Влияние современных тенденций международной миграции на формирование нормативной правовой базы регулирования миграции в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Влияние современных тенденций международной миграции на формирование нормативной правовой базы регулирования миграции в Российской Федерации

Игорь Филиппович Амельчаков¹, Ольга Владимировна Катаева²

Аннотация

Статья посвящена рассмотрению некоторых тенденций международной миграции и их влиянию на формирование нормативной правовой базы регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, а также анализу факторов, объективно влияющих на мировые тренды в миграции . Пристальное внимание уделено рассмотрению различных аспектов феномена незаконной миграции как мировой проблемы, имеющей выраженную тенденцию к росту, в том числе ее влияние на состояние национальной безопасности государств . Исследуются проблемы правового регулирования вынужденной миграции в современных условиях нарастающей политической нестабильности, а также замещающей миграции как одного из путей решения демографического кризиса, наблюдающегося в ряде передовых государств . Рассматривается такое значимое явление современности, как глобализация мировых миграционных потоков, при этом обращается внимание на необходимость правового регулирования интеграции мигрантов в принимающий социум . Также в статье анализируются изменения, происходящие в структуре миграционных потоков, исследуется их трансформация в соответствии с социальноэкономическими и политическими потребностями государств. На смену ориентации на неквалифицированную иностранную рабочую силу приходит политика привлечения высококвалифицированных зарубежных специалистов, при этом Российская Федерация активно включается в борьбу за кадры высшей квалификации на международном рынке труда . Авторы поднимают острую проблему возросшего влияния миграционных процессов на глобальную санитарно-эпидемиологическую обстановку в условиях распространения коронавирусной инфекции COVID-19 и необходимости формирования отечественной модели правового регулирования миграции с позиций защиты национальной безопасности России от такого рода угроз . Констатируется двойственность международной миграционной политики, а также двойственный характер миграционной политики Российской Федерации, основанной на принципе селективной миграции . Формулируется вывод о значимости исследования мировых детерминант миграционных процессов для прогнозирования развития миграционной ситуации в России и формирования отечественного законодательства в сфере регулирования миграционных отношений, адекватно отзывающегося на вызовы и угрозы современного мира .

Ключевые слова

нелегальная миграция, вынужденная миграция, демографический кризис, глобализация миграции, адаптация и интеграция мигрантов, трансформация миграционных потоков

Abstract

Impact of Current International Migration on the Legal and Regulatory Framework for Migration Management in the Russian Federation

Igor Ph. Amelchakov¹, Olga V. Kataeva²

The article discusses international migration trends and their impact on the formation of migration regulatory framework in the Russian Federation, as well as the analysis of factors influencing these trends worldwide . The authors point out to different aspects of the illegal migration phenomenon as the universal problem that has a marked tendency to increase including its impact on the national security of hosting states . The article examines problems of legal regulation of forced migration in contemporary situation of increasing political instability, as well as migration replacement as one of the ways to dealing with the demographic crisis observed in a number of developed countries . The globalization of the world migration flows are taken into consideration as a significant modern phenomenon, while special attention is drawn to the need for legal regulation of the integration of migrants into the hosting community. The article also explores into the changes in the structure of contemporary migration flows trends, examines their transformation in accordance with the socio-economic and political necessities of nations. The policy of attracting highly qualified specialists from abroad is replacing the guidelines for unskilled work force and the Russian Federation is actively engaged in the struggle for highly qualified personnel on the international labor market . The authors raise the acute problem of the increasing impact of migration processes on the sanitary and epidemiological situation in the world in the context of the COVID-19 spread . Hence, they emphasize the essential designing of a local model of the migration legal framework taking into account the protection of the national security of the Russian Federation from such threats . The authors consider the duality of the international migration policy, as well as the dual nature of the migration policy of the Russian Federation based on the principle of selective migration In conclusion, the authors indicate the importance of studying the global benchmarks of migration processes for predicting the development of the migration situation in the Russian Federation and the passing of national migration legislation that adequately respond to the challenges and threats of the contemporary world .

Keywords Illegal migration, forced migration, demographic crisis, globalization of the migration, adaptation and integration of migrants, transformation of migration flows .

Введение

международная миграция нормативная правовая база

Отечественные ученые, анализирующие геополитическую картину современного мира, отмечают период формирования новой глобальной многополярности, во многом характеризующийся нестабильностью, ростом кризисных явлений и политических конфликтов в новых, опасных формах [Карпович О.Г., 2016: 11-15]. При этом имеет место нарастание двух противоречивых процессов. С одной стороны -- это формирование единых мировых пространств, т.е. глобализация, с другой, ряд государств все острее ставит вопрос о своем суверенитете. Однако в результате воздействия совокупности этих политических факторов происходит интенсивное усиление процесса международной миграции [Краснова К.А., Сибагатуллина Э.Т., 2011: 6-9]. Сегодня феномен миграции -многофакторное явление, имеющее глобальный, всеохватывающий характер.

Отмечая положительный в целом потенциал миграции, научное сообщество говорит о ее влиянии на сближение культур разных народов, содействии мировому социально-экономическому и политическому прогрессу. Вместе с тем бесконтрольные и неуправляемые миграционные процессы отрицательно влияют на безопасность государств [Семенова А.В., 2016: 40-42]. Свидетельством того, насколько катастрофичной может быть угроза национальной безопасности в результате стихийного миграционного движения, стала пандемия, связанная с коронавирусаом COVID-19. В целях сдерживания его распространения многие государства серьезно ужесточили миграционную политику, перестав принимать беженцев и закрыв на карантин миграционные лагеря¹.

Перечисленные факторы вызывают небывалый интерес к исследованию миграционных проблем в отечественной и мировой науке, широкое их обсуждение в политических кругах и в обществе.

Россия занимает одно из ведущих мест по количеству мигрантов, что отражает переживаемый ею этап социально-экономического и политического прогресса. Включенность России в новые экономические интегрированные структуры Available at: URL: https: //russian.rt.com/world/article/734800-pandemiya-es-migracionna- ya-politika (дата обращения 23.10.2022) Договор о Евразийском экономическом союзе (Подписан в Астане 29.05.2014) (ред. от 01.10.2019) // СПС КонсультантПлюс. также способствует притоку мигрантов, который даже в условиях ограничений, связанных с явлением пандемии, продолжает оставаться значительным. По данным ГУВМ МВД России в 2020 году на миграционном учете было 9 802 448 иностранных граждан и лиц без гражданства, что существенно ниже допандемийного показателя (2019 год -- 19 518 304). Вместе с тем после снятия ограничений в 2021 году на таком учете было 13 392 897 иностранных граждан, что говорит о сохраняющейся привлекательности нашей страны для мигрантов Available at: URL: https: // ГУВМ.МВД.РФ (дата обращения: 23.10.2022).

Сегодня миграция остается одним из основных факторов, влияющих на формирование рисунка расселения и структуры населения, трудового потенциала территорий, поэтому одной из важнейших задач, стоящих перед современной Россией, является организация цивилизованной миграции, способной оказать позитивное влияние на состояние экономики и демографии в стране.

1. Современные тенденции в динамике миграционных процессов

Миграция -- явление, которое происходит как внутри страны, так и за пределами государства. Формы миграционного движения населения разнообразны. Одновременно отечественные ученые отмечают, что миграционная сфера, в отличие от иных областей государственного управления, не имеет необходимого правового регулирования [Воронов А.М., Санду- гей А.Н., 2020: 52-56].

При этом исследование современных тенденций, наметившихся в динамике мировых миграционных процессов, таких как рост незаконной и вынужденной миграции, увеличение ее демографической значимости и влияния на санитарно-эпидемиологическую обстановку принимающих государств, глобализация миграционных потоков при растущей социальной изолированности мигрантов от принимающего социума и пр. Available at: URL: https://www.genon.ru/GetAnswer.aspx?qid=841db030-502d-43d6-a593- c507d712d080 (дата обращения: 23.10.2022), позволяют с долей уверенности прогнозировать дальнейшее их развитие, что, в свою очередь, дает возможность принять административно-правовые меры, направленные на недопущение либо минимизацию негативных последствий миграции.

Необходимость формирования нормативной правовой базы противодействия незаконной миграции

Рост нелегальной миграции происходит в мировом масштабе, что объясняется многими факторами, главный из которых -- экономический. Трудящиеся-мигранты остаются наиболее дешевой рабочей силой, что делает их привлекательными для работодателей, несмотря на административные барьеры. Плачевный уровень жизни населения в ряде стран вынуждает их граждан соглашаться на низкие заработки и работу без трудового договора и социального пакета. Также способствуют активному развитию данной тенденции несовершенство миграционного законодательства, прозрачность многих межгосударственных границ.

Организация незаконной миграции и торговля людьми являются доходным криминальным бизнесом. По оценкам некоторых экспертов, ежегодно транснациональные преступные сообщества получают от этой преступной деятельности до 10 млрд. долл. [Тютюнник И.Г., 2017: 1-152]. Таким образом, причины и условия этого явления имеют глубокие социально-экономические корни, вследствие чего данная тенденция в обозримом будущем, скорее всего, будет сохраняться.

Незаконная миграция относится к главным стратегическим рискам и угрозам национальной безопасности России [Капинус О.С., 2016: 29-33]. Она продолжает оставаться фактором, способствующим повышению межнациональной и межконфессиональной напряженности, распространению экстремистских идей. Кроме того, к последствиям незаконной миграции относятся развитие теневой экономики за счет использования труда нелегальных мигрантов, рост этнической, интернациональной и трансграничной преступности, организованных форм этих явлений [Никитенко И.В., 2013: 93-94].

Нелегалами мигранты становятся как прибывая в страну без необходимых документов, так и утрачивая законные основания пребывания впоследствии, в период своего нахождения в стране. Так, немало иностранцев въезжает в принимающую страну на законных основаниях, но затем по разным причинам эти основания утрачивают, в результате чего становятся нелегалами [Прудников А.С., Акимова С.А., 2013: 953-960].

Имеется связь нелегальной миграции с международными преступными группировками, занимающимися организацией незаконной миграции, с криминальным бизнесом, связанным с подделкой и хищением документов, а также с ростом коррупции среди сотрудников ведомств, связанных с вопросами миграции [Трыканова С.А., 2015: 22-24].

На законодательном уровне в России противодействию незаконной миграции не уделено должного внимания, что подтверждается в первую очередь отсутствием ясных принципов и направлений противодействия этому негативному явлению. Поэтому отечественные ученые-административисты поднимают вопрос о необходимости принять консолидированный нормативный правовой акт, а именно -- федеральный закон «О противодействии незаконной миграции» [Козлов В.Ф., Лукьянов А.С., 2015: 22-25]. Принятие такого акта позволило бы объединить усилия всех субъектов реализации государственной миграционной политики по противодействию незаконной миграции.

Значение модернизации правового регулирования вынужденной миграции

Рост вынужденной миграции вызван территориальными конфликтами, военными действиями, национальными междоусобицами и др. Из всех типов международной миграции вынужденное перемещение людей является наиболее значимым с точки зрения правового регулирования, а также защиты и уважения прав и свобод человека [Егоров С.А., 2015: 424].

Поскольку эта категория лиц остро нуждалась в правовом регулировании их статуса, в числе первых нормативных документов, регламентирующих правовое положение иностранных граждан в современной России, были приняты: Федеральный закон «О беженцах», закрепивший общие основы правового статуса беженцев, основные процедуры его приобретения, а также основания утраты физическим лицом такого статуса Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах» // Российская газета. № 126. 03.06.1997. и Закон «О вынужденных переселенцах» Закон Российской Федерации от 19.02.1993 № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» // СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5110., ориентированный на решение проблем внутригосударственных вынужденных мигрантов.

В 2000-х гг. экономический рост страны обусловил ее привлекательность для трудовых мигрантов, что в целом соответствовало возрастанию роли трудовой миграции в мировой экономике. Акценты в регулировании миграционных процессов смещаются с проблем вынужденной миграции на определение правового статуса трудовых мигрантов, что обусловлено объективными обстоятельствами: если в 1997 г. численность признанных беженцев была около 240 тыс. чел., то в 2000-е гг. она составляла 500-800 чел. [Петровская М.И., 2015: 211-221].

В 2014 году российское общество столкнулось с новой волной беженцев из Юго-Восточной Украины, где развернулись боевые действия заставившие часть граждан покинуть населенные пункты. По некоторым данным, общее число таких мигрантов на территории России тогда составляло до 850 тыс. человек [Антипьев К.А., 2015: 12-16]. Многие из них воспользовались Государственной программой по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» Указ Президента РФ от 14.09.2012 № 1289 «О реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. 2012. № 38. Ст. 5074., что положительно повлияло как на демографию России, так и на ее экономику [Семенова А.В., 2016: 40-42].

В 2022 году обострение геополитической обстановки вызвало новый всплеск вынужденной миграции. Россия столкнулась с небывалой по масштабу проблемой социального и гуманитарного характера, связанной с массовым наплывом беженцев, вскрывшей насущную потребность обновления отечественного законодательства о вынужденной миграции. Не урегулированная должным образом вынужденная миграция потенциально угрожает национальной безопасности государства, может привести к росту социальной напряженности внутри страны, а также осложнить международные отношения. Поскольку основополагающие нормативные правовые документы в данной области были приняты в отличавшихся от современных политических и социально-экономических условиях, требуется совершенствование отечественной правовой базы регулирования вынужденной миграции [Булатов Р.Б., Андрейцо С.Ю., 2021: 7-10]; [Петровская М.И., 2021: 44-53].

В целях реагирования на новые угрозы национальной безопасности, связанные с массовой вынужденной миграцией, в МВД разработан проект Федерального закона «О предоставлении убежища на территории Российской Федерации» Проект Федерального закона «О предоставлении убежища на территории Российской Федерации» (подготовлен МВД России 25.01.2022). Available at: URL: https://base.garant. ш/56908666/(дата обращения: 23.10.2022). В законопроекте предложен унифицированный подход к определению правового положения лиц, ходатайствующих об убежище в России, лиц, получивших и утративших убежище, порядку обращения за убежищем и принятия соответствующих решений. Вместе с тем, дублируя положения Федерального закона «О беженцах» в части, касающейся оснований временного убежища, которые исходят из «гуманных побуждений», указанный законопроект их перечня не раскрывает (так же, как и действующее законодательство), что с его вступлением в силу не позволит разрешить накопившиеся проблемы правоприменительной практики.

Таким образом, современная кризисная миграционная обстановка в мире и повышение миграционного давления остро ставят проблему необходимости дальнейшего совершенствования законодательства в сфере регулирования вынужденной миграции.

Актуальность регулирования потоков международной миграции для решения демографических проблем

Следующая серьезная глобальная тенденция -- увеличение демографической значимости международной миграции. Ныне она является одним из основных факторов стабилизации численности населения Земли, и многие развитые государства решают свои демографические проблемы в основном за счет миграционного притока. В социально-экономическом и демографическом развитии нашей страны миграционные процессы также играют значительную роль. Миграционный прирост в значительной степени компенсировал до половины естественной убыли населения России [Степанов А.В., 2013: 20-23].

Основные направления отечественной политики в области народонаселения определены в Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года: демографическая политика направлена в том числе на регулирование внутренней и внешней миграции и на улучшение на этой основе демографической ситуации внутри страны. Осознание важности роли иммиграции в динамике численности населения страны на государственном уровне совпадает с мнением отечественных исследователей, что усилиями только демографической политики не может быть решена проблема дефицита трудовых ресурсов, ее реализация принесет результаты не ранее 2025 года, поэтому в ближайшие годы миграция останется важнейшим источником компенсации нехватки трудовых ресурсов [Мукомель В.И., 2012: 28-33].

В связи с этим Указом Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации поставлена задача обеспечить реализацию мер, направленных на совершенствование миграционной политики, особое внимание уделив участию России в программах гуманитарной миграции, а также в разработке и реализации программ социальной адаптации и интеграции мигрантов Указ Президента Российской Федерации от 7.05.2012 № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2343..

Значительное внимание решению демографических проблем отведено составителями Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы Указ Президента РФ от 31.10.2018 № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 -- 2025 годы» // СЗ РФ. 2018. № 45. Ст. 6917. Указ Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» (вместе с «Государственной программой по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2820., цель которой -- создание миграционной ситуации, способствующей решению задач в том числе в сфере демографического развития страны. При этом в качестве основного принципа отечественной миграционной политики декларирована комплексность решения ее задач.

Огромным потенциалом в данной области обладает Государственная программа содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом¹¹ поскольку реализация ее положений позволяет смягчать демографические проблемы участвующих регионов. Вместе с тем ярко выраженная ориентированность данного программного документа на профессиональные критерии мигрантов ограничивает возможности участия в ней социально незащищенных категорий лиц. Это в значительной степени снижает возможности переселенческого процесса [Воробьева О.Д. и др., 2021: 24].

Необходимо искать пути преодоления проблем, не позволяющих реализовывать идею возвращения соотечественников, проживающих за рубежом, на историческую Родину в Российскую Федерацию. В этих целях необходимо оперативно устранять возникающие противоречия и предлагать новые пути правового регулирования замещающей миграции в целях преодоления демографических проблем.

Обусловленность систематизации миграционного законодательства участием России в глобальных миграционных процессах

Еще одна яркая тенденция, наметившаяся в современных миграционных процессах -- глобализация мировых миграционных потоков. Эта тенденция связана с тем, что структура международных отношений продолжает постоянно усложняться. Как отмечается в Концепции внешней политики Российской Федерации Указ Президента Российской Федерации от 30.11.2016 № 640 «Об утверждении Концепции внешней политики Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 49. Ст. 6886., в современном мире происходят серьезные перемены, связанные с формированием полицентричной международной модели. В геополитической картине мира наблюдается интенсивно протекающий процесс глобализации, связанный с формированием различного рода единых пространств -- информационного, экономического [Ястребов О.А., Парфентьева А.Е., 2016: 32-36]. Нарастающее воздействие глобализации [Яковлева Л.В., 2016: 3-6] на все общественные процессы приводит в свою очередь к углублению процессов интеграции [Остроумов Н.Н., 2015: 140-143], вызывая активизацию мобильности населения многих стран Концепция «Русская школа за рубежом» (утв. Президентом Российской Федерации) // СПС КонсультантПлюс..

Глобализации уделяют значительное внимание научные и политические круги. Это явление имеет сторонников и противников. Сторонники глобализации выдвигают оптимистические идеи о том, что она будет способствовать объединению разных стран в борьбе с мировыми проблемами и поможет устранить межгосударственные конфликты. Ее противники, напротив, подчеркивают ее отрицательные последствия, которые, по их мнению, ведут к углублению мирового неравенства.

Между тем глобализация -- такой же объективный процесс, как и другие социально-экономические и политические процессы [Вельяминов Г.М., 2015: 11]. Являясь одной из главных тенденций XXI века, связанных с единством мирового сообщества, упрочением взаимозависимости государств, диктующим им необходимость взаимодействовать друг с другом и с глобальной системой в целом в качестве ее составных частей [Лукашук И.И., 2000: 24], активизируя мобильность населения, глобализация обусловливает небывалую интенсивность миграционных форм общего мирового глобализационного процесса.

Глобальные миграционные процессы, затрагивая все стороны жизни российского общества, непосредственно влияют на правовую среду их регулирования, вытесняя прежние правовые регуляторы, сформированные в советскую эпоху. Таким образом, процессы глобализации способствуют появлению новой иерархии правовых норм и правовых ценностей отечественного права [Гафуров Я.М., 2016: 19-24].

Российские ученые отмечают значительные объемы нормативных правовых актов, регулирующих миграционные отношения, а также противоречия между ними, выражающиеся в коллизиях правовых норм, пробелах правового регулирования, избыточности норм, имеющих отсылочный характер [Дегтярева Л.Н., Дудин М.Н., 2019: 32-34]. Поэтому в научных и политических кругах неоднократно поднимался вопрос о необходимости принятия Миграционного кодекса, который создал бы систему внутренне согласованных, органически взаимосвязанных, функционально взаимодействующих, направленных на достижение общих конечных целей правовых явлений [Савельева М.В., 2016: 18-21]. Действительно, систематизация законодательства в сфере миграции даст возможность устранить содержащиеся в нем неточности и противоречия, являющиеся во многом следствием вовлечения России в глобальные процессы международной миграции.

Начало этой деятельности положено при подготовке законопроекта «Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства» См.: https://regulation.gov.ru (дата обращения: 02.05.2022), который вобрал в себя предметы регулирования нескольких действующих сегодня нормативных правовых актов в сфере регулирования миграционных процессов. Однако после вступления в силу данного акта необходимо продолжать консолидацию российского миграционного законодательства с дальнейшей постановкой вопроса о его кодификации.

Востребованность законодательного разрешения проблемы социальной изоляции мигрантов от принимающего социума

Все с большей остротой встает проблема, связанная с нарастанием мировой тенденции пространственной сегрегации мигрантов. Как известно, в результате миграции изменяется образ жизни человека, его место жительства, круг общения. При этом в ряде случаев проблема состоит не только в том, что мигранты должны адаптироваться к местным условиям, но и в том, что коренное население должно приноравливаться к их культуре и образу жизни. Приходится констатировать, что в мировом масштабе возникают проблемы, сопряженные с притоком иммигрантов -- выходцев из социумов с иными традициями и культурой межэтнических взаимодействий, и эти проблемы перерастут в глобальный кризис, если не удастся адаптировать и интегрировать таких граждан в принимающее сообщество.

Мировой опыт путей решения данного вопроса включает такие варианты интеграции, как «ассимиляция» и «сосуществование культур». Вопрос, какая модель интеграции мигрантов в большей степени подходит России, остается открытым. Россия является страной, в которой множество национальностей и религиозных групп имеет возможности исповедовать собственную религию и соблюдать национальные традиции, жить компактными группами. Вместе с тем в политических и научных дискуссиях отстаивается необходимость сохранения русского этноса, русского ядра российской нации, русского языка и православия. Вероятно, российской культуре подойдет промежуточная модель, которая включала бы элементы ассимиляции и сосуществования культур. Однако вопрос, каким видится соотношение этих элементов, остается открытым при отсутствии законодательно принятой модели интеграции мигрантов, а, соответственно, ясных целей и механизмов ее реализации [Скоробогатова В.И., 2015: 5-7].

Ныне в целях укрепления межнациональных отношений, содействия интеграции мигрантов в принимающую среду в некоторых регионах России создаются центры социально-культурной адаптации мигрантов, которые решают задачи реализации государственной национальной политики на территории субъектов федерации. Это способствует созданию благоприятных условий этнокультурного развития народов, сохранения культур, языков, традиций и обычаев, формированию толерантного сознания, упрочению общероссийской гражданской идентичности [Просянникова Т.С., 2013: 12-16], в том числе в форме национально-культурных автономий как разновидности общественных объединений, осуществляющих деятельность, направленную на социальную и культурную адаптацию и интеграцию мигрантов.

По мнению экспертов, интеграция и адаптация мигрантов должны стать основными направлениями реализации миграционной политики государства. Постановлением Правительства Российской Федерации Постановление Правительства Российской Федерации от 29.12. 2016 № 1532 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Реализация государственной национальной политики» // СЗ РФ. 2017. № 2 (Часть I). Ст. 361. утверждена подпрограмма «Социально-культурная адаптация и интеграция мигрантов в Российской Федерации», включающая разработку и внедрение методических и образовательно-просветительских программ, справочных изданий, других ресурсов информационного сопровождения социально-культурной адаптации и интеграции мигрантов. Среди целевых индикаторов и показателей социально-культурной адаптации и интеграции мигрантов в России названы: доля граждан, положительно оценивающих состояние межнациональных отношений в общей численности граждан страны, а также уровень общероссийской гражданской идентичности.

Развитие законодательного обеспечения селективности миграционных потоков

В качестве важной мировой тенденции современной миграции необходимо выделить трансформацию миграционных потоков, т.е. качественные изменения в миграции, например, в сторону увеличения в ней доли лиц с высоким уровнем образования и квалификации. Так, зарубежные страны, принимающие мигрантов, конкурируют между собой за привлечение иностранных высококвалифицированных специалистов. Начиная с прошлого столетия в США и в странах Западной Европы велась активная законотворческая работа, направленная на разработку нормативных актов, закрепляющих дифференцированный подход к иммигрантам, который поддерживается действующими законами этих стран [Андриченко Л.В., 2011: 5-16].

Посредством селективного подхода в страны-реципиенты привлекаются высококвалифицированные специалисты, инвесторы, предприниматели, носители востребованных профессий из-за рубежа. Для этого разрабатываются механизмы избирательной миграции, в соответствии с которыми кандидатам на получение работы необходимо набрать определенное количество баллов. Количество баллов складывается в зависимости от возраста, образования, квалификации, профессии и др. [Алексеева Г.И., Приженникова А.Н., 2014: 33-42]. Также законодательно установлены строгие требования к знанию языков как условие благополучной интеграции в местное общество [Власов И.С., Голованова Н.А., 2012: 490]. Такие системы действуют уже длительное время, например, в Канаде -- с 1967 г., в Австралии -- с 1989 г., в Новой Зеландии -- с 1991 г., в Великобритании -- с 2006 г. Immigration, Asylum and Nationality Act 2006. Available at: https: // http://www.opsi.gov. uk/acts/acts2006/plain/ukpga_20060013_en (дата обращения: 28.07.2021).

Перед Россией стоит задача модернизации ее экономики и дальнейшего инновационного развития, в связи с чем назрела необходимость в реформировании миграционной политики. Если ранее делался упор на привлечение неквалифицированной рабочей силы, то в последнее время он сделан именно на квалифицированных работников. В 2010 г. на законодательном уровне выделена категория иностранных граждан-высококвалифицированных специалистов, ставших полноценным субъектом административных, трудовых и гражданско-правовых отношений [Бакшеева Ю.Н., 2013: 15-21]. Данной категории работников создаются привлекательные условия, поощряются российские работодатели, привлекающие высококвалифицированных иностранных специалистов.

Селективность подхода к различным категориям мигрантов поддержана Концепцией государственной миграционной политики Российской Федерации, в соответствии с положениями которой одной из задач отечественной миграционной политики является совершенствование механизмов, создающих благоприятные условия пребывания в стране иностранных граждан, которые благодаря своей трудовой деятельности, знаниям и компетенциям способны содействовать экономическому, социальному и культурному развитию страны Указ Президента Российской Федерации от 31.10. 2018 № 622 «О концепции миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы» // СЗ РФ. 2018. № 45. Ст. 6917..

Однако остается ряд не урегулированных законодательством вопросов, касающихся как получения статуса иностранного высококвалифицированного специалиста, так и социальной защиты данной категории граждан, а также их семей, находящихся совместно с ними на территории России (речь идет о пособиях по временной нетрудоспособности, выплатах при несчастных случаях и др.) Все это вызывает необходимость совершенствования регулирования статуса иностранного высококвалифицированного специалиста.

Зрелая иммиграционная политика предполагает долгосрочность, поэтому еще одна сторона качественных изменений в структуре международной миграции связана с привлечением обучающихся из-за рубежа. Образовательная миграция и международные перемещения ученых и преподавателей с целью осуществления ими научной и преподавательской деятельности занимают все более заметное место в структуре международной миграции. В целях развития отечественной науки, профессионального образования, повышения уровня подготовки кадров для различных отраслей экономики ставится задача создания благоприятного режима для свободного перемещения иностранных обучающихся, а также научных и педагогических ра- ботников См.: Там же..

В последние годы в законодательном регулировании образовательной миграции в России произведены значительные изменения, направленные на совершенствование административно-правового статуса иностранных обучающихся, связанные с возможностью их трудовой деятельности в период обучения Федеральный закон от 06.02.2020 № 16-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» в части упрощения порядка трудоустройства в Российской Федерации обучающихся в российских профессиональных образовательных организациях и образовательных организациях высшего образования иностранных граждан и лиц без гражданства» // СПС КонсультантПлюс., а также получения в упрощенном порядке российского гражданства выпускниками российских образовательных или научных организаций из числа иностранных граждан, проживающих на территории государства Федеральный закон от 24.04.2020 № 134-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» в части упрощения процедуры приема в гражданство Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства» // СПС КонсультантПлюс..

Для создания иностранным обучающимся в России комфортного режима образования и профессиональной деятельности на ее территории, необходимо системное совершенствование законодательства, регулирующего административно-правовой статус иностранных граждан, обучающихся в нашей стране.

Реагирование законодательства на усиливающееся влияние миграционных процессов на санитарно-эпидемиологическую обстановку

Доминирующими факторами, определяющими развитие законодательства государств, принимающих мигрантов, ныне стали факторы санитарноэпидемиологические. Глобализация миграционных потоков, несомненно, во многом способствовала стремительному распространению коронавируса COVID-19, ставшего причиной вспышки инфекционного заболевания, которую Всемирная организация здравоохранения 11.03. 2020 признала пандемией Available at: URL: https: //www.bel.kp.ru/daily/27103.4/4176804/ (дата обращения: 23.10.2022).

Борьба с пандемией COVID-19 во многих странах послужила причиной беспрецедентных ограничений права на свободу передвижения как через границы, так и внутри государств. Необходимо отметить, что с при вспышках болезней ограничение передвижения лиц распространенное явление, значительно влияющее на социальные процессы, как, например, во время эпидемии лихорадки Эбола в Западной Африке [Илесанми М.А., 2018: 5965]. При этом каждое государство принимало собственный перечень мер против коронавирусной инфекции, целесообразность которых полновесно предстоит оценить в будущем, проанализировав ошибки и просчеты, допущенные при введении ограничительных мер, а также выявив положительный опыт стран, успешно противостоявших пандемии.

По оценкам оперативно составленного экспертами НИУ ВШЭ рейтинга справляющихся с угрозой пандемии государств, лидирующие позиции в нем заняли Австралия, Польша и Япония. Россия также в свое время вошла в первую десятку рейтинга, занимая седьмую строку -- между Австрией и Францией Available at: URL: https: //www.the-village.ru/village/city/news-city/385721-pandemiya (дата обращения: 23.10.2022). Такой достаточно высокий показатель государственного контроля над санитарно-эпидемиологической обстановкой объяснялся своевременным принятием Правительством и МВД России необходимых мер предотвращения распространения коронавирусной инфекции, включающих ограничение въезда иностранных граждан, за исключением некоторых категорий Распоряжение Правительства Российской Федерации от 16.03.2020 № 635-р «О временном ограничении въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства и временном приостановлении оформления и выдачи виз и приглашений» // СПС КонсультантПлюс (утратило силу).. Об этих мерах МИД России уведомил иностранные государства с разъяснением исключительно временного их характера и обоснованностью особыми обстоятельствами.

С целью недопущения на территорию страны новой коронавирусной инфекции распоряжением Правительства России временно ограничивалось движение через государственную границу, при этом ограничение на выезд/ въезд как для иностранных граждан, так и для россиян также предусматривало исключения для некоторых категорий лиц, перечисленных в данном нормативном акте Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27.03.2020 № 763-р «О временном ограничении движения через автомобильные, железнодорожные, пешеходные, речные и смешанные пункты пропуска через государственную границу Российской Федерации, а также через сухопутный участок российско-белорусской государственной границы» // СПС КонсультантПлюс (утратило силу).. Этими мерами Правительство России ограничило приток иностранных граждан в страну, снизив таким образом риски лавинообразного заболевания, вызванного коронавирусом.

Как сказано выше, запрет не распространяется на ряд категорий иностранных граждан, например, имеющих близких родственников-граждан России, а также на лиц, постоянно проживающих в России, и лиц, являющихся участниками и членами семей участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. В отношении таких лиц Роспотребнадзору и его территориальным органам предписывается осуществлять необходимые санитарно-карантинные меры контроля при въезде в страну.

Кроме того, Письмом МВД России от 19.03.2020 для иностранных граждан введены новые миграционные правила Письмо МВД России от 19.03. 2020 №1/2964 «О дополнительных мерах по предупреждению распространения коронавирусной инфекции (2019-nCoV)» // СПС Гарант., включающие правила получения и продления разрешительных документов на пребывание и проживание в Россию, разрешений на работу и патентов. Так, для иностранных граждан, прибывших в визовом режиме, вне зависимости от цели въезда, продлевался срок действия имеющихся виз на срок до 90 дней, а при истечении срока действия виз срок временного пребывания таких иностранных граждан продлевался до 90 дней. Иностранных гражданам, прибывшим в Россию в безвизовом режиме при истечении у них разрешенного срока временного пребывания этот срок также продлевался до 90 дней. При отсутствии миграционных карт им выдавали дубликаты, их ставили на миграционный учет. К таким иностранным гражданам при нарушении ими миграционного законодательства не применялись суровые меры административного воздействия: административное выдворение за пределы страны, депортация и реадмиссия.

Одновременно была продолжена выдача разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам, которые находились на территории страны на законных основаниях, принимались заявления о выдаче патента. Таким образом, фактически в условиях пандемии на территории страны была объявлена своеобразная миграционная амнистия, возможность которой активно обсуждается в научных и политических кругах [Казарян К.В., 2018: 37-39].

Ограничения права на свободу передвижения в период пандемии коснулись не только внешней миграции, но и внутренних миграционных процессов в ряде государств. В России режима полного карантина не было, однако в крупных городах и регионах вводился режим самоизоляции и вместе с ним -- отдельные ограничительные меры.

Итак, возросшее негативное влияние как внешней, так и внутренней миграции на санитарно-эпидемиологическую обстановку в условиях пандемии вызвало необходимость принятия мер административно-правового регулирования, адекватных этим процессам и направленных на их сдерживание, вследствие чего наблюдалось существенное сокращение миграционных потоков. После снятия ограничений миграционные потоки усилились вновь, что подтверждает актуальность принятия на законодательном уровне адекватных мер регулирования миграции с точки зрения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

2. Влияние двойственности международной миграционной политики на формирование российского законодательства

Совокупность перечисленных тенденций миграции населения обусловила двойственность международной миграционной политики. С одной стороны, страны-реципиенты поощряют иммиграцию отдельных категорий мигрантов, востребованных экономикой, культурой и пр., с другой -- государства законодательно устанавливают требования к мигрантам, ведут активную борьбу с нелегальной миграцией, ужесточают юридическую ответственность за правонарушения в сфере миграции.

Политика жестких мер в отношении мигрантов вполне объяснима, поскольку страны не могут не считаться с обеспокоенностью общественности в вопросах безопасности [Бертран К., 2014: 485-492]. При этом важнейшей задачей политики в отношении мигрантов будет являться необходимость соблюдения баланса между национальными иммиграционными требованиями и защитой основных прав личности.

Двойственность миграционной политики России проявляется в положениях Концепции миграционной политики, в которой говорится о важности миграции для решения демографических и связанных с ними экономических проблем путем добровольного переселения в страну лиц, способных полноценно влиться в российское общество. Одновременно в качестве одного из важнейших направлений международного сотрудничества в сфере миграции в данном концептуальном документе говорится о необходимости повышения эффективности механизмов противодействия незаконной миграции.

Выстраивая заградительные механизмы правового и организационного характера на путях незаконной иммиграции, Россия проводит последовательную политику привлечения лиц с высоким уровнем образования и квалификации, возвращения бывших соотечественников из-за рубежа. Создание комфортных условий переселения в Россию на постоянной основе соотечественников из-за рубежа сегодня стало наиболее значимым направлением миграционной политики государства, при этом основным вектором ее является направленность на совершенствование правовых, организационных и иных механизмов, регулирующих и обеспечивающих лицам, которые способны интегрироваться в российское общество, таких условий.

В соответствии с положениями Федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», соотечественники, проживающие за рубежом, вправе полагаться на поддержку России в осуществлении своих гражданских, политических, социальных, экономических и культурных прав, сохранении самобытности Федеральный закон от 24.05.1999 № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» // СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670.. Органы власти страны и субъектов федерации содействуют добровольному переселению соотечественников путем преференций, позволяющих упростить процедуру приобретения российского гражданства [Горохова С.С., 2016: 62-71].

Одновременно миграционная политика сопровождается принятием законодательных актов, направленных на ужесточение ответственности иностранных граждан за совершение правонарушений в области миграции, в целях урегулирования миграционных потоков, хлынувших в последние годы в Россию [Федосеев А.И., 2013: 35-37]. Так, в уголовное законодательство и в законодательстве об административных правонарушениях включены новые составы правонарушений в указанной сфере, тогда как по ряду имевшихся ранее составов правонарушений существенно увеличены санкции. Кроме того, расширен перечень ограничений на въезд в страну, что, несомненно, способствует защите безопасности государства, в том числе от криминальных проявлений со стороны мигрантов, не имеющих законных средств к существованию и вследствие этого совершающих правонарушения, а также иных категорий иностранцев, пребывание которых на территории страны нежелательно вследствие потенциальной угрозы общественным интересам Федеральный закон от 15.08. 1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029..

Двойственный характер государственной миграционной политики говорит о том, что в соответствии с вызовами современности она становится более взвешенной, избирательной и соответствует мировым тенденциям противодействия нелегальной миграции, а также излишне либеральной миграционной политике.

Заключение

Миграция-часть современной глобализации, следствие усложняющейся экономической и общественной жизни [Бодурова Г.Г., Аминова Ф.М., 2020: 31]. Достигшая огромных масштабов миграция -- это ответ на экономическую и политическую нестабильность в виде нелегальной и вынужденной миграции, и одновременно -- на научно-технический и культурный прогресс, на ужесточение конкурентной борьбы на мировом рынке труда за специалистов, востребованных экономикой.

Как естественный процесс, миграция имеет положительные стороны, поскольку позволяет сбалансировать социально-экономическую, политическую, духовную сферу мирового сообщества в результате возникающего социокультурного обмена [Голубцов В.Г., Кузнецова О.А., 2016: 448]. Но проблема миграции как явления не только социально-экономического, но и политического должна решаться при пристальном внимании как всего мирового сообщества, так и каждого государства. Для этого необходимо тщательно исследовать тенденции в международной миграции, оперативно прогнозировать их динамику в целях недопущения бесконтрольности этих процессов, направлять их в нужное русло, чтобы баланс последствий международной миграции склонялся в положительную сторону мирового прогресса. Ныне на основе Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы наша страна проводит последовательную миграционную политику, формируя при этом правовую базу регулирования миграционных отношений.

Список источников

I. Алексеева Г И . , Приженникова А . Н . Проблемы трудовой миграции в России: юридические и бухгалтерские аспекты // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях . 2014 . № 22 . С . 33-42.

2 . Андриченко Л . В . Особенности привлечения иностранных высококвалифицированных специалистов к трудовой деятельности в России // Журнал российского права . 2011. № 7 . С . 5-16 .

3 . Бакшеева Ю . Н . Актуальные вопросы правового регулирования привлечения иностранных высококвалифицированных специалистов к трудовой деятельности в Российской Федерации // Миграционное право . 2013 . № 4 . С . 15-21.

4 . Бертран К . Парадоксы иммиграционной политики Европейского союза // Lex russica . 2014 . № 4 . С . 485-492.

5 . Бодурова Г Г , Аминова Ф . М . К вопросу о роли миграции в современном мире // Миграционное право . 2020 . № 3 . С . 31-35 .

6 . Булатов Р. Б . , Андрейцо С . Ю . Реализация прав иностранных граждан в России: вынужденная миграция, административная ответственность // Миграционное право . 2021. № 1. С . 7-10 .

7 . Вельяминов Г М . Международное право: опыты . М: Статут, 2015. 1006 с .

8 . Власов И . С . , Голованова Н . А . (ред . ) Миграция и преступность: сравнительно-правовой анализ: монография . М . : Контракт, 2012. 496 с .

9 . Воробьева О . Д . и др . Воспроизводство трудовых ресурсов и миграционная политика // Миграционное право . 2021. № 2 . С . 21-25 .

10 . Воронов А . М . , Сандугей А . Н . О системных проблемах государственного администрирования в сфере миграции // Административное право и процесс . 2020. № 11. С . 52-56.

II. Гафуров Я . М . Тенденции развития российской правовой среды в условиях глобализации // Безопасность бизнеса . 2016 . № 2 . С . 19-24 .

12 . Голубцов В . Г , Кузнецова О . А . (ред . ) Шестой Пермский конгресс ученых- юристов: избранные материалы . М . : Статут, 2016. 448 с .

13 . Горохова С . С . Новеллы законодательства о въезде и выезде из Российской Федерации // Современный юрист. 2016 . № 1. С . 62-71.

14. Дегтярева Л . Н . , Дудин Н . М . Некоторые проблемы законодательства в сфере миграции: конституционно-правовой анализ // Государственная власть и местное самоуправление . 2019 . № 6 . С . 32-34.

15 . Егоров С . А . (ред . ) Международное право: учебник . М . : Статут, 2015 . 848 с .

16 . Илесанми М . А. Пандемии и проблема ограничения прав человека // Юрист 2018 . № 8 . С . 59-65 .

17 Казарян К В Миграционная амнистия как вид административной амнистии // Миграционное право . 2018 . № 3 . С . 37-39 .

18. Капинус О . С . Противодействие незаконной миграции как угрозе национальной безопасности России // Миграционное право . 2016 . № 1. С . 29-33 .

19 Карпович О Г Место и роль России в современном мире: вызовы и риски // Международное публичное и частное право . 2016 . № 1. С . 11-15 .

20 Козлов В Ф , Лукьянов А С Консолидация национального законодательства в сфере противодействия незаконной миграции // Российская юстиция . 2015 . № 3 . С . 22-25.

21. Краснова К.А., Сибагатуллина Э . Т. Роль миграционного законодательства в укреплении государственного суверенитета и обеспечении общественной безопасности Российской Федерации // Миграционное право . 2011. № 3 . С . 6-9 .

22 . Лукашук И . И . Глобализация, государство, право, XXI век . М . : Статут, 2000 . 279 с .