Земельный кодекс РСФСР 1922 года — первый кодифицированный акт в истории российского земельного законодательства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Земельный кодекс РСФСР 1922 года -- первый кодифицированный акт в истории российского земельного законодательства

Т.Ф. Ящук

Аннотация

Анализируется Земельный кодекс РСФСР 1922 г. (ЗК), принятый в рамках комплексной кодификации советского права 1920-х гг. ЗК рассмотрен как первый кодифицированный акт, формирующий отрасль советского земельного права, определяющий ее предмет, метод и параметры дальнейшего развития. Исследование базируется на обширном историографическом материале, который систематизирован по периодам. В 1920-е гг. ЗК действовал в полном объеме, поэтому давалось доктринальное толкование его норм, издавались авторские комментарии к кодексу. В дальнейшем ЗК 1922 г. изучался с целью осмысления и возможности рецепции исторического опыта при разработке новых земельных законов. Использованы нормативные правовые акты советского периода, опубликованные документы, архивные источники. Особое внимание уделено подготовке проекта ЗК и его последующей трансформации до момента законодательного утверждения. Методология включает диалектический метод, а также сравнительно-правовой, и формально-юридический. ЗК рассмотрен как исторический источник правового содержания, дается его внешняя критика. Выявлено влияние на содержание ЗК социальных и политических условий, ранее изданных актов. Установлено, что ЗК отразил преемственность и новизну советского земельного законодательства. Уровень консолидацию и инкорпорации апробированных ранее норм был очень высоким. Указаны наиболее заметные пробелы в ЗК, показаны способы их преодоления. советское право земельный кодекс

Ключевые слова: история права, советское право, источники права, кодификация, история кодификации, земельное право, Земельный кодекс

RSFSR Land Code of 1922 as the first codified act in the history of Russian land legislation

Tatyana F. Yashchuk

Abstract. The RSFSR Land Code of 1922 (LC), adopted as part of the comprehensive codification of Soviet law in the 1920s, is in the focus of this article. The Land Code is looked at as the first codified act that forms the branch of Soviet land law, defining its subject, method, and parameters of further development. The article is based on extensive historiographical material, which is systematized by periods. In the 1920s the Code of Law was in full force, therefore, a doctrinal interpretation of its norms, and authors' comments on the Code were published. Subsequently, the Land Code of 1922 was studied with the aim of understanding and gaining historical experience in the development of new land laws. The article uses normative legal acts of the Soviet period, published documents, and archival sources. Particular attention is paid to the LC draft preparation and its further development until legislative approval. The methodology includes the dialectical method, as well as comparative legal and formal legal methods. The LC is studied as a historical source of legal content; its external criticism is given. The impact on the content of the LC of social and political conditions of previously issued acts is revealed. It is determined that the Land Code reflects consistency and novelty of the Soviet land legislation. The level of consolidation and incorporation of previously tested norms is very high. The LC most noticeable gaps and the ways to overcome them are outlined.

Key words: history of law, Soviet law, sources of law, codification, history of codification, land law, Land Code

Введение

В 2022 г. Земельному кодексу РСФСР (ЗК) исполняется 100 лет. Он явился первым в истории отечественного законодательства систематизированным актом, который обозначил область земельных отношений, подлежащих отдельному отраслевому регулированию. ЗК не мог исходить из прежнего земельного законодательства Российской империи не только ввиду кардинальных изменений политических и социально-экономических условий. Не менее существенными были сугубо юридические причины, связанные с сегментацией источников земельного права, устанавливающих разные правовые режимы для дворянских имений, крестьянских наделов, городских земель и т.д. Исходя из этого создание единого закона было существенным правотворческим прорывом. В дальнейшем, несмотря на возникновение колхозного права, пересмотр, исключение и деформацию ряда норм ЗК, он сохранял свое действие до новой кодификации, чем обеспечил поддержание целостности предмета отрасли земельного права, развитие на ее основе науки и учебной дисциплины.

Очевидна преемственность его отдельных институтов и норм в следующем советском Земельном кодексе, принятом в 1970 г. ЗК оказал влияние на формирование отечественной правотворческой традиции: при обновлении земельного законодательства в современной РФ учитывалось состояние реально сложившихся земельных отношений, признавался тот факт, что они отличаются длящимся характером и ранее оформлялись законным образом. Это обеспечило преемственность в российском земельном праве.

Особо следует подчеркнуть роль ЗК в создании земельного законодательства в пределах СССР, то есть на будущем постсоветском пространстве. Российский кодекс с несущественными правками и дополнениями был переведен на языки союзных республик и оперативно введен в действие на их территориях. Кроме того, он использовался при создании Общих начал землепользования и землеустройства 1928 г., являющихся законом СССР, и Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г., с учетом положений которого издавались республиканские земельные кодексы 1970-х гг.

С момента принятия содержание Земельного кодекса вызывало большой практический и исследовательский интерес. В советский период можно выделить два пика научной активности его изучения: 1920-е гг. и 1960--1970 гг. Первый -- синхронизирован с периодом нэпа, когда ЗК действовал в полном объеме, поэтому требовались его комментарии, объяснения, анализ правоприменительной практики. Весь массив публикаций этого периода можно разделить на три группы. Первую составят крупные труды, как правило, имеющие название «Земельное право». Они, как например, работы И.И. Евтихеева (Evtikheev, 1929) и Д.С. Розенблюма (Rosenblum, 1929) могли использоваться в учебных целях, но больше тяготели к научным монографиям, поскольку отражали авторскую позицию в интерпретации норм ЗК. Вторая группа публикаций включает комментарии ЗК, но они тоже имеют историографическое значение, поскольку носят неофициальный характер и предлагают доктринальное толкование норм ЗК. Наиболее известны комментарии, выходившие под редакцией Д.И. Иваницкого Иваницкий Д.И. Земельный кодекс РСФСР с объяснительным комментарием. М.: Новая деревня, 1923. 97 с. (В 1920-е гг. вышло несколько изданий книги).. Третья группа представлена трудами, в которых рассматриваются отдельные институты, закрепленные в ЗК: аренда (Novitsky, 1925); единый государственный земельный фонд (Evtikheev, 1928). Особо следует выделить крупные работы Л.А. Велихова (Velikhov, 1996) Переиздание 1928 г., И.И. Евтихеева (Evtikheev, 1929 a, b), С.А. Тиня- кова (Tinyakov, 1926), посвященные особенностям регулирования земельных отношений в городах, что позволяло говорить о становлении в 1920-е гг. городского или муниципального права (Govorenkova, 1999). Приведенные в данной статье ссылки носят иллюстративный характер, на самом деле внимание к теме было столь велико, что известный правовед И.Б. Новицкий занимался составлением библиографии, которую постоянно дополнял Новицкий И.Б. Опыт библиографии и землеустройства и переселения за 1917--1927 г. Б.г, 19 с..

После серьезной трансформации агарного законодательства в 1930 г. научный интерес к ЗК уменьшился. Наиболее предметно кодекс рассматривался в учебниках по земельному праву при реконструкции генезиса земельного законодательства и при анализе отдельных правоотношений, регулируемых кодексом (Nikitin, Pavlov & Ruskol (eds.), 1940).

Актуальность исторического нормотворческого опыта резко возросла в период новой кодификации 1960--1970 гг. Однако в очень важной с точки зрения задач предстоящей кодификации книге «Развитие кодификации советского законодательства» (Bratus (ed.), 1968), где анализировались действующие, хотя и устаревшие кодексы 1920-х гг., и устанавливалось современное состояние законодательства в основных отраслях советского права, главы о кодификации земельного законодательства не было.

Несмотря на отсутствие в данный период крупных работ, вопросы, связанные с ЗК, оставались в исследовательском поле: опубликована очень содержательная статья А.А. Ушакова (Ushakov, 1957), защищены диссертация Н.Д. Сергеевской (Sergeevskaya, 1954) и А.Т. Абыкеевой (Abykeeva, 1960).

В постсоветский и современный периоды историко-правовой науки были поставлены и стали активно изучаться многие проблемы, прямо или косвенно связанные с Земельным кодексом. Некоторые из них -- о судьбе крестьянской общины в советских условиях (Safonov, 2014), конкуренции традиционного крестьянского самоуправления и советского управления (Bezgin & Yudin, 2013), представляют рецепцию научно-практической тематики 1920-х гг. Помимо интересных, но локальных сюжетов усилилось теоретическое осмысление места ЗК в системе источников советского права (Pashentsev, 2017), регулирования земельных отношений в исторической ретроспективе (Rasskazov & Verkhoglyad, 2014). Разработку и утверждение ЗК рассматривают в контексте законотворческой деятельности в советской России в послереволюционный период (Maksimova, 2011: 299--304), особенностей законотворчества 1920-х гг. (Bogolyubov (ed.), 2019:343--364), законодательного обеспечения новой экономической политики (Bogolyubov, Pashentsev & Zaloilo (eds.), 2021:117--149).

Предлагаемое исследование помимо историографического материала опирается на эмпирические источники. Прежде всего, это нормативные правовые акты: непосредственно текст ЗК РСФСР 1922 г., иные земельные законы и подзаконные акты, как предшествующие изданию кодекса, так и дополняющие и конкретизирующие нормы ЗК. Большое значение для реконструкции генезиса кодекса имели его проекты, а также материалы обсуждений, часть которых представлена опубликованными документами, а часть архивными делами из фонда наркомата земледелия РСФСР (НКЗ), органа, где «зарождался» исходный вариант ЗК.

Выбор темы, специфика историографической и источниковой базы обусловили использование следующих методов: сравнительно-правового, необходимого для сопоставления различных документов; формально-юридического, традиционного при анализе нормативных текстов; метода герменевтики, позволяющего аутентично толковать лексические конструкции, соотнося их с реалиями 1920-х гг. Для историко-правовых исследований продуктивным остается диалектический метод, который, как отмечает Н.А. Власенко, раскрывает определяющие характеристики права, такие как «нормативность, генетическая и функциональная связь с государством, обусловленность человеческой практикой» (Mikheeva, Zinkovsky, Lapo & Grafshonkina, 2018:413).

Цель данной статьи состоит в том, чтобы рассмотреть ЗК РСФСР как первый кодифицированный акт формирующейся отрасли советского земельного права, определившей ее предмет и параметры дальнейшего развития. Ставятся следующие задачи.

1) Оценить ЗК как исторический источник, дать его внешнюю критику.

2) Показать влияние на содержание ЗК различных факторов, выяснить, насколько свободны были его составители, реализуя общественный и политический запрос на новый порядок земельных отношений.

3) Выявить преемственность и новизну в основных положениях ЗК, презюмируя, что ЗК стал систематизированным актом, в котором уровень консолидации и инкорпорации ранее апробированных норм был очень высоким.

4) Указать на наиболее очевидные пробелы и «умолчания» ЗК, установить их причину и проследить способы преодоления.

Источники Земельного кодекса РСФСР 1922 года

На первый взгляд, на вопрос об источниках ЗК ответили сами составители, поместив в качестве Приложения к проекту «Материалы, послужившие основанием для проекта земельного кодекса» Проект Земельного кодекса РСФСР. М., 1922. С. 35--46.. В этом перечне самым ранним документом значится Декрет ВЦИК «О социализации земли» СУ РСФСР. 1918. № 25. Ст. 346., официально опубликованный 19 февраля 1918 г.

Сложно сказать, по какой причине не упомянут Декрет «О земле», принятый II Всероссийским съездом рабочих и солдатских депутатов, хотя именно в нем впервые декларировались принципы земельных преобразований. Декрет прямо указывал, что при проведении преобразований следует руководствоваться крестьянским наказом, составленным на основании 242 местных крестьянских наказов редакцией «Известий Всероссийского Совета Крестьянских Депутатов». Это была публичная демонстрация готовности новой власти выстраивать земельное законодательство исходя из потребностей крестьянства. Впоследствии

П.И. Стучка, автор статьи о ЗК в Энциклопедии государства и права, писал, что именно поведение крестьянства «ускорило наступление Октябрьской революции, даже, может быть, сыграло решающую роль» Энциклопедия государства и права: в 3 т. / под ред. П.И. Стучки. М.: Изд-во Ком. Академ., 1929. Т. 1. С. 1203.. Влияние интересов социальных групп на правотворческий процесс, особенно заметное в революционный период, отмечают и современные исследователи (Nemytina & Mikheeva, 2017:343).

К источникам ЗК РСФСР 1922 г. можно отнести документы, датированные дореволюционным периодом. Так, совершенно очевидна не просто концептуальная связь, но и прямое текстуальное повторение в советских актах принципиальных положений «Проекта земельного закона», инициированного партией социа- листов-революционеров еще во время работы II Государственный Думы Материалы к предстоящему партийному съезду. Вып. 1. М., 1917. С. 39: «Пар. 1. Всякая частная соб-ственность на землю в пределах Российского государства отныне и навсегда отменяется. Пар. 2. Вся земля с ее водами и недрами объявляется достоянием Российского государства». Аналогичным образом сформулированы ст. 1 и ст. 2 ЗК РСФСР 1922 г.. До попадания в ЗК отмеченные положения уже были закреплены в Декрете «О земле» и Декрете «О социализации земли». Для краткости их изложения воспользуемся цитатой П.И. Стучки, занимавшего пост Председателя Верховного суда РСФСР, что позволяет считать его мнение официальной позицией. Она сводилась к следующему: «Земля без всякого выкупа (явного или скрытого) переходит в пользование всего трудового народа, и право пользование землей предоставляется лишь тем, кто обрабатывает ее собственным трудом. Распределение земель происходит на уравнительно- трудовых началах с предпочтением коллективного пользования землей» Энциклопедия государства и права: в 3 т. / под ред. П.И. Стучки. М.: Изд-во Ком. Академ., 1929. Т. 1. С. 1203.. Толкования термина «социализация» не давалось, но контекст документов подразумевал, что она выступала антитезой частной собственности на землю и заключается в праве пользования. Такое право имело сугубо целевое назначение и предоставлялось: в культурно-прсветительских целях; для занятия сельским хозяйством; с целью застройки; для устройства путей сообщения (ст. 20 декрета «О социализации земли»). В зависимости от целей определялись категории пользователей (государство в лице его органов, сельские общества, отдельные лица, торгово-промышленные и транспортные предприятия и др.). Декрет «О социализации земли» затрагивал широкий спектр отношений, возникающих по поводу использования земли (например, при отведении участков под застройку, для общественно-полезных нужд, при переселении), но основное внимание уделялось крестьянскому землепользованию. Поэтому неотъемлемой частью данного декрета являлась Инструкция для установления потребительско-трудовой нормы землепользования на землях сельскохозяйственного назначения.

Конкретные механизмы перераспределения земель регламентировались Постановлением ВЦИК от 14 февраля 1919 г. «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» СУ РСФСР. 1919. № 4. Ст. 44.. Новшеством было введение юридической конструкции «единый государственный фонд», заведовать которым должны были уполномоченные наркоматы (перечень пока не уточнялся). Впервые четко фиксировались приоритетные для сельскохозяйственного производства организационно-правовые формы: назывались советские хозяйства, производственные сельскохозяйственные коммуны, товарищества и общества, перешедшие к общественной обработке земли, трудовые артели. В Положении присутствовала Глава IX. О поощрении и содействии трудовым сельскохозяйственным объединениям. Для правовой поддержки перехода к коллективной деятельности наркомат земледелия утвердил 19 февраля 1919 г. Нормальный устав сельхозкоммун Нормальный устав сельскохозяйственных производительных коммун. М., 1919. 13 с., а 29 сентября 1920 г. Нормальный устав сельхозартелей Нормальный устав с.-х. производительной артели. Вольск, 1920. 16 с., которые ввиду актуальности неоднократно выпускались отдельными брошюрами.

После состоявшегося земельного передела государство стремилось стабилизировать земельные отношения. Декрет СНК от 30 апреля 1920 г. «О переделах земли» СУ РСФСР. 1920. № 35. Ст. 170. Декреты Советской власти. Т. XIII. 1 февраля -- 31 марта 1921 г. М.: Политиздат, 1989. С.2 48--249. существенно ограничил и усложнил переделы земли: по общему правилу они могли производиться не ранее истечения 9-летнего срока (то есть 3-х кратного чередования севооборота), при обязательном разрешении местных советских органов и с соблюдением формализованной процедуры. Необходимость соблюдать нормы декрета была подтверждена Постановлением ВЦИК от 21 марта 1921 г. об обеспечении за крестьянским населением правильного и устойчивого землепользования .

Итоговым законодательным актом, инкорпорировавшим действующие нормы советского земельного права за пять послереволюционных лет, стал Декрет ВЦИК от 22 мая 1922 г. «О трудовом землепользовании», однако его целесообразно рассматривать уже в контексте непосредственной работы над систематизированным земельным законом.

В российских реалиях начала XX в. наиболее проблемной была область земельных отношений, охватывающая сельскохозяйственное производство, что обусловило активные действия законодателя в этом направлении. Однако земельный фонд включал государственные земельные имущества, земли поселений и другие категории. Кроме того, несмотря на смену власти и критику столыпинской реформы продолжали реализовываться мероприятия по переселению крестьян, что требовало их устройства на новых землях, согласования интересов пришлого и старожильческого населения. В перспективе эти вопросы должны были получить регламентацию в ЗК РСФСР, а посвященные им предшествующие акты стать источниками будущего кодекса.

Правовой режим городских земель определил Декрет ВЦИК от 20 августа 1918 г. «Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах» СУ РСФСР. 1918. № 62. Ст. 674.. Поддерживая политический посыл первых советских актов, отменялась частная собственность на все без исключения земельные участки, находящиеся в пределах городских поселений. Фактически произошла муниципализация городской земли, что означало ее передачу в ведение городской власти. Муниципализации подлежали также строения и иные объекты выше определенной стоимости. Советское законодательство отказалось от деления вещей на движимые и недвижимые, что впоследствии серьезно затрудняло допускаемые в период нэпа гражданские сделки (например, в случае заключения договора аренды земельного участка и др.). Декрет кардинально изменил порядок землепользования в городах, но он почему-то не включен в перечень используемых при разработке ЗК актов. При этом указан хотя и важный, но менее значимый декрет СНК от 8 апреля 1920 г. «О коммунальных отделах исполкомов» СУ РСФСР. 1920. № 26. Ст. 131.. Принятие этого акта потребовалось для установления «хозяина» городской земли. Таким органом становился коммунальный отдел, который организационно входил в состав губернского или уездного исполкома, но фактически выполнял функции исполнительного органа городского совета. В структуре наркомата внутренних дел действовало Главное управление коммунального хозяйства (ГУКХ НКВД РСФСР), которое не могло осуществлять прямое администрирование в отношении местных коммунальных отделов, но оказывало им правовую, консультационную, методическую и иную помощь. Таким образом, сложился дуализм в управлении земельным фондом государства. Земли сельскохозяйственного назначения находились в ведении НКЗ, городские земли -- в ведении городской власти при общей координации со стороны ГУКХ НКВД РСФСР.

К моменту составления кодекса был накоплен некоторый нормативный материал, регулирующий переселения крестьян на новые территории. В законе «О социализации земли» присутствовал раздел VI, озаглавленный «Переселение», но он касался в основном расселения крестьян, а не перемещение их на новые земли. Принимаемые специальные акты (например, Декрет ВЦИК и СНК от 14 июля 1922 г. «О переселении» и Декрет ВЦИК и СНК от 20 июля 1922 г. «О льготах дл переселенцев») свидетельствовали о намерении государства организовывать и контролировать переселенческий процесс, не допускать самостоятельных перемещений сельского населения.

Таким образом, к началу кодификации советского права, обусловленной во многом переходом к новой экономической политике, земельное законодательство, как основа будущей систематизации, характеризовалось следующими чертами.

Во-первых, оформилась область общественных отношений, которая входила в предмет советского земельного права. Она охватывала весь государственный земельный фонд, независимо от его назначения и субъектов землепользования.

Во-вторых, обособление группы общественных отношений, а также динамичное развитие земельного законодательства создавали предпосылку для институционализации новой отрасли -- земельное право, что, в свою очередь делали возможной ее кодификацию.

В-третьих, к 1922 г. наметился не только предмет, но и метод правового регулирования земельного права, который исходил из факта наличия единого государственного земельного фонда.

В-четвертых, складывающиеся земельные отношения характеризовались высокой политической, социальной и гуманистической значимостью, а их справедливое урегулирование выступало залогом общественного конценсуса и стабильности. Поэтому в нормативных актах присутствуют термины: «всенародное достояние», «трудовой народ», «общественная полезность», «потребительнотрудовая норма» и др.

В-пятых, совокупность принятых актов и их содержание обозначили наиболее крупные институты, которые впоследствии вошли в систематизированный акт и определили его структуру. К ним относились право трудового землепользования, правовой режим городских земель и государственных имуществ, регулирование землеустройства при переселениях. Помимо намечавшейся структуры будущего кодекса сформировался и получил хорошую апробацию целый массив конкретных норм, которые могли быть сведены в единый закон.

Разработка ЗК РСФСР 1922 года

К вопросу о разработке ЗК можно подойти с разных позиций. Учитывая постепенность, последовательность и преемственность советского земельного законодательства, допустимо относить к подготовительным мероприятиям различные правотворческие действия, когда заявлялось, что они направлены на создание Земельного кодекса. Принимая такой подход, следует упомянуть об инициативе наркомата земледелия изначально развивать земельное законодательство в систематизированном виде, что позволило исследователям говорить о проекте «Земельного кодекса РСФСР 1917--1918 гг.» (Abykeeva, 1960).

Более точной и исторически корректной представляется синхронизация разработки проекта ЗК с началом нэпа, успех которого был невозможен без прогресса в аграрном секторе и политической лояльности крестьянства. За срочный пересмотр земельного законодательства с целью согласования его с основами новой экономической политики высказался проходивший в декабре 1921 г. IX Всероссийский съезд Советов. НКЗ поручалось создать ясный, доступный пониманию каждого земледельца свод законов о земле не позднее начала весенних полевых работ СУ РСФСР. 1922. № 4. Ст. 41. (В данном случае под Сводом законов понимался систематизирован-ный отраслевой акт, юридическая природа которого не уточнялась, но больше соответствовала инкор- поративному сборнику)., то есть до весны 1922 г. А.А. Ушаков, занимавшийся предисто- рией ЗК, писал: «По мысли НКЗ, полный Свод законов о земле должен был содержать в себе следующие уложения: а) земельное, б) водное, в) лесное, г) уложение о сельском хозяйстве» (Ushakov, 1957:62). Однако составление Свода законов о земле в реалиях начала 1920-х гг. являлось явно завышенным и нереалистичным намерением, хотя в данный период идея упорядочения законодательства именно в формате Свода законов была популярна и даже имела попытки воплощения. Так, в 1918 г., опираясь на опыт отраслевой систематизации в Своде законов Российской империи, наркомат юстиции намеревался подготовить Свод законов русской революции, что осталось утопическим проектом. Не был утвержден и подготовленный в несомненно более благоприятных условиях конца 1920-х гг. Свод законов СССР (Yashchu, 2021:162--189).

В середине января 1922 г. при НКЗ для разработки кодекса была образована специальная комиссия, в которую вошли представители наркомата, специалисты сельского хозяйства, ученые, крестьяне. К концу января комиссия составила примерную программу кодекса земельных законов (Ushakov, 1957:63). Деятельность комиссии освещалась на страницах издаваемой НКЗ газеты «Сельскохозяйственная жизнь», то есть носила открытый, публичный характер. Отметим, что в это время развернулась активная работа над проектами других кодексов, но согласование различных позиций затягивало ее завершение, поэтому для легимитации вытекающих из содержания нэпа общественных отношений были оперативно утверждены законы, предвосхитившие основные положения готовившихся кодексов. III сессия ВЦИК IX созыва (май 1922 г.) особым постановлением утвердила декрет о трудовом землепользовании, ставший важным источником будущего ЗК. При этом на саму сессию наряду с проектом данного декрета был представлен проект Кодекса законов о трудовом землепользовании в РСФСР, а вышеуказанный декрет фактически являлся его частью.

Для сравнения: аналогичным образом развивалась кодификация гражданского законодательства: в этот же день сессия ВЦИК приняла Декрет «Об основных частных имущественных правах, признаваемых в РСФСР, охраняемых ее законами и защищаемых судами РСФСР» который затем органически вошел в ГК РСФСР 1922 г.

Проект Кодекса законов о трудовом землепользовании в РСФСР включал 135 статей, распределенных по десяти разделам: общие положения; о существе прав трудового землепользования; о трудовой аренде земли; о вспомогательном наемном труде в трудовых земледельческих хозяйствах; о земельных обществах и дворе; о порядке трудового землепользования; о переделах земли: о выделах земли; о землеустройстве; заключительное постановление Материалы по вопросам, подлежащим обсуждению на III сессии ВЦИК IX созыва. М., 1922. С. 6--21.. Проект декрета был гораздо короче (32 статьи) и проще по содержанию, в процессе доработки на самой сессии его объем увеличился до 37 статей, но существенных изменений, как отмечалось перед голосованием, внесено не было III сессия Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета IX созыва (12--27 мая 1922 г.): Бюл. 7. С. 1. ^{III сессия Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета IX созыва (12--27 мая 1922 г.): Бюл. 1. С. 14.}. В декрете удалось сформулировать наиболее важные нормы, касающиеся порядка землепользования. Статьи, помещенные в разделы о трудовой аренде земли; о вспомогательном наемном труде в трудовых земледельческих хозяйствах, об укреплении землепользования и землеустройства текстуально совпадали с аналогичными статьями проекта кодекса. Из крупных вопросов, оставшихся вне рамок декрета, но включенных в проект кодекса, были вопросы о крестьянском дворе и земельном обществе. О краткости и ограниченности декрета говорил и представлявший его на сессии ВЦИК П.А. Месяцев, подчеркнув, что задачей было выполнить поручение дать крестьянам ясный закон, «ответить на вопросы, которые являются основными и важнейшими» .

Проект кодекса законов о трудовом землепользовании в РСФСР также не охватывал всей совокупности складывающихся земельных отношений: он не касался правового режима городских земель, государственных земельных иму- ществ, порядка и процедуры разрешения земельных споров. Хотя на пленарное заседание проект кодекса не выносился, но наряду с проектом декрета рассматривался в земельной комиссии. О.Д. Максимова пишет, что на заседаниях 19 и 21 мая, которые проходили под председательством П.Г. Смидович, был уточнен статус земельного общества как хозяйственной организации, руководящим органом для нее определялся сельсовет, внесены иные поправки. Первоначально комиссия намеревалась обратиться в Президиум ВЦИК, чтобы сразу же обсудить кодекс, но затем сочла разумным отложить его до следующей сессии. К этому времени предполагалось разработать проекты о лесных и городских землях, о порядке использования государственных земель, а также разослать пакет проектов для получения отзывов с мест (Maksimova, 2011:302). «Приращение» содержания будущего кодекса происходило и во время самой сессии. На заседании 20 мая 1922 г. рассматривался проект о земельных судах III сессия Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета IX созыва (12--27 мая 1922 г.): Бюл. 7. С. 1--8., некоторые положения которого впоследствии вошли в ЗК. Сессия в целом оправдала выраженные на ее первом заседании ожидания, что обсуждение и предложения обозначат проблемные вопросы и облегчат завершение кодификации земельного законодательства III сессия Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета IX созыва (12--27 мая 1922 г.): Бюл. 1. С. 15..

Резюмируя результаты данного этапа законотворческих работ, отметим следующее. Очевидно огромное социально-политическое значение надлежащего регулирования земельных отношений. Состоявшаяся в мае 1922 г. сессии ВЦИК рассмотрела целый перечень актуальнейших для проведения нэпа проблем. В повестке значились вопросы о судебной реформе, налоговых изменениях, экономическом районировании, имущественных правах и др., но первым и на первом заседании был поставлен вопрос о трудовом землепользовании. Земельная комиссия, занимавшаяся доработкой проектов, оказалась самой многочисленной (в ней захотели поучаствовать около 40 человек).

В процессе обсуждения была достигнута существенная определенность по поводу структуры и содержания будущего кодекса, что позволило ускорить подготовку проекта с тем, чтобы представить его на следующую IV сессию ВЦИК IX созыва. В разработку норм о городских землях включилось ГУКХ НКВД. В июле 1922 г. оно организовало совещание, куда были приглашены местные советские работники, представители наркомата земледелия, Госплана и др. Совещание высказалось за особый статус городских земель, их муниципальную принадлежность Коммунальное дело. 1922. № 2. С. 15.. Остальные разделы ЗК продолжал готовить непосредственно наркомат земледелия.

После завершения работы над проектом в НКЗ он был передан в Комиссию, образованную постановлением СНК от 26 сентября 1922 г. РГАЭ. Ф. 478. Оп. 1. Д. 606. Л. 18. Судя по протоколам, на заседаниях председательствовал в основном нарком земледелия П.А. Месяцев. Первое заседание комиссии состоялось 30 сентября 1922 г. РГАЭ. Ф. 478. Оп. 1. Д. 606. Л. 3. Комиссия занималась постатейным разбором проекта и формулировала свои замечания. 17 октября 1922 г. комиссия представила на заседание СНК итоговые результаты, отдельно перечислив внесенные поправки и обозначившиеся разногласия. Позиции НКЗ и Комиссии расходились по поводу статей 3, 10, 67 и 157 (в нумерации проекта НКЗ).

Ст. 3 определяла, в управлении каких государственных органов будет находиться единый земельный фонд. В исходном варианте проекта, подготовленном в НКЗ, утверждалось, что им «ведают и распоряжаются исключительно Народные комиссариаты земледелия РСФСР, союзных и автономных республик и их местные органы» РГАЭ. Ф. 478. Оп. 1. Д. 606. Л. 20.. Дальнейшая судьба статьи была решена на заседании Комиссии 11 октября 1922 г., на котором председательствовал Л.Б. Каменев. Именно тогда было дано поручение А.Г. Гойхбаргу и П.А. Месяцеву отредактировать статью, руководствуясь принципом, что земли сельскохозяйственного назначения образуют единый государственный земельный фонд и находятся в ведении НКЗ РГАЭ. Ф. 478. Оп. 1. Д. 606. Л. 10, что сразу же вызвало возражение наркомата национальностей.

Ст. 10 в проекте НКЗ формулировалась следующим образом: «Право на землю трудового пользования осуществляется отдельными землепользователями не иначе, как через объединение в земельное общество (общество землепользователей), которое несет ответственность перед государством за правильное и целесообразное использование предоставленной в его распоряжение земли». Комиссия высказалась за право пользования землей без вхождения в состав земельного общества, что было поддержано СНК.

Комиссия предлагала исключить ст. 67, в которой говорилось о правах земельного общества от своего имени приобретать имущество, заключать договоры, искать и отвечать в суде и т.д., но СНК высказался за оставление статьи. После небольшого сокращения без утраты смысла она вошла в ЗК, став ст. 64. Отредактирована также была ст. 157 проекта.

Дискуссию вызывали вопросы о возможности использования устной формы сделок при заключении договора аренде, проведении раздела земли. Судя по результатам обсуждения, были исключены некоторые статьи из раздела о городских землях, что в дальнейшем показало недостаточность нормативного регулирования этой категории земель.

Новый вариант проекта, фиксирующий оставшиеся разногласия, включая поправки наркомата национальностей по поводу ст. 3, решено было передать в

Комиссию ВЦИК, там решить спорные вопросы большинством голосов и передать проект для утверждения на сессию ВЦИК РГАЭ. Ф. 478. Оп. 1. Д. 606. Л. 18..

Перед внесением на IV сессию ВЦИК IX созыва проект был распечатан. Источниковедческий анализ печатного экземпляра свидетельствует, что, возможно, был размножен вариант, не учитывавший «последние» изменений, поскольку ст. 3 по-прежнему давалась в редакции НКЗ.

Проект ЗК рассматривался в день открытия сессии 23 октября 1922 г. на вечернем заседании IV сессия Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета IX созыва. 23--31 октября 1922 г. Бюл. 1.С. 30--43.. Проект опять представлял П.А. Месяцев. В своем докладе он изложил наиболее важные положения, при этом пересказал ст. 3 так, как она была исправлена Комиссией СНК.

На следующий день состоялись прения IV сессия Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета IX созыва. 23--31 октября 1922 г. Бюл. 2. С. 3--23.. Ход дискуссий ранее уже анализировался в литературе (Ushakov, 1957:68--69), многие предложения возвращали к тем формулировкам, которые уже были изменены. Например, по-прежнему находились сторонники обязательно вхождения крестьян в земельное общество. По-разному виделась правомочия в отношении городских земель. Согласно принятой законотворческой процедуре проект дорабатывался в земельной комиссии, которая вновь оказалась очень востребованной. В пленарном заседании прошло постатейное чтение, по итогам которого проект был принят с небольшими поправками. Окончательное редактирование, как это применялось и в отношении ряда других законов, поручалось Президиуму ВЦИК. 30 октября 1922 г. ВЦИК утвердил Постановление «О введении в действие Земельного кодекса», а также сам «Земельный кодекс».

Утверждение ЗК, его структура и содержание

Структура и основные положения ЗК неоднократно рассматривались в научной литературе, поэтому ограничимся их кратким реферированием. ЗК включал «Общие положения» и три части.

В «Общих положениях» (ст. 1--8) подтверждалась отмена частной собственности на землю, недра, воды и леса, земля признавалась собственностью рабоче-крестьянского государства, назывались категории земель и категории землепользователей.

Первая часть ЗК «О трудовом землепользовании» сохранила высокую преемственность с декретом «О трудовом крестьянском землепользовании», исходным проектом НКЗ, хотя в процессе доработки дополнялась и редактировалась. Она включала нормы, обладавшие важным социально-политическим значением: о праве пользования землей для всех граждан РСФСР; о свободе выбора формы землепользования; о признании юридических правомочий за крестьянским двором и земельным обществом.

Вторая часть «О городских землях и государственных земельных имуще- ствах» отличалась краткостью норм, поскольку НКЗ, «курируя» проект, не учел предложения, поступающие от ГУКХ НКВД РСФСР. Что касается государственных земельных имуществ, то порядок управления ими только складывался.

Третья часть «О землеустройстве и переселении» обеспечивала государственную регламентацию всех операций с земельными участками. Кроме того, она касалась юридического сопровождения переселенческих мероприятий.

Вводный закон к кодексу имел самостоятельное юридическое значение. Помимо установления даты введения кодекса в действие -- 1 декабря 1922 г., он предусматривал совершение множества правотворческих действий, без чего нормальное применение кодекса было затруднено или даже невозможно. Выделив и обобщив наиболее важные из них, получим следующий перечень.

1. Поскольку с изданием ЗК прекращалось действие ранее изданных узаконений, вошедших в его состав, а также ему противоречащих, наркомату юстиции совместно с наркоматом земледелия надлежало составить список таких актов и представить во ВЦИК для отмены в законодательном порядке.

2. Признавалась необходимость изменения статей кодекса в целях приспособления к особым условиям автономных республик и автономных областей, входивших в состав РСФСР. Изменения должен был внести Президиум ВЦИК по представлению Федерального комитета по земельному делу не позднее 15 февраля 1923 г.

3. Предписывалось провести учет всех государственных земельных имуществ РСФСР, представить их списки на утверждение Президиума ВЦИК не позднее 1 мая 1923 г.

4. Следовало обеспечить землеустройство крупных промышленных городов, список таких городов должен был установить Совнарком РСФСР.

5. Допускалось, что между автономиями, входящими в состав РСФСР, будут возникать пограничные земельные споры, а также споры при организации переселения, поэтому прописывался порядок их разрешения с участием федеральных органов.

6. Считая Лесной кодекс продолжением ЗК, наркомату земледелия вменялась обязанность быстро подготовить проект и внести его на следующую сессию ВЦИК.

Теперь рассмотрим по порядку, в какой степени и как быстро выполнялись намеченные требования.

Специальный перечень актов, утративших силу с введением в действие ЗК, в официальном порядке не утверждался, но в целом в 1920-е гг. применялась утраченная затем практика «расчистки» законодательства от устаревших норм Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 14 мая 1928 г. «Об утверждении перечня узаконений Прави-тельства РСФСР, утративших силу, но не отмененных до сего времени особыми постановлениями» // СУ РСФСР. 1929. № 8. Ст. 80..

На реализации второго пункта следует остановиться подробнее, ввиду его особой актуальности в сложно организованном федеративном государстве. С целью полнее учитывать интересы всех членов федерации декретом ВЦИК и

СНК от 2 августа 1921 г. был создан особый орган -- Федеральный комитет по земельному делу. Он не получил четкой ведомственной принадлежности: начинал работать при наркомате земледелия РСФСР, затем передан Президиуму ВЦИК, некоторое время числился при наркомате национальностей. Комитет отличался очень широким составом: в него входили представители ряда наркоматов, ВСНХ, Госплана и представители от всех автономных республик СУ РСФСР. 1921. № 59. Ст. 390. (Федеральный комитет по земельному делу упразднен в 1930 г.).. После издания ЗК Федеральный комитет определялся как ключевой орган, способный предложить приемлемую для автономных республик модель распространения действия ЗК на их территорию.

Напомним, что ст. 3 ЗК об уполномоченных органы по распоряжению единым государственным земельным фондом неоднократно менялась. Публичный характер обсуждения проекта обеспечивал осведомленность заинтересованной аудитории в содержании разных вариантов проекта. В автономных республиках ст. 3 толковали в исходной формулировке НКЗ. Автономные республики понимали ее как возможность переименовывать закон в земельный кодекс своей автономии. С таким предложением выступила Башкирская АССР, ходатайство которой Федеральный комитет по земельному делу рассматривал в январе 1922 г. РГАЭ. Ф. 478. Оп. 1. Д. 866. Л. 54. ^{РГАЭ. Ф. 478. Оп. 1. Д. 866. Л. 54.} На федеральном уровне возобладала позиция, что необходимо получить и изучить все предложения автономий, и выработать общее законодательное решение .

Если бы ст. 3 оставалась в исходном виде, то ситуация с правоприменением норм ЗК могла оказаться проще, и не потребовала дополнительного законодательного урегулирования. В итоге 29 марта 1923 г. Президиум ВЦИК принял декрет об изменениях Земельного кодекса РСФСР для автономных социалистических советских республик и автономных областей. Декрет учитывал особенности административно-территориального деления автономий (кантоны, улусы и др.), структуру органов власти и наименование учреждений, образ жизни населения (кочевой или полукочевой) и другую местную специфику. Однако содержащиеся в ЗК принципиальные положения, закреплявшие социально-экономические преобразования и определявшие перспективы развития аграрного сектора, изменениям не подвергались. Земельный кодекс РСФСР оставался общим и единственным систематизированным актом, действующим на всей территории РСФСР.

Выполнение 3 и 4 пунктов осуществлялось на протяжении 1920-х гг. и было связано не только с упорядочением применения ЗК, а входило в более широкий круг мероприятий, заключающихся в инвентаризации различных имуществ, национализированных и муниципализированных в революционный период.

Вопрос о городских землях требует отдельного рассмотрения. Казалось бы, государство по политическим причинам было заинтересовано в благополучии городов, как центров сосредоточения пролетариата и промышленности. Однако в ЗК «городское земельное право» не нашло должного отражения. Вторая часть кодекса «О городских землях и государственных земельных имуществах» конструировалась по принципу собирания и объединения норм, которые не попадали в сферу крестьянского землепользования. При таком подходе нивелировались особенности городского землепользования, хотя правовой режим городских земель отличался существенной спецификой, поскольку он основывался не на национализации, в результате которой возник фонд государственных земельных имуществ, а на муниципализации. Поэтому совокупность норм о городских землях, попавших в ЗК, можно оценить двояким образом. С одной стороны, они определяли ключевые позиции земельных отношений в городах. С другой стороны, наблюдалась их явная недостаточность, которая преодолевалась в процессе правоустанавливающей и правотворческой деятельности.

Крупным мероприятием с важными юридическими последствиями стала перепись городов 1923 г. Поселения, признанные городами, должны были выделить городскую черту, то есть определить свою территорию. Хотя сроки завершения землеустроительных работ постоянно отдвигались Постановление ВЦИК и СНК от 7 декабря 1925 г. «Об установлении срока для определения городской черты во всех городах РСФСР» // СУ РСФСР. 1925. № 93. Ст. 671 (конечным сроком определялось 1 января 1929 г.)., уже первые результаты показали существенные потери в обеспечении городов землей. Прилегающие к городу участки использовались крестьянами под пастбища, сенокосы и другие нужды, облагались сельскохозяйственным налогом и учитывались как земли сельскохозяйственного назначения. По оценке специалистов к 1923 г. селитебная (жилая) зона городов сократилась на 30 % Финансовая энциклопедия / под ред. Д. П. Боголепова и др. М.; Л.,1927. С. 614.. Такое состояние воспринималось как ненормальное, отчасти оно было вызвано недостаточной юридической защищенностью земельных интересов городов. Для конкретизации положений ЗК был принят декрет ВЦИК и СНК от 15 мая 1925 г. «О земельных распорядках в городах» СУ РСФСР. 1925. № 27. Ст. 188.. До конца советского периода этот акт наиболее полно и предметно регулировал городское землепользование и сохранял юридическую силу.

Пятый пункт выполнялся следующим образом. Территориальные споры между, в которых участвовали автономии, были сглажены избранной и, надо признать, удачной тактикой территориального размежевания. Вместо локального и во многом стихийного, инициированного самими местами территориального переустройства революционного периода в середине 1920-х гг. была реализована цельная административно-территориальная реформа, которую обозначают общим термином «районирование». Она затронула все уровни: самой крупной административно-территориальной единицей становился «экономический район» -- область или край; низовой -- район, объединившей несколько прежних волостей. Первоначально планировалось, что все автономии будут включены в состав областей или краев. Однако если в отношении автономных областей это удалось, то автономные республики отстояли свое право непосредственно входить в состав федерации. Исторический опыт показывает, что территориальные интересы союзных и автономных республик удовлетворялись в первую очередью. Например, к моменту вхождения в СССР Белоруссия занимала площадь 52,4 тыс. кв. км, где проживало около 1,5 млн человек. Ее границы с РСФСР неоднократно пересматривались, в результате чего к концу 1920-х гг. площадь БССР увеличилась до 125 кв. км, а численность населения возросла до 5 млн чел. При размежевании границы между Сибирью и Киргизской АССР в 1921--1922 гг. в состав республики вошла Семипалатинская губерния, а также передана часть территории Омской и Алтайской губернии (Yashchuk, 2007:316, 318).

Завершая обзор разноплановых мероприятий, сопровождавших применение ЗК, укажем на быстрое принятие Лесного кодекса. Он готовился в НКЗ, где изначально руководствовались идеей о предметной взаимосвязи двух кодексов, и был утвержден 2-й сессией ВЦИК X созыва 7 июля 1923 г. Кодекс оказался небольшии по объему, не охватывал всей совокупности правоотношений, связанных с лесным хозяйством. Его упущения были очевидны для современников и отмечались позднее в юридической литературе (Bratus (ed.), 1968:166--167). Кодекс сначала пытались актуализировать путем внесения изменений и дополнений, но в 1928 г. его официально признали устаревшим Постановление ВЦИК от 26 ноября 1928 г. «О состоянии и перспективах развития лесного хозяйства и лесной промышленности» // СУ РСФСР. 1929. № 87--88. Ст. 848..

ЗК формально оставался действующим почти 50 лет, пока в 1970 г. не был заменен новым кодексом. Но его наиболее ценная и детализированная часть о трудовом крестьянском землепользовании, включая нормы о крестьянском дворе и земельном обществе, утратила юридическую силу раньше, в ходе коллективизации сельского хозяйства.

Заключение

Советское земельное законодательства периода становления (конец 1917 -- 1922 г.) характеризовалось высоким динамизмом. При этом происходила не замена одних актов другими, а накопление нормативного материала. Достаточно рано была сделана заявка на создание Свода законов о земле, который виделся как совокупность отдельных уложений (земельного, водного, лесного, о сельском хозяйстве). На данном этапе важным было появление самой идеи развития отраслевого законодательства в формате систематизированного акта. Такой подход получил подтверждение в период подготовки к Ш-й сессии ВЦИК IX созыва, когда оба представленных на нее законопроекта, первоначально обозначались как кодексы (кодекс законов о трудовом землепользовании и более полный земельный кодекс).

В послереволюционный период помимо понимания желательной внешней форме будущего закона о земле обозначился круг положений, которые должны были составить его содержание. Идеологически они базировались на восприятии земли как естественного богатства, что порождало популистские лозунги типа «Земля ничья, она божья», «Земля принадлежит тем, кто ее обрабатывает» и др. В юридических документах эти обыденные выражения заменялись лексическими конструкциями «о социализации», «народном достоянии» и др. Поэтому среди предшествующих источников, нормы которых интегрировались в ЗК, указаны не только советские декреты и иные акты, но и более ранние документы, которые отражали крестьянское мировоззрение о справедливом земельном порядке.

Высокую преемственность ЗК с прежним законодательством признавали и сами составители. Надо полагать, что в этом они усматривали его несомненное достоинство. Иначе сложно объяснить, почему к напечатанному проекту кодекса были приложены материалы, использованные при составлении кодекса. Приведенные сведения показывают, что только около 50 статей ЗК вводились вновь (при общем объеме ЗК в 226 статей), остальные являлись дополненной или измененной редакцией статей из ранее принятых декретов.

На содержание ЗК повлиял еще ряд факторов. Прежде всего, это переход к нэпу, опиравшемуся на поддержку экономически эффективных крестьянских хозяйств, что выразилось в легитимации аренды земли и использование наемного труда, поощрении внедрения передовых технологий ведения хозяйства. Даже в краткосрочной перспективе такие нормы разрушали принципы уравнительнопотребительское землепользования.

Содержание ЗК объяснялось его происхождением. Он изначально готовился в профильном органе -- наркомате земледелия, сопровождение проекта вплоть до утверждения осуществлял непосредственно нарком земледелия РСФСР П.А. Месяцев. Объяснимо, что наркомат отстаивал государственную собственность на землю и свои полномочия по распоряжению единым государственным земельным фондом.