом і породжує юридичні наслідки (наприклад, судимість) [18, c. 335].

Відповідність дисциплінарної відпо- відальності наведеним вище ознакам юридичної відповідальності важко запе- речити, однак, вважаємо, що кілька при- кладів додатково підкреслять наведену тезу. Наприклад, до однієї з ознак юри- дичної відповідальності відносять те, що заходи державно-владного впливу, як її вияв, застосовуються в процедурно-про- цесуальному порядку. На відповідність цій ознаці зазначимо, що у прийнятому у 2015 році Законі України «Про державну службу», на жаль, не було деталізовано процедурно-процесуальний порядок роз- гляду питань дисциплінарної відпові- дальності, однак з плином часу ситутація загалом покращилась завдяки прийняттю Порядку здійснення дисциплінарного про- вадження, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.12.2019 № 1039, де визначалась процедура здій- снення дисциплінарними комісіями з роз- гляду дисциплінарних справ дисциплі- нарних проваджень стосовно державних службовців, отже цілком справедливо можемо говорити про наявність проце- дурно-процесуального порядку у дисци- плінарній відповідальності.

Ще однією важливою ознакою як юри- дичної так і дисциплінарної відповідаль- ності є факт вчинення правопорушення. Ця ознака щодо дисциплінарної відпові- дальності визначається через положення ч. 1.ст. 65 Закону: «Підставою для притяг- нення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто проти- правної винної дії або бездіяльності чи при- йняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов'язків та інших вимог, встановлених цим Зако- ном та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути засто- соване дисциплінарне стягнення» [19]. Далі звертаючи увагу на принципи юридичної відповідальності, заува- жимо, що вітчизняні науковці зазначають про необхідність надання характеристики принципам, враховуючи різноманітні мето- дологічні підходи, методи наукового піз- нання, що надасть можливість поглибити їх зміст, відкрити нові важелі для упоряд- кування суспільного життя [20, с. 286]. В цілому підтримуючи наведену тезу, зупинемось на класифікації принципів юридичної відповідальності, запропонова- них О.Ф.Скакун, згідно якої юридична відповідальність грунтується на принципах:

законності - настає за діяння, перед- бачені законом; застосовується в суворій відповідності з визначеним законом поряд- ком; припускає наявність складу правопо- рушення (тобто наявність протиправного, винного діяння); настає лише перед перед- баченими законом компетентними орга- нами; припускає конституційність закону, що встановлює міру відповідальності.

обґрунтованості - виражається в уста- новленні самого факту вчиненого пра- вопорушником протиправного діяння як об'єктивної істини; встановленні інших юри- дичне значущих фактів, пов'язаних з висно- вками про факт і суб'єкта правопорушення;

доцільності - полягає у відповід- ності обраного заходу впливу на право- порушника цілям юридичної відповідаль- ності (захистити правопорядок, виховати поважне ставлення до права).

невідворотності - полягає в неми- нучості настання відповідальності право- порушника; оперативності застосування заходів відповідальності за вчинені пра- вопорушення; професіоналізмі і добросо- вісності діяльності правоохоронних орга- нів; ефективності заходів, застосовуваних до правопорушників;

своєчасності - означає можливість притягнення правопорушника до відповідальності протягом строку давності, тобто проміжку часу, не занадто віддаленого від факту правопорушення.

справедливості - кримінальне пока- рання не встановлюється за проступки; при встановленні заходів покарання і стяг- нення не повинно принижуватися людська гідність; зворотної дії в часі не має закон, що встановлює відповідальність або поси- лює (але не пом'якшує) її; за одне право- порушення встановлюється тільке одне покарання [21, c. 433-434].

Наведена класифікація є однією із бага- тьох представлених на сторінках наукової літератури, однак вона цілком слушно під- креслює особливості дисциплінарної від- повідальності. Так, наприклад, відповідно до принципа законності дисциплінарне покарання настає за діяння, передбачені законом - перелік видів дисциплінарних проступків визначено ст.65 Закону України «Про державну службу»; згідно з принци- пом невідворотності, ефективність захо- дів, застосовуваних до правопорушників виражається у тому, що чинним законо- давством передбачені різновиди дисци- планарних стягнень (покарань), які можна застосувати до державного службовця (ч. 1 ст. 66 Закону), а це означає, що вид покарання має відповідати вчиненому про- ступку (ч. 1 ст. 67 Закону), і лише у деяких обмежених випадках законодавець допус- кає можливість вибору виду покарання, з більш суворого, до більш м'якого (ч. 2, ч. 3. ст. 66 Закону). Іншим прикладом може стати застосування принципу справед- ливості, відповідно до п. 7 ст. 66 Закону за кожний дисциплінарний проступок до державного службовця може бути застосо- вано лише одне дисциплінарне стягнення. Дотримання принципу своєчасності прояв- ляється в тому, що законодавцем передба- чено термін притягнення до дисциплнарної відповідальності - державний службовець не може бути притягнутий до дисциплі- нарної відповідальності, якщо минуло шість місяців з дня, коли керівник дер- жавної служби дізнався або мав дізнатися про вчинення дисциплінарного проступку, не враховуючи час тимчасової непрацез- датності державного службовця чи пере- бування його у відпустці, або якщо минув один рік після його вчинення або постанов- лення відповідної окремої ухвали суду [22].

З урахуванням наведеного можна зро- бити висновок, що відповідність загаль- ним ознакам та принципам юридичної від- повідальності в повному обсязі властива і дисциплінарній відповідальності, що в свою чергу доводить, що цей вид від- повідальності є рівним серед інших, а від- так повинен мати спільні з ними загальні ознаки, принципи та відповідно і стандарт. Підсумовуючи наведене, пропонуємо тер- мін «стандарт юридичної відповідаль- ності» визначати як узагальнені правила організації процесуально-процедурного порядку, засновані на загальних ознаках та принципах юридичної відповідальності, метою яких є дотримання законності, повноти розгляду та об'єктивності прийня- того рішення по справі. юридичний відповідальність влада дисциплінарний

Щодо порядку формування дисци- плінарної справи.

Обрання для дослідження питання про формування дисциплінарної справи з урахуванням стандарту юридичної від- повідальності не є випадковим, адже ця стадія дисциплінарного процесу має за мету визначення ступеня вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку, фактично її зміст є основою для вине- сення рішення. Це свідчить про наявність особливих вимог до її формування, які до того ж є побідними до вимог формування справ по інших процесах. Наприклад, коли мова йде про інші види відповідальності, зокрема кримінальну, то в цьому виді від- повідальності порушення кримінального провадження є початком досудового роз- слідування, і законом чітко визначається, що воно здійснюється з додержанням принципу верховенства права, відпо- відно до якого людина, її права та сво- боди визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяль- ності держави. Під час кримінального про- вадження прокурор, керівник органу досу- дового розслідування, слідчий зобов'язані всебічно, повно і неупереджено дослідити обставини кримінального провадження, виявити як ті обставини, що викривають, так і ті, що виправдовують підозрюваного, обвинуваченого, а також обставини, що пом'якшують чи обтяжують його пока- рання, надати їм належну правову оцінку та забезпечити прийняття законних і неу- переджених процесуальних рішень [23]. Таким чином, як бачимо, наведені норми цілком кореспондуються з вимогами, які висуваються до дисциплінарної комісії під час роботи у дисциплінарному процесі на стадії формування дисциплінарної справи. Відповідно до Порядку здійснення дис- циплінарного провадження № 1039, про- цедура здійснення дисциплінарного провадження передбачає:

прийняття рішення про порушення дисциплінарного провадження;

формування дисциплінарної комісії та її склад;

визначення повноважень дисциплі- нарної комісії;

визначення основних засад роботи дисциплінарної комісії;

формування дисциплінарної справи;

прийняття рішення за результатами розгляду дисциплінарної справи [24].

Якщо звернути увагу на цю норму більш детально, то можна зрозуміти, що фактично дисциплінарна справа має бути тим доку- ментом (у широкому розумінні цього слова) вивчення якого відповідними особами - членом дисциплінарної комісії, державним службовцем, його захисником або суддею має дати чітке уявлення про події, що ста- лись. І таке уявлення має бути максимально об'єктивним, конкретним та таким, що не викликає сумнівів, оскільки під дисциплі- нарним процесом перебуває державний службовець, доля якого має бути вирішена у встановлений законом спосіб і відповідно обрано захід дисциплінарного стягнення, який буде співрозмірним вчиненому дер- жавним службовцем проступку. Отже, мова йде про те, що до формування дисциплі- нарної справи як членам дисциплінарної комісії так і секретарю необхідно підходити з усією відповідальністю та уважністю, що включає такі аспекти як своєчасність дода- вання документів до справи, обов'язковість ознайомлення з метеріалами справи членів комісії до засідання, а також не допущення порушення ч. 2 ст. 73 Закону України «Про державну службу» та п. 25 Порядку № 1039, якими визначено, які документи має містити кожна справа:

дату і місце її формування;

підстави для відкриття дисциплінар- ного провадження;

характеристику державного служ- бовця, складену його безпосереднім керівником, та інші відомості, що характе- ризують державного службовця;

відомості щодо наявності чи відсут- ності дисциплінарних стягнень;

пояснення державного службовця щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, та/або акт про відмову від надання таких пояснень;

пояснення безпосереднього керівника державного службовця з приводу обста- вин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження;

пояснення інших осіб, яким відомі обставини, які стали підставою для пору- шення дисциплінарного провадження (за наявності);

належним чином завірені копії доку- ментів і матеріалів, що підтверджують та/ або спростовують факт вчинення дисци- плінарного проступку;

пропозиції Комісії або подання дис- циплінарної комісії у державному органі з висновком про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінар- ного проступку та підстав для його притяг- нення до дисциплінарної відповідальності;

опис матеріалів, які містяться в дис- циплінарній справі.

Роблячи невеликий відступ від голов- ної мети роботи, варто звернути увагу, що наведені положення дублюються у законі та постанові, що є порушенням правил нормопроектуальної техніки та загалом негативно відображається на якості цих нормативно-правових актів, оскільки нормативні положення закону не пови- нні містити зайвої деталізації. Потрібно завжди пам'ятати, що закон регулює сус- пільні відносини, а не вирішує конкретне питання для конкретної фізичної чи юри- дичної особи [25]. Необхідно відмітити, що питання якості чинного законодавства України нерозривно пов'язано і з питан- ням евроінтеграції, оскільки відповідно до положень Закону України «Про Загально- державну програму адаптації законодав- ства України до законодавства Європей- ського Союзу» від 18 березня 2004 року № 1629-IV, державна політика України щодо адаптації законодавства формується як складова частина правової реформи в Україні та спрямовується на забезпе- чення єдиних підходів до нормопроекту- вання, обов'язкового врахування вимог законодавства Європейського Союзу під час нормопроектування, підготовки кваліфікованих спеціалістів, створення належ- них умов для інституціонального, науково- освітнього, нормопроектного, технічного, фінансового забезпечення процесу адап- тації законодавства України [26]. Цілком можливо погодитись з думкою Д.Сірохи, яка зазначає, що удосконалення законо- давства може виступати не тільки спосо- бом вирішення вже наявних юридичних колізій та прогалин, а й профілактичним заходом, за допомогою якого досягається мета - не допустити появи неузгодженос- тей у праві, то запобігання нормотворчим помилкам забезпечується шляхом ство- рення якісних нормативно-правових актів. Цьому сприяють: належний фаховий рівень підготовки розробників проєктів нормативно-правових актів; дотримання вимог нормопроєктувальної техніки у роз- робці проєктів нормативноправових актів, проведення правової експертизи розро- блених законопроєктів тощо [27].

Повертаючись до викладу основного матеріалу, у якості прикладу, який демонструє практичну важливість дотримання порядку формування дис- циплінарної справи наведемо рішення Коропського районного суду Чернігів- ської області у справі № 735/583/16-а від 06.07.2016 року. Так, розглянувши у відкритому судовому засіданні адміні- стративну справу за позовом ОСОБА_1 до начальника управління соціального захисту населення Коропської район- ної державної адміністрації ОСОБА_3 про визнання протиправними рішення про притягнення до дисциплінарної відпові- дальності, суд прийняв рішення про задо- волення позову. Таке рішення суд при- йняв після того, як було встановлено, що під час здійснення дисциплінарного про- вадження відповідачем порушено цілий ряд норм законодавства про державну службу, зокрема як встановлено в судо- вому засіданні, дисциплінарна справа після її закінчення зберігається у заступ- ника начальника УСЗН і вона не є складо- вою особової справи позивача. Відповідно до Порядку обліку та роботи з дисциплі- нарними справами затвердженого Наказом Національного агентства України з питань державної служби 03.03.2016 року № 49: Дисциплінарна справа є складовою особо- вої справи державного службовця та долу- чається до неї після прийняття суб'єктом призначення рішення щодо державного службовця, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження.

Крім того, у дисциплінарній справі від- сутній ряд документів, визначених Зако- ном, а саме: дата і місце її формування; характеристика державного службовця, складена його безпосереднім керівником, та інші відомості, що характеризують дер- жавного службовця; відомості щодо наяв- ності чи відсутності дисциплінарних стяг- нень; інформаційна довідка з викладенням обставин щодо вчинення державним служ- бовцем дисциплінарного проступку; пояс- нення державного службовця щодо обста- вин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження або акт про відмову від дачі пояснень; пояснення безпосереднього керівника державного службовця з приводу обставин, які стали підставою для порушення дисциплінар- ного провадження; опис матеріалів, які містяться в дисциплінарній справі.

Дисциплінарна справа була заве- дена і сформована протягом одного дня -20.05.2016, в той же день на засіданні комісії було прийнято рішення про оголо- шення догани ОСОБА_ 1 та керівником винесено відповідний наказ.

Відповідно до ч. 3 ст. 2 КАС України: У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повно- важень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що перед- бачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрун- товано, тобто з урахуванням усіх обста- вин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неу- переджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискри- мінації; пропорційно, зокрема з дотриман- ням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, сво- бод та інтересів особи і цілями, на досяг- нення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у про- цесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку [28].

Аналогічним прикладом неналежної роботи дисциплінарної комісії в частині фор- мування дисциплінарної справи є рішення Новомиколаївського районного суду Запо- різької області у справі № 322/1082/16 від 25 листопада 2016 року. Так, 03.11.2016 до Новомиколаївського районного суду Запорізької області надійшов адміністра- тивний позов, в якому позивач просить визнати протиправним та скасувати роз- порядження голови Новомиколаївської районної державної адміністрації Запо- різької області № 132к від 20.10.2016 «Про оголошення догани ОСОБА_1». Суд, розглянувши матеріали та з'ясувавши обставини адміністративної справи, заслу- хавши пояснення осіб, які беруть участь у справі, та дослідивши наявні в справі докази в їх сукупності,встановив: що в матеріалах дисциплінарної справи ОСОБА_1 відсутній будь-який документ, виданий суб'єктом призначення, щодо іні- ціювання дисциплінарного провадження. При цьому, пояснення представника від- повідача про те, що таким документом є доповідна записка начальника загаль- ного відділу апарату райдержадміністрації Зоріної Л.В. про порушення виконавської дисципліни від 29.09.2016 з резолюцією відповідача, суд визнає необґрунтованими та такими, що не відповідають приписам ч. 1 ст. 68 Закону № 889-VIII, оскільки виконавець цієї доповідної не є суб'єктом призначення ОСОБА_1, а відповідачем на підставі доповідної не було видано розпо- рядження щодо початку дисциплінарного провадження відносно позивача.

Крім цього, матеріали дисциплінарної справи ОСОБА_1 не містять всіх необхід- них документів, передбачених ч. 2 ст. 73 Закону № 889-VIII, а саме в ній, крім під- стави для відкриття дисциплінарного про- вадження, також відсутні: характерис- тика державного службовця станом на час формування дисциплінарної справи, нато- мість наявні характеристики позивача за 2010 та 2013 роки; відомості щодо наяв- ності чи відсутності дисциплінарних стяг- нень; інформаційна довідка з викладен- ням обставин щодо вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку; пояснення безпосереднього керівника державного службовця з приводу обста- вин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження.

До того ж, матеріали дисциплінарної справи ОСОБА_1 не містять висновку про наявність чи відсутність у діях державного службовця конкретного дисци- плінарного проступку (ч. 2 ст. 65 Закону № 889-VIII) та підстав для його притяг- нення до дисциплінарної відповідаль- ності, передбачених Законом № 889-VIII. Таким чином, дисциплінарна справа ОСОБА_1 не була сформована дисциплі- нарною комісією відповідно до вимог ч. 2 ст. 73 Закону № 889-VIII, відтак на засі- данні дисциплінарної комісії, що відбува- лося 17.10.2016, не було належним чином досліджено її обставини та, як наслідок, у протоколі від 17.10.2016 № 4 відсутні конкретні відомості про дату, час та місце вчинення ОСОБА_1 дисциплінарного про- ступку, обставини, за яких було вчинено проступок та його юридична кваліфікація. Вказані недоліки дисциплінарної справи було залишено поза увагою відповідача при вирішенні питання про накладення на позивача дисциплінарного стягнення.

На підставі вищевикладеного суд дій- шов висновку про те, що адміністративний позов є обґрунтованим та підлягає задо- воленню в повному обсязі [29].

Таким чином, як бачимо з наведе- них прикладів, суди завжди при розгляді відповідної справи звертають увагу на формування дисциплінарної справи та надають цьому аспекту дисциплінарного провадження належну правову оцінку.

Щодо дотримання принципу обґрунтованості при формуванні дис- циплінарної справи.

Рухаючись далі до мети цієї роботи, повернемось до змісту твердження, вислов- леного на початку щодо обов'язковості від- повідності дисциплінарної відповідальності стандарту юридичної відповідальності. У зв'язку з цим, маємо звернути увагу на те, як має здійснюватись дотримання прин- ципу обґрунтованості в дисциплінарному процесі під час формування дисциплінар- ної справи. Зміст цього принципу полягає в установленні самого факту вчиненого правопорушником протиправного діяння як об'єктивної істини; встановленні інших юридично значущих фактів, пов'язаних з висновками про факт і суб'єкта право- порушення. Логічним також є твердження про те, що всі ці дані мають бути розміщені саме в дисциплінарній справі. І дійсно, з формальної сторони законодавцем здій- снені для цього певні кроки, а саме:

п. 1 ст. 73 Закону № 889 визначено, що дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа [30];

п. 4 Порядку № 49 передбачено, що дисциплінарна справа формується Комі- сією з питань вищого корпусу держав- ної служби або дисциплінарною комісією під час здійснення дисциплінарного про- вадження з метою збору інформації про обставини, які стали підставою для його порушення [31];

п. 29. Порядку № 1039 зазначено, що формує дисциплінарну справу та здійснює її підготовку до розгляду Комісією - комі- тет з дисциплінарних проваджень; дисци- плінарною комісією - секретар [32].

Однак, незважаючи на наведене, зали- шається проблемною практична реаліза- ція цього питання. Пояснимо детальніше про що йде мова:

по-перше, у наведених нормативно- правових актах містяться норми, які проти- річать одна одній, що ускладнює застосу- вання законодавства, оскільки підготовка до розгляду справи секретарем і форму- вання справи - це є різні за своєю суттю поняття та дії, однак на практиці ці проце- дури як правило не розділяються між собою і дисциплінарною справою займається секретар, що призводить до неналежного її формування та певним чином позбавляє можливості (а часто і просто бажання) зна- йомитись із справою інших членів комісії;

по-друге, чинним законодавством визначено, що дисциплінарна справа є складовою особової справи держав- ного службовця та долучається до неї після прийняття суб'єктом призначення рішення щодо державного службовця, стосовно якого здійснюється дисциплі- нарне провадження. Однак, абсолютно не роз'яснюється питання щодо місця знахо- дження та способу зберігання дисциплі- нарної справи під час здійснення прова- дження. З існуючих норм не вбачається можливим зробити обгрунтовані висновки щодо цього питання. На практиці дисци- плінарні справи, як правило, зберігаються у секретаря дисциплінарної комісії на робо- чому місці. Вважаємо, що така ситуація є неприпустимою, оскільки за аналогією із Порядком ведення та зберігання особо- вих справ державних службовців, особовi справи державних службовцiв є документами з обмеженим доступом i мають зберiгатися в опечатаних металевих шафах або сейфах [33]. Таким чином, в результаті існування такої прогалини законодавства виникає ризик розголошення відомостей з дисциплінарної справи. Нагадаємо, що відповідно до п. 5 Порядку № 49, інформа- ція, що міститься в дисциплінарній справі, належить до службової інформації, доступ до якої обмежується згідно із Законом України «Про доступ до публічної інформа- ції» і навіть для її втрачення [34].

Задля збереження балансу дисциплі- нарного процесу та принципу змагальності сторін законодавцем передбачено гарантії прав державних службовців під час засто- сування дисциплінарного стягнення, від- повідно до яких державний службовець має право на ознайомлення з матеріалами дисциплінарної справи та на оскарження застосованого до нього дисциплінарного стягнення у визначеному цим Законом порядку [35]. Це ж положення дублюється і у Порядку № 49, яким визначено, що державний службовець, щодо якого здій- снюється дисциплінарне провадження, має право доступу до інформації про нього, яка збирається та зберігається, в тому числі має право в будь-який час знайомитись із дисциплінарною справою, робити з неї виписки, давати письмові пояснення, нада- вати відповідні документи та матеріали щодо обставин, які досліджуються, а також порушувати клопотання про одержання і залучення до матеріалів нових докумен- тів. Варто наголосити, що останніми змі- нами, що відбулись у серпні цього року, до Порядку № 1039 вперше внесене додат- кове право на ознайомлення з матеріалами справи і уповноваженому представнику державного службовця і навіть визначено два способи такого ознайомлення - у папе- ровій або електронній формі [36].

На практиці часто ці положення ігно- руються дисциплінарними комісіями, оскільки на власний розсуд дисциплінарна комісія вирішує чи враховувати надані дер- жавним службовцем докази і в порушення наведених норм законодавства не здій- снює заходів щодо задоволення клопотань державних службовців щодо витребову- вання документів або пояснень від осіб, яким можуть бути відомі додаткові відо- мості щодо обставин справи. Таким чином дисциплінарними комісіями допускається свідоме обмеження прав державного служ- бовця та порушується п. 18 Порядку здій- снення дисциплінарного провадження.

У якості прикладу порушення прав дер- жавного службовця під час здійснення дис- циплінарного провадження можна навести рішення Волинського окружного адміні- стративного суду у справі № 140/16991/20 від 16 березня 2021 року. У відкритому судовому засіданні розглядалась адміні- стративна справа за позовом ОСОБА_1 до Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Львів) про визна- ння протиправними та скасування висно- вку в частині та наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

У своєму позові ОСОБА_1 зазначав, що в порушення вимог Закону України «Про державну службу» та Порядку здій- снення дисциплінарного провадження, дисциплінарною комісією пояснення ані від ОСОБА_1, ані від інших осіб допові- дачем не отримано, і про надання таких пояснень жоден із членів дисциплінарної комісії не звертався. Жодних документів, які стали підставою для ініціювання дис- циплінарного провадження та щодо яких позивач міг (мав реальну можливість) надати належні, обґрунтовані, вичерпні пояснення на його адресу не надходили, а відповідач їх не направляв.

Суд прийняв рішення про задоволення позову з наступних підстав: дисциплінар- ною комісією було порушено встановлений строк забезпечення формування дисци- плінарної справи, відтак, відповідачем не дотримано пункт 27 Порядку №1039, згідно якого тривалість формування дисциплі- нарної справи не може перевищувати 20 календарних днів; поряд з цим, відповіда- чем не надано до суду пояснення ОСОБА_1 щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження або акт про відмову від надання пояснень; доказів надіслання запиту від 05 листо- пада 2020 року № 24996/0/1-20/10-08/2 на електронну адресу позивачу відпо- відачем суду не надано, при цьому над- силання такого запиту на адресу відділу державної виконавчої служби Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Львів) не вважається належним виконанням вимог пункту 32 Порядку №1039. З огляду на наведені норми чинного законодавства та встановлені обставини справи, суд при- ходить до висновку про порушення від- повідачем порядку здійснення дисциплі- нарного провадження щодо ОСОБА_1 та вважає, що вказане порушення є само- стійною та достатньою підставою для визнання протиправними наслідків такого дисциплінарного провадження [37].

Іншим проблемним питанням в час- тині ознайомлення з матеріалами справи можна назвати невизначеність часу і місця для ознайомлення. Важливість цього питання тісно пов'язана із одного боку із правом на захист, гарантованим Консти- туцією України, а з іншого - з тим, що це питання і дотепер не знаходить належ- ного відображення в нормативно-право- вих актах, якими регулюється діяльність дисциплінарних комісій в рівзних органах влади. Так, наприклад, такі норми відсутні в Положенні про дисциплінарну комісію приватних виконавців [38], Положенні про дисциплінарну комісію Держгеока- дастру з розгляду дисциплінарних справ та Положенні про дисциплінарні комі- сії в Національній поліції України [40], що свідчить про тотальне нехтування правами державних службовців та інших осіб, яких стосуються ці питання. До наве- деного переліку прикладів нещодавно цілком можливо було віднести і Порядок здійснення дисциплінарного провадження № 1039, однак зміни, що відбулись у серпні 2022 року зрушили нарешті це питання з місця, але нововведені норми все ще не дають відповіді на всі практичні питання: зокрема передбачено, що ознайомлення здійснюється в робочий час у приміщенні відповідного державного органу, призна- ченому для проведення прийому грома- дян, та у присутності працівників, відпо- відальних за ознайомлення з матеріалами дисциплінарної справ [41]. Однак, з наве- деного, виникає питання - як забезпечити право на ознайомлення державного служ- бовця у будь-який час із дисциплінарною справою, якщо приміщення, призначене для прийому громадян має інше призна- чення, і відповідно має використовуватись виключно для визначених цілей - прийому громадян керівником державного органу за встановленим графіком.

У якості позитивного прикладу, можна привести положення Інструкції з діло- водства в місцевих та апеляційних судах України, де чітко визначено, що ознайом- лення з матеріалами справи (криміналь- ного провадження) проводиться виключно у приміщенні суду, у визначеному наказом голови суду місці, протягом усього робо- чого часу суду та в присутності працівника апарату суду [42].

Іншим прикладом недосконалості при- йнятих змін є те, що матеріали дисциплі- нарної справи надаються уповноваженому представнику державного службовця для ознайомлення після перевірки копій доку- ментів, що мають додаватись ним до заяви про ознайомлення для підтвердження повноважень. Окреслимо проблемні аспекти, з якими вірогідно стикнуться заці- кавлені особи: по-перше, не є зрозумілим на чиє ім'я має бути написана така заява. Оскільки, відповідно до вимог Порядку обліку та роботи з дисциплінарними спра- вами - державний службовець має звер- татись до секретаря дисциплінарної комі- сії із заявою, однак в цього випадку мова йде виключно про державного службовця, а оскільки норми Порядку здійснення дисциплінарного провадження та Порядку обліку та роботи з дисциплінарними спра- вами не приведені у відповідність - питання залишається відкритим. По-друге, у наве- деній нормі не визначено, протягом якого часу має бути здійснена така перевірка і відповідно ким? Дисциплінарною комі- сією чи секретарем? Така невизначеність призводить до виникнення непорозумінь між учасниками дисциплінарного процесу, що у свою чергу спричиняє втрачу часу та ускладнює його проведення.

Наведене свідчить про недостатню увагу з боку законодавця до порушеного питання, хоча таке право передбачене в процесах по іншим видам юридичної відповідальності, що цілком відповідає нашому твердженню про необхідність дотримання стандарту юридичної відпові- дальності незалежно від її виду.

Позицію щодо важливості забезпечення ознайомлення особи з матеріалами справи також висловив у своєму рішенні Коститу- ційний суд України у справі від 18 січня 2012 року № 1-4/2012, зазначивши, що право обвинуваченого на ознайомлення із матеріалами справи та право на отримання інформації про закінчення розсліду- вання у кримінальній справі є складовими конституційного права на захист. Консти- туційний Суд України вважає, що вимоги статті 218 Кримінально-процемуального кодексу України (редакція втратила чин- ність на підставі Кодексу від 13.04.2012 - примітка автора) узгоджуються з практи- кою Європейського суду з прав людини (далі - Європейський суд) та з підпунктом „b“ пункту 3 статті 6 Конвенції, відповідно до якого кожен обвинувачений у вчиненні кримінального правопорушення має право мати час і можливості для підготовки свого захисту. Як зауважив Європейський суд, підпункт „b“ пункту 3 статті 6 Конвен- ції гарантує обвинуваченому «мати час і можливості, необхідні для підготовки свого захисту», а це означає, що така під- готовка охоплює все, що є «необхідним» для підготовки розгляду справи судом. Крім того, можливості, доступні кожному, хто обвинувачується у вчиненні кримі- нального правопорушення, мають вклю- чати ознайомлення - для цілей підготовки свого захисту - з результатами розсліду- вань, які проводилися протягом усього провадження у справі. Однак питання адекватності часу і можливостей, наданих обвинуваченому, слід вирішувати в кон- тексті обставин кожної конкретної справи (рішення від 21 жовтня 2010 року у справі «Корнєв і Карпенко проти України»). Так, у рішенні від 18 лютого 2010 року у справі «Гаважук проти України» Європейський суд визнав, що можливість обвинуваче- ного ознайомитися з матеріалами справи протягом п'яти днів є достатнім часом у цій справі в розумінні підпункту „b“ пункту 3 статті 6 Конвенції [43].

Отже, з наведеного можна зробити про- міжний висновок про те, що належне озна- йомлення державного службовця з мате- ріалами дисциплінарної справи, надання останньому реальної можливості подавати додаткові пояснення та документи, заяв- ляти відповідні клопотання є важливим аспектом дотримання процедури належного формування справи, а від так і дотримання стандарту юридичної відповідальності під час здійснення дисциплінарного процесу. Висновки. Таким чином, враховуючи викладене вище, а також здійснений ана- ліз норм чинного законодавства та судової практики,можназробитинаступнівисновки:

Проголошений державою курс на евроінтеграцію - це не лише про при- йняття загальнодержавних програм та стратегій і укладення угод про співпрацю, це також про розроблення якісних нор- мативно-правових актів, про врахування інтересів громадян та формування у сус- пільстві нульової толерантності до будь- яких проявів порушень прав особи.

Дотримання стандарту юридичної відповідальності є необхідним у сучасному світі на всіх рівнях організації суспільного життя. Особливої ваги це питання набуває у ситуаціях, які стосуються дотримання конституційних прав громадян, незалежно від їх правового статусу. Зазначний висно- вок було сформульовано за допомогою дослідження питання організації проце- суального порядку формування дисциплі- нарної справи як стадії дисциплінарного провадження.

З теоретичної сторони висвітленого питання, потребують внесення змін та приведення у відповідність до стандартів нормопроектуальної техніки Закон України «Про державну службу» та Порядок здій- снення дисциплінарного провадження, в яких необхідно виключити дублюючі норми, а також посилити норми про від- повідальність дисциплінарної комісії за порушення порядку здійснення дисциплі- нарного провадження.

За результами проведеного дослі- дження також вбачається необхідним вне- сення змін до Порядку здійснення дисци- плінарного провадження і Порядку обліку та роботи з дисциплінарними справами, в яких необхідно виключити дублюючі норми, детально визначити порядок озна- йомлення з матеріалими справи, місце та спосіб зберігання дисциплінарної справи.

Література

1. Про основні напрями зовнішньої політики України : постанова Верховної Ради України від 02 лип.1993 року № 3360-XII

2. Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні : указ Президента України від 22 лип. 1998 року № 810/98

3. Про ратифікацію Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони : закон України від 16 вер. 2014 року № 1678-VII. Відомості Верховної Ради (ВВР). 2014. № 40, ст. 2021.