Электронный список избирателей как новый элемент цифровизации избирательного процесса: правовые и организационные основы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Электронный список избирателей как новый элемент цифровизации избирательного процесса: правовые и организационные основы

Альбина Омаровна Гаджиева

Аннотация

В статье исследованы предпосылки внедрения электронного списка избирателей, нормативное регулирование, порядок голосования с использованием такого списка избирателей, обеспечение избирательных прав участников избирательного процесса в ходе подготовки и проведения голосования, подсчета голосов и установления итогов голосования на избирательном участке. Проанализирован первый опыт применения электронного списка избирателей на выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Москве. Ведение единого списка избирателей в электронной форме позволило отказаться от применения на одних и тех же выборах двух списков избирателей -- списка избирателей, голосующих традиционным способом на избирательном участке (в помещении или вне помещения для голосования), и списка избирателей, голосующих дистанционно. Существование двух различных списков избирателей на одних и тех же выборах вызывало существенные трудности как в работе избирательных комиссий, так и в реализации избирателями права на участие в голосовании. С внедрением электронного списка избирателей в Москве у ее жителей, обладающих активным избирательным правом на муниципальных выборах 2022 года, отпала необходимость заранее подавать заявление на участие в дистанционном электронном голосовании и тем самым принимать решение о способе голосования -- очно, на участке, или дистанционно (электронно). Применение электронного списка избирателей исключило случаи необоснованного лишения избирателей активного избирательного права, которые возникали вследствие нормативной казуистики или технических ошибок. Применение электронного списка избирателей исключило возможность злоупотребления избирателями активным избирательным правом путем неоднократного голосования. В статье делается вывод, что в условиях цифровизации избирательного процесса электронный список избирателей является эффективным механизмом укрепления правовых и организационных гарантий реализации гражданами Российской Федерации активного избирательного права, содержатся предложения по дальнейшему совершенствованию избирательных процедур, в особенности связанных с электронным списком избирателей в свете развития информационного и цифрового общества.

Ключевые слова: электронный список избирателей, выборы, субсидиарные формы голосования, дистанционное электронное голосование, конституционное право, цифровизация избирательного процесса

Abstract

Electronic Voters List as a New Element of Digitalizing Electoral Process: Legal and Organizational Basis

EH Albina O. Gadzhieva

The article studies the prerequisites for the implementation of electronic list of voters (ELV), legal regulation, the voting procedure considering the use of the ELV, enforcement of electoral rights during preparation and holding of elections, vote counting and further determination of elections results at a polling station. This article also deals with the first experience of the ELV use during Moscow municipal delegates elections. The introduction of the ELV made it possible to abandon the use of two different lists of voters during the same elections -- the list of those who vote traditionally by visiting polling stations, and the list of those who vote remotely. The situation when there are two different lists of voters entailed significant difficulties both for electoral commissions and voters in realization of their electoral rights. With the introduction of electronic list of voters during municipal elections 2022 in Moscow, eligible registered voters did not have to submit in advance a remote voting request or to decide their method of voting (in person, remote, or electronic) Electronic list of voters excluded groundless deprivation of active electoral rights, what prior happened due to technical errors or normative casuistry. Integration of electronic list of voters eliminated any possibility of repeated voting by the same individual. The article concludes that in terms of the digitalization of the voting process the ELV becomes an effective mechanism for strengthening legal and organizational guarantees of the electoral rights of Russian citizens. This article also contains proposals for further improvements of voting procedures especially related to the ELV in terms of information and digital society development.

Keywords: electronic voters list, elections, subsidiary forms of voting, remote electronic voting, constitutional law, digitalization of election process.

Введение

электронный список избирателей цифровизация

Голосование на выборах, проходивших в единый день голосования 11.09.2022, в очередной раз наглядно продемонстрировало перспективность и востребованность среди избирателей такой его формы как дистанционное электронное голосование (далее -- ДЭГ). Только в Москве из общего числа избирателей, принявших участие в голосовании на выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, дистанционный выбор сделали 1 749 448 москвичей, и только 695 214 человек проголосовали на избирательных участках. При этом из проголосовавших очно меньше половины (309 314) избирателей имели возможность принять участие в ДЭГ, но предпочли голосование бумажными бюллетенями.

Принципиально важной особенностью эксперимента с ДЭГ являлась альтернативность данной формы голосования и позиционирование ее как дополнительного инструмента реализации гражданином активного избирательного права (что гарантировано Конституцией Российской Федерации) при сохранении традиционной формы голосования -- бумажным бюллетенем в помещении или вне помещения для голосования.

Анализ ДЭГ, проводившегося в качестве эксперимента в 2019-2021 гг., выявил некоторые существенные препятствия для дальнейшего развития этой весьма перспективной формы голосования. Среди них необходимость участника ДЭГ заблаговременно принять решение о выборе данной формы участия в голосовании и предварительно подать соответствующее заявление [Лейба А.А., 2021: 16-25]. Кроме того, несмотря на нормативные механизмы защиты, не была полностью исключена возможность «двойного» голосования -- в отдельных случаях избирателю удавалось проголосовать как с помощью электронного бюллетеня со своего электронного устройства, так и с помощью бумажного бюллетеня на избирательном участке.

Возможность неоднократной реализации гражданином активного избирательного права, несмотря на отнесение в большей степени к злоупотреблению избирателем правом на участие в голосовании, может привести к дискредитации ДЭГ. Вероятность таких злоупотреблений нормативно и технически должна быть минимизирована и в перспективе совершенствования избирательного процесса в целом и ДЭГ сведена к нулю.

Одним из очевидных вариантов решения проблем, выявленных в ходе реализации эксперимента, явился отказ от использования фактически двух списков избирателей (списка избирателей, голосующих на избирательном участке, и списка голосующих дистанционно) и ведение единого списка избирателей в электронной форме, который позволяет избирателю проголосовать в выбранном формате -- очно или дистанционно -- без предварительной подачи заявлений и только один раз.

В связи с этим немаловажно сказать о списке избирателей, занимающем особое место в защите и обеспечении реализации активного избирательного права граждан (ст. 17 Федерального закона от 12.06.2002 №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; далее -- ФЗ № 67).

1. Список избирателей как механизм обеспечения активного избирательного права

Список избирателей выступает одним из ключевых механизмов в процедуре реализации активного избирательного права граждан, призванных в том числе обеспечить защиту от искажения волеизъявления посредством двойного голосования при реализации нескольких форм голосования и относится к числу документальных факторов гарантии реализации гражданином его активного избирательного права [Синцов Г.В., 2016: 92]. Согласно п. 1 ст. 16 ФЗ № 67 все избиратели, участники референдума подлежат регистрации (учету) в порядке, предусмотренном положением о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации, утвержденным Постановлением ЦИК России от 06.11.1997 № 134/973-II.

Цель государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума -- охватить и учесть всех граждан, обладающих активным избирательным правом, правом на участие в референдуме в соответствии со ст. 4 ФЗ № 67, чтобы обеспечить гарантии и реализацию их избирательных прав и права на участие в референдуме. Гарантии, т.е. правовые, организационные, информационные средства обеспечения избирательных прав граждан РФ [Тихомиров М.Ю., 1997: 84], являются ключевым моментом в процессе организации и проведения выборов.

В большинстве стран мира, как и в России, обязанность формирования списка избирателей возложена на органы публичного управления [Фомин А.А., 2004: 23]. Государственная система регистрации (учета) избирателей, участников референдума организуется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации совместно с избирательными комиссиями субъектов федерации во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов, органами местного самоуправления и должностными лицами органов местного самоуправления с использованием комплексов средств автоматизации Государственной автоматизированной системы «Выборы» (далее -- ГАС «Выборы»).

С помощью Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума устанавливается численность избирателей, участников референдума на территории муниципального образования, в федеральной территории, на территории субъекта федерации, в России и за пределами ее территории, формируется и ведется Регистр избирателей, участников референдума. Сведения об избирателях, участниках референдума, вносимые в государственную систему их регистрации (учета), обновляются по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года. Накануне дня выборов, в том числе с использованием ГАС «Выборы» (т.е. на основании данных, содержащихся в Регистре избирателей), соответствующая комиссия составляет список избирателей. В список включаются граждане, обладающие на день голосования активным избирательным правом.

Конституция Российской Федерации (ч. 1 ст. 27) закрепляет за гражданином право свободно передвигаться и выбирать место пребывания и жительства, что отражает фактически сложившуюся реальность, в которой многие граждане проживают не по адресу регистрации по месту жительства, а выбирают иные места проживания в связи с учебой, работой или иными обстоятельствами. Федеральный законодатель в целях охраны конституционно значимого интереса, выраженного в обеспечении принципа равного голосования [Виноградов В.А., 2022: 431] (п. 1 ст. 3 ФЗ № 67), основополагающим принципом регистрации избирателя определил его место жительства (п. 4 ст. 4 ФЗ № 67).

Однако отсутствие до внедрения ДЭГ механизмов участия в голосовании гражданам, проживающим не по адресу регистрации и не имевшим в связи с этим возможности воспользоваться активным избирательным правом, ставило под вопрос конституционные гарантии реализации гражданином активного избирательного права на выборах соответствующего уровня, несмотря на то, что в соответствии с абз. 2 ст. 3 Закона РФ от 25.06.1993 № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов федерации. Это также подтверждено правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации.

Основанием включения гражданина в список избирателей на избирательном участке является факт нахождения места его жительства на территории этого участка, а в случаях, предусмотренных федеральным законом -- факт пребывания (временного пребывания, нахождения) гражданина на территории этого участка (при наличии у гражданина активного избирательного права).

Включение гражданина в список избирателей является юридическим подтверждением его избирательных прав. Составление списков избирателей -- ответственная и трудоемкая работа, цель которой -- удостоверение активного избирательного права избирателя при проведении голосования на избирательном участке, обеспечение избирательных прав гражданина путем допуска его к участию в процедуре голосования, защиты его прав от посягательств третьих лиц, а также исключение участия в выборах лиц, не обладающих избирательным правом [Вешняков А.А., 2003: 213-221].

Несмотря на правовую позицию Конституционного Суда, отметившего в определении 08.12.2011 №1794-О-О, что «отсутствие у совершеннолетнего гражданина регистрации по месту жительства в пределах Российской Федерации не означает утрату им активного избирательного права, не может служить безусловным основанием для невключения его в списки избирателей в избирательном округе и на избирательном участке, в границах которых он фактически проживает, и отказа в голосовании на выборах, в том числе в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления», фактически часть граждан, за исключением случаев, прямо установленных ФЗ № 67, до введения механизма «мобильный избиратель» не могли реализовать активного избирательного права в связи с проживанием не по месту регистрации.

2. Дистанционное электронное голосование как субсидиарный механизм обеспечения активного избирательного права

В период единственной традиционной формы голосования с помощью бумажного бюллетеня на избирательном участке избиратель также имел возможность выбирать один из субсидиарных механизмов голосования как дополнительной гарантии реализации его активного избирательного права. Такими гарантиями были досрочное голосование, голосование по почте, голосование вне помещения для голосования а также голосование по открепительным удостоверениям. Законодательно установленная процедура реализации этих форм голосования предусматривала обязательное заблаговременное уведомление избирателем избирательной комиссии по месту своего жительства (территориальной или участковой) о выборе им формы голосования. Члены комиссии вносили соответствующие сведения в распечатанные списки избирателей. Вместе с тем механизмы открепительных удостоверений или досрочного голосования, вызывавшие многочисленные претензии13, не позволяли в полной мере удовлетворить запрос избирателей на мобильность и доступность участия в выборах вне зависимости от территориальной привязки.

Развитие цифровых сервисов позволило дополнить имеющиеся субсидиарные формы голосования современными и мобильными их видами. В 2017 году голосование по открепительным удостоверениям, по сути, трансформировалось в голосование избирателей по месту нахождения (механизм «Мобильный избиратель»), а в 2019 году сначала в качестве эксперимента в Москве [Реут Д.А., 2020: 10], а затем и на постоянной основе в России появилось дистанционное электронное голосование.

Внедрение ДЭГ дало избирателю возможность выбора наиболее удобной формы участия в голосовании на выборах [Турищева Н.Ю., 2021: 37-47] вне зависимости от места нахождения с соблюдением соответствующей этому выбору процедуры и порядка ведения списка избирателей. Выбирая дистанционный формат голосования, избиратель включался в список участников ДЭГ, формируемый комиссией ДЭГ, с последующим исключением из списка избирателей по месту жительства избирателя.

В период проведения ДЭГ в Москве в экспериментальном режиме (2019-2021), чтобы проголосовать дистанционно, избиратель должен был заранее (в период не ранее чем за 45 и не позднее 3 дней до дня голосования) заявить, что он выбирает именно этот формат участия. Заявление подавалось избирателем с использованием подсистемы «Личный кабинет» Портала государственных и муниципальных услуг (функций) города Москвы (далее -- Портал) при условии полного доступа избирателя к указанной подсистеме.

Данные Портала сопоставлялись с данными регистра избирателей, участников референдума ГАС «Выборы». Избиратель, не прошедший проверку по результатам межведомственного запроса, мог подать заявление после корректировки соответствующих данных при условии, что установленный срок подачи заявления не истек. Избиратель мог отозвать заявление до окончания срока подачи заявлений либо подать новое заявление взамен отозванного при условии, что не истек срок его подачи. Информация, содержащаяся в заявлениях избирателей, ежедневно передавалась в Базу обработки заявлений для формирования данных для составления списка участников ДЭГ. Информация о статусе обработки заявления, как правило, до начала голосования направлялась в личный кабинет пользователя Портала, а также посредством смсоповещения на указанный заявителем на Портале номер мобильного телефона.

После обработки заявлений посредством ГАС «Выборы» в Базе обработки заявлений формировались данные для составления списка участников ДЭГ, которые записывались на внешний носитель информации. Внешний носитель информации помещался в запечатываемый конверт, позволявший сохранить конфиденциальность и неприкосновенность вложения, и направлялся в комиссию ДЭГ. Там данные об участниках голосования загружались в программно-технический комплекс для составления электронного списка участников ДЭГ. После составления списка участников дополнительное включение в него избирателей не осуществлялось.

В указанный период избиратели, подавшие заявления ДЭГ, исключались из списков избирателей по месту жительства. Исключение осуществлялось посредством вычеркивания соответствующих данных из бумажных списков избирателей членами участковых избирательных комиссий. Избиратель, исключенный из списка избирателей по месту жительства в связи с подачей заявления ДЭГ, был вправе принять участие исключительно в дистанционном электронном голосовании и не вправе получить бюллетень на избирательном участке.

Реализация данного механизма допускала случаи, при которых соответствующая информация некорректно находила отражение в бумажном списке избирателей на избирательном участке, где избиратель был включен в список. Это не позволяло исключить возможность проголосовать как дистанционно, так и на избирательном участке. Также иногда избиратель в результате ошибок во взаимодействии комиссий или технических проблем не мог реализовать свое активное избирательное право, оказавшись не включенным ни в один из списков избирателей.

Несовершенство правового регулирования процедуры и оснований включения избирателей в список, в том числе дополнительного включения в список избирателей, исключения избирателей из списка, в той части, в какой они могут создавать предпосылки для ограничения активного избирательного права, напрямую влияют не только на реализацию избирателем активного избирательного права, но и далее на репрезентативность, а, значит, и легитимность избираемых органов власти [Кошель А.С., 2018: 165].

В целях обеспечения конституционного права граждан на участие в выборах участковым избирательным комиссиям непосредственно с избирательных участков приходилось в ручном режиме уточнять информацию о факте дистанционного голосования и, если такой факт не подтверждался, избирателю оставлялась возможность реализовать свое избирательное право на избирательном участке, получив бумажный бюллетень путем реализации механизма, предусмотренного п. 16 ст. 17 ФЗ № 67 ФЗ.

Несмотря на подробную нормативную регламентацию порядка работы со списками избирателей, отсутствие интеграции между бумажной формой списка избирателей на избирательном участке и электронной формой списка участников ДЭГ при применении нескольких субсидиарных форм голосования создавало предпосылки ошибок избирательных комиссий и злоупотребления избирателями правом на участие в голосовании -- возможности проголосовать неоднократно на одних и тех же выборах.

Так, член одного из общественных объединений в защиту прав избирателей утверждал, что вопреки регистрации для онлайн-голосования ему выдали бюллетень на УИК, однако электронным голосованием он не воспользовался. Другому российскому журналисту удалось по поправкам в Конституцию проголосовать дважды -- на УИК и ДЭГ. Впоследствии в результате проверки факт неоднократного голосования нашел подтверждение, что повлекло признание бюллетеней в ящике для голосования на данном участке недействительными, а в отношении журналиста, допустившего злоупотребление правом, было возбуждено административное дело по ст. 5.22 Кодекса об административных правонарушений Российской Федерации (КоАП РФ). Факты «двойного» голосования, допущенного избирателем, квалифицировались комиссией при составлении протокола об административном правонарушении как злоупотребление правом. Однако и тогдашние правовые и организационные меры оказались недостаточными для обеспечения надлежащих гарантий реализации гражданами активного избирательного права, обеспечения конституционного принципа равного избирательного права.

В полной мере обозначилась необходимость дальнейшего совершенствования технических и нормативных механизмов ДЭГ. Решение проблем с оптимизацией процедуры выбора формы голосования и ее реализацией, исключающей возможность как злоупотреблений со стороны избирателей, так и ошибок избирательных комиссий, виделось в синхронизации списков избирателей на избирательных участках, сформированных в соответствии со ст. 17 ФЗ № 67, и списков участников ДЭГ.

Очевидно, что современная цифровая форма голосования неизбежно влечет за собой необходимость трансформации иных механизмов и процессов и, прежде всего, списка избирателей, что сподвигло организаторов выборов в Москве (Москва выступила флагманом в вопросах цифровизации многих избирательных процедур, в том числе процесса голосования) прибегнуть к интеграции списков избирателей двух разных форм голосования -- дистанционного и традиционного.

3. Электронный список избирателей как элемент развития дистанционного электронного голосования

В марте 2022 года дистанционное электронное голосование наконец получило равное с традиционным голосованием законодательное закрепление. Одновременно появилась законодательная возможность составлять и вести списки избирателей не только в бумажном, но и в электронном виде.

Внедрение электронного списка избирателей позволило избавиться от проблематичной с точки зрения реализации и ограничивающей право на выбор способа голосования процедуры -- предварительной подачи заявления на участие в ДЭГ. Объединение списков избирателей обеих форм голосования на единой цифровой платформе позволило преодолеть основные сложности для избирателей в выборе формы голосования -- сложную процедуру и недостаточную оперативность в сроках принятия решения о способе голосования и возможности его изменить. На недавно состоявшихся выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в городе Москве 11.09.2022 впервые в России (да и в мире в целом) были применены списки избирателей, составленные в электронном виде.

Правовая основа для использования на выборах электронного списка избирателей появилась в марте 2022 года с принятием Федерального закона от 14.03.2022 № 60-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в соответствии с которым в ФЗ № 67 были внесены дополнения, допускающие возможность составления, уточнения и использования списков избирателей в электронном виде. Порядок использования электронных списков определяется ЦИК России при проведении выборов в федеральные органы государственной власти и референдума и избирательной комиссией субъекта федерации, с учетом требований ЦИК России -- при проведении региональных выборов и референдумов.

Решением Московской городской избирательной комиссии от 11.08.2022 №21/4 было установлено, что на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Москве будет применяться электронный список избирателей, и утвержден Порядок работы с ним. В Порядке составления, уточнения и использования списков избирателей на выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Москве, назначенных на 11.09.2022 (утв. решением Московской городской избирательной комиссии от 11.08.2022 № 21/4), приводится определение списка избирателей, применяемого на указанных выборах, как списка избирателей в электронном виде, формируемого в электронной форме с использованием специального программного обеспечения государственной информационной системы «Электронный список избирателей города Москвы» (далее -- ЭСИ и СПО ГИС ЭСИ, соответственно) в виде, пригодном для восприятия человеком, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах.

Ключевым принципом нормативного регулирования электронного списка избирателей явилась его равнозначность со списком избирателей, сформированным на бумажном носителе, на всех стадиях избирательного процесса: от его составления до порядка хранения после установления итогов голосования.

Порядок составления электронного списка избирателей, его уточнения, в том числе на этапе ознакомления избирателей со списком и уточнения сведений о себе, ознакомление со списком избирателей наблюдателей и иных участников избирательного процесса, имеющих на это право, передачи списков избирателей, голосование с соответствующим внесением сведений о голосовании избирателя, внесения избирателя в список избирателей дополнительно, исключение из списка избирателей по основаниям, предусмотренным законом, ознакомление со списком в ходе голосования, при подсчете данных по списку избирателей, ознакомление со списком избирателей наблюдателей и иных лиц, присутствующих при проведении подсчета голосов, обеспечивающее возможность убедиться в правильности произведенного подсчета данных по списку избирателей, упаковка и хранение списка избирателей -- с точки зрения их законодательного регулирования остались аналогичными соответствующему порядку для списка избирателей на бумажном носителе.

Однако стоит отметить, что привычные для участников избирательного процесса действия со списком избирателей при использовании электронного списка были трансформированы с учетом специфики его электронной формы, но при этом было обеспечено соблюдение прав избирателей, наблюдателей, кандидатов и других участников избирательного процесса [Филатова А.О., 2021: 215-220]. При этом, безусловно, институт наблюдения за ходом голосования, компетенции наблюдателей как участников избирательного процесса, будут совершенствоваться [Лопатин А.И., 2022: 43-55].

В связи с трансформацией списка избирателей из бумажного в электронный вид (из листа бумаги формата А3 в экран компьютера или ноутбука) изменились и организационные механизмы избирательных процедур. Во многом это коснулось организации работы участковой избирательной комиссии. Внедрение нового электронного формата работы со списком избирателей вызвало естественные сложности в работе членов участковых комиссий с ЭСИ, связанные с различным уровнем их знаний и навыков в работе с компьютерной техникой и программным обеспечением. Частично такие сложности преодолевались за счет обучения, организованного Московской городской избирательной комиссией, а также работой служб технической поддержки. За каждым избирательным участком закреплялся технический специалист, обеспечивающий бесперебойную работу автоматизированных рабочих мест (далее -- АРМ) членов комиссии. Кроме того, каждый член комиссии имел возможность получить оперативную консультацию по работе техники и программного обеспечения посредством подключения со своего АРМ к чат-боту службы технической поддержки.

Несмотря на комплекс усиленных организационно-технических мер поддержки, в дни голосовании, особенно в первый день, на отдельных избирательных участках избиратели столкнулись с задержками при выдаче бюл-летеней. Однако фактов лишения избирателей права на участие в выборах, зафиксированного, в том числе общественным наблюдением за ходом голосования, выявлено не было.

Организационные изменения в проведении голосования участковой избирательной комиссией на избирательном участке обусловлены, в том числе и различным функционалом АРМ председателя и членов УИК. СПО ГИС ЭСИ предусматривает две разновидности АРМ членов УИК в соответствии с их полномочиями, установленными ФЗ № 67, Избирательным кодексом города Москвы, Порядком: АРМ председателя (для работы председателя, заместителя председателя и секретаря избирательной комиссии), и АРМ члена комиссии (для работы иных членов избирательной комиссии).

Сведения об избирателях, включаемых в список избирателей дополнительно, председатель или секретарь участковой комиссии вносит в список избирателей, используя СПО ГИС ЭСИ на АРМ председателя комиссии. Исключение из списка избирателей производится председателем или секретарем участковой комиссии на АРМ председателя. При этом в электронном списке избирателей сведения об избирателе вычеркиваются одной горизонтальной линией, а в графе «Особые отметки» делается соответствующая отметка с указанием даты ее внесения. Запись заверяется электронной подписью председателя или секретаря участковой комиссии.

Если избиратель включается в список избирателей в связи с регистрацией по месту жительства на территории избирательного участка и его прежнее место жительства находилось на территории города Москвы, на АРМ председателя формируется сообщение о включении его в список избирателей по новому месту жительства, которое передается средствами СПО ГИС ЭСИ в участковую комиссию избирательного участка, где находилось прежнее место жительства избирателя. При этом избиратель исключается из списка избирателей по предыдущему месту жительства средствами СПО ГИС ЭСИ, т.е. автоматизировано, без дополнительных действий УИК избирательного участка по предыдущему месту жительства избирателя.

Возможность автоматического исключения избирателя из списка избирателей при включении в его список по новому месту жительства является существенным плюсом в работе СПО ГИС ЭСИ, поскольку не требует дополнительных действий членов комиссий по ручному вводу данных и тем самым исключает возможность технических ошибок. Кроме того, полностью исключается возможность нахождения одного и того же избирателя в списках избирателей на двух избирательных участках.

Следует отметить, что процедура дополнительного включения в список избирателей при использовании ЭСИ предусматривает необходимость заполнения избирателем заявления о включении в список избирателей вручную на бумаге. Такое заявление либо прикрепляется в карточке избирателя в СПО ГИС ЭСИ (скан заявления), либо хранится в документах избирательной комиссии. В последующем заполнение избирателем заявления о включении в список избирателей дополнительно может осуществляться в электронной форме с последующим проставлением электронной графической подписи по аналогии с проставлением подписи избирателя за получение избирательного бюллетеня. Такое технологическое изменение в работе СПО ГИС ЭСИ существенно упростит и ускорит процедуру внесения избирателя в список избирателей дополнительно, что благоприятно скажется, в том числе на вос-приятии самим избирателем этой процедуры. В условиях электронного формата работы со списком избирателей отказ от необходимости заполнения бумажных заявлений представляется логичным и обоснованным.

Следует отметить, что практика расширенного функционала АРМ председателя по внесению избирателей в список избирателей дополнительно, а также ведение реестра голосующих вне помещения для голосования с последующим оформлением данных о результатах «надомного» голосования, даже с учетом невысокой явки на муниципальных выборах и большого количества проголосовавших в ДЭГ показала перегруженность функционала АРМ председателя. Перспективным направлением совершенствования механизма работы с электронным списком видится расширение функционала АРМ члена участковой избирательной комиссии как минимум для составления реестра голосующих вне помещения для голосования, выписки из указанного реестра и внесения сведений о голосовании вне помещения для голосования.

Ознакомление избирателей со сведениями о себе, ознакомление наблюдателей со списком избирателей осуществляется посредством вывода сведений на монитор компьютера или ноутбука на автоматизированных рабочих местах членов комиссии, председателя или секретаря участковой избирательной комиссии. В то же время перед непосредственным подсчетом бюллетеней после суммирования данных по страницам списка избирателей и в целом по списку его копия изготавливается путем распечатки списка избирателей на бумажном носителе и заверяется подписями председателя, секретаря участковой комиссии и печатью комиссии. Наблюдатели и иные лица, присутствующие при подсчете, вправе знакомиться со списком избирателей (как в электронном, так и уже в бумажном виде) и убедиться в правильности подсчета по списку избирателей. На примере данной процедуры работы со списком избирателей очевидна основная цель внедрения электронных списков избирателей: совершенствование электоральной процедуры с сохранением базового принципа избирательного права -- открытости избирательного процесса и обеспечения избирательных прав граждан.

Если обозначить преимущества, которые стали доступны в организации голосования, стоит отметить, что прежде всего внедрение электронного списка избирателей позволило объединить на одной электронной платформе списки избирателей на избирательных участках со списками участников ДЭГ. Указанное преимущество расширило право избирателя определяться со способом голосования вплоть до момента получения им доступа к электронному избирательному бюллетеню либо до момента его регистрации в электронном списке избирателей непосредственно на избирательном участке.

Определяться со способом голосования заранее и подавать заявление в случае выбора дистанционной формы голосования больше не нужно. Соответственно члены участковых избирательных комиссий освобождены от обязанности непосредственно перед первым днем голосования исключать из списков избирателей, подавших заявления на участие в ДЭГ. Применение электронного списка избирателей исключило возможность «двойного» голосования избирателей, а также ошибки (человеческий фактор) при синхронизации списков избирателей в случае использования на выборах различных форм голосования.

Сведения о получении избирателем бюллетеня для голосования на избирательном участке вносятся в список избирателей в графе «Особые отметки». Средства СПО ГИС ЭСИ указывают дату получения избирателем бюллетеня, при этом возможность доступа к бюллетеню дистанционного электронного голосования у этого избирателя автоматически блокируется. В соответствии с Порядком ДЭГ избиратель, получивший доступ к бюллетеню дистанционного голосования, автоматически исключается из списка избирателей избирательного участка по месту жительства. На АРМ председателя и членов избирательной комиссии в сведениях об избирателях, имеющих возможность в соответствии с Порядком ДЭГ принять участие в дистанционном электронном голосовании, отображается информация об этом.

Объединение на одной электронной платформе списка избирателей и списка участников ДЭГ позволило нормативно предусмотреть порядок, исключающий факты неоднократного голосования избирателей, и было успешно реализовано на практике. Ни одного факта «двойного» голосования избирателей при использовании электронных списков избирателей на выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Москве 11.09. 2022 выявлено не было.

Одновременно были исключены случаи, когда избиратель не мог реализовать свое активное избирательное право вследствие ошибок в сведениях, содержащихся на Портале, либо технических сбоев при дистанционном голосовании. До получения доступа к электронному бюллетеню у избирателя сохранялось право прервать процедуру участия в ДЭГ и проголосовать на избирательном участке, и, наоборот, возможность проголосовать электронно сохранялась до момента прохождения процедуры удостоверения личности избирателя на АРМ члена УИК в помещении для голосования.

Уточнение списка избирателей средствами СПО ГИС ЭСИ позволяет обеспечить наиболее быстрое, простое и точное внесение данных об избирателе, избежать повторений, неточностей в сведениях об избирателях, которые зачастую являются предметом конфликтов и возмущения с их стороны. Пункт 19 ст. 17 ФЗ №67 позволяет после официального опубликования результатов выборов использовать информацию об избирателях, содержащуюся в списках избирателей, для уточнения сведений об избирателях в регистре избирателей.

Сведения, содержащиеся в списках избирателей по окончании голосования на выборах, целесообразно использовать для актуализации информации об избирателях, содержащейся в подсистеме Регистр избирателей, участников референдума ГАС «Выборы». К перспективному направлению развития цифровых избирательных технологий можно отнести обеспечение возможности взаимообмена и интеграции обеих систем в целях актуализации сведений об избирателях в Регистре избирателей на основе списков избирателей, уточненных по итогам голосования.

Случаи неоднократного голосования избирателей имели место в электоральной практике и ранее, до использования ДЭГ. Связаны они были с реализацией еще одной дополнительной формы голосования -- голосования вне помещения для голосования (на дому). Такая форма голосования реализуется по сей день и воспользоваться ею могут те, которые по какой-либо уважительной причине (болезнь, инвалидность, домашний арест и др.) не могут сами прийти на избирательный участок. В этом случае по заявке, поданной в избирательную комиссию, члены комиссии организуют голосование в месте, где находится избиратель.

Алгоритм работы электронного списка предусматривает страховку от ошибок членов участковых комиссией, блокируя тем самым потенциальные возможности злоупотребления как избирателем, так и членами комиссии. Реестр заявлений (устных обращений) о голосовании вне помещения для голосования (далее -- Реестр) участковая комиссия составляет в электронном виде, используя СПО ГИС ЭСИ. При внесении в Реестр данных об избирателе, заявившем о своем желании проголосовать вне помещения для голосования, у избирателя в списке избирателей средствами СПО ГИС ЭСИ делается отметка «Заявка включена в Реестр заявлений (устных обращений) о голосовании вне помещения».

Непосредственно перед выездом (выходом) членов УИК для проведения голосования вне помещения для голосования к соответствующему избирателю формируется выписка из Реестра, в которую включаются избиратели, к которым направляются члены участковой комиссии для организации голосования вне помещения для голосования. У избирателей, включенных в выписку из Реестра, средствами СПО ГИС ЭСИ в списке избирателей делается соответствующая отметка, при этом возможность принять участие в дистанционном электронном голосовании (при наличии), а также в помещении для голосования блокируется.

По правилам голосования вне помещения для голосования избиратель не может получить избирательный бюллетень в помещении для голосования, если к нему выдвинулись члены комиссии. Если избиратель явился на избирательный участок до возвращения членов комиссии, избирательный бюллетень ему не выдается до их прихода и удостоверения факта, что такой избиратель не проголосовал на дому.

Использование электронного списка избирателей и процедура внесения в него сведений о избирателях, голосующих вне помещения для голосования, предусматривает процедуру блокировки как ДЭГ, так и голосования на избирательном участке в случае распечатывания выписки из Реестра, в которую включен избиратель. Такое регулирование и, как следствие, реализация функционала на АРМ как члена участковой комиссии, так и председателя участковой комиссии, не позволяет выдать бюллетень избирателю, чьи данные включены в выписку из реестра голосующих вне помещения для голосования.

При этом если избиратель, к которому направлены члены участковой комиссии, внесенный в выписку из Реестра, не проголосовал вне помещения для голосования, члены участковой комиссии, проводившие голосование вне помещения для голосования и направленные к такому избирателю, составляют акт, в котором указывают причину, по которой не было обеспечено голосование вне помещения для голосования. На основании указанного акта председатель или секретарь участковой комиссии на АРМ председателя вносит в Реестр сведения, что избиратель не проголосовал вне помещения для голосования. Возможность принять участие в ДЭГ, а также в помещении для голосования разблокируется.

Строгая регламентация и автоматизация процедур при обеспечении голосования вне помещения для голосования не допускает неоднократного голосования избирателей, которые были возможны при проставлении отметок в списке избирателей членами избирательных комиссий вручную, что показала реализация ЭСИ на выборах 11.09. 2022 в Москве.

Заключение

Применение электронного списка избирателей на выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Москве в 2022 году показало его востребованность, своевременность и эффективность, создало максимально комфортные избирателю условия реализации им активного избирательного права, расширив возможности выбора удобного именно ему способа голосования, и исключило возможность принуждения к тому или иному способу голосования. Внедрение электронного списка избирателей разгрузило членов участковых избирательных комиссий, позволив им сконцентрировать внимание и усилия на выполнении иных обязанностей. Наконец, электронный список избирателей полностью решил проблему необоснованного лишения активного избирательного права вследствие технических и иных ошибок, а также проблему злоупотребления гражданами активным избирательным правом и нарушения конституционного принципа равного избирательного права.

В то же время применение СПО ГИС ЭСИ на муниципальных выборах в Москве 11.09.2022 создало предпосылки дальнейшего совершенствования работы с электронным списком избирателей, в том числе процедуры дополнительного включения избирателя в список избирателей, расширение функционала АРМ члена участковой избирательной комиссии по проведению голосования вне помещения для голосования, обработки данных, выявленных в ходе процедуры ознакомления со списком избирателей и его уточнения.

Доработка механизма дополнительного включения избирателей в список избирателей посредством СПО ГИС ЭСИ может быть усовершенствована путем исключения процедуры собственноручного подписания заявления о включении в список избирателей и внедрением процедуры проставления избирателем электронной графической подписи в электронном списке избирателей в связи с фактом внесения соответствующих сведений об избирателей с электронный список избирателей дополнительно.

Электронный список избирателей стал адекватным ответом законодателя на первоначальные недостатки избирательного законодательства Российской Федерации в условиях стремительной трансформации избирательной системы в связи с внедрением цифровых электронных технологий и дистанционного электронного голосования. Эксперимент c применением электронных списков взамен ранее использовавшихся списков избирателей на бумажном носителе можно признать состоявшимся, однако теперь законодателю надлежит внимательным образом подойти к имплементации московского опыта правового регулирования на федеральный уровень при принятии решения о расширении применения электронных списков избирательней на региональных и федеральных выборах.

Список источников

1. Алексеев Р. А. Избирательная система, избирательный процесс и технологии. М. : Московский государственный областной университет, 2020. 136 с.

2. Арановский К. В. , Князев С. Д. Правление права и правовое государство в соотношении знаков и значений. М. : Проспект, 2016. 208 с.

3. Бандикян М. Д. Реализация активного избирательного права отдельными категориями граждан. М.: Проспект, 2021. 160 с.

4. Вешняков А. А. (отв. ред. ) Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». М.: Норма, 2003. 896 с.

5. Виноградов В. А. (ред. ) Конституционное право России. М.: Эксмо, 2022. 752 с.

6. Игнатенко В. В. Юридическая ответственность и избирательный процесс. М. : Российский центр обучения избирательным технологиям, 2002. 165 с.

7. Иналкаева К. С. Актуальные проблемы избирательного права Российской Федерации. Саратов: Вузовское образование, 2020. 184 с.

8. Кошель А.С. Некоторые вопросы развития порядка формирования Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, региональных и муниципальных парламентов на современном этапе // Вестник Тюменского университета. 2018. Т. 4. № 1. С. 159-171.

9. Лейба А. А. Правовое регулирование дистанционного электронного голосования в РФ // Гражданин и право. 2021. № 1. С.16-25.

10. Лопатин А. И. Цифровизация избирательных действий и процедур в России: вопросы права // Журнал российского права. 2022. № 5. С. 43-55.

11. Попадейкин В. В. (ред. ) Проблемы избирательного процесса. М. : Эдитус, 2021. 264 с

12. Реут Д. А. Информирование избирателей как гарантия реализации активного избирательного права граждан в Российской Федерации. М.: Проспект, 2018. 160 с.

13. Реут Д. А. Цифровая демократия сегодня // Избирательное законодательство и практика. 2020. № 3. С. 10-14.

14. Родионова М. Е. (ред. ) Электоральные процессы в России и Европе: новые практики, институты и технологии. М. : КноРус, 2018. 344 с.

15. Синцов Г. В. Конституционные гарантии активного избирательного права в Российской Федерации // Гражданин и право. 2016. № 3. С. 92-95.

16. Тихомиров М. Ю. (ред. ) Юридическая энциклопедия. М. : Юринформцентр, 1997. 525 с

17. Трыканова С. А. Цифровые технологии в избирательном процессе. М. : Знание-М, 2021.70 с.

18. Турищева Н. Ю. Активное избирательное право: развитие форм реализации // Журнал российского права. 2021. № 6. С. 37-47.

19. Филатова А. О. Обеспечение реализации принципов гласности и открытости в условиях перехода на всеобщее электронное голосование // Образование и право. 2021. № 5. С. 215-220.

20. Фомин А. А. Международные избирательные стандарты и их реализация в законодательстве Российской Федерации // Представительная власть -- XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2004. № 4 (58). С. 21-24.

21. Чистобородов И.Г. Государственное управление избирательным процессом в Российской Федерации. Опыт комплексного исследования. М.: Юнити-Дана, 2016. 176 с.

References

1. Alekseev R. A. (2020) Electoral system, electoral process and technologies. Moscow: MGOU, 136 p. (in Russ. )

2. Aranovskiy K. V. , Knyazev S. D. (2016) Rule of law in correlation of sighs and meanings. Moscow: Prospekt, 208 p. (in Russ. )

3. Bandikyan M. D. (2021) Realizing suffrage by categories of citizens. Moscow: Prospekt, 160 p. (in Russ. )

4. Chistoborodov I. G. (2016) Regulation of electoral process in the Russian Federation. Moscow: Yuniti-Dana, 176 p. (in Russ. )

5. Filatova A. O. (2021) Publicity, openness and change for universal e-vote. Obrazovanie ipravo=Education and Law, no. 5, pp. 215-220 (in Russ. )

6. Fomin A. A. (2004) International electoral standards and the Russian federal legislation. Predstavitel'naya vlast': XXI vek=Legislative Power: 21th Age, no. 4, pp. 21-24 (in Russ. )

7. Ignatenko V V (2002) Liability and electoral process. Moscow: Center of Electoral Technologies, 165 p. (in Russ. )

8. Inalkaeva K. S. (2020) Issues of Russian electoral law. Saratov: University, 184 p. (in Russ. )

9. Koshel' A. S. (2018) Modern issues of forming State Duma, regional and municipal parliaments in Russia. Vestnik Tyumenskogo gosudarstvennogo universiteta=Bulletin of Tyumen University, no. 1, pp. 159-171 (in Russ. )

10. Leiba A. A. (2021) Regulation of distance e-vote in Russia. Grazhdanin ipravo= Citizen and Law, no. 1, pp. 16-25 (in Russ. )

11. Lopatin A. I. (2022) Digitalization of electoral process in Russia: legal aspects. Zhurnal rossiyskogo prava=Journal of Russian Law, no. 5, pp. 43-55 (in Russ. )

12. Popadeikin V. V. et al. (2021) Issues of electoral process. Moscow: Editus, 264 p. (in Russ )

13. Reut D. A. (2018) Information as guarantee of suffrage in Russian Federation. Moscow: Prospekt, 160 p. (in Russ. )

14. Reut D. A. (2020) Digital democracy today. Izbiratel'noe zakonodatel'stvo i praktika=Electoral Legislation and Practice, no. 3, pp. 10-14 (in Russ. )

15. Rodionova M. E. et al. (2018) Electoral process in Russia and Europe: new practice, institutions and technologies. Moscow: KnoRus, 344 pp. (in Russ. )

16. Sintcov G. V. (2016) Constitutional guarantees of suffrage in the Russian Federation. Grazhdanin ipravo=Citizen and Law, no. 3, pp. 92-95 (in Russ. )

17. Tihomirov M.Yu. et al. (1997) Juridical encyclopedia. Moscow: Jurinformcentre, 525 p (in Russ )

18. Trykanova S. A. , Kuleshova N. N. (2021) Digital technologies in electoral process. Moscow: Znanye, 70 p. (in Russ. )

19. Turishcheva N. Yu. (2021) Active suffrage: development of forms realization. Zhurnal rossiyskogo prava=Journal of Russian Law, no. 6, pp. 37-47 (in Russ. )

20. Veshnyakov A. A. et al. (2003) Commentary to Federal Law On guarantees of civil rights in referendums in Russia. Moscow: Norma, 896 p. (in Russ. )

21. Vinogradov V. A. (2022) The Russian constitutional law: textbook. Moscow: Eksmo, 752 p (in Russ )

Размещено на Allbest.ru