Конституционно-правовой статус экс-президента Республики Казахстан в системе публичной власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Конституционно-правовой статус экс-президента Республики Казахстан в системе публичной власти

Б.С. Дубанаев

В статье анализируется конституционно-правовой статус института президента и института экс-президента, закрепленных в Конституции Республики Казахстан (1995 г.), а также в ряде конституционных законов, определяющих конституционно-правовой статус высших должностных лиц страны. Ряд ученых и экспертов в качестве одной из причин возникновения январских событий 2022 г. в Казахстане назвали установившееся в республике двоевластие с момента формального ухода с поста первого Президента Республики Казахстан и выборов нового Президента в 2019 г. Анализируются проблемы публично-правового и публично-властного характера, а именно предпринимается попытка проанализировать с позиции права, в частности конституционного права, имеющиеся проблемы в системе публичной власти, которые, возможно, сыграли определенную роль в возникновении январского политического кризиса в Республике Казахстан.

Ключевые слова: публичная власть; конституционно-правовой статус; Президент; экс-президент; Республика Казахстан; двоевластие; январские события 2022 г. в Казахстане; политический кризис.

Constitutional Legal Status of the Ex-President of the Republic of Kazakhstan in the System of Public Authority

B.S. Dubanaev

The article analyzes the constitutional and legal status of the institution of the president and the institution of the ex-president, enshrined in the Constitution of the Republic of Kazakhstan (1995), as well as in a number of constitutional laws that determine the constitutional and legal status of the highest officials of the country. A number of scholars and experts called the dual power established in the republic from the moment of the formal resignation from the office of the first President of the Republic of Kazakhstan and the election of a new President in 2019 as one of the reasons for the January events of 2022 in Kazakhstan. The problems of a public law and public authority nature are under consideration, namely, an attempt is made to analyze from the position of law, in particular constitutional law, the problems existing in the system of public authority, which may have played a certain role in the origin of the January political crisis in the Republic of Kazakhstan.

Keywords: public authority; constitutional legal status; President; ex-president; the republic of Kazakhstan; dual power; January 2022 events in Kazakhstan; political crisis.

Январские события 2022 г. в Республике Казахстан, начавшиеся с мирных митингов в разных регионах республики из-за возникших экономических проблем и завершившиеся массовыми беспорядками, погромами и мародерством в городе Алматы и ряде областных центров, явились основой для размышлений ученых-политологов и юристов относительно истинных причин произошедшего в Казахстане. Полагаем, данные события могут быть объяснены на основе анализа норм конституционного права, регламентирующих организацию системы публичной власти и роли в ней экс-Президента Республики Казахстан.

По мнению ряда экспертов, оценивающих январские события в Казахстане, первопричиной произошедшего стало установившееся в республике двоевластие после формального ухода с поста первого Президента Республики Казахстан Н. А. Назарбаева и избрание Президентом в 2019 г. К. К. Токаева. Л. Г. Ивашов отмечает: «Двоевластие, установившееся в республике после ухода Нурсултана Назарбаева с официального поста президента, не было выгоднони самому Назарбаеву, ни нынешнему главе Токаеву, ни населению» '. С этой позицией согласен депутат Государственной Думы РФ К. Ф. Затулин, отмечающий, что «скорее всего, протест готовили внутри Казахстана. Он стал следствием определенного двоевластия и сведения счетов внутри казахстанской правящей элиты. Кто-то был недоволен своим положением или нынешней структурой власти, поэтому решил мобилизовать тех, кто был у него под рукой: молодежь из пригородов, взбудораженную националистическими лозунгами» Интервью Президента Академии геополитических проблем Л. Ивашова. URL: https://radiokp.ru/politika/dvoevlastie- bylo-ne-vygodno-nikomu-ekspert-o-protestakh-v-kazakhstane_nid539933_au51752au (дата обращения: 25.01.2022). Интервью заместителя главы Комитета Государственной Думы по делам СНГ Затулина К. Ф. URL: https://www. mk.ru/politics/2022/01/05/tokaev-sverg-nazarbaeva-prezident-kazakhstana-reshil-pokonchit-s-dvoevlastiem.html (дата обращения: 26.01.2022)..

Аналогичного мнения придерживаются некоторые политологи, указывающие, что проблема Казахстана обусловлена «вариантом транзита власти с двумя центрами силы -- первым президентом и вторым президентом» Интервью политолога А. Дубнова. URL: https://meduza.io/feature/2022/01/05/v-kazahstane-protestuyut-protiv-nazarbaeva- chto-teper-budut-delat-vlasti-i-chem-vse-eto-zakonchitsya (дата обращения: 26.01.2022).. В частности, отмечается, что «январский хаос привел к окончательному размежеванию бюрократии на тех, кто присягнул президенту Токаеву, и тех, кто остался в прежней теневой иерархии, ориентированной на ядро людей, близких Назарбаеву» Караваев А. Особенности транзита власти в Казахстане. URL: https://ia-centr.ru/experts/aleksandr-karavaev/osobennosti- tranzita-vlasti-v-kazakhstane/ (дата обращения: 24.02.2022)..

Если обратиться к значению слова «двоевластие», то в толковом словаре русского языка С. И. Ожегова под двоевластием понимает одновременное существование двух правительств, двух властей в одном государстве. В толковании двоевластия С. И. Ожегов не зря использовал такое словосочетание, как «время смуты и двоевластия», тем самым связав эти два явления URL: http://ozhegov.org/ (дата обращения: 27.01.2022)..

В социологическом словаре указывается: «Двоевластие -- состояние политической системы, характеризующееся наличием двух противоборствующих сил, одновременно находящихся у власти, ни одна из которых не имеет полного контроля над обществом» Энциклопедия социологии. URL: https://rus-sociologia.slovaronline.com/ (дата обращения: 27.01.2022).. Феномен двоевластия описан следующими признаками: наличие двух властей и противоборство между ними. Если имеют место два центра принятия решений, то между этими двумя центрами властвования рано или поздно начнется противоборство, поэтому двоевластие в демократическом правовом государстве -- противоестественное состояние.

Таким образом, проблемы трансформации власти в Казахстане связаны с конструкцией государственной власти и правовыми возможностями, которые были сохранены у экс-президента Республики Казахстан.

Согласно п. 4 ст. 3 Конституции РК государственная власть в республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. URL: https://www.akorda.kz/ru/official_documents/constitution (дата обращения: 24.01.2022). Президент Республики обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом (п. 3 ст. 40 Конституции).

В статье 46 Конституции РК регламентируется защита статуса главы государства и определяется, что Президент Республики Казахстан, его честь и достоинство неприкосновенны, обеспечение, обслуживание и охрана Президента и его семьи осуществляются за счет государства. Положения данной статьи распространяются также и на экс-президента республики, защищают его так же, как и действующего Президента.

Статус и полномочия Первого Президента Казахстана определяются Конституцией Республики и рядом конституционных законов.

В 2000 г. Конституционным законом «О Первом Президенте Республики Казахстан -- Лидере Нации» (далее -- конституционный закон о Первом Президенте) за Н. А. Назарбаевым был официально закреплен статус Первого Президента Республики Казахстан -- Елбасы (лидер нации) О Первом Президенте Республики Казахстан -- Лидере Нации : конституционный закон Республики Казахстан от 20 июля 2000 г. URL: https://www.akorda.kz/ru/official_documents/constitutional_laws/o-pervom-prezidente-respubliki-kazahstan- lidere-nacii (дата обращения: 24.01.2022)..

Конституция также устанавливает, наряду с основополагающими принципами государства неизменный, особый статус Первого Президента -- Ел- басы (ст. 91).

Кроме того, в Конституционном законе о Первом Президенте конкретизирован политико-правовой статус Первого Президента Республики Казахстан, его прерогативы и гарантии, в том числе и после прекращения исполнения им полномочий Президента Республики Казахстан.

В упомянутом правовом акте провозглашалось, что Первый Президент Республики Казахстан -- Ел- басы стоял у истоков создания казахстанской государственности и внес выдающийся вклад в развитие суверенного Казахстана как демократического, светского, правового и социального государства. Он по своему статусу обладает званием «ХалывдаЬарманы» (Народный герой) с вручением знака особого отличия «Золотой звезды» и ордена «Отан».

Первому Президенту Республики Казахстан -- Елбасы принадлежало пожизненное право:

-- обращаться к народу Казахстана, государственным органам и должностным лицам с инициативами по важнейшим вопросам государственного строительства, внутренней и внешней политики и безопасности страны, которые подлежат обязательному рассмотрению соответствующими государственными органами и должностными лицами;

-- выступать перед Парламентом Республики Казахстан и его Палатами, на заседаниях Правительства Республики при обсуждении важных для страны вопросов; возглавлять Ассамблею народа Казахстана; возглавлять Совет Безопасности Республики Казахстан; входить в состав Конституционного Совета Республики Казахстан.

Разрабатываемые инициативы по основным направлениям внутренней и внешней политики государства согласовываются с Первым Президентом Республики Казахстан -- Елбасы Положение утратило силу в соответствии с Конституционным законом Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые конституционные законы Республики Казахстан» от 7 февраля 2022 г. URL: https://base.spinform. ru/show_doc.fwx?rgn=137460 (дата обращения: 25.02.2022)..

Воспрепятствование законной деятельности Первого Президента Республики Казахстан -- Елбасы, публичное оскорбление или иное посягательство на его честь и достоинство, а также осквернение его изображений не допускаются и преследуются по закону.

Анализ статей Конституции РК и конституционных законов, закрепляющих статус Первого Президента, позволяет сделать вывод о символизации личности Первого Президента Н. А. Назарбаева, который стоял у истоков зарождения казахской государственности.

Однако отдельные положения вышеуказанного Закона относительно необходимости согласования основных направлений внешней и внутренней политики государства свидетельствовали о факте двоевластия, так как любой последующий легитимно избранный глава государства Казахстан серьезно ущемлялся в своих конституционных полномочиях.

Заслуживает внимания п. 1 ст. 71 Конституции РК, который дает право экс-президентам быть пожизненными членами Конституционного Совета -- государственного органа, к полномочиям которого относится разрешение вопроса о правильности проведения выборов Президента, депутатов Парламента, республиканского референдума и о соответствии Конституции принятых законов, постановлений.

Конституционный Совет в Республике Казахстан в соответствии со ст. ст. 71-73, 78 Конституции РК, является государственным органом, обеспечивающим верховенство Конституции.

Если учесть, что «деятельность Конституционного Совета Республики Казахстан по осуществлению конституционного контроля представляет собой самостоятельный и независимый вид государственно-властной деятельности, обладающий следующими признаками особой (контрольной) ветви государственной власти: наличием правового статуса и компетенции, закрепленными на конституционном уровне; общегосударственным (не ведомственным) характером и функциональной направленностью деятельности; выносимыми от имени государства и имеющими общеобязательную юридическую силу решениями Конституционного Совета» [1, с. 7], то получается, что экс-президент как член этого государственного органа продолжает осуществлять государственно-властную деятельность, находясь в составе данного коллегиального органа.

Особого анализа требует закрепление статуса экс-президента в Законе от 5 июля 2018 г. «О Совете Безопасности Республики Казахстан» О Совете Безопасности Республики Казахстан : закон от 5 июля 2018 г. URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_ id=38039248&pos (дата обращения: 27.01.2022). (далее -- Закон о Совете Безопасности). Первому Президенту Республики Казахстан -- Елбасы в силу его исторической миссии пожизненно принадлежало право возглавлять Совет Безопасности в качестве Председателя.

Совет Безопасности Республики Казахстан является конституционным органом, образуемым Президентом Республики Казахстан и координирующим проведение единой государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности и обороноспособности государства в целях сохранения внутриполитической стабильности, защиты конституционного строя, государственной независимости, территориальной целостности и национальных интересов Казахстана на международной арене. Совет Безопасности был и остается значимым государственным органом, формирующим внутреннюю и внешнюю политику государства в сфере обеспечения национальной безопасности.

В связи с отказом Первого Президента Республики Казахстан Н. А. Назарбаева от поста Председателя Совета Безопасности Республики Казахстан в дни январских событий 2022 года ¹¹ и замещением этого поста действующим Президентом К. К. Токае- вым в Закон о Совете Безопасности внесены изменения Назарбаев лично передал пост председателя Совбеза Токаеву. URL: https://www.gazeta.ru/politics/news/2022/01/09/17114767. shtml (дата обращения: 27.01.2022). О внесении изменений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан : закон от 7 февраля 2022 г. URL: https://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=137461 (дата обращения 25 февраля 2022 г.).. Теперь председательство в Совете Безопасности страны возлагается на действующего Президента. Данное нововведение свидетельствует о рокировке в системе публичной власти, в результате которой последняя сосредоточивается в руках действующего Президента.

Анализ положений Закона о Совете Безопасности, действовавшего до 7 февраля 2022 г., помогает многое понять о характере властных отношений в казахской элите и ответить на вопрос о том, имелись ли предпосылки к двоевластию, о котором упомянули ряд ученых и политологов при комментировании ситуации, сложившейся в январе 2022 г. в Республике Казахстан.

Во всех государствах мира Совет безопасности или подобные органы формируются для оказания содействия деятельности главы государства и помощи в реализации им основных функций и полномочий, что предполагает внесение предложений и рекомендаций Президенту по реализации основных направлений государственной политики в области обеспечения национальной безопасности, укрепления обороноспособности страны, обеспечения законности и правопорядка, координации деятельности государственных органов и организаций в этих сферах; выработку проектов решений для Президента в этих сферах и направлениях деятельности.

В Республике Казахстан Совет Безопасности фактически оказался в ведении экс-президента страны. Неизвестно, какой дух закладывался в текст данного Закона законодателем, но исходя из его буквы получается, что субъект, ради которого существует Совет Безопасности -- Президент, оказался внутри этого органа простым функционером -- членом Совета Безопасности. Глава государства, входящий в Совет Безопасности в качестве члена данного Совета, находился под властью Председателя Совета Безопасности, т. е. экс-президента, поскольку последний руководил деятельностью Совета, созывал его и утверждал повестку заседаний, подписывал решения.

Председатель Совета Безопасности, т. е. экспрезидент, осуществлял руководство деятельностью Совета Безопасности; имел право организовывать координацию единой государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности и обороноспособности Республики Казахстан; обращаться к народу Казахстана, государственным органам и должностным лицам с инициативами по важнейшим вопросам государственного строительства, внутренней и внешней политики и безопасности страны.

Более того, необходимость обсуждения на Совете Безопасности кандидатур, рекомендуемых к назначению Президентом на должности первых руководителей центральных и местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения и столицы, а также государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту, вообще ставили в зависимое положение внутреннюю кадровую политику государства от воли и желания экс-президента, поскольку у него как у Председателя Совета Безопасности было бесспорное право сказать последнее слово в спорных моментах кадровых назначений.

Более того, данное положение прямо противоречило ст. 44 Конституции РК, где в полномочиях Президента присутствует право самостоятельного назначения главой государства на должности министров иностранных дел, обороны, внутренних дел; освобождения от должностей членов Правительства.

Закон о Совете Безопасности в прежней редакции ставил в зависимое положение действующего главу государства, который по Конституции является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Республики. То обстоятельство, что главнокомандующий был обязан проводить процедуру одобрения на Совете Безопасности глав ключевых силовых и правоохранительных структур также ставило его в зависимое положение от органа, который должен был бы подчиняться ему, на правах консультирующего органа.

Полагаем, что в Конституции РК до сих пор существенно сужеными остаются полномочия Президента в части назначения на должность Председателя Комитета национальной безопасности Республики Казахстан, кандидатуру которого он должен согласовать с Сенатом Парламента.

Нежизнеспособность такого искусственно разработанного механизма стала видна, как только случился первый политический кризис в Казахстане. Об этом свидетельствует то, что Первый Президент в дни январский событий самостоятельно сложил с себя полномочия Председателя Совета Безопасности и фактически передал должность действующему Президенту.

Сам факт принятия Закона Республики Казахстан от 7 февраля 2022 г. «О внесении изменений в некоторые законодательные акты», в соответствии с которым в Закон о Совете Безопасности были внесены изменения о том, что теперь сам Президент будет возглавлять Совет Безопасности, свидетельствуют о том, что ранее были совершены ошибки в механизмах конструирования институтов публичной власти, которые в настоящий момент исправляются.

Признает это Президент Республики Казахстан К. К. Токаев, который в интервью национальному телеканалу «Qazaqstan» отметил, что «раньше такие законы принимались, но сейчас они не нужны. Об этом надо говорить прямо. Я считаю, что не нужно принимать такие законы в будущем. В прошлом были недостатки, но это наша история. Долг каждого из нас -- учиться у истории» Интервью Президента Республики Казахстан национальному телеканалу «Qazaqstan». URL: https://tengrinews.kz/ kazakhstan_news/tokaev-prokommentiroval-otmenu-chasti-polnomochiy-nazarbaeva-462231/ (дата обращения: 26.02.2022)..

Первый Президент Республики Казахстан Н. А. Назарбаев неоднократно высказывался о том, что Казахстану необходимо осуществить плавный переход власти в стране, с этой целью в систему публичной власти были включены механизмы, позволяющие бывшему главе государства оказывать влияние на внутреннюю и внешнюю политику, прямо воздействовать на сферу национальной безопасности.

Об этом свидетельствуют такие механизмы, как согласование с экс-президентом проводимой внешней и внутренней политики государства, возможность экс-президента возглавлять Совет Безопасности, которое де-факто обеспечило ему возможность оказания прямого влияния на назначения в силовых и правоохранительных структурах. Все эти встроенные механизмы, не соответствующие логике власти, в конечном счете нарушили принцип единства и верховенства власти. Следовательно, заявления ряда политологов и ученых о двоевластии все-таки имели под собой почву и не были голословными.

Именно избранный легитимный Президент должен возглавлять Совет Безопасности и контролировать все силовые и правоохранительные структуры, должен иметь решающее право в формулировании и реализации внешней и внутренней политики, быть главнокомандующим своего государства.

В связи с этим нельзя не согласиться с мнением научного сотрудника Института экономики Российской академии наук А. Караваева, который отмечает, что «опыт Казахстана, кстати, важный для последующего транзита стран СНГ, показал, что полностью снять конфликт перехода патримониальной власти может только полный уход первого президента (национального лидера) с политической сцены. Во-первых, это позволяет преемнику полноценно и свободно решать кадровые вопросы. Во-вторых, не будет дезориентировать бюрократию и финансово-промышленные группы в том, какие кабинеты власти играют первостепенную роль, а какие вторичны. В-третьих, только в этом случае преемник получает возможность проводить собственные преобразования, менять конструкцию и стратегию в соответствии с потребностями текущего момента, не оглядываясь -- как бы не обидеть отца-основателя или не задеть интересы кого-то из его окружения» Караваев А. Указ соч..

Механизмов, позволяющих экс-президенту вмешиваться в реализацию внутренней и внешней политики, нет и, пожалуй, не было в историческом прошлом ни в одном государстве.

В Российской Федерации первый Президент России Б. Н. Ельцин, после того как покинул пост, передал все бразды правления сначала исполняющему обязанности Президента -- премьер-министру Российской Федерации, а затем и всенародно избранному, легитимному Президенту В. В. Путину.

Невозможно представить, чтобы в развитых государствах мира главы государств продолжали вмешиваться во внутреннюю и внешнюю политику страны, находясь на пенсии.

Например, Президент Франции Шарль де Голь, символ французского Сопротивления во времена германской оккупации, глава Французского комитета национального освобождения, приведший французский народ к освобождению от германской оккупации, основатель и первый Президент Пятой республики, после того как по своей воле покинул свой пост в 1969 г., введя перед этим в 1962 г. всенародные выборы президента, не вмешивался во внутреннюю и внешнюю политику Франции после выборов нового президента и не требовал для себя каких-либо отдельных привилегий в качестве основателя Пятой республики.

Основателям государств, первым президентам, внесшим весомый вклад в становление своих государств, оценку должны дать народ и история. А их излишняя символизация при жизни, придание статуса лидера нации, переименование городов, также как и попытки создания искусственных конституционно-правовых механизмов для контроля над публичной властью, дезорганизуют эту самую власть и, как показывает опыт Казахстана, не приводят ни к чему хорошему.

Как отмечает кандидат политических наук С. В. Дмитрук, «выйдя в отставку, экс-президенту не следует сразу отстраняться от политической жизни: со стороны это выглядит как поражение, когда проигравшему остается только уйти. Когда же бывший глава государства продолжает работать, например, в гуманитарной, социально полезной сфере, в публичной политике в качестве эксперта, пусть даже противостоя действующим властям, это свидетельствует о наличии в политической системе оппозиционной элиты с собственным электоратом. А если экс-лидер действует в правовом поле, то это снижает вероятность применения его сторонниками силовых методов борьбы» [2, с. 167].

Таким образом, политический опыт Республики Казахстан, а также других государств свидетельствует о том, что двоевластие не может длительно существовать. Это, как правило, приводит к кризису власти и неизбежности конституционной реформы. Надеемся, что первый Президент Республики Казахстан Н. А. Назарбаев, несмотря на произошедшие политические события в республике в январе 2022 г., все же займет достойное место в истории казахской государственности.

конституционный правовой президент

Список литературы

1. Елеупова Б. А. Осуществление конституционного контроля Конституционным Советом Республики Казахстан: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Челябинск, 2006.

Дмитрук С. В. Феномен экс-лидерства: сравнительно-политологический ракурс. Краснодар, 2010.

Размещено на Allbest.ru