Загальна характеристика електронного декларування як засобу запобігання корупції в цифровому середовищі

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Кафедра адміністративного та фінансового права

Юридичного факультету, ЛНУ ім. Івана Франка

Загальна характеристика електронного декларування як засобу запобігання корупції в цифровому середовищі

Карасюк М.В., аспірант

Анотація

В статті висловлено тезу про необхідність боротьби із проявами корупції передовими засобами та технологіями в тому числі цифровими. Зазначається, що протидія та боротьба із корупцією повинна здійснюватися в рамках правового поля. Визначено, що виникнення обов'язку подання перших антикорупційних декларацій відбулося в США в другій половині XX ст. Правове регулювання подачі електронних декларацій в окремих державах виникло на початку 90-х років XX ст. Наведено основні міжнародні правові акти, які визначають основи функціонування електронного декларування доходів та витрат публічних службовців. Охарактеризовано історію розвитку правового регулювання антикорупційного декларування в Україні. Окреслено та проаналізовано чинні нормативно-правові акти, які регулюють процедуру, форму та особливості подання електронних декларацій про доходи та витрати визначених категорій публічних службовців. Наведено та проаналізовану основні позиції науковців щодо ефективності антикорупційного декларування. Наведено основні проблеми інституту електронного декларування, які стосуються правового регулювання цифрових засобів забезпечення виконання обов'язку подання декларацій. Підтримано позицію ряду науковців, щодо способів удосконалення нормативно-правових актів, які визначають особливості заповнення та подання декларацій, а також проведення перевірок інформації вказаної в антикорупційних деклараціях.

Annotation

The article expresses the thesis about the need to fight against corruption with advanced means and technologies, including digital ones. It is noted that countering and fighting against corruption should be carried out within the framework of the legal field. It was determined that the obligation to submit the first anti-corruption declarations occurred in the USA in the second half of the 20th century. The legal regulation of submitting electronic declarations in some states arose in the early 90s of the 20th century. The main international legal acts, which determine the basis of the functioning of electronic declaration of income and expenses of public servants, are presented. The history of the development of legal regulation of anti-corruption declaration in Ukraine is characterized. Current legal acts regulating the procedure, form and features of submitting electronic declarations on income and expenses of certain categories of public servants are outlined and analyzed. The main positions of scientists regarding the effectiveness of anti-corruption declarations are given and analyzed. The main problems of the electronic declaration institute, which relate to the legal regulation of digital means of ensuring the fulfillment of the obligation to submit declarations, are presented. The position of a number of scientists regarding ways to improve the legal acts that determine the specifics of filling out and submitting declarations, as well as conducting checks of the information specified in anti-corruption declarations, was supported.

Keywords: corruption, anti-corruption, declaration, digital environment, anti-corruption declaration.

Вступ

Корупція це явище об'єктивної дійсності, яке на жаль, супроводжує людство протягом усієї історії існування органів управління суспільним життям. Корупція у всі часи оцінювалася як негативне явище, для боротьби із якою завжди використовувалися найбільш передові правові засоби. Сьогодні, з огляду на розвиток технологій достатньо ефективним засобами боротьби із корупцією можуть бути електронні технології, оскільки вони в значній мірі виключають суб'єктивний вплив людини. Таким цифровим засобом запобігання корупції визначають електронне декларування, проте воно може бути ефективним в боротьбі з корупцією лише у випадку належного його правового регулювання. В українській правовій дійсності електронне декларування є відносно новим засобом запобігання корупції, правове регулювання якого часто змінюється та удосконалюється.

Про актуальність теми дослідження електронного декларування свідчить також той факт, що за індексом сприйняття корупції за 2021 рік, Україна посідає 122 місце із 180 країн, тобто в нашій державі рівень корупції є високим[1].

Окремі аспекти електронного декларування досліджували наступні науковці таексперти: О.М. Рєзнік, Д. Ковриженко, Ю.О. Рева, К. Кастресано, А. Юрма, Д. Кесслер, Д. Кос, Д. Телесклаф, Є. Хьортенберг, Л.П. Амелічева, Н.І. Драч, Т.О. Рябченко, А.В. Стеблянко, Е.А Мамедова та ін. Роботи вказаних авторів стали основою для написання цієї статті.

Мета статті - здійснити загальну характеристику електронного декларування як засобу протидії корупції.

Результати

Декларування, як засіб боротьби із корупцією в органах публічної адміністрації пов'язують із виникненням в другій половині XX ст., а саме в 1965 році, декларування у паперовому вигляді майнового стану державних службовців в США [2, с.161]. Найбільш популярним фінансове декларування, як засіб боротьби з корупцією стало у 70-х унаслідок Вотергейтського корупційного скандалу в США [3, с.9].

Міжнародні стандарти у сфері декларування доходів та витрат беруть свій початок із 1990-х років у Північній Америці. У 2003 році вони стали невід'ємною частиною Конвенції Організації Об'єднаних Націй щодо боротьби з корупцією. Згодом були прийняті Технічні рекомендації до вищевказаної Конвенції. Разом вони лягли в основу декларування доходів та витрат державних посадовців у всьому світі. Варто додати, що цей міжнародно-правовий акт Україна ратифікувала у 2006 році. Натомість першим європейським стандартом у сфері декларування активів посадовців можна вважати Рекомендацію Комітету Міністрів Ради Європи про кодекси поведінки для публічних службовців. Статтею 14 Рекомендації на законодавчому рівні пропонувалось зобов'язати публічних службовців, обов'язки яких на посадах могли вплинути на їхні приватні або особисті інтереси, подавати під час призначення декларації про природу та межі їхніх інтересів. Такі декларації мали б подаватись під час призначення на посади, через певні проміжки часу після призначення (регулярно), а також у разі виникнення змін у задекларованих відомостях [4, c.17].

У кінці 1990-х років поряд із паперовими деклараціями почали існувати й електронні. Дослідження ОЕСР показало, що країни, в яких декларації почали приймати не в паперовому вигляді, а в електронному, як результат отримали зростання достовірності наданих даних в середньому із 67% до 98% протягом перших двох років. Натепер більше ніж 100 держав у всьому світі мають системи електронних декларацій, що відбулось завдяки просуванню цього явища з боку Організації Об'єднаних Націй і західних країн [2, с.161].

Щодо правового регулювання антикорупційного декларування на території України, слід зазначити, що в період перебування нашої держави у складі Радянського Союзу, інститутів схожих, чи таких, що хоча б віддалено нагадували декларування в сучасному розумінні не існувало.

Перша норма права, яка передбачала обов'язок публічних службовців декларування доходів та витрат була передбачена в ст. 13 Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року [5]. Проте у вказаній редакції закону, декларуванню доходів, зобов'язань та майна була присвячена лише одна стаття, яка фактично декларативно закріплювала наведений вище обов'язок, не визначаючи ні процедури подання такої декларації, ні її форми. Закріплення в законодавстві, хоча й за декларативним принципом необхідності розкриття майнового стану публічного службовця однозначно було позитивним явищем. Процедура реалізації вказаної вище норми, яка закріплювала обов'язок декларування майнового стану публічних службовців була закріплена в постанові Кабінету Міністрів України «Про застосування статті 13 Закону України « Про державну службу» від 11 серпня 1995 року № 641 [6]. В свою чергу форма декларації про майновий стан публічних службовців була затверджена наказом Міністерства фінансів України «Про затвердження форми декларації про доходи, зобов'язання фінансового характеру та майновий стан державного службовця та особи, яка претендує на зайняття посади державного службовця» від 6 березня 1997 року № 58. Фактично з цього моменту інститут декларування майнового стану публічних службовців зміг повноцінно функціонувати.

Ю.О. Рева, зазначає, що лише в 1995 р., із прийняттям першого Закону України «Про боротьбу з корупцією» декларування інституціоналізувалось як інструмент антикорупційного механізму, але виключно для осіб, яких уповноважено на виконання функцій держави [7, с.53]. Зазначена вище теза науковця є цілком вірної, оскільки дійсно, декларування доходів та витрат державних службовців до моменту прийняття закону «Про боротьбу з корупцією» на законодавчому рівні не відносилося до засобів боротьби із корупцією.

В подальшому обов'язок декларування доходів та витрат публічними службовцями був закріплений законами «Про засади запобігання та протидії корупції» 2009 та 2011 років. Вказані закони, хоча і мали певні термінологічні та сутнісні відмінності в конструюванні інституту антикорупційного декларування, проте в цілому встановлювали достатньо схожі процедури виконання наведеного вище обов'язку.

У жовтні 2014 року в Україні було прийнято Закон «Про запобігання корупції», який запровадив нововведення в антикорупційній системі країни. Зокрема, вказаний закон передбачив створення нового антикорупційного органу - Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК); забезпечення створення та ведення Єдиного державного реєстру е-декларацій посадовців, а також надання відкритого доступу до нього [8].

23 серпня 2016 року набуло чинності рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 18 серпня 2016 року № 1 «Про внесення змін до деяких рішень Національного агентства з питань запобігання корупції щодо функціонування Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування». Згідно із цим Рішенням, система електронного декларування розпочала працювати у повному обсязі з 1 вересня 2016 року [9].

Слушно в дисертаційному досліджені зазначив Ю.О. Рева, що з 1 вересня 2016 року, на нормативному рівні використовується термін «декларація», а в теорії права вона перетворилася на «електронну декларацію»; декларування, набувши нових ознак, перетворилося на «електронне декларування» [7, с.55].

Кожна країна визначає свої першочергові цілі фінансового декларування. Відповідно, кожна система має свої відмінності. Ці відмінності існують в усіх сферах: від осіб, зобов'язаних подавати декларації, і типу інформації, що підлягає декларуванню, - до особливостей використання такої інформації та агентства, відповідального за управління системою декларування [3, с.11].

У випадку електронного антикорупційного декларування, декларація є електронним документом, тобто документом, інформацію в якому зафіксовано у вигляді електронних даних, враховуючи обов'язкові реквізити документа. Електронний документ - це лише проміжний стан, тимчасова форма зберігання складових елементів документа у пам'яті комп'ютера. У цьому електронному документі необхідна інформація фіксується у вигляді електронних даних з урахуванням обов'язкових реквізитів документа, які в сукупності надають документу юридичної сили [10, с.122].

На сьогоднішній день усі нормативно-правові акти України, які встановлюють обов'язок електронного декларування, процедуру його виконання та наслідки не виконання поділяють на три групи [7, с.52], а саме: нормативно-правові акти, які визначають сутністно-процедурну характеристику антикорупційного декларування та його місце в системі права (Закони України «Про державну службу», «Про запобігання корупції»); регулюють функціонування осіб, уповноважених на виконання функцій держави та місцевого самоврядування та визначають обов'язок з декларування елементом їх правового статусу (Закони України «Про Кабінет Міністрів України», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про місцеві державні адміністрації»); детермінують правомірність дій, пов' язаних з антикорупційним декларуванням (Кодекс України про адміністративні правопорушення та Кримінальний кодекс України).

Як слушно зазначають Т.О. Рябченко та А.В. Стеблянко, запровадження електронного декларування підвищує рівень довіри населення до посадових осіб місцевого рівня, адже громадяни мають бути впевненими у тому, що уповноважені особи кваліфіковано та чесно здійснюють свою діяльність відповідно до норм законодавства. До того ж застосування електронного декларування сприяє: підвищенню рівня прозорості діяльності органів місцевого самоврядування; запобіганню та врегулюванню конфлікту інтересів, що забезпечує високий рівень доброчесної поведінки посадової особи; контролю за змінами в активах з метою запобігання вчиненню протиправних корупційних дій, що, у свою чергу, захистить уповноважених суб'єктів декларування від необґрунтованих звинувачень і виявлення фактів незаконного збагачення, іншої протиправної діяльності [11, с. 14].

Розглянемо детальніше процедуру електронного декларування в Україні. Порядок формування, ведення та оприлюднення (надання) інформації Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - реєстр електронного декларування) затверджений наказом Національного агентства з питань запобігання корупції № 448/21 від 23.07.2021 р., яким визначено особливості функціонування реєстру електронних декларацій, держателем вказаного реєстру є НАЗК.

Чинне законодавство України у сфері електронного декларування визначає, що антикорупційні декларації є декількох видів, які в свою чергу подаються в різний строк. Так існують річні декларації (подаються раз в рік, за попередній рік), декларація при звільненні, декларація кандидата на посаду, також передбачено повідомлення про істотну зміну майнового стану. Варто зазначити, що найбільш поширений графік подання декларацій у світовій практиці наступний: при вступі на посаду (незадовго до, або незабаром після, або під час реєстрації кандидатури), потім щорічно і, нарешті, після звільнення з посади. Подання декларацій можливе і під час перебування на посаді або коли особа має значну зміну доходів. Державні посадові особи Чорногорії, наприклад, зобов'язані подавати декларації (звіти) у разі будь-якої зміни даних, що містяться у звіті, щодо збільшення вартості майна, що перевищує 5000 євро, протягом 15 днів з дня такої зміни [12]. В інших системах немає вимог такого частого декларування. Так, члени парламенту, міністри та державні службовці Франції подають декларації лише при вступі на посаду та звільненні з неї; під час служби, якщо вважатимуть це за необхідне, вони можуть повідомити про будь-які зміни свого майнового положення [13]. Враховуючи наведене український законодавець обрав найбільш поширений у світі графік подання електронних антикорупційних декларацій.

На сьогоднішній день реєстр електронного декларування за критерієм відкритості даних поділяється на публічну (в цій частині зазначається та оприлюднюється інформація визначена відповідно до Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 835.) та закритій частині.

Після подання декларацій НАЗК проводить контроль щодо своєчасності подання електронної декларації; правильності та повноти заповнення електронної декларації; логічний та арифметичний, а також повну перевірку декларації (яка полягає у з'ясуванні достовірності здекларованої інформації).

Контроль щодо правильності та повноти заповнення декларацій та логічний і арифметичний контроль проводиться автоматично засобами програмного забезпечення реєстру електронного декларування.

Для здійснення автоматизованої перевірки даних НАЗК підготувало та впровадило спеціальну програму - Систему логічного та арифметичного контролю. Вказана програма аналізує декларації повністю автоматично та без втручання людини. Система аналізує дані в декларації, співставляючи їх з інформацією із 16-ти державних реєстрів. Далі декларації розподіляються від найбільш до найменш ризикованої, і декларації з найвищими ризиками мали пройти повну перевірку НАЗК. Її проводили уповноважені особи НАЗК. Справи до них потрапляли через автоматизований розподіл. Тобто, який саме працівник перевіряє яку декларацію також визначає комп'ютер [14].

Вказана вище програма була введена НАЗК в експлуатацію в жовтні 2018 року. Після запуску цієї системи перевірки електронних антикорупційних декларацій за 5 днів було перевірено 2,7 млн електронних декларацій. Декларації, які автоматично визначені системою як такі, що мають найбільше корупційних ризиків, потрапили у так звану «червону зону» для проходження процедури повної перевірки [15].

У разі виявлення за результатами проведення перевірки НАЗК порушень строків та невідповідності змісту електронних антикорупційних дисертацій фактичним обставинам застосовується доволі складна процедура складання, погодження та підписання акту про результати перевірки, а також у певних випадках висновку про наявність ознак адміністративного чи кримінального правопорушення.

Само по собі електронне декларування не може в повній мірі забезпечити належного превентивного ефекту щодо протидії корупції, тому існують різні види відповідальності. В Україні за порушення порядку електронного декларування існує адміністративна відповідальність передбачена ст. 172-6 КУпАП та кримінальна, передбачена ст. 366-2 та 366-3 КК України. Крім того, галузевим законодавством, яким встановлюються вимоги щодо кандидатів на заняття конкретної посади часто встановлюється обмеження зайняття таких посад у випадку, якщо кандидат притягався за вчинення корупційного правопорушення.

Запровадження системи електронного антикорупційного декларування було однією із умов запровадження безвізового режиму з Європейським Союзом. Україна постійно декларує свої євроінтеграційні напрямки розвитку, відтак система декларування піддається постійному моніторингу та оцінці, як збоку українських науковців так і європейських, а також європейських урядових та неурядових організацій та експертів.

Якщо проаналізувати наукову літературу та експертні висновки щодо ефективності системи електронного антикорупційного декларування, можна виділити значну кількість недоліків та пропозицій щодо удосконалення діяльності цього правового інституту. Ми наведемо тільки декілька, що стосуються технологічної сторони функціонування цієї системи та інституційної взаємодії. Вважаємо за необхідне звернутися до думки міжнародних експертів щодо недоліків системи антикорупційного декларування:

- компроментація системи е-декларування. Незважаючи на те, що НАЗК є держателем системи електронних декларацій від імені держави Україна, Єдиний державний реєстр декларацій перебуває під фактичним контролем іншого суб'єкта. На сьогодні адміністрування системи електронного декларування здійснюється не НАЗК, а Дії «Українські спеціальні системи». Це державне підприємство належить до сфери управління Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України, яка ледь не зірвала запуск системи електронного декларування в серпні 2016 року, не надавши сертифікату безпеки [8]. Хоча вказаний недолік був висловлений у 2018 році, проте він і на сьогодні залишається актуальним, так згідно із даними офіційних сайтів щодо публічних закупівель, ДП «Українські спеціальні системи» надає усі послуги щодо ведення та обслуговування реєстру електронних декларацій;

- неефективний процес перевірки. Згідно з відповідним законодавством, НАЗК самостійно визначає порядок перевірки декларацій. Проте Міністерство юстиції в межах обов'язкового процесу реєстрації де факто має контроль над змістом. Міністерство юстиції реєструє рішення НАЗК і, в такий спосіб, може вплинути на їхній зміст шляхом відмови у реєстрації, що вже відбувалося на практиці;

- деякі декларації ' не є відкритими для широкого загалу. Після того, як служба безпеки України відмовилася подавати декларації, Київський окружний адміністративний суд постановив, що неоприлюднення декларацій керівництва служби безпеки України не порушує закон. Ці декларації відсутні у публічному доступі (і, ймовірно, навіть для самого НАЗК);

- уникнення співпраці з Національним антикорупційним бюро України (НАБУ) [8].

З метою усунення недоліків та удосконалення функціонування системи антикорупційного електронного декларування необхідно: закупити додаткові сервери для розвантаження роботи сайту; оновити ліцензоване програмне забезпечення; створити програму котра в своєму функціоналі стала б помічником, а саме допомагала б в заповненні, маючи підказки в основі та могла б автоматично зареєструвати і відіслати декларацію в момент менш завантаженого сервера сайту НАЗК [16, c.287]; посилити контролю за своєчасністю подання електронних декларацій шляхом автоматизованої перевірки [10, с.123].

електронне декларування корупція

Висновок

Електронне декларування як засіб запобігання корупції в електронному середовищі відоме правовій системі окремих держав з другої половини ХХ ст. Міжнародні правові акти в аналізованій сфері суспільних відносин приймаються з початку 90-х років ХХ ст. Закріплення на законодавчому рівні електронного антикорупційного декларування однозначно є позитивними зрушеннями щодо боротьби з корупцією в Україні. Проте, на сьогодні правове регулювання інституту електронного декларування та правове регулювання функціонування і використання цифрових засобів аналізу електронних декларацій мають значні недоліки.

Список використаних джерел

1. Індекс сприйняття корупції - 2021 р. https://ti-ukrainc.org/rcscarch/indcks-sprvinvattva- koruptsivi-2021/

2. Рєзнік О.М., Стеблянко А.В. Електронне декларування як форма контролю за діяльністю працівників правоохоронних органів. Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія Право. 2017. Т. 2, № 44. С. 160-164.

3. Россі М. Іванна, Поп Лаура, Бергер Таммар Отримати повне уявлення про державних службовців: керівництво з ефективного фінансового декларування. Серія книг «Повернення викрадених активів» (StAR). Вашингтон, округ Колумбія, Світовий банк. 122 с.

4. Ковриженко Д. Декларування активів та інтересів: досвід країн ЄС. Запобігання конфлікту інтересів та корупції в депутатській діяльності: досвід країн ЄС та пропозиції для України. К., 2011. С. 16-22.

5. Про державну службу: Закон України N 3723-XII від 16 грудня 1993 р. https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/3723-12/ed19931216#Text

6. Про застосування статті 13 Закону України «Про державну службу»: постанова Кабінету Міністрів України від 11 серпня 1995 року № 641

https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/641-95-%D0%BF#Text

7. Рева Ю. О. Антикорупційне декларування: теорія, правове регулювання, практика. Дисертація на здобуття ступеня доктора філософії за спеціальністю 081 Право. Національний університет «Одеська юридична академія», Одеса, 2020. 228 с.

8. Кастресано К., Юрма А., Кесслер Д., Кос Д., Телесклаф Д., Хьортенберг Є. «Електронні декларації як спосіб виявлення статків, набутих незаконним шляхом». Експертна думка щодо забезпечення компетентного, неупередженого та ефективного збору та перевірки електронних декларацій державних службовців. Київ. 13 квітня

https://euaci.eu/assets/userfiles/resources/opinion2.pdf

9. Про внесення змін до деяких рішень Національного агентства з питань запобігання корупції щодо функціонування Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування: рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 18 серпня 2016 року № 1 https://www.minregion.gov.ua/about/corruption/informatsivno-dovidkovimateriali/1-veresnva-2016-roku-v-ukravini-pochala-pratsvuvati-sistema-e-deklaruvannva/

10. Амелічева Л.П., Драч Н.І. Деякі проблеми правового регулювання антикорупційного електронного декларування в Україні. Вісник студентського наукового товариства ДонНУ імені Василя Стуса. № 14. Т.1 С. 121-124.

11. Рябченко Т.О., Стеблянко А.В. Електронне декларування як ефективний засіб запобігання корупції в органах місцевого самоврядування. Правові горизонти. 2017. Вип. 5. С. 14-19.

12. The Law on Preventing Conflict of Interest in Exercising Public Functions, 2008. Article 19.

OJ Montenegro. No. 01/09. 09.01.2009.

https://publicofficialsfinancialdisclosure.worldbank.org/librarv files/Montenegro_Conflict%20of%20Interest%20 Law_2009_EN.pdf.

13. Article LO135-1Code йlectoral 28 octobre 1964. https://www. legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000035586109.

14. Що треба знати про автоматизовану систему перевірки декларацій?

https://nazk.gov.ua/uk/novvnv/shho-treba-znatv-pro-avtomatvzovanu-svstemu-perevirkv-deklaratsij/

15. Система логічного арифметичного контролю декларацій (ЛАК)http://oblradack.gov.ua/files/docs/Anticorupciia/navch12.pdf

16. Мамедова Е.А. Технічні проблеми, що виникають при поданні декларацій: їх негативні наслідки та правові засоби подолання. Дискусійні питання застосування антикорупційного законодавства: матеріали Міжнар. наук.-практ. конф. (м. Дніпро, 15 листопада 2019 р.). Дніпро: ДДУВС, 2019. С. 284-287.

Размещено на Allbest.ru