Еволюція підходів до осмислення ролі громадянського суспільства в управлінських процесах

доктор політичних наук

Запропоновано авторське тлумачення громадянського суспільства як історично зумовленого феномена, розуміння якого змінюється під впливом таких чинників, як нове урядування, що включає неоліберальні реформи та розвиток мереж, зміну режимів у перехідних державах. Показано, що визначення громадянського суспільства також пов'язане з іншими концепціями, включаючи участь, розвиток, третій сектор та інклюзивність.

Проаналізовано еволюцію розуміння громадянського суспільства, його участі в управлінні соціальними процесами у контексті нових підходів до управлінської практики, сформульованих теоріями раціонального вибору, неоінституціоналіз- му, неолібералізму та концепцією третього шляху.

Ключові слова: громадянське суспільство, урядування, неоінституціоналізм, неолібералізм, теорії раціонального вибору, участь, мережі, третій шлях.

Kresina Iryna, Stoiko Olena. Evolving approaches to civil society participation in governance processes

It has been suggested that civil society is a historically conditioned phenomenon whose understanding is changing, influenced by factors such as new governance, including neoliberal reforms and network development, and changing regimes in transitional states. Civil society is also linked to other concepts, including participation, development, the third sector and inclusion.

The evolution of understanding of civil society and its participation in the management of social processes in the context of new approaches to governance practices articulated by theories of rational choice, neoinstitutionalism, neoliberalism and the concept of the Third Way is analysed.

Key words: civil society, governance, neoinstitutionalism, neoliberalism, rational choice theories, participation, networks, the Third Way.

Огляд літератури. Соціологічні та політологічні теорії громадянського суспільства часто застосовують концепцію, згідно з якою громадянське суспільство є цілісним, єдиним і містить норми та квазіправові механізми, що відрізняють його від держави, економіки і сім'ї та регулюють соціальні відносини. У світлі цих теорій громадянське суспільство визначається як соціальна сфера, що протиставляється державі¹, чи як простір вільної комунікації, що породжує публічні сфери², чи спільнота посередницьких об'єднань, які покликані формувати довіру та солідарність³ та певною мірою об'єднують інтереси своїх членів.

Постановка проблеми дослідження. Більшість зазначених теорій або матеріалізують громадянське суспільство, приписуючи йому структурні чи системні характеристики, втілені у функціях в рамках загальної системи соціуму, або розглядають відносини між об'єднаннями громадян та концепцією громадянського суспільства як щось дане, а не створене в результаті дискурсу.

Таке поширення розуміння громадянського суспільства приховує той факт, що ми уже дедалі більше живемо в рамках особливого і дуже спірного способу уявлення та конструювання громадянського суспільства. Доцільніше говорити про те, що громадянське суспільство має ознаки соціально сконструйованої політичної реальності.

Нині громадянське суспільство та уявлення про нього трансформуються під впливом таких чинників, як нове управління, що включає неоліберальні реформи та розвиток мереж, зміну політичних режимів у перехідних державах та країнах, що розвиваються. Громадянське суспільство також пов'язане з іншими концепціями, включаючи участь, розвиток, третій сектор та інклюзивність. Таким чином, суть громадянського суспільства пов'язана з контекстом, в якому воно знаходиться та реалізується.

Мета та завдання дослідження. Метою цієї статті є аналіз еволюції розуміння громадянського суспільства, його участі в управлінні соціальними процесами у контексті нових підходів до управлінської практики, сформульованих теоріями раціонального вибору, неоінституціоналізму, неолібералізму та концепцією третього шляху.

Виклад основного матеріалу. Мислителі епохи Просвітництва розглядали громадянське суспільство як перші кроки до появи комерційного суспільства та як місце (простір) для людини економічної. Вони уявляли громадянське суспільство як сферу, де втілені бажання та інтереси новосформованих груп та людини економічної. Сучасні концепції громадянського суспільства часто уникають розгляду громадянського суспільства як сфери системи потреб (як це розуміли Гегель та К. Маркс).

Замість цього вони прийняли концепцію громадянського суспільства, що складається з посередництва об'єднань громадян. Домінуючий підхід до розуміння громадянського суспільства у політології спирається на ліберальну концепцію громадянського суспільства, сформульовану А. де Токвілем ще у ХІХ ст. Його спостереження за діяльністю громадських об'єднань в Америці 1830-1840-х років лягли в основу того, що ми сьогодні називаємо громадянським суспільством - автономне, тобто незалежне від держави, утворення, яке складається зі спонтанних та добровільних організацій. Проте нині ці об'єднання перетворилися на абсолютно різні типи організацій⁴.

Сучасна концепція громадянського суспільства з'явилася у контексті політичної економії. А. Фергюсон і А. Сміт описували сучасне суспільство за допомогою таких теоретичних концепцій, як людина економічна, спонтанний порядок та обмеження уряду. Гегель і К. Маркс визначали громадянське суспільство як систему потреб і розглядали його як сферу нерівності. Відновлення дискусій про феномен громадянського суспільство припало на 1990-і роки, коли завершилася «холодна» війна і розпочався демократичний транзит у постсоціалістичних країнах. Воно супроводжувалося появою нових проблем, пов'язаних зі зміною ролі держави і трансформацією суспільства, яким вона «керувала». Нове мистецтво управління соціальними відносинами орієнтувалося на управління без чи поза межами держави. За такого контексту громадянське суспільство почало розглядатися із позицій, відмінних від часів Просвітництва: як певне утворення антидержавне або ж з підвищеною увагою до функціонування ОГС, їх участі у державному управлінні.

Прихильники такого розуміння громадянського суспільства часто розглядають його з позиції створення найважливіших умов для посилення ролі у суспільно-політичному розвитку та відповідного ослаблення держави, обмеження її функцій, зменшення впливу інститутів державної влади. Для багатьох представників ліберально-демократичних сил боротьба за громадянське суспільство фактично ототожнюється з боротьбою проти держави. Таке розуміння взаємовідносин громадянського суспільства і влади є, зокрема, характерною особливістю політичної свідомості ліберально-демократичних сил у пострадянських країнах. І це має глибокі історичні корені та соціально-психологічні основи.

Багатовікова історія безроздільного панування владних структур і придушення ними будь-яких проявів незалежної громадянської ініціативи сприяла формуванню погляду на державу і громадянське суспільство як на непримиренних противників, антагоністів. У такому контексті природним виявляється прагнення побудувати відносини громадянського суспільства з владою на принципах «гри з нульовою сумою», коли сила й успіх одного можливі лише при слабкості й поразці другого. Однак у межах демократичної системи відносини державної влади і громадянського суспільства мають будуватися на інших принципах. Виражаючи й обстоюючи інтереси громадян, захищаючи їх від державного втручання чи свавілля, громадянське суспільство саме по собі не здатне задовольнити значну частину вимог населення. Це може зробити лише держава, і чим вона сильніша, тим ширші її можливості для задоволення суспільних інтересів. Інакше кажучи, в рамках демократичного устрою держава не повинна ставити собі за мету придушення чи обмеження сфери діяльності громадянського суспільства, як це ми бачимо в авторитарній чи тоталітарній системах, а повинна бачити його специфічну роль у створенні демократії. Громадянське суспільство, своєю чергою, має бути зацікавлене в існуванні не просто «обмеженої» держави, що не висмоктує всі життєві соки із суспільства, а держави сильної, до якої можна не лише адресувати вимоги, а й від якої можна очікувати, що завдяки своїй силі вона ці вимоги здатна задовольнити.

На перехідному етапі від тоталітаризму до демократії перед Україною постало завдання модернізації суспільства і держави, а побоювання втратити незалежність, про яку мріяли багато поколінь українців, призвело до того, що на перший план у політичному дискурсі вийшла проблема розбудови держави. Слід зауважити, що ціла низка вітчизняних дослідників наголошували на тому, що не держава утворює громадянське суспільство, а громадянське суспільство утворює державу, є базисом держави, виступає ініціатором необхідних у ній змін, а також що громадянське суспільство - це соціальний фундамент держави і одночасно соціальне середовище, в якому функціонує держава⁵. У цей період необхідно було ретельно збалансувати кроки щодо розбудови держави та становлення громадянського суспільства. Проте цього не сталося, і процес державного будівництва набагато обігнав розвиток суспільства, що призвело до появи розбіжностей між модернізацією держави і модернізацією суспільства, а у подальшому зумовило Помаранчеву революцію та Революцію Гідності.

Водночас у демократичних країнах Заходу на формування нових підходів до розуміння громадянського суспільства вплинуло поширення ідей неолібералізму та нових управлінських практик. Він, на відміну від класичного лібералізму, не покладається на теорію саморегульованого громадянського суспільства та ринкові відносини. На противагу сучасним уявленням про лібералізм неоліберальний підхід є доволі конструктивістським: спрямований на побудову ринку та поширення ринкових принципів у соціумі. Адже неолібералізм не вважає, що йому притаманні «вбудовані» закони та правила. Як результат неолібералізм уже не розглядає громадянське суспільство як сферу діяльності, незалежну від держави.

На Заході реформа управлінських практик включає і політичне втручання в громадянське суспільство з боку держави, що здійснюється на основі теорії раціонального вибору та нового інституціоналізму⁶. Теорії раціонального вибору, віддаючи пріоритет неокласичній економіці та індивідуальному вибору, відмовилися від ідеї саморегульованого суспільства, характерної для класичного лібералізму. Хоча неоліберальна раціональність передбачає управління державою без управління соціумом, оскільки вони відкинули концепцію саморегульованого суспільства, проте інститути держави посилаються на громадянське суспільство для управління державою та її населенням. Тобто виник конфлікт між основоположним теоретичним знанням, що формує політичну діяльність, та політичною реальністю. Показово, що зникнення ліберальної політичної раціональності збіглося зі зростанням популярності дискурсу громадянського суспільства та концепції третього сектору з 1990-х років.

Теорії раціонального вибору, зважаючи на їх орієнтацію на поведінку індивідів, а не колективів, мають мало спільного з панівними підходами до розуміння громадянського суспільства. Ці теорії та неокласична економіка не пояснюють, чому політикам потрібна підтримка з боку ОГС. Одне з найбільш вірогідних пояснень антидержавна орієнтація неоліберальних реформ, згортання масштабів держави загального добробуту, ослаблення ієрархічних бюрократичних структур, що змусило держави залучити до управлінських процесів недержавних акторів. За такого підходу представники громадянського суспільства з'явилися в процесі реструктуризації та впровадження нових механізмів управління соціумом. Тепер актори громадянського суспільства виконують деякі традиційні ролі держави, зокрема у сфері надання послуг, охорони здоров'я та освіти. Тим не менше, було б неправильно описувати цей процес як лише передачу відповідальності від держави до акторів громадянського суспільства. Така передача державної відповідальності недержавним акторам є невід'ємною частиною соціального процесу, що впливає на управління державою та її громадянами. Теорії раціонального вибору можуть пояснити, чому держави відступають, а нові моделі управління вийшли за межі державних інститутів. Проте вони не можуть пояснити необхідність співпраці держави з організаціями громадянського суспільства та набуття останніми нових ролей та функцій.

Теорії нового інституціоналізму дали відповідь на дилеми, породжені неоліберальними реформами, коли неоліберальна політика зумовлювала соціальні заворушення та створювала дефіцит демократії. Теорії нового інституціоналізму співзвучні з ідеологічними обіцянками третього шляху реформувати як неолібералізм, так і соціальну демократію. Нові інституціоналісти погоджувалися з основними цілями неоліберальних реформ і твердженням, що ієрархічна держава та кейнсіанська політика соціального забезпечення залишилися у минулому. Вони також вважають, що держава повинна передати частину своїх обов'язків недержавним акторам. У рамках теорії нового інституціоналізму громадянське суспільство часто використовувалося як синонім «третього сектору», оскільки послідовники цієї концепції вважали, що саме третій сектор має модернізувати державу та соціум. Нові інституціоналісти вважали, що соціальний капітал і довіра можуть замістити ринки в якості організаційного принципу діяльності мереж.

Коли ж неоліберальні реформи зіткнулися з проблемами легітимності та наростанням громадського невдоволення, прихильники неолібералізму почали говорити про необхідність інклюзивного підходу та впровадження учасницьких механізмів управління. Сформовані на цих задах концепції урядування та глобалізації стали популярними політичними дискурсами. Теорії нового інституціоналізму прагнули подолати гегемонію неоліберальної ідеології з її акцентом на учасницькому управлінні для розв'язання спільних проблем, зокрема екологічних та міграційних. Відповідно роль ОГС зросла, оскільки вони розглядалися як проміжна ланка між законотворцями та громадянами⁷.

Теорії нового інституціоналізму продовжили започаткований модерністами підхід до визначення соціуму та громадянського суспільства як саморегульованих сфер. Нові теорії модернізації акцентували увагу на розподілі праці, що має місце у сучасних суспільствах під впливом технологічного прогресу, переосмислили соціальну теорію структурної диференціації у суспільстві для пояснення наслідків такої зміни. Теорія систем поглиблювала теоретичне розуміння суспільства як такого, що складається з відокремлених та саморегульованих сфер. Нові теорії були функціоналістськими, позаяк закріплювали за кожною складовою частиною (державою, соціумом, економікою та сім'єю) конкретні функції адміністрування, створення норм, виробництво й обмін та відтворення відповідно.

Згідно зі структурно-функціоналістським підходом, що лежить в основі нових інституціоналістських теорій управління, ОГС є частиною суспільної сфери, а в рамках нового механізму управління в 1990-х роках вони отримали дві ролі, сумісні з теоріями структурної диференціації та нового інституціоналізму. Перша роль пов'язана з передачею державних обов'язків ОГС та третьому сектору, зокрема щодо надання послуг. Ця роль у подальшому набула обґрунтування в теоріях соціального капіталу: Р. Патнем скористався ідеями А. де Токвілля про посередницьку роль громадських організацій у побудові демократій. Згідно з цією теорією соціальний капітал з'являється у результаті взаємодії громадян у різноманітних об'єднаннях. Оскільки громадяни взаємодіють між собою для вирішення спільних проблем та задоволення спільних інтересів без потреби нагляду з боку держави, то вони можуть створити або посилити своє відчуття належності до спільноти. Місцеві організації також перешкоджають небажаному втручанню та свавіллю з боку держави.

Теорії нового інституціоналізму скористалися теоріями соціального капіталу, щоб знайти нове підґрунтя для легітимності нової моделі управління, де рішення часто приймаються невиборними акторами разом з політиками, які несуть політичну відповідальність. Новий інституціоналізм вважає, що соціальний капітал і довіра між акторами-адміністраторами й довіра до них з боку громадян може замінити або ж частково компенсувати механізми легітимації, створені представницькою демократією. У ліберальній демократії громадяни обирають політиків, які відповідальні та підзвітні перед громадянами. Коли учасницьке управління (урядування) включає акторів без представницького мандата до процесу прийняття рішень, то управлінські структури мають вирішувати нові проблеми, породжені дефіцитом демократії. У відповідь послідовники теорій соціального капіталу почали шукати відповідь на питання, чи можуть управлінські мережі бути організовані на основі довіри, а не прибутку, або ж якщо довіра відсутня чи слабка, то як можна створити таку мережу.

Друга роль, на якій наголошували теоретики нового інституціоналізму, випливала з функцій ОГС у встановленні зв'язків між структурно відмінними сферами. Представники нового інституціоналізму разом із деякими теоретиками демократії стверджували, що частина проблем з легітимністю зумовлена відсутністю зв'язку між структурно диференційованими частинами соціально-політичної системи. Нові інституціоналісти, прямо або опосередковано посилаючись на теорію публічної сфери Ю. Габермаса, характеризували ОГС як організації, здатні діяти як передавальний механізм, своєрідний міст між громадянами та розробниками політики. Ці організації створюють простір для неспотвореної комунікації між громадянами, який би в іншому випадку перебував під постійною загрозою як з боку бюрократичних управлінських структур, так з боку економічної влади.

Дискурс громадянського суспільства та управлінської практики дедалі більше наголошувалися новими інституціоналістами та політикою третього шляху. Відомі дослідники громадянського суспільства стверджували, що третій шлях і третій сектор політично близькі, особливо у сфері громадянського суспільства та реформи системи соціального забезпечення. Третій шлях спирався на третій сектор для реформування держави і суспільства. Деякі дослідники стверджували, що третій шлях є новим політичним баченням «модернізації «соціальної демократії старого зразка», що покладається на солідарність та соціальне забезпечення з боку держави, та прагне розробити комплексний підхід до оновлення держави та суспільства для протидії неоліберальній політиці, яка вважається соціально сліпою, спрощеною та нестійкою»⁸. Прихильники ідеї третього шляху стверджували, що держава повинна розглядатися не як надавач добробуту, а як ризик-менеджер, що лягло в основу перегляду соціал-демократичної концепції держави загального добробуту⁹.

Одним з основних елементів амбіційної програми третього шляху щодо реорганізації держави було встановлення зв'язків із громадянським суспільством, його оновлення та активізація соціальної участі, заохочення соціального підприємництва та нових підходів до державно-приватного партнерства у наданні публічних благ і послуг. Передбачалися такі тренди: оновлення політичних інститутів для заохочення більшої участі громадян; встановлення нових відносин між урядом та громадянським суспільством, що включають як діяльнісний уряд, так і активні, добровільні об'єднання громадян; активніша роль бізнесу як соціально та екологічно відповідальних інститутів; структурна реформа держави загального добробуту, перехід від «права на допомогу» до управління ризиками.

Очікувалося, що організації третього сектора ефективно надаватимуть послуги у сфері охорони здоров'я, соціального забезпечення, гуманітарної допомоги, освіти, культури та стануть агентами громадського відродження шляхом формування інфраструктури швидко зростаючого громадянського суспільства.

Той факт, що третій шлях і неоліберальні підходи мають схожі очікування, по суті, свідчить про те, що зростаюча економічна та політична роль третього сектору до певної міри не залежить від «нової політики» і є частиною більш фундаментальних змін у постіндустріальному суспільстві. Через схожість очікувань можна навіть стверджувати, що третій шлях як модернізована ідея соціал-демократії не був альтернативою неоліберальному врядуванню, а радше став однією із спроб скоригувати недоліки ринку, тобто є одним із різновидів неолібералізму.

Тобто неолібералізм і третій шлях збігаються у своїх очікуваннях щодо функціонування організованих акторів громадянського суспільства. Саме на цій підставі деякі автори вважають, що третій шлях не був альтернативою неоліберальному урядуванню, а радше підходом, що коригує ринок. Вони вважали третій шлях різновидом неолібералізму¹⁰.

Також пов'язані між собою нове урядування, що акцентує увагу на організаціях громадянського суспільства через їх потенціал розвитку соціального капіталу, та політика третього шляху. Держава не лише ділиться своєю відповідальністю з недержавними акторами, а й отримує нові ролі. Перехід від ієрархічного управління до неієрархічних чи гетерархічних управлінських процесів, який відбувся у розвинених країнах починаючи з 1980-х років, лише підкреслює нову роль ОГС у суспільному розвитку. Міжнародні організації, такі, як Світовий банк і Міжнародний валютний фонд, перенесли цю форму управлінської раціональності до країн, що розвиваються, через дискурс належного урядування. Останнє передбачає сильний акцент на участі та розвитку громадянського суспільства як передумови ефективного управління.

Ключовою дилемою, що стосується залучення ОГС до управлінських мереж і процесів вироблення політики, є підзвітність ОГС, оскільки вони не проходять через процедуру виборів. Більше того, коли НУО беруть участь в управлінні, така практика часто набуває форми плюралістичного зацікавленого посередництва. Своєю чергою участь ОГС в управлінні державою часто призводить до домінування бюрократичної та неоліберальної раціональності в рамках ОГС.

Інженерія участі, нормативно-правове забезпечення участі та поточна практика участі в управлінні визначають та окреслюють межі легітимного громадянського суспільства на неоліберальних засадах і деполітизованим шляхом. Така форма участі вписується у ринкові принципи та логіку неолібералізму. Управлінські практики призводять до організаційного ізоморфізму, що впливає на органи публічної влади, корпорації та ОГС. Результатом цього є обмеження, виключення та делегітимація інших груп громадянського суспільства, оскільки в такому випадку політика зводиться до технічної та адміністративної практики, але не розуміється як змагальність зацікавлених сторін та публічне обговорення.

Менеджералізм впливає на соціальну організацію, оскільки він стосується не лише процесу, в ході якого органи публічної влади впроваджують набір принципів, характерних для корпорацій, а й є технологією управління, оскільки передбачає управління суспільством менеджерами найбільш ефективним і результативним шляхом. Не лише діяльність ОГС, а й соціальні проблеми вирішуються через застосування загальних процедур, логіки і стратегій управління. При цьому управління організацією чи розв'язання соціальної проблеми найбільш ефективним і результативним чином є самоціллю. Менеджералізм дедалі ширше охоплює соціальний світ: процедури та формальні структури, через які громадянське суспільство інтегрується в інституційні рамки управління, сприяють появі у ньому нових управлінських акторів, які хочуть і спроможні брати участь в управлінні суспільством.

Ще однією проблемою, пов'язаною з участю ОГС в управлінських процесах, є те, що їх розглядають як представників незалежного громадянського суспільства. Однак за визначенням ці організації представляють насамперед інтереси своїх членів, зацікавлені у вирішенні спільних проблем і радше є прикладами формальної інституціоналізації громадянського суспільства, а не представниками соціуму, як представницький орган за демократичного режиму.

Подальша переоцінка ролі ОГС в управлінні державними справами буде безпосередньо пов'язана з процесами діджиталізації. Технології обробки великих масивів даних (Big data), що уже широко використовуються для аналізу поведінки клієнтів у приватному секторі, нівелюють посередницьку роль ОГС, оскільки завдяки соціальним мережам і тотальній цифровізації практично усіх послуг (від пільгового проїзду транспортом до купівлі товарів і послуг) можна відтворити максимально деталізований профіль суспільства як щодо політичних уподобань, так і споживчих звичок на конкретній території.

Висновки. Отже, розуміння громадянського суспільства є історично зумовленим феноменом і залежить від особливостей конкретного контексту розвитку суспільних відносин. У 1990-х роках відбулося переосмислення ліберальної концепції громадянського суспільства, в рамках якої воно протиставлялося деспотичній державі. Водночас неефективність державного управління, невдачі держави загального добробуту змусили активізувати пошук нових моделей організації управлінських процесів насамперед, тобто шляхом залучення організацій громадянського суспільства до процесу прийняття рішень та виконання деяких функцій, що раніше належали виключно державі. Теоретичним підґрунтям для змін управлінської практики стали теорії раціонального вибору, неоінституціоналізму та неолібералізму, яким, проте, не вдалося повністю вирішити дві основні проблеми: відсутність механізмів підзвітності ОГС та їх репрезентативність, тобто якою мірою вони є незалежними і наскільки повно представляють інтереси усього суспільства.