Совершенствование деятельности уголовно-исполнительных инспекций: организационно-правовой аспект

А.K. Теоkharоv, А.Ya. Bondar

Legal and organizational problems arising in the activity of penal executive inspections are under consideration. The authors examine the peculiarities of prevention of unlawful behaviour of the registered persons. The focus is made on the gaps in the penal executive legislation regarding the supervision of persons sentenced to correctional and mandatory work. The paper contains the scientifically substantiated proposals and recommendations on improvement of penal executive legislation and practice of its application.

Keywords: execution of criminal punishment; penal executive inspection; punishment not related to imprisonment; convicts; persons registered; limitation of freedom; crime prevention.

В последнее время уголовно-исполнительным инспекциям (далее -- УИИ) отводится значительная роль, поскольку курс уголовной политики нашей страны направлен на гуманизацию уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства. УИИ осуществляют учет осужденных, разъясняют им порядок Основные статистические показатели состояния судимости в России за 2008-2021 годы. URL: http://www.cdep.ru/index. php?id=79&item=2074 (дата обращения: 25.09.2022). отбывания назначенного наказания, согласовывают с органами местного самоуправления места для отбывания наказаний, проводят воспитательную работу с подучетными, подают представления в суд как о замене наказаний на более строгие (ежегодно суды отправляют в места лишения свободы 30% осужденных '), так и на освобождение от наказания, выявляют детерминанты, способствующие рецидиву преступлений, посещают осужденных по месту их жительства для контроля за их образом жизни, опрашивают их соседей, делают запросы в органы внутренних дел о наличии административных правонарушений, совершенных подучетными в период отбывания наказания, выносят постановления о приводе лиц, уклоняющихся от явки, осуществляют первоначальные розыскные мероприятия в отношении злостно нереагирующих на законные требования осужденных и скрывшихся от контроля, контролируют обеспечение исковых требований и проч.

Постоянное совершенствование законодательного закрепления порядка и условий исполнения наказаний, альтернативных лишению свободы, и мер уголовно-правового характера прослеживается при рассмотрении проблемных вопросов в деятельности УИИ. Так, к достаточно урегулированным в организационном и правовом плане можно отнести порядок и условия исполнения и отбывания уголовных наказаний, не связанных с лишением свободы, которые исполняются в Российской Федерации продолжительное время. Вместе с тем более детального подхода к совершенствованию на законодательном уровне требуют порядок и условия назначения, отбывания, исполнения наказаний, мер уголовно-правового характера, введенных в последнее время. Анализ статистических данных, изучение мнений практических работников, составление всевозможных аналитических обзоров и т. д. -- необходимые элементы в решении проблемных вопросов, возникающих в деятельности УИИ.

Остается открытым вопрос о надзоре за осужденными, которым установлен запрет на посещение мест проведения массовых и иных мероприятий. Законодатель не ограничивает список данных мест, т. е. предусмотренная уголовным законом возможность запрета для суда не содержит исчерпывающего перечня подобных мест. Например, это могут быть развлекательные заведения, работающие преимущественно в ночное время. Инструкция по организации исполнения наказания в виде ограничения свободы Об утверждении Инструкции по организации исполнения наказания в виде ограничения свободы : приказ Минюста РФ от 11 октября 2010 г. № 258 // Российская газета. 2010. 27 окт. (далее -- Инструкция) в п. 33 предписывает в этих случаях сотруднику инспекции проявлять сдержанность и осмотрительность, чтобы не спровоцировать со стороны осужденного и других лиц противоправных действий, но не детализирует действий сотрудника инспекции при выявлении нарушения со стороны осужденного установленного ограничения. В таком случае было бы логичным проверить осужденного по месту жительства, однако в соответствии с п. 27 Инструкции запрещена проверка осужденного по месту жительства в ночное время.

Подчеркнем следующий неоднозначный момент, возникающий на практике. По действующему предписанию закона (ч. 4 ст. 47.1 УИК РФ) сотрудники УИИ обязаны проводить дактилоскопирование осужденных к ограничению свободы. Возникает правомерный вопрос о том, для чего дублировать уже проделанную работу органов предварительного расследования, тем более если ограничение свободы применено как дополнительный вид наказания и осужденный освободился из мест лишения свободы.

Надзор за осужденными к исправительным и обязательным работам также имеет некоторые особенности. Так, обязательные работы предполагают осуществление трудовых обязанностей осужденным помимо его основного места работы в свободное время (не менее двух и не более четырех часов в день). Инспекция решает, в какую организацию будет направлен осужденный для отбывания данного вида наказания. Обычно УИИ определяет местом прохождения обязательных работ учреждения органов муниципальной власти. Чаще всего такие работы связаны с благоустройством территории города, поселка, его озеленением, уборкой от мусора дворов и площадей, ямочным дорожным ремонтом. Исполнение подучетным лицом трудовых обязанностей инспектор контролирует через организацию, в которой числится осужденный. Однако на практике установлены факты, когда инспекторы выявляли случаи формального зачета отработанного времени осужденным. Как правило, осужденные оказывали психологическое воздействие на работников организаций, предприятий путем жалоб на судьбу и жизненные обстоятельства, и к реальным работам они не привлекались [1, с. 83].

Следует особенно подчеркнуть, что в отдаленных от филиала инспекции местах администрация муниципалитета не может предоставить места для отбывания обязательных и исправительных работ, в то время как суды продолжают назначать эти виды наказаний, не учитывая реальной обстановки. При этом осужденные не могут ездить в города отбывать эти наказания ввиду отсутствия: а) транспорта (электрички ходят два раза в неделю); б) денег на проезд.

Отдельными авторами справедливо указано на иные проблемы трудоустройства осужденных к обязательным и исправительным работам [2, с. 45; 3, с. 449; 4, с. 66]. Практически все УИИ испытывают проблемы с трудоустройством осужденных, на что, несомненно, оказывают большое влияние кризисные явления в экономике государства. Кроме того, осужденные к этим видам наказаний, пользуясь тем, что им вверили имущество предприятия (газонокосилку, электропилу и проч.), сдавали его в ломбарды, комиссионные магазины, а вырученные деньги тратили на личные нужды (преимущественно алкогольные напитки). Впоследствии выяснялось, что привлечь осужденных к материальной ответственности проблематично или вообще не представляется возможным.

Анализ судимости в стране показывает, что популярной мерой государственного принуждения к правонарушителям у судов продолжает оставаться условное осуждение (ст. 73 УК РФ), доля которого составляет около 30% Основные статистические показатели состояния судимости в России за 2008-2021 годы. URL: http://www.cdep.ru/index. php?id=79&item=2074 (дата обращения: 25.09.2022).. Остальные альтернативные виды уголовных наказаний (ст. 44 УК РФ) назначаются неохотно, хотя их реализация для общества полезна. Практика давно показала, что условно осужденные лица продолжают нарушать закон, потому что не в полной мере осознают тот компромисс, на который пошло государство; при минимальных ограничениях чувствуют безнаказанность, безответственность и вседозволенность, лояльность судов, которые, руководствуясь принципом гуманизма, не назначают реального лишения свободы Такие решения судов, порой безосновательные, объясняются верой в преступника, дают возможность исправиться, трудоустроиться и вести законопослушный образ жизни. Для сотрудников же уголовно-исполнительных инспекций это означает неоднократное выполнение обязанностей по трудоустройству одного и того же нарушителя, что обусловливает затраты личного и служебного времени и бюджетных средств.. Отдельные исследователи [5, с. 47; 6, с. 27] давно уже высказывали мысль о необходимости декриминализации нормы, предусмотренной ст. 73 УК РФ.

Неэффективная практика применения норм уголовного закона порождает сложности для сотрудников УИИ. Некоторые осужденные не считают нужным соблюдать наложенные на них судами правоограничения и правила отбывания наказания, испытательного срока, разъясненные исчерпывающим образом при постановке на учет. В связи с этим инспекторы вынуждены назначать проведение первоначальных розыскных мероприятий, удельный вес которых, по данным нашего исследования, составил 4,8%. Считаем, что этот высокий показатель не способствует эффективной работе должностных лиц по исполнению судебных решений, существенно отягощает исполнение служебных обязанностей.

В настоящее время УИИ в свой деятельности применяют программно-технический комплекс автоматизированного картотечного учета спецконтингента (далее -- ПТК АКУС), который повышает эффективность решения задач, стоящих перед учреждениями УИС в сфере документооборота, ведения накопления и обработки данных об абонентах, обобщения данных, справок, статистических сводок, а также в сфере получения необходимой информации. Вследствие этого отмечается ряд положительных моментов, оказывающих влияние на работу указанных органов: исключение возможности фальсификации документов; минимизация затрат времени на их подготовку; повышение качества контроля за сроками пребывания; облегчение составления пакета документов при проведении розыскных мероприятий в случае побега.

На основе вносимых данных ПТК АКУС УИИ позволяет сразу же и качественно создавать различные документы, предусмотренные Инструкцией об организации работы уголовно-исполнительных инспекций Об утверждении Инструкции по организации исполнения наказаний и мер уголовно-правового характера без изоляции от общества : приказ Минюста России от 20 мая 2009 г. № 142 // Российская газета. 2009. 14 авг.. На сегодняшний день используются более 35 видов таких документов.

Наряду с положительными моментами применения рассматриваемого программно-технического комплекса существуют и некоторые недостатки. Во- первых, хотелось бы отметить одну из существенных недоработок данной программы, касающуюся ее работы в заданном режиме. Из-за большого количества информации, вносимой в единую базу, происходят сбои при непосредственном контакте с ней. Такие факты приводят к потере некоторых сохраненных данных либо изменению сведений масштабного характера. Чтобы внести в базу хотя бы одного абонента, затрачивается немало времени, и когда происходят происшествия такого рода, обязательно должны быть устранены все возникшие неполадки и восстановлены все данные. Получается, что сотрудниками УИИ проводится двойная работа с базой.

Во-вторых, человеческий фактор может оказать негативное влияние на функционирование ПТК АКУС УИИ. Все сотрудники работают в единой базе данных, следовательно, они все могут вносить, изменять или удалять какие-либо сведения. Значит, допускается вероятность произвольного вмешательства любых лиц, имеющих доступ к рассматриваемой базе.

В связи с этим предлагается нормативно закрепить следующее положение: каждый сотрудник УИИ, который работает с базой данных ПТК АКУС УИИ, должен быть ограничен в возможностях изменения, удаления или внесения сведений об абонентах. Это повысит надежность и качество хранения имеющейся информации. Необходимо отметить, что возможности ознакомления с указанными данными сохранятся, а вот право их редактирования будет предоставлено только тому должностному лицу, которое внесло их в единую базу. Несомненно, введение ПТК АКУС оказало положительное влияние на организацию деятельности УИИ. Однако эффективное выполнение задач, возложенных на УИИ, требует постоянной работы по мониторингу функционирования программно-технического комплекса в целях выявления и устранения каких-либо его недостатков.

Еще одним условием, способствующим совершению подучетными преступлений и административных правонарушений, являются недостатки в организации служебного взаимодействия УИИ и органов внутренних дел. На федеральном уровне по данным вопросам в 2012 г. был принят совместный приказ ФСИН России и МВД России № 190/912, которым утвержден Регламент взаимодействия УИИ и ОВД Об утверждении Регламента взаимодействия ФСИН России и МВД России по предупреждению совершения лицами, состоящими на учете уголовно-исполнительных инспекций, преступлений и других правонарушений : приказ Министерства юстиции Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации от 4 октября 2012 г. № 190/912 // Российская газета. 2012. 26 окт..

Однако в научной литературе отмечается, что на местах, к сожалению, имеют место случаи не совсем точного соблюдения вышеназванного Регламента [7, с. 158]. Например, ОВД не всегда своевременно: представляют соответствующие материалы информационно-аналитического характера по вопросам взаимодействия с УИИ; информируют УИИ о фактах возбуждения уголовного дела или дела о правонарушении административно-правового характера в отношении подучетных; направляют в УИИ обобщенные справки о результатах проведения с подучетными лицами несовершеннолетнего возраста профилактической работы (данный документ требуется по достижении подучетными восемнадцатилетнего возраста).

Поэтому необходимо на местах укреплять взаимодействие УИИ и ОВД по обеспечению частной превенции преступлений и административных правонарушений подучетными лицами, совершенствовать работу по обмену служебной информацией на основе Соглашения между ФСИН России и МВД России об организации обмена информацией в электронном виде от 18 декабря 2012 г. Соглашение между ФСИН России и МВД России об организации обмена информацией в электронном виде от 18 декабря 2012 г. № 1/23-63701/1/11940. URL: http://zakoniporjadok.my1.ru/publ/4-1-0-13271 (дата обращения: 29.09.2022).

Практика показывает, что в филиалах УИИ трудится незначительное число сотрудников, которые осуществляют надзор за всем спецконтингентом, что составляет от 1 до 2,5% от количества осужденных, состоящих на учете в инспекции. При этом происходит неуклонное сокращение штатов УИИ в ходе реформирования уголовно-исполнительной системы. С введением в действие принципиально нового по своей правовой природе ограничения свободы как вида уголовного наказания нагрузка на одного инспектора возросла в несколько раз.

Об изменении оргштатной численности личного состава законодатель, к сожалению, ничего не говорит. В связи с протяженностью территории (часто превышающей 200 км), обслуживаемой областными филиалами инспекций, а также отдаленностью многих населенных пунктов от места дислокации инспекции, надзор за осужденными осуществляется минимальный. Добавляются сложности в виде нечищенных в зимний период дорог, паводков весной, отсутствия служебного транспорта в филиале инспекции или средств на его ремонт и др.

К этому необходимо добавить, что в некоторых населенных пунктах ликвидированы отделения полиции в процессе реформирования органов внутренних дел. Таким образом, осуществлять надзор за осужденными к альтернативным лишению свободы наказаниям в действительности некому. По мнению Р. А. Садыковой, подобная негативная ситуация сложилась во многих регионах России [8, с. 163].

Вызывает определенное сомнение обоснованность данного подхода к определению норматива штатной численности сотрудников УИИ. Как отмечается в постановлении Правительства РФ от 23 апреля 2012 г. № 360, расчет норматива штатной численности сотрудников УИИ осуществлен в процентном отношении от среднегодовой численности только осужденных, состоящих на учете в УИИ О некоторых вопросах деятельности уголовно-исполнительных инспекций : постановление Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2012 г. № 360 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 18, ст. 2224.. В то время как данные учреждения уголовно-исполнительной системы осуществляют не только исполнение целого ряда видов наказаний, не связанных с изоляцией от общества, но также и меру пресечения в виде домашнего ареста.

В российском уголовно-процессуальном законодательстве закреплено, что под домашним арестом понимается мера пресечения, избираемая судом в отношении обвиняемого (подозреваемого), состоящая в нахождении обвиняемого (подозреваемого) в изоляции от общества в квартире (ином жилом помещении), где он проживает, при этом на него возлагаются определенные запреты, и за ним осуществляется контроль [9, с. 223]. В последние годы данная мера пресечения часто применяется в следственной и судебной практике, так как, во-первых, результаты экспертных опросов свидетельствуют о достаточно высоком уровне ее эффективности, во-вторых, она не сопряжена с объективными издержками негативного характера, которые имеют место при заключении под стражу. В научной литературе отмечается тенденция многократного увеличения количества фактов применения в отношении обвиняемых (подозреваемых) домашнего ареста [10, с. 24; 11, с. 17].

Данная тенденция обусловливает увеличение среднегодовой численности лиц, состоящих на учете в УИИ, за счет обвиняемых (подозреваемых), к которым применен домашний арест на досудебной стадии уголовного процесса. Но формально-логическое, буквальное толкование нормативно-правового положения о расчете норматива штатной численности сотрудников УИИ, исходя лишь из среднегодовой численности только осужденных, которые состоят на учете в УИИ, дает основание сделать гипотетический вывод, что увеличение количества обвиняемых (подозреваемых), к которым на досудебной стадии применен домашний арест, не влияет на увеличение штатной численности сотрудников УИИ.

В значительной мере именно из-за большой загруженности сотрудники УИИ не в состоянии проводить профилактическую работу на высоком качественном уровне со всеми лицами, состоящими у них на учете. По этому поводу в научной литературе справедливо отмечается, что имеются некоторые проблемы в служебной деятельности УИИ при организации и осуществлении психолого-педагогической и воспитательно-профилактической работы по обеспечению частной превенции новых преступлений со стороны подучетных лиц [12, с. 130].

Например, почти половиной осужденных к наказанию в виде исправительных работ допускаются различные нарушения порядка и условий отбывания наказания, хотя большинству из них УИИ были вынесены письменные предупреждения. Кроме того, ученые также подчеркивают, что имеет место увеличение количества осужденных, которые находятся в розыске. В отношении каждого десятого из них возбуждены уголовные дела за совершение нового преступления в период нахождения на учете в УИИ. Способствуют данным негативным явлениям и недостатки в осуществлении индивидуальной профилактики и контрольных функций в отношении подучетных, в изучении их поведения и круга общения [13, с. 8].

Вряд ли следует ожидать высокого уровня эффективности служебной деятельности сотрудников УИИ по выполнению широкого круга задач в условиях увеличения количества подучетных, приходящихся на одного сотрудника.

Вышеизложенное позволяет сформулировать некоторые социально обусловленные предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы. Так, предлагается в п. 1 постановления Правительства РФ от 23 апреля 2012 г. № 360 внести изменения следующего содержания.

«1. Расчет норматива штатной численности сотрудников УИИ осуществляется в процентном отношении от среднегодовой численности осужденных, состоящих на учете в УИИ, и обвиняемых (подозреваемых), к которым применен домашний арест или запрет определенных действий.

При наличии бюджетно-финансовой возможности предусмотреть норматив штатной численности сотрудников УИИ в количестве 4% от среднегодовой численности осужденных и обвиняемых (подозреваемых), состоящих на учете в УИИ, к которым применен домашний арест и запрет определенных действий».

В заключение сформулируем выводы:

1. Деятельность УИИ является многоаспектной, сотрудники осуществляют контроль и надзор как за осужденными, так и за подозреваемыми (обвиняемыми) в совершении преступлений. Однако из-за пробельности уголовно-исполнительного законодательства эффективно выполнять данные функции невозможно. В связи с этим необходим постоянный мониторинг законодательства и проблем правоприменения в рассматривой сфере.

Реализация вышеуказанных предложений на нормативно-правовом уровне будет способствовать тому, что сотрудники УИИ смогут больше служебного времени уделять практической деятельности по контролю за каждым лицом, состоящим на учете, индивидуальной профилактической работе по предупреждению преступлений и иных правонарушений с их стороны.

1. Дорожинский А.А. Причины неэффективного посткриминального контроля, осуществляемого уголовно-исполнительными инспекциями ФСИН России, и меры по их устранению // Алтайский юридический вестник. 2021. № 4(36).

2. Тарабуев Л. Н. Некоторые вопросы деятельности уголовно-исполнительных инспекций по исполнению наказания в виде исправительных работ // Пенитенциарная наука. 2021. Т. 15. № 1(53).

3. Фетищева Л. М., Ганьжин Е. В. Уголовно-исполнительные инспекции как субъекты профилактики повторных преступлений и иных правонарушений // Евразийский юридический журнал. 2021. № 12(163).

4. Кривоносова Д. В. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления и уголовно-исполнительных инспекций при исполнении наказаний в виде исправительных работ и обязательных работ // Юридическая наука: история и современность. 2022. № 4.

5. Петров С. А. Необходим ли институт условного осуждения? // Законность. 2022. № 7(1053).

6. Лаптев Д. Б. Об испытательном характере условного осуждения // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2021. № 1.

7. Смирнова И. Н., Минаева И. С. Проблемы организации совместной деятельности уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел в сфере профилактики преступлений и других правонарушений осужденных без изоляции от общества // Вестник Псковского государственного университета. Серия: Экономика. Право. Управление. 2016. № 3.

8. Садыкова Р.А. Понятие, структура и классификация административно-правового статуса сотрудника уголовно-исполнительной инспекции // Аграрное и земельное право. 2020. № 12(192).

9. Новиков Е. Е. О некоторых проблемах правового регулирования уголовно-процессуальных правоотношений, функционирующих на основном этапе исполнения и отбывания уголовных наказаний и иных мерах уголовно-правового характера // Сибирский антропологический журнал. 2021. Т. 5. № 4.

10. Овчинников Ю.Г. Порядок осуществления контроля над исполнением меры пресечения в виде домашнего ареста // Научный вестник Омской академии МВД России. 2017. № 1(64).

11. Пилюшин И П. Эффективность домашнего ареста в уголовном судопроизводстве // Научный вестник Омской академии МВД России. 2018. № 2(69).

12. Бобешко А.В., Денисов А.Д. О необходимости совершенствования методического обеспечения деятельности уголовно-исполнительных инспекций // Право и государство: теория и практика. 2021. № 6(198).

Бякина С.И. Проблемы организации и проведения воспитательной работы с осужденными, состоящими на учете в уголовно-исполнительных инспекциях // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2021. № 9(232).

Размещено на Allbest.ru