Совершенствование нормативного правового регулирования в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Совершенствование нормативного правового регулирования в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации

Д.Е. Баталов

Аннотация

национальный безопасность правовой регулирование

Исследуются вопросы, посвященные обеспечению национальной безопасности Российской Федерации. Подчеркивается, что это направление является одним из приоритетных в деятельности государства, что обусловлено наличием внутренних и внешних угроз национальной безопасности, затрагивающих важные сферы жизни общества. Автором поднимается вопрос о необходимости повышения качества нормативного правового регулирования деятельности по обеспечению национальной безопасности в целях ее оптимизации и повышения эффективности.

Ключевые слова: обеспечение национальной безопасности; государственный суверенитет; угрозы; национальные интересы; стратегические национальные приоритеты.

Annotation

Improving the Legal Regulation in the Field of Providing the National Security of the Russian Federation

D. Е. Batalov,

The issues devoted to provision of national security of the Russian Federation are under consideration. It is emphasized that this area is one of the priority activities of the state, which is determined by the presence of internal and external threats to national security, affecting all vital spheres of society. The author argues it necessary to improve the quality of the normative legal regulation of activities related to maintaining national security in order to optimize it and increase its efficiency.

Keywords: safety; provision of national security; state sovereignty; threats; national concerns; strategic national priorities.

Основная часть

Обеспечение национальной безопасности для России возведено в ранг первостепенных задач, что обусловлено особенностями исторического и социально-политического развития государства, а именно полиэтническим национальным составом страны, его многоконфессиональностью, наличием протяженной государственной границы с 18 государствами. С некоторыми из них сложилась нестабильная политическая ситуация, что демонстрирует возможные детерминанты дестабилизации в приграничных регионах. Все это актуализирует вопрос о степени защищенности Российской Федерации от внешних и внутренних угроз и необходимости защиты ее государственного суверенитета.

Национальная безопасность есть не что иное, как первостепенная потребность в защищенности от потенциальных угроз не только отдельно взятого человека, но и всего общества. Государство же, являясь политической формой организации общества, выступает в лице ведущего субъекта обеспечения национальной безопасности, что определяется основными функциями государства, к которым относятся охрана общественного порядка и обеспечение безопасности человека и страны. Именно на этих направлениях деятельности акцентируют внимание А. С. Автономов и В. А. Попов, исследуя особенности государства как политико-правового образования [1, с. 543].

Согласно Стратегии национальной безопасности под деятельностью по обеспечению национальной безопасности понимается реализация органами публичной власти во взаимодействии с институтами гражданского общества и организациями политических, правовых, военных, социально-экономических, информационных, организационных и иных мер, направленных на противодействие угрозам национальной безопасности '. Следует отметить, что представленный понятийный аппарат не дает четкого ответа на вопрос о понимании национальной безопасности, что, по всей видимости, свидетельствует о сложности рассматриваемого феномена. Обращаясь к Энциклопедическому словарю Брокгауза и Ефрона 1891 г., при толковании слова «безопасность» можно заметить, что опасности, предупреждением которых и создается безопасность в стране, представляют три категории: одни могут грозить обществу и государству; другие -- непосредственно правительству; третьи -- главным образом отдельному гражданину. Некоторые опасности грозят всему государству, но прямо и непосредственно они проявляются по отношению к правительству [2, с. 309].

Анализ, в том числе ретроспективный, нормативно-правового регулирования данной сферы общественных отношений показывает, что имеется значительный массив нормативных документов, регулирующих вопросы безопасности. Это объясняется многоаспектностью регулируемых отношений, особенностями разновидностей безопасности, присутствием не только национального, но и международного компонента национальной безопасности. В связи с этим должны быть созданы комплексность и системность в обеспечении национальной безопасности.

Однако ученые, исследующие вопросы национальной безопасности, указывают на отсутствие системного подхода к регулированию данной сферы отношений. Так, Ю. А. Крохин отмечает, что большинство документов в сфере национальной безопасности носят фрагментарный характер, их регулятивная функция направлена на обеспечение общественных отношений, которые складываются по вопросам отдельных видов безопасности и угроз [3, с. 70]. Следствием данного факта являются «локальные, разрозненные массивы правовых норм, относящиеся к различным отраслям права» [3, с. 70]. По мнению Г. З. Мансурова, на момент принятия Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» действовало 86 законов, более 60 указов Президента Российской Федерации и иных подзаконных актов, регламентирующих отдельные аспекты обеспечения национальной безопасности [4, с. 48]. По мнению автора, системность должна быть важным качеством в процессе конституционно-правового регулирования данной сферы общественных отношений, а национальная безопасность как феномен должна рассматриваться с позиции эффективности ее обеспечения в Российской Федерации.

Впервые на законодательном уровне вопросы национальной безопасности в Российской Федерации были урегулированы Законом РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» О безопасности: закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-I // Рос. газета. 1992. 6 мая.. Данный нормативный правовой акт стал основой для формирования системы национальной безопасности государства. В нем были закреплены дефиниции таких системообразующих понятий, как «безопасность», «угроза безопасности», «жизненно важные интересы», а также принципы обеспечения безопасности, субъекты и объекты данной деятельности. Важной составляющей указанного Закона стало наличие нормы, которая предусматривала ответственность должностных лиц за превышение полномочий и нарушение установленного порядка деятельности по обеспечению безопасности, что подчеркивало ответственность государства в лице органов государственной власти по обеспечению безопасности. В связи с этим уместно привести слова первого Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина, который, говоря о значении данного нормативного правого акта, отметил, что идея обеспечения интересов человека, его защита от внутренних и внешних угроз проходит красной нитью сквозь все содержание рассматриваемого Закона Первое заседание Совета Безопасности Российской Федерации. Выступление Бориса Ельцина // Рос. газета. 1992. 21 мая.. Значимость данного Закона состоит в том, что законодатель установил в нем понятие безопасности, под которым понималось состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Несмотря на простоту и лаконичность приведенной формулировки, она в полной мере объясняет сущность безопасности Российской Федерации.

Действующая Конституция РФ закрепила положение о безопасности не только государства, как это было в Конституции РСФСР 1978 г., но и личности. Человек и гражданин признаны в качестве объекта защиты от различного рода угроз. Государство выступает также в качестве важнейшего субъекта обеспечения национальной безопасности, что подтверждается ч. 3 ст. 55 Основного закона. Данная норма закрепила положение о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Обладая материальным и административным ресурсом, только государство способно выявлять и оперативно устранять возникающие угрозы, способные нанести вред интересам личности, общества и государства.

В развитие конституционных положений был принят ряд законов и подзаконных актов, регламентирующих отдельные сферы безопасности. К таковым можно отнести: федеральные законы от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»; от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»; от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности»; от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» и т. д. Совокупность законодательных актов, направленных на регулирование безопасности в различных сферах жизнедеятельности общества, позволяет говорить о национальной безопасности как системе, составными элементами которой являются отдельные взаимосвязанные виды, имеющие свои особенности, обусловленные спецификой общественных отношений. Одновременно общим для всех перечисленных сфер выступают состояние национальной безопасности и деятельность соответствующих государственных и муниципальных структур, направленная на ее обеспечение.

Стоит отметить, что деятельность по обеспечению национальной безопасности является процессом, имеющим целенаправленный и непрерывный характер. На государственном уровне разрабатываются и действуют документы концептуального характера, в которых закрепляются цели и задачи долгосрочного характера, а также средства их достижения. Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300 Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300 // Рос. газета. 1997. 26 дек., стала первым шагом в построении системы долгосрочного планирования в целях преодоления глубокого социально-экономического кризиса второй половины 90-х г. XX в.

Определяя перспективы развития страны, складывалась государственная стратегия обеспечения национальных интересов России, формировалась система нормативного правового регулирования в сфере обеспечение национальной безопасности. Основу данной конструкции составляли Конституция РФ и Закон РФ «О безопасности».

В дальнейшем в целях развития системы обеспечения национальной безопасности и приведения национального законодательства в соответствие с действующей Конституцией РФ был принят Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» (далее -- Закон о безопасности). Несмотря на закрепление в этом нормативном правовом акте основополагающих принципов и содержания деятельности по обеспечению национальной безопасности, в нем отсутствует легальная дефиниция безопасности, что порождает различные интерпретации данного понятия, а также создает сложности в его применении. По мнению Е. Г. Стрежнева, такой подход «неминуемо влечет большие разногласия при разработке единой методологии формирования понятийного аппарата» [5, с. 26]. Отсутствие в Законе о безопасности таких основополагающих понятий, как «национальная безопасность», «угроза национальной безопасности», «обеспечение национальной безопасности», свидетельствует о несовершенстве действующего законодательства и требует его корректировки в целях единообразного применения.

Закон о безопасности, как справедливо отмечает Н. М. Самородов, по существу, является рамочным, так как его положения детализируются в иных законах и подзаконных актах, регулирующих данную сферу правоотношений [6, с. 22]. Следовательно, вполне обоснованно обсуждение в среде ученых вопроса о необходимости не только повышения правового статуса Закона о безопасности, но и конкретизации его положений. По нашему мнению, нормативный правовой акт такого рода должен иметь статус федерального конституционного закона, что вполне коррелируется с положениями Конституции РФ. Для этого есть и правовые предпосылки. Из положений ч. 1 ст. 76 Основного закона, нормы которой посвящены основам федерального правового регулирования, следует, что федеральные конституционные законы принимаются по предметам ведения Российской Федерации. Согласно п. «м» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ оборона и безопасность отнесены к предмету ведения Российской Федерации. Следовательно, та система подзаконных актов, которая направлена на урегулирование отдельных сторон национальной безопасности, должна быть приведена в соответствие с нормами данного нормативного правового акта.

Подчеркивая высокую значимость должного и более четкого правого регулирования тех отношений, которые складываются в ходе обеспечения национальной безопасности, актуальным является высказывание В. Ю. Варламова о том, что такие правовые акты не должны давать «повода в правоприменительной практике сомневаться в их содержании и юридической силе» [7, с. 36]. Кроме того, учитывая социальную значимость безопасности и правовые возможности, а также национальный характер данного явления, считаем обоснованным предложение о принятии Федерального конституционного закона «О национальной безопасности». Он может стать основой для дальнейшего развития законодательства, посвященного вопросам обеспечения национальной безопасности. К тому же введение специальных правовых режимов в целях обеспечения национальной безопасности устанавливается федеральными конституционными законами О чрезвычайном положении: федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ. Доступ из справ.правовой системы «КонсультантПлюс» ; О военном положении: федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»., в то время как вопросы национальной безопасности в целом регулируются нормативным правовым актом, имеющим статус федерального закона, что нарушает стройную архитектуру системы правовых актов, регулирующих обеспечение национальной безопасности.

Исходя из действующего Закона о безопасности, из числа субъектов обеспечения безопасности исключена судебная власть, являющаяся одной из ветвей государственной власти, что, по-нашему мнению, в корне неверно. Более того, в Законе РФ о безопасности 1992 г. судебная власть называлась в качестве субъекта обеспечения безопасности. В процессе защиты прав и основных свобод человека и гражданина значительное место отведено судебной системе Российской Федерации. Она выступает независимым арбитром в разрешении конфликтов между органами власти и обществом. Наравне с иными полномочиями суд призван обеспечить соблюдение положений Основного закона в сфере дифференциации предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов по вопросам обеспечения безопасности. По мнению А. А. Фомина, такие суды участвуют в обеспечении баланса между интересами конкретного индивида, общества и государства, вовлечены в противодействие превышению и злоупотреблению полномочиями со стороны законодательной и исполнительной ветвей власти в сфере обеспечения национальной безопасности [8, с. 158].

Конституционный Суд РФ как высший орган конституционного контроля осуществляет судебную власть в целях защиты основ конституционного строя, обеспечивает верховенство Конституции РФ на всей территории государства, предупреждая деструктивные антиконституционные действия как со стороны органов власти, так и общества в целом. Правовые позиции Конституционного Суда РФ формируют подходы к вопросам национальной безопасности о необходимости соблюдения баланса между публично-правовыми интересами и интересами личности [5], что нашло отражение в постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июля 2015 г. № 23-П «По делу о проверке конституционности положений частей третьей - седьмой статьи 109 и части третьей статьи 237 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина С. В. Махина» в части ограничения прав и свобод личности.

Неоднократно Конституционный Суд РФ в своих решениях формулировал правовую позицию относительно верховенства Конституции РФ и согласования конституционных норм и норм международных правовых актов, что входит в систему национальных интересов Российской Федерации (п. 2 ст. 26 Стратегии национальной безопасности). Введение в Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» главы XIII.2. «Рассмотрение дел о возможности исполнения решений иностранных или международных (межгосударственных) судов, иностранных или международных третейских судов (арбитражей)» направлено на урегулирование вопросов, связанных с исполнением решений наднационального судебного органа в границах правового поля и вынесением решения о согласовании норм Основного закона и международного договора на основе принципа верховенства Конституции РФ и приоритета национальных интересов. В частности, в постановлении Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2016 г. № 12-П «По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу „Анчугов и Гладков против России“ в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации» Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». и в постановлении Конституционного Суда РФ от 19 января 2017 г. № 1-П «По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2014 года по делу „ОАО «Нефтяная компания “ЮКОС“ против России» в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации"» Там же. Конституционный Суд РФ в своих правовых позициях отмечал, что Европейский Суд по правам человека при толковании положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод использовал формальный подход, не считаясь с интересами и потребностями Российской Федерации. Данный факт привел к удовлетворению интересов небольшой группы субъектов при явной несоразмерности с интересами широкого круга лиц.

Таким образом, на современном этапе в Российской Федерации происходит процесс формирования системы национальной безопасности, основным элементом которой выступают нормативные правовые акты, направленные на урегулирование общественных отношений в данной сфере. Имеющиеся недостатки правового регулирования позволяют поставить вопрос о его совершенствовании в части принятия нового закона, имеющего более высокий юридический статус -- Федерального конституционного закона, в котором требуется закрепление понятийно-категориального аппарата, включающего следующие понятия: «национальная безопасность», «обеспечение национальной безопасности», «угрозы национальной безопасности», «национальные интересы». Разрозненность в наименовании документов стратегического планирования, используемых в вопросах обеспечения национальной безопасности (стратегия, доктрина, концепция), требует формирования единой и стройной системы единого государственного стандарта. Также необходимо переосмыслить систему субъектов обеспечения национальной безопасности и включить в нее судебные органы.

Список литературы

1. Автономов А. С., Попов В. А. Государство // Большая российская энциклопедия. Т. 7. М., 2007.

2. Энциклопедический словарь Брокгауза и Эфрона: в 5 т. М., 1998. Т. 3.

3. Крохина Ю. А. Контроль реализации Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года // Законодательство. 2012. № 3.

4. Мансуров Г. З. Новый закон о безопасности и старые проблемы законодательства о безопасности // Управленец. 2011. № 1-2.

5. Стрежнев Е. Г. Некоторые выводы из анализа проекта Федерального закона «О безопасности» // Современное право. 2010. № 11.

6. Самородов Н. М. Совершенствование правовой базы обеспечения национальной безопасности в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 5.

7. Варламов В. Ю. Каким быть закону о национальной безопасности? // Право и безопасность. 2004. № 1.

8. Фомин А. А. Судебная власть в механизме национальной безопасности Российской Федерации // Правовое государство: теория и практика. 2019. № 1.

Размещено на Allbest.ru