Європеїзація екологічного права держав-членів Європейського Союзу

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Європеїзація екологічного права держав-членів Європейського Союзу

Іван Васильович Яковюк,

Ганна Валеріївна Анісімова,

Олеся Янівна Трагнюк

Харків

Анотація

екологічний право європеїзація інтеграція

Актуальність наведеної в статті проблеми зумовлено недостатністю дослідження питань європеїзації екологічного права у вітчизняній юридичній науці. Мета статті полягає в дослідженні сутності поняття «європеїзація права» та особливостей її реалізації у сфері екологічного права держав-членів ЄС та країн-кандидатів. Концепція європеїзації виникла і розвивалася внаслідок змін, що відбувалися всередині самої теорії інтеграції. У статті досліджено вплив процесу поглиблення інтеграції та розширення Європейського Союзу на зобов'язання держав-членів щодо захисту навколишнього середовища і клімату. Зазначено, що побудова та функціонування правопорядку ЄС є визначальним фактором інтеграції, яку розглянуто як проєкт розбудови єдиного ринку, доповнений реалізацією комплексу політик, зокрема у сфері захисту навколишнього середовища і клімату. У роботі проаналізовано концепцію європеїзації екологічного права, досліджено, як правові системи держав-членів ЄС долучаються до розвитку наднаціонального за своєю правовою природою екологічного права Європейського Союзу. Наголошено, що єропеїзацію права не можна розглядати ані як однорідний процес, ані як процес, що приводить до однакового результату в кожній із держав-членів. Незважаючи на очевидне домінування міжнародного права та глобалізації як чинників, що зумовлюють реформування національного права, стверджується, що особливості правового регулювання відносин у сфері захисту навколишнього середовища і клімату є наслідками «м'якої» або непрямої європеїзації. У багатьох випадках норми правопорядку ЄС, що несумісні з національними нормами, створюють тиск на національні уряди, спонукаючи їх до адаптації національного екологічного законодавства до європейських екологічних правових стандартів. Звернуто увагу на те, що в рамках процесу європейської інтеграції може відбуватися в певному обсязі та з різних причин процес деєвропеїзації. Отримані в результаті дослідження висновки сприятимуть усвідомленню феномену європеїзації національного права держав-членів ЄС та країн-кандидатів, зокрема такої його складової, як екологічне право, його напрямів і форм, і можуть стати у пригоді в процесі адаптації вітчизняного екологічного законодавства до екологічного законодавства Європейського Союзу.

Ключові слова: європеїзація; деєвропеїзація; екологічне право; екологічна безпека; кліматична політика; європейська інтеграція; Європейський Союз; суверенітет; субсидіарність.

Annotation

Europeanization of Environmental Law of the European Union Member States

Ivan V. Yakoviyk Yaroslav Mudryi National Law University, Kharkiv, Ukraine

Hanna V. Anisimova Yaroslav Mudryi National Law University, Kharkiv, Ukraine

Olesia Y. Tragniuk Yaroslav Mudryi National Law University, Kharkiv, Ukraine

The topicality of the issue presented in the article is due to the insufficiency of research on the Environmental Law Europeanization in domestic legal science. The purpose of the article is to study the essence of the concept of "law Europeanization" and the peculiarities of its implementation in the field of Environmental Law of EU member states and candidate states. The Europeanization concept arose and developed as a result of changes occurred within the theory of integration itself. The article deals with the influence of the process of deepening of the integration and expansion of the European Union on the obligations of the member states regarding the protection of the environment and climate.It is observed that the construction and functioning of the EU legal order is a decisive factor of integration, which is viewed as a project of building a single market, complemented by the range of policies implementation, in particular in the field of environmental and climate protection. The concept of Environmental Law Europeanization was analyzed, and the way how the legal systems of the EU member states contribute to the development of the European Union Environmental Law, which is supranational by its legal nature, was examined.It is emphasized that the Europeanization of law cannot be addressed as a homogeneous process, nor as a process that leads to the same result in each of the member states. Despite the obvious dominance of international law and globalization as factors determining the national law reform, it can be argued that the peculiarities of legal regulation of relations in the field of environmental and climate protection are caused by the consequences of "soft" or indirect Europeanization. In many cases, the rules of the EU legal order, which are incompatible with national rules, create pressure on national governments, prompting them to adapt national environmental legislation to European environmental legal standards. Attention is drawn to the fact that within the framework of the process of European integration, the process of de-Europeanization can occur to a certain extent and for various reasons. The conclusions obtained as a result of the research will contribute to the awareness of the phenomenon of Europeanization of the EU member states and candidate states national law, in particular such a component as Environmental Law, its directions and forms, and may be useful in the process of domestic environmental legislation to the European Union environmental legislation adaptation.

Keywords: Europeanization; de-Europeanization; Environmental Law; environmental safety; climate policy; European integration; European Union; sovereignty; subsidiarity.

Вступ

«Європеїзація» - це модне, але досить неоднозначне поняття. Цей термін увійшов у науковий обіг на початку 1990-х рр. [13] (хоча в окремих публікаціях зустрічається ще в першій половині ХХ ст. [4-7]) і вживається для опису різних явищ та процесу змін, що відбуваються в європейських країнах на тлі поглиблення та розширення інтеграційного процесу. Показово, що співробітництво в екологічній сфері розглядалося як модель європеїзації вже на початковому етапі інтеграції [8; 9].

1987 рік започаткував новий етап в усвідомленні людством необхідності посилення співробітництва між різними учасниками міжнародних відносин у екологічній сфері. У 1987 р. Міжнародна комісія з навколишнього середовища і розвитку (Комісія Брундтланда) опублікувала доповідь «Наше спільне майбутнє», що була схвалена ГА ООН, в якій ішлося про те, що уряди не можуть займатися захистом навколишнього середовища окремо від відповідних криз, таких як економічний розвиток та вироблення енергії [10]. Висновки і пропозиції, викладені в доповіді, визначили зміст загальної міжнародної екологічної політики [11]. Європейські Співтовариства, а згодом ЄС, у свою чергу, зважаючи на популярність екологічної політики в суспільстві, на початку 1990-х рр. сприяли її розвитку з метою легітимації інтеграційного процесу, який почав переходити з економічної сфери у політичну [12].

Не дивно, що загальновизнаного визначення терміна «європеїзація» досі не існує. Окремі автори навіть ставлять під сумнів правомірність використання теорії «європеїзації» для концептуалізації змін, які відбуваються в державно-правовому розвитку держав-членів ЄС [13]. Натомість пропонують обговорювати конвергенцію або координацію діяльності суб'єктів, залучених до формування політик ЄС, або ж структури та процеси, за допомогою яких здійснюється загальноєвропейська політика, а також стратегії, прийняті державами-членами для визначення та захисту національної позиції у виробленні політики ЄС [14-16].

Однак відмову від терміна «європеїзація» слід вважати передчасною. Через зростання кількості досліджень, порівняння різних варіантів вживання цього терміна, намагання змоделювати динаміку «європеїзації» права в цілому і окремих його сегментів, зокрема екологічного права, збільшення емпіричних даних спроб оскаржити правомірність існування цієї теорії стає дедалі менше. Як наслідок поняття «європеїзація» поступово перетворюється на одне з ключових понять політичної науки, насамперед англосаксонської [17], яке плавно перетікає у площину теорії права та практику.

Трансформація європейського політичного і правового порядку в рамках процесу європеїзації може бути плідно досліджена в контексті аналізу тих змін, що стосуються ключових політичних і правових інститутів та національних ідентичностей, а також процесу формування загальноєвропейської ідентичності [18]. Тому сьогодні дедалі частіше йдеться про те, що розробку теорії «європеїзації» слід сприймати як концептуальну чи навіть парадигмальну революцію.

Огляд літератури

Комплекс питань, пов'язаний з європеїзацією, досить ретельно досліджується європейськими, а від початку 2000-х рр. - і вітчизняними науковцями. Серед наукових праць значна їх частина присвячена загальній теорії європеїзації держав-членів ЄС (T. A. Bцrzel [19], J. Buller та A. Gamble [20], R. Ladrech [2], C. M. Radaelli [21], О. Оржель [22], Н. Попова [23], І. Яковюк [24]), а також країн-кандидатів (H. Sevim [25], A. Gwiazda [26], F. Schimmelfennig [27], O. Baisnйe та R. Pasquier [28], A. V. Schmidt [29], K. Featherstone та Cl. M. Radaelli [30]). Основну увагу в наукових розробках приділено проблематиці європеїзації права (M. Burch and S. Bulmer [31], A. Jordan [32], F. Snyder [33]) і, зокрема, екологічного права (D. Benson [34], T. Boerzel [35], M. Braun [36], A. Jordan та D. Liefferink [32; 37]), зважаючи на те, що передача повноважень від національних урядів до інституцій ЄС є рідкісним прикладом ефективної європеїзації цієї сфери. Окремий напрям досліджень становлять праці, присвячені проблемі деєвропеїзації екологічного права у зв'язку із виходом Великої Британії зі складу ЄС (Ch. Burns [38; 39]; A. Castaldo A. та A. Pinna [40]; P. Copeland [41]; V. Gravey [42]; C. Radaelli [43; 44]; C. Reid [45]; A. Szymanski [46]; О. Трагнюк та Ю. Щокін [47], S. Wolff та A. Piquet [48]), а також позицією окремих держав-членів та країн-кандидатів (E. Ertugal [49]; G. Raagmaa, T. Kalvet та R. Kasesalu [50]; G. Yilmaz [51]). Водночас далеко не всі питання у сфері європеїзації екологічного права сьогодні отримали належне висвітлення, особливо у вітчизняній юридичній науці. Це надає актуальності й практичної значущості вивченню цієї наукової проблеми.

Метою статті є дослідження сутності поняття «європеїзація права» та особливостей її реалізації у сфері екологічного права держав-членів ЄС та країн-кандидатів.

Матеріали та методи

Загальновідомо, що нові терміни, недостатня точність понятійного апарату можуть призвести до того, що концепція, яка розробляється, буде сприйматися як досить суперечлива. Тому значну увагу приділено встановленню змістових меж нового поняття «європеїзація» та демонстрації того, у чому його відмінність від інших понять (зокрема, «глобалізація», «конвергенція»); розгляду питання щодо того, як запровадження нового поняття може порушити наявне «семантичне поле», яке міститиме родинні поняття [20]. Термін «європеїзація» в цілому і екологічного права зокрема може розумітися як у широкому (процес, що відбувається за участю Європейської економічної комісії ООН, Організації економічного співробітництва та розвитку (OECD), Ради Європи та Європейського Союзу), так і у вузькому розумінні (процес, що відбувається виключно в рамках ЄС). У цій статті європеїзацію екологічного права ми розглядатимемо як процес, що відбувається виключно в межах Європейського Союзу.

Зважаючи на існування різних визначень досліджуваного феномену, європеїзацію екологічної політики, яка, зокрема, у ЄС спирається на досить розвинуту правову основу, слід розглядати з таких позицій.

По-перше, підлягає дослідженню ступінь поступового делегування суверенних прав і повноважень від національних урядів до інститутів ЄС. Важливими критеріями оцінки успішності цього процесу є аналіз таких явищ, як: практика міжурядового закріплення правових засад екологічної політики в установчих договорах та їх імплементація у вторинне законодавство; створення загальноєвропейських інституцій, до повноважень яких віднесено розроблення і реалізацію екологічної політики; соціальна європеїзація як процес налагодження транснаціонального співробітництва між соціальними суб'єктами.

По-друге, підлягає розгляду вплив урядів окремих держав-членів на еволюцію права ЄС та його імплементацію на рівні ЄС.

По-третє, європеїзацію екологічної політики може бути проаналізовано з урахуванням досвіду імплементації законодавства ЄС на національному рівні.

По-четверте, потребує аналізу процес деєвропеїзації в рамках процесу інтеграції.

Результати та обговорення

Історія визначень йде за схемою, в якій терміни спочатку вжито в довільній формі, щоб впоратися з нечітко визначеною реальністю, а потім настає період жорсткості, підвищення точності та уточнення [52]. Термін «європеїзація» є доволі складним для розуміння як у політологічному, так і в правовому контексті. Як наслідок його вживають досить безсистемно і по-різному визначають у дослідницькому дискурсі. Оскільки не існує єдиної парадигми, яка б могла забезпечити розумний аналіз, ми пропонуємо звернутися до раціональних, історичних, політичних та соціологічних інституційних поглядів, щоб пролити більше світла на механізми європеїзації.

У процесі формування будь-якої концепції завжди має місце елемент інтуїції та суджень, а тому ми не повинні очікувати, що швидко і однозначно сформулюємо усталене, а тим більше остаточне значення цього терміна. Так, європеїзацію можна розглядати як тенденцію до постійно зростаючої передачі компетенцій від національних урядів на наднаціональний рівень прийняття рішень [53; 54], або з позиції наднаціонального впливу політики Європейського Союзу на національні владні структури (це тягне за собою зміну стилів і способів діяльності влади, наприклад, створення нових парадержавних агенцій у Греції та Португалії для використання коштів, що виділяються структурними фондами ЄС [55, с. 24], або як зміну екологічної політики держави-члена (наприклад, Великої Британії) під впливом екологічних програм ЄС [56, c. 137]). У цьому випадку вказані процеси призводять до зростаючої взаємозалежності політики національної держави та наднаціонального управління в межах Європейського Союзу [57] і в дослідженнях вживають термін «EU-ization» [58].

Слід зазначити, що європеїзація виявилася гарним концептуальним інструментом для розуміння взаємного впливу діяльності держав-членів та інституцій ЄС (зверху вниз і знизу вгору) у сфері правової регламентації й вирішення екологічних проблем та реагування на нові виклики у царині охорони довкілля. Водночас не варто забувати і про «горизонтальний» вимір цього процесу: розширення впливу окремих держав-членів (насамперед Великої Британії, Німеччини і Франції, а протягом останніх років держав-членів з регіону Східної Європи (Польщі та Угорщини)) через загальноєвропейські структури на політику інших держав-членів. При цьому важливо наголосити на тому, що європеїзація описує наслідки поглиблення інтеграції не тільки для держав-членів ЄС, а й для країн-кандидатів [25], зокрема шляхом підписання угод про асоціацію або угод про співробітництво і партнерство. Отже, європеїзація створює низку прямих і непрямих викликів та можливостей для держав, незважаючи на те, чи є вони сьогодні членами Європейського Союзу, чи ні [26]. Водночас у переважній більшості досліджень термін «європеїзація» вжито саме стосовно держав-членів ЄС [59], тоді як застосування його щодо країн-кандидатів вважається спірним (до того ж країни-кандидати, як правило, опиняються в різній ситуації з точки зору процесу європеїзації, зокрема і за темпами адаптації національного законодавства до права ЄС). Ті ж автори, хто визнавав, що європеїзація може мати значення і для інших країн, обмежили свої теоретичні та емпіричні дослідження саме державами-членами ЄС [60-62].

Також вважається, що концепція європеїзації є менш корисною і для вивчення способів досягнення балансу влади між наднаціональними та міжурядовими інститутами ЄС (розподіл політичних повноважень по горизонталі, зокрема між Європейською комісією та Радою ЄС)¹, а також аналізу змін у відносинах між Союзом та державами-членами [63, с. 200-201].

Європеїзація зароджується і розвивається насамперед як форма регіональної політичної інтернаціоналізації. Цим європеїзація відрізняється від поняття «глобалізація», яке характеризує насамперед, хоча і не виключно, процес інтернаціоналізації в економічній сфері, який зрештою отримує втілення в інших сферах - культура, політика тощо. За такого бачення європеїзація як форма інтернаціоналізації позначає процес, який одночасно відбувається на різних рівнях, а тому впливає на широке коло суб'єктів: державу і суспільство (макрорівень); організації та соціальні групи (мезорівень), окремих індивідів (мікрорівень). При цьому не слід вважати, що процес європеїзації є цілком закономірним: понад сто років тому Г. Зіммель зазначав: «Ані любов, ані розподіл праці, ані ставлення до третьої сторони, ані дружба, ані членство в партії, ані панування і підкорення не можуть бути достатніми для створення або підтримання історичного союзу» [64, с. 271].

Європеїзація - це двосторонній процес (вертикальний (згори вниз і знизу вгору, між інституціями ЄС, які забезпечують досягнення цілей Союзу і державами-членами) та горизонтальний (між державами-членами)), а отже, передбачає свого роду комунікацію насамперед між двома інституційними Під час вивчення принципу розподілу повноважень (функцій) між інституціями ЄС, який має визначальне значення для функціонування інституційної системи ЄС, робиться акцент на тому, що якщо Комісія ЄС є виразником наднаціонального начала у вказаній системі, а її завданням є забезпечення виконання/дотримання права ЄС, то Рада ЄС (Рада міністрів ЄС) є виразником міжурядового начала в Союзі, який передусім покликаний захистити інтереси окремих держав, їхні суверенні права. рівнями (наднаціональним і національним). Як наслідок, кожна держава-член, а особливо цей висновок стосується нових держав-членів ЄС та країн-кандидатів, повинна пристосовуватися до європейської логіки і правової культури, якщо хоче впливати на законотворчий процес та загалом на загальноєвропейські політичні процеси. Невідповідність між національною та загальноєвропейською політикою служить «європеїзуючим» механізмом, каталізатором адаптації політики та права держав-членів до політики та права Європейського Союзу у відповідній сфері суспільних відносин. Коригування залежить від певних факторів-посередників, включаючи вразливість країн до глобального та європейського економічного тиску, їх політичну інституційну спроможність реагувати в разі потреби на різноманітні виклики, «відповідність» європейської політики спадщині та перевагам національної політики [29].

Таким чином, якщо одні держави-члени зазнають незначних змін у певному секторі, оскільки наявний ступінь невідповідності був низьким і не викликав особливого тиску при адаптації, то іншим державам-членам доводиться проводити масштабні реформи, враховуючи значну невідповідність між наявним національним режимом та політикою ЄС у цьому секторі [65, с. 117]. Для полегшення процесів коригування та адаптації Європейський Союз, зі свого боку, стимулює процеси соціалізації та розвитку спільних переконань і цінностей, зокрема екологічних, на всіх етапах інтеграції. При цьому цінності ЄС є не лише ідеологічним підґрунтям інтеграції, вони мають юридичну силу, що підтверджується закріпленими в Установчих договорах інструментами їх правового захисту (ст. 7 та ч. 1 ст. 49 Договору про ЄС).

Дискусія щодо наслідків європеїзації екологічного права порушує кілька аналітичних запитань: яка природа змін в екологічній політиці ЄС і які фактори призводять до цих змін? Якщо екологічна політика ЄС знижує свої «оберти», стагнує чи зростає, як це характеризує правову інтеграцію ЄС? Якщо розвиток європейської інтеграції гальмується (наприклад, через кризу євро, Brexit, міграційну або енергетичну кризу), як це позначається на екологічному секторі ЄС? [12].

Поглиблення інтеграції та розширення членського складу ЄС дає підстави очікувати більшої невідповідності національного екологічного законодавства окремих держав-членів екологічному законодавству ЄС. Однак, з огляду на аналіз емпіричних даних за останні 25 років можна констатувати факт скорочення розриву у впровадженні загальноєвропейських екологічних стандартів. За винятком розширення на південь, прийняття нових держав-членів не загострило проблему дотримання норм права ЄС у сфері екологічної політики¹. Значного зростання кількості екологічного acquis не спостерігається. Проте одночасно відбуваються диференціація та урізноманітнення його змісту. Це пояснюється стратегіями Європейської комісії щодо управління та забезпечення дотримання вимог, які вже сформульовані в законодавчих актах Союзу. За допомогою комітології посилюється роль імплементаційних актів Союзу. Екологічна політика ЄС стала менш вимогливою до держав-членів, оскільки дедалі більше прагне змінювати, удосконалювати існуюче, а не створювати нове законодавство. Одночасно Комісія розробила нові інструменти для посилення спроможності держав-членів імплементувати екологічне законодавство ЄС [66]. Вступаючи до Європейського Союзу, держави вже на стадіях подання заявок, а особливо в статусі кандидатів, повинні демонструвати готовність виконувати стандарти ЄС в екологічній сфері. Як правило, угоди, що регулюють відносини ЄС із третіми країнами, які ставлять за мету в майбутньому вступити до Європейського Союзу або в яких мова йде про поглиблення інтеграції, містять норми про співробітництво у сфері охорони довкілля, а інколи і про необхідність адаптації законодавства таких держав до acquis ЄС у відповідній сфері Екологічну політику Європейського Союзу започатковано в 1973 р., ще до того, як було створено Союз, тобто в рамках Співтовариств. її стартом вважають прийняту «Програму дій з охорони довкілля», після чого було сформовано Екологічний підрозділ (у 1981 р. названий Генеральним директоратом з питань навколишнього середовища). Згодом ця політика розвинулася, «щоб охопити широкий спектр різноманітних тем, які приймалися протягом багатьох десятиліть». У 2015 р. Інститут європейської екологічної політики підрахував, що «сукупність екологічного законодавства ЄС» становить понад 500 директив, регламентів і рішень.

На сьогодні діє вже Восьма програма дій з навколишнього середовища ЄЄ терміном до 2030 р. Досить часто наведено перелік регламентів та директив, які має бути запроваджено в національне законодавство таких держав.. Важливим фактором є також сприяння усвідомленню майбутніми членами ЄС особливостей застосування союзного законодавства в екологічній сфері, яке характеризується попри жорсткість стандартів значним ступенем децентралізації. У цьому контексті слід зауважити, що за останні 25 років відбулися значні зрушення у застосуванні екологічного законодавства Європейського Союзу. Розвиток екологічного законодавства та його імплементація традиційно залежать від позиції Європейської комісії, яка поступово відходить від цієї практики. Саме Комісія як виконавча інституція ЄС забезпечує застосування права ЄС. Проте на сучасному етапі Комісія дедалі частіше вдається до передачі правозастосування природоохоронним неурядовим організаціям, сприяючи доступу таких організацій до національних судів. Справа в тім, що, як відомо, захист права Європейського Союзу, в тому числі й екологічного законодавства ЄС, передусім покладено на національні суди, які розглядають спори приватних осіб, що пов'язані із застосуванням і тлумаченням норм права ЄС. Комісія розглядає централізоване і приватне правозастосування як замінники, аналізує переваги і недоліки кожного механізму, доходячи зрештою висновку, що обидва механізми повинні відігравати важливу роль. При цьому констатується, що застосування екологічного законодавства ЄС приватними особами залежить значною мірою від національних структур і можливостей, які навряд чи колись будуть повністю лібералізовані й гармонізовані процесуальним законодавством Євросоюзу передусім через неоднакову економічну спроможність держав-членів, а також відмінність у правозастосовчих процедурах. Отже, застосування норм права ЄС в екологічній сфері приватними особами не є панацеєю, а тому відсутність загальноєвропейського правозастосовного органу викликає певне занепокоєння [67].

Процес європеїзації зумовив наукові дебати про те, чи є він низхідним, висхідним або різноспрямованим [2; 42, с. 80; 57; 58; 68]. Тривалий час академічні дослідження були переважно присвячені «forwardgear»¹ європеїзації (або її провідній ролі) для кращого розуміння процесу зближення між державами-членами. Модель європеїзації розглядалася як єдино можлива в умовах регіональної інтеграції. Європейському Союзу надавалася роль локомотива цього процесу.

Водночас на противагу концепції європеїзації, що зумовлює формування єдиних, спільних або ж схожих стандартів, розвивається і концепція деєвропеїзації. Остання є новою в академічній сфері та широко використовується для вивчення різних явищ, які призводять до відкату назад і, таким чином, ставлять під сумнів взаємодію між ЄС та його державами-членами [69-71]. Криза єврозони (2008 р.), міграційна криза (2015 р.) і пандемія (2020-2022 рр.) зумовили дослідження можливості зупинки процесу європеїзації і навіть «реверсу» попередніх трансформацій. При цьому демонтаж політики на рівні ЄС досить часто розглядається і на прикладі демонтажу частини екологічного acquis ЄС [42].

Потрібно зауважити, що напередодні й у процесі ухвалення Маастрихтського договору дискусії щодо демонтажу політики (через датське «ні» під час ратифікації Договору про ЄС) призвели до усвідомлення потреби в більш послідовній реалізації принципу субсидіарності [72], який є ключовим у функціонуванні ЄС та відображає складну політико-правову природу інтеграційного утворення. Цей принцип є своєрідним запобіжником проти надмірного активізму Європейського Союзу з питання обмеження суверенних прав держав-членів, їх регіонів, місцевого самоврядування у тих сферах, що належать до спільної компетенції ЄС та перерахованих акторів Дослівно «механізм передньої передачі». цілей запропонованого заходу на центральному, регіональному або місцевому рівнях, а натомість це краще здійснити на рівні Союзу з огляду на масштаби або результати запропонованих заходів».. Однак у реалізації принципу субсидіарності можна простежити і протилежну тенденцію, коли ЄС з тих чи інших причин (як правило, економічного характеру, пов'язаних із необхідністю значних витрат з боку Союзу) намагається перекласти тягар відповідальності за досягнення цілей Союзу на рівень держав-членів. Так, яскравим прикладом цього можна вважати побоювання Європейського екологічного бюро (European Environmental Bureau) щодо того, що «погане тлумачення принципу субсидіарності може призвести до демонтажу європейської екологічної політики», якщо це буде використано «як привід не вживати заходів на європейському рівні» [42].

V. Gravey дослідила проблему демонтажу в сфері екологічного законодавства протягом т. зв. «шести поколінь і семи секторів»¹, що охоплюють 19 предметів правового регулювання Мова йде про шість важливих етапів у еволюції законодавства ЄС у сфері екології, які пов'язані із прийняттям регламентів і директив, що найбільше вплинули на розвиток наднаціональних норм у таких сферах, як: вода, відходи, повітря, промисловість, екологічна оцінка, природа, хімічні речовини. Вода (питна вода, підземні води, вода для купання, води (проживання) молюсків), відходи (виробництво діоксиду титану, відходи переробки електричного та електронного обладнання, відходи упаковки, Рамкова директива щодо відходів, транспортування відходів, небезпечні речовини в електричному та електронному обладнанні), повітря (атмосферне повітря, морське паливо), промисловість (екомаркування, EMAS, промислові аварії, комплексне запобігання та контроль забруднення), екологічна оцінка (оцінка впливу на навколишнє середовище), природа (птахи), хімічні речовини (озон).. Сім критеріїв оцінки відображають найбільш важливі напрями, в яких відбувається розвиток союзного екологічного законодавства Насиченість законодавства, сфера застосування законодавства, законодавчі настанови, насиченість інструментів, сфера застосування інструментів, установки інструментів, формальна інтенсивність.. У підсумку V. Gravey зазначає, якщо одні акти (наприклад, Bathing Water directive - Директива про якість води для купання) були реформовані один раз, то інші (наприклад, Directive on Environmental Impact Assessment - Директива про оцінку впливу на навколишнє середовище) - п'ять разів починаючи з 1985 р. Основний масив директив та інших правових актів був ухвалений у період з 1970-х по 1980-ті рр., тоді як лише три почали діяти на початку 1990-х рр. і два - на початку 2000-х рр. У перші із шести досліджуваних авторкою періодів (поколінь) 11 із 19-ти законодавчих актів стали об'єктом змін лише один раз, вісім - частіше. Отже, деякі законодавчі акти були визнані різними складами Європейської комісії такими, що потребують змін. У 16-ти випадках із 19-ти мав місце принаймні один демонтаж (переважно на рівні інструментів (28 випадків), а не рівень законодавства (чотири випадки)) принаймні в одному із семи вимірів. У всіх, крім двох випадків, у яких було зафіксовано демонтаж, мав місце демонтаж більше ніж одного типу, причому в деяких випадках (атмосферне повітря; відходи упаковки або Рамкова директива про відходи) відбувався демонтаж у чотирьох або навіть п'яти вимірах. У цілому політика демонтажу і реформування найбільш чітко простежувалася в таких галузях екологічної політики, як відходи, вода, промислове забруднення та повітря [42, с. 154157].

Слід звернути увагу на такий феномен, як відступи (derogations), що дозволяють державі-члену застосовувати як суворіші, так і більш м'які версії певного законодавчого акта ЄС. Відступи можуть негативно вплинути на рівні умови гри в ЄС, дискримінуючи або вітчизняних виробників, коли застосовуються суворіші внутрішні правила, або інших конкурентів у ЄС у разі більш м'яких відхилень.

З початку 1990-х рр. до кінця роботи другої Комісії Баррозу в 2014 р. спроби демонтажу помітно змінили законодавчі акти ЄС щодо екологічних питань і ще більше завадили розширенню політики. Напередодні британського референдуму інші держави-члени ЄС демонстрували більшу готовність йти на компроміс, щоб утримати Сполучене Королівство у складі Союзу. Велика Британія, незважаючи на підтримку розвитку союзного законодавства у сфері навколишнього середовища, завжди досить помірковано ставилася до єдиних суворих правил і стандартів ЄС, особливо тих, які передбачають необхідність значних економічних витрат задля їх дотримання. У результаті багато екологічних ініціатив було відкладено [42, с. 149].

23 червня 2022 р. Україна набула статусу країни-кандидата на вступ до ЄС. Як наслідок співробітництво України та ЄС у сфері охорони навколишнього середовища має здійснюватися за такими актуальними для обох сторін напрямами: зміна клімату, створення Регіонального екологічного центру України, співробітництва з Європейською агенцією довкілля, отримання бюджетної підтримки в секторі охорони довкілля тощо. Виходячи з цього, є очевидним, що існує нагальна потреба в наближенні українського законодавства до права ЄС, модернізації державної екологічної політики, її європеїзації з позицій наднаціонального впливу політики ЄС на національні владні структури, а також врахування впливу екологічних програм ЄС у галузі управління й охорони довкілля, забезпечення екологічної безпеки населення та територій, природокористування, адаптації до зміни клімату, переходу до принципів «зеленої економіки», підвищення рівня екологічної свідомості, еколого-громадянської компетентності тощо в контексті реалій та викликів сьогодення.

Національні законодавчі акти України у вказаній сфері мають спиратися на положення Загальної програми дій Союзу з навколишнього середовища до 2030 року (Рішення 2022/591 Європейського парламенту та Ради від 6 квітня 2022 р.)¹. Цей документ підтримує цілі екологічних і кліматичних дій Європейського зеленого курсу, розроблених на період до 2050 р., й дотримується бачення Сьомої програми з навколишнього середовища «Жити добре в рамках обмеженості ресурсів нашої планети» (2013 р.).

Процес адаптації Україною стандартів, принципів та норм екологічного права ЄС розпочався після набуття чинності у 1998 р. Угодою про партнерство і співробітництво між Україною і ЄС, еволюції її приписів у таких національних актах, як Стратегія інтеграції України до ЄС (1998 р.) та Програма інтеграції України до ЄС (2000 р.). Нормотворча діяльність у рамках цього процесу активізувалася після схвалення у 2005 р. Плану дій «Україна-ЄС», що містив розділ «Навколишнє середовище», розширення його приписів у щорічних Заходах щодо виконання Плану дій, які схвалювалися урядовими розпорядженнями протягом 2005-2008 рр. [73], та внесення змін, передбачених Порядком денним асоціації Україна - ЄС (2009 р.).

Важливим кроком на шляху до європеїзації вітчизняного законодавства стало прийняття Закону «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» [74]. Програма містила, зокрема, ряд положень, важливих для адаптації й екологічного законодавства.

Із ратифікацією Угоди про асоціацію [75] започатковано процес реформ, спрямованих на розбудову еколого-правової держави [76; 77], приведення екологічного законодавства України у відповідність до світових та європейських правових стандартів У Восьмій програмі задекларовано серед іншого пріоритетні цілі, а саме: перехід до відновлювальної моделі зростання, відокремлення економічного зростання від використання ресурсів, деградації довкілля і прискорення переходу до кругової економіки; переслідування амбітної мети нульового забруднення, у тому числі щодо повітря, води і ґрунту й захисту здоров'я і добробуту європейців; захист, збереження й відновлення біорізноманіття і збільшення природного капіталу (зокрема, повітря, води, ґрунту й лісу, прісної води, болотних угідь і морських екосистем); зменшення екологічного і кліматичного тиску, пов'язаного з виробництвом і споживанням (особливо у сферах енергетики, промислового розвитку, будівель та інфраструктури, мобільності та продовольчої системи) тощо. Окреслене вище, безумовно, намагається й зараз врахувати Україна при формуванні сучасної державної екологічної політики в умовах запровадження воєнного стану. Глава VI «Навколишнє середовище» (ст. 360-366) розділу V «Економічне і галузеве співробітництво» Угоди про асоціацію присвячена проблемам довкілля, розвитку та зміцненню співробітництва з питань охорони навколишнього середовища, а також забезпеченню реалізації довгострокових цілей сталого розвитку і зеленої економіки. Відповідно до ст. 293 передбачено сприяння та заохочення торгівлі та прямих іноземних інвестицій в екологічно чисті товари, послуги й технології, використання збалансованих джерел відновлюваної енергії та енергозберігаючих продуктів і послуг, а також екологічне маркування товарів, у тому числі шляхом усунення пов'язаних із цим нетарифних бар'єрів.. Адаптація вітчизняного екологічного законодавства до стандартів законодавства ЄС проводилась у восьми секторах, які регламентують 29 джерел права ЄС (26 директив та три регламенти)

у цій галузі. Задля забезпечення апроксимації національного законодавства до права ЄС у сфері довкілля Мінприродою України було представлено «Національну стратегію наближення (апроксимації) законодавства України до права ЄС у сфері охорони довкілля» [78].

В історичному аспекті доцільно також звернути увагу на останні дві стратегії державної екологічної політики в контексті європейського вектору розвитку України. Законом України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року» (Стратегії - 2020) [79], в якому визначені першопричини екологічних проблем, передбачено впровадження до 2020 р. екосистемного підходу в управлінську діяльність та адаптація законодавства України у сфері збереження навколишнього природного середовища відповідно до вимог директив ЄС, закріплено вимогу щодо удосконалення екологічного законодавства в частині застосування Стратегічної екологічної оцінки як обов'язкового інструменту стратегічного планування розвитку соціально-економічної політики на національному, регіональному та місцевому рівнях, задекларовано підвищити збір за забруднення навколишнього природного середовища (зараз екологічний податок), збільшивши плату за скидання одиниці маси забруднюючої речовини до європейського рівня, з урахуванням токсичності тощо. Одним із провідних принципів національної екологічної політики проголошено забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи. Поліпшення екологічної ситуації та підвищення рівня екологічної безпеки було визначено як другу стратегічну ціль національної екологічної політики. На жаль, часові межі впровадження деяких завдань було порушено, що обумовило звернення до них у сучасних екологічних стратегіях і планах дій щодо їх виконання.

В основу Закону «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року» [80] покладено притаманну державам-членам ЄС «концепцію прийнятного ризику» й регіональну методологію його забезпечення, тому цілі державної екологічної політики щодо забезпечення екологічної безпеки й нормативний захист довкілля були замінені на «забезпечення сталого розвитку і зниження екологічних ризиків». Модернізацію еколого-правової політики послідовно передбачалося проводити на засадах виваженого підходу і переосмислення найвищих соціальних європейських цінностей, як-от: верховенство права, національний суверенітет, безпека суспільства, права людини та ін.

Відповідно до комплексного Індексу екологічних показників (Environmental Performance Index), за яким оцінюється, наскільки країна близька до досягнення цілей екологічної політики, Україна у 2020 р. посіла 60-те місце, суттєво поступаючись найближчим східноєвропейським сусідам, але вже в 2021 р. вона була на 52-му місці [81], що продемонструвало позитивну динаміку¹. На жаль, вказана тенденція не буде продовжена в 2022 і наступних роках, а отже, Україна втратить здобуті позиції через розв'язану Росією війну, що спричинила виникнення нових екологічних загроз і ризиків для цілісності й сталості екосистем, безпекового довкілля та призвела до погіршення практично всіх елементів екосистеми.

Такий результат обумовлений тим, що до початку війни Україна в екологічній галузі виконала 61 % тих зобов'язань, які брала на себе в межах виконання Угоди про асоціацію з Європейським Союзом, а саме: прийнято закони України «Про оцінку впливу на довкілля» (втілює вимоги Директиви 2011/92/ЄС про оцінку впливу окремих державних і приватних проектів на навколишнє середовище (кодифікація)), «Про стратегічну екологічну оцінку» (втілює вимоги Директиви 2001/42/ЄС), «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо впровадження інтегрованих підходів в управління водними ресурсами за басейновим принципом» (втілює вимоги Водної рамкової Директиви 2000/60/ЄС та Директиви 2007/60/ЄС про управління ризиками затоплення), «Про внесення змін до Закону України “Про питну воду та питне водопостачання”» (втілює вимоги Директиви 98/83/ЄС про якість води, призначеної для споживання людиною та Директиви 91/271/ЄЕС про очистку міських стічних вод), «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо охорони тваринного світу», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо імплементації європейських екологічних норм про охорону середовища рідкісних видів тварин і рослин», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо охорони пралісів згідно з Рамковою конвенцією про охорону та сталий розвиток Карпат», «Про моніторинг, звітність та верифікацію парникових газів» (втілюють вимоги Директиви 2003/87/ЄС), «Про регулювання господарської діяльності з озоноруйнівними речовинами та фторованими парниковими газами» (втілює вимоги положень Регламенту (ЄС) № 842/2006 (скасований Регламентом (ЄС) № 517/2014) та Регламенту (ЄС) № 2037/2000 (скасований Регламентом ЄС № 1005/2009)) тощо.

Також прийнято багато стратегій та концепцій, зорієнтованих на європеїзацію національної довкіллєвої політики, як-от: інтегрованої автоматизованої системи радіаційного моніторингу на період до 2024 року (2022 р.), екологічної безпеки та адаптації до змін клімату на період до 2030 року (2021 р.), біобезпеки та біологічного захисту (2021 р.), управління лісами України до 2035 року (2021 р.), розвитку гідрометеорологічної діяльності в Україні на період до 2030 року (2021 р.), Морської природоохоронної стратегії України (2021 р.), управління відходами в Україні до 2030 року (2017 р.), реалізації державної політики у сфері промислового забруднення (2019 р.), щодо боротьби з деградацією земель та опустелюванням (2014 р.), реалізації державної політики у сфері зміни клімату на період до 2030 року (2016 р.) та ін.). Схвалено Загальнодержавну цільову соціальну програму «Питна вода України» на 2022-2026 роки (2021 р.), Загальнодержавну цільову науково-технічну космічну програму України на 2021-2025 роки (2021 р.), Енергетичну стратегію на період до 2035 року «Безпека, енергоефективність, конкурентоспроможність» (2017 р.), Стратегію державної екологічної політики України на період до 2030 року (2019 р.), Стратегію низьковуглецевого розвитку (2018 р.), Національний план дій з енергоефективності на період до 2030 року (2021 р.), Національний план зменшення викидів забруднюючих речовин від великих спалювальних установок (2017 р.) тощо, в яких і визначаються вектори руху держави в напрямі екологізації й забезпечення екологічної безпеки. Наступні зміни у чинному законодавстві мають здійснюватися відповідно до нової Стратегії ЄС з адаптації до зміни клімату, яка тісно пов'язана із іншими документами ЄС, як-от: Стратегія з біорізноманіття до 2030 року і пов'язаний з нею План дій - довгостроковий план охорони природи та відновлення деградованих екосистем [83].

Важливим позитивним кроком на шляху європеїзації екологічного законодавства стало те, що Україна першою з країн, що не входять до складу ЄС, приєдналась у 2022 р. і, відповідно, братиме участь у міжнародній екологічній програмі «LIFE» [82]. Це дасть Україні додаткові можливості для фінансування допомоги у відновленні довкілля в цілому, біологічного різноманіття, природних ресурсів та комплексів після руйнувань, заподіяних збройною агресією РФ, а також забруднення, пошкодження екосистем, що мають довгострокові наслідки¹.

Висновки

Дослідження європеїзації здійснюються в рамках більш давніх політичних дебатів про пріоритетність наднаціонального чи міжурядового напряму європейської інтеграції. Традиційно європеїзація розглядається в контексті оцінки наслідків функціонування Європейського Союзу. Водночас потрібно зважати на те, що на цей процес позитивно впливає також Рада Європи, членство в якій є латентним критерієм набуття членства в ЄС.

Європеїзація права не може розглядатися ані як однорідний процес, ані як процес, що призводить до однакового результату для кожної держави-члена. Залежно від часу, протягом якого держава є членом Європейського Союзу, а також від виду компетенції, який реалізується у відповідній сфері, кожна держава певною мірою є європеїзованою, що має емпіричне документальне підтвердження. Європейський Союз істотно впливає на зміст національної політики держав-членів. У процесі поглиблення інтеграції внутрішні структури влади та стилі політики меншою мірою зазнають змін, аніж національні правові культури і правові системи. Стосовно європеїзації у праві, то вона зачіпає не лише держави-члени, але до певної міри і країни-кандидати та держав-сусідів. Невипадково «європеїзація» як напрям діяльності використовується для опису національних адаптаційних практик до правових стандартів ЄС.

Вплив європеїзації, звичайно, диференційований між європейськими країнами, оскільки кожна держава долучалася до інтеграційного процесу з різних вихідних позицій (насамперед це стосується країн Східної та Південної Європи). Оцінюючи рівень європеїзації права, слід брати до уваги те, що кожна держава може як сприйняти без особливих застережень загальні підходи до європеїзації (таким шляхом ідуть, наприклад, Греція, Ірландія та Іспанія), так і виробити власний підхід (певним чином «оминути» вимоги європеїзації) до правового регулювання окремої галузі, зокрема екологічного, який дозволяє певною мірою дозувати її вплив (наприклад, Велика Британія (до Brexit), Нідерланди, Польща, Угорщина, Швеція). Рівень «відповідності» чи «невідповідності» між політикою ЄС і національною політикою є одним із важливих показників загального рівня європеїзації.

Концепція європеїзації корисна тим, що пояснює вплив ЄС на країни-члени зверху вниз, а також розкриває причини та механізми такого впливу. Водночас вона потрібна для аналізу висхідного аспекту відносин між державами-членами ЄС.

Існує розрив між риторикою та практикою деєвропеїзації на кількох рівнях. Так, у заявах політиків, що визначають правову політику, мова може йти про роз'єднання, а також про усталений статус, на практиці виникають форми повторного роз'єднання. Це збільшує складність та різноманітність майбутніх траєкторій після Brexit.

Аналіз екологічного законодавства ЄС свідчить, що демонтаж політики дійсно відбувся (це стосується передусім законодавства та інструментів його реалізації) на рівні ЄС протягом останніх двадцяти трьох років, що суперечить загальноприйнятій думці щодо ЄС.

У зв'язку з членством у ЄС держави-члени взаємодіють на європейському рівні в рамках багатьох форумів із розроблення й реалізації широкого спектру політики. Однак конвергенція систем законодавства держав-членів, і зокрема їх екологічного законодавства, не є кінцевою метою і бажаним результатом процесу європеїзації.

Список використаних джерел

1. Heimann G. The Weakening of Blocks and the Europeanization of Germany. Europa Archiv. 1990. No. 45(5). Р. 167-172.

2. Ladrech R. Europeanization of Domestic Politics and Institutions: The Case of France. Journal of Common Market Studies. 1994. Vol. 32, issue 1. P. 69-88.

3. Levitsky J. E. The Europeanization of the British Legal Style. American Journal of Comparative Law. 1994. No. 42(2). P. 347-380.

4. Charles D., Albright D. Europeanization of NATO. Bulletin of the Atomic Scientists. 1984. No. 40(9). P. 45-46.

5. Gransow V. The End of the Ideologica Age: The Europeanization of Europe. Argument. 1982. 24 (Mar.). P. 299-300.

6. Kohn H. The Europeanization of the Orient. Political Science Quarterly. 1937. Vol. 52, issue 2. P. 259-270.

7. Saeter M. Germany in European Politics: East-West Confrontation or Europeanization? Internasjonal Politikk. 1984. SIS2. P. 63-91.

8. Nilson H. R. European Integration and Environmental Cooperation in the Barents Region: The Baltic Sea Cooperation - A Model for Europeanization. Internasjonal Politikk. 1993. No. 51(2). P. 185-198.

9. Rothstein H., Irwin A., Yearley S. and McCarthy E. Regulatory Science, Europeanization and the Control of Agrochemichals. Science Technology and Human Values. 1999. No. 24(2). P. 241-264.

10. Our Common Future, From One Earth to One World. From A/42/427. Our Common Future: Report of the World Commission on Environment and Development. URL: http://www.un-documents.net/ocf-ov.htm#I (last accessed: 12.06.2022).

11. Brundtland G. et al. Our common future: report of the 1987 world commission on environment and development. Oslo: United Nations, 1987. URL: https://www. un.org/ru/ga/pdf/brundtland.pdf (last accessed: 12.06.2022).

12. Zito A. R., Burns Ch., Lenschow A. Is the trajectory of European Union environmental policy less certain? Environmental Politics. 2019. Vol. 28, issue 2: The Future of European Union Environmental Politics and Policy. P. 187-207.

13. Kassim H. Meeting the Demands of EU Membership: The Europeanization of National Administrative Systems. In K. Featherstone and C. M. Radaelli (Eds.). The Politics of Europeanization. Oxford: Oxford University Press, 2003. P. 83-111.

14. Kassim H. (2000). The National Co-ordination of EU Policy: must europeanisation mean convergence. Cahiers Europeens de Sciences Po. 2000. No. 5. 33 p.

15. Kassim H., Peters B. G. and Wright V. (Eds.). The National Co-ordination of EU Policy: The Domestic Level. Oxford: Oxford University Press, 2000. 380 р.

16. Kassim H., Menon А., Peters B. G. and Wright V. (Eds.). The National Co-ordination of EU Policy: The European Level. Oxford: Oxford University Press, 2001. 374 p.

17. Duez D., Paye O., Verdure Ch. L'Europйanisation. Sciences humaines et nouveaux enjeux (Idйes d'Europe). Bruylant: Bruxelles, 2014. P. 21-53.

18. Smith A. D. National Identity and the Idea of European Unity. International Affairs. 1992. Vol. 68, No. 1. Р. 55-76.

19. Bцrzel T. A. Europeanization: How the European Union Interacts with its Member States. In Bulmer S. and Lequesne C. (Eds.). The Member States of the European Union. Oxford: Oxford University Press, 2005. Р 45-76.

20. Buller J., Gamble A. Conceptualising Europeanisation. Public Policy and Administration. 2002. No. 17: 2. Р 4-24.

21. Radaelli C. M. Whither Europeanization? Concept Stretching and Substantive Change. European Integration online Papers (EIoP). 2000. Vol. 4. No. 8. URL: http://eiop.or.at/ eiop/texte/2000-008a.htm (last accessed: 12.06.2022).

22. Оржель О. Європейська інтеграція та європеїзація: тотожність та відмінність. Державне управління та місцеве самоврядування. 2011. Вип. 2(9). С. 26-33.

23. Попова Н. Концепція європеїзації та можливості її використання для аналізу відносин Україна - ЄС. Історико-політичні проблеми сучасного світу. 2017. № 35-36. С. 149160.

24. Яковюк І. В. Правова культура в умовах глобалізації та європейської інтеграції. Державне будівництво та місцеве самоврядування. 2007. № 13. С. 3-16.