Право судді на належний рівень фінансового забезпечення його діяльності

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Круподеря Д.О. аспірант кафедри кримінального процесу

Анотація

Для багатьох країн процес визначення розміру фінансування системи судової влади є доволі складним і навіть конфліктним процесом. Вимоги виконавчої влади щодо належного обгрунтування кожного бюджетного запиту, належного контролю щодо використання бюджетних коштів, виділених на забезпеченняґ функціонування судової влади часто сприймаються як посягання на принципи незалежності, самостійності та справедливості щодо управління фінансовим забезпеченням суду. І проблема не лише в обмеженні фінансових ресурсів, що породжує систематичне недофінансування реальних потреб судової влади, а у взаємному відчутті, що жодна з гілок влади не сприймає та не поважає інтереси, цінність та мету функціонування однак одної.

Але судова влада, як рівна з іншими гілками влади, має право на належне фінансове забезпечення її діяльності. Це позитивне зобов'язання держави, яке закріплене на рівні Конституції України. Тобто, право судді на належне фінансове забезпечення його діяльності є державною гарантією. Проте очевидно, що розподіл фінансових благ не повинен бути просто паритетним, а враховувати індивідуальні потреби влади та її носіїв відповідно від складності та відповідальності виконуваних функцій. Це актуалізує вироблення державою нормативів фінансового забезпечення державних службовців ці носіїв публічної влади взагалі, та посадових осіб судової влади зокрема.

Annotation

For many countries, determining annual budgets for the justice sector is a frustrating and contentious process. The requirements of the executive branch of government - especially for fiscal restraint and accountability in financial management - are often perceived as infringing on the principles of the judicial branch (“fairness” and “independence” in the administration of justice). The problem is not simply insufficient funds, but a mutual perception that neither branch properly understands, or respects, the other's mandate and goals.

But the judiciary, as equal to other branches of government, has the right to adequate financial support for its activities. This is a positive obligation of the state, which is fixed at the level of the Constitution of Ukraine. That is, the judge's right to adequate financial support for his activity is a state guarantee. However, it is obvious that the distribution of financial benefits should not be simply equal, but should take into account the individual needs of the government and its holders, depending on the complexity and responsibility of the functions performed. This actualizes the development by the state of standards for the financial support of civil servants and holders of public power in general, and officials of the judiciary in particular.

The author concludes by looking at how budgeting in the justice sector may be further improved through the application of some relatively sophisticated financial management techniques that link growth in expenditure demands in the justice sector, particularly caseloads in the courts, to the budget planning process.

Keywords: standards of financial support, financing of courts, the judge's right to adequate financial support, court budget.

Вступ

Справедливий і належний рівень фінансового забезпечення судів є невід'ємною складовою незалежності як окремого судді, так і судової влади загалом. За міжнародними стандартами судочинства формується важливість створення та забезпечення належних умов праці для працівників органів судової влади, зокрема суддів. Такі дії насамперед розглядаються як гарантії забезпечення їх незалежності відповідно до положень законодавства. Дослідження доводять, що безпосередній обов'язок держави перед суддями полягає у гарантуванні надання їм належних матеріальних та організаційних умов праці, за якими виключено вчинення правопорушень, пов'язаних насамперед із корупцією, та якими передбачено престижність посади судді [1; с.22].

Особливий порядок фінансування судів є однією з конституційних гарантій незалежності суддів. Важливим механізмом забезпечення такої гарантії є встановлений частиною першою статті 130 Конституції України обов'язок держави забезпечувати фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів шляхом окремого визначення у Державному бюджеті України видатків на утримання судів. Централізований порядок фінансування судових органів з Державного бюджету України в обсягах, які мають забезпечувати належні економічні умови для повного і незалежного здійснення правосуддя, фінансування потреб судів (витрати на розгляд судових справ, комунальні послуги, ремонт і охорону судових приміщень, придбання оргтехніки, поштові витрати тощо) має обмежити будь-який вплив на суд і спрямований на гарантування судової діяльності на основі принципів і приписів Конституції України [2].

Аналіз різних європейських звітів, а також висновків та рекомендацій КРЄС щодо фінансування судової влади дозволив зробити наступні висновки: у Європі існує велика різноманітність методів фінансування судової влади. Більшість країн у свої бюджети включають витрати на зарплату та пенсії суддів, у країнах, де Рада судової влади має право пропонувати бюджет, уряд повинен надати аргументи для його змін. Бюджети деяких країн включають витрати на підготовку суддівського корпусу та підвищення їхньої кваліфікації, а інші - ні. Менша кількість країн у бюджети на забезпечення судової системи не включають витрати на утримання пенітенціарної системи; деякі навпаки включають такі витрати. У деяких країнах обсяг справ є важливим фактором розподілу ресурсів; інші країни роблять більший акцент на бюджеті, погодженому за минулі роки. У більшості країн бюджет судової влади окремий від бюджету прокурорів. Крім зазначеного у деяких країнах-членах ЄС, де існує федеральна структура, процес фінансування судоустрою децентралізований. У кількох державах-членах складання бюджету покладено на виконавчу владу, наприклад, на Міністерство юстиції або на Міністерство фінансів. Кілька країн при складанні бюджету застосовують принцип «знизу - вгору», що передбачає розгляд необхідного бюджету для кожного суду та створення загального бюджету на державному рівні із сукупності всіх окремих бюджетів. Після підготовки процес подання бюджету виявляє не менш різноманітну картину. У багатьох країнах, бюджет подається безпосередньо до законодавчої влади, парламенту. В інших - проект бюджету представляється виконавчій владі. Третя група країн подає проект бюджету до незалежного органу.

Однак не дивлячись на вказані особливості в країнах-членах ЄС процес фінансування національної судової системи має і загальні тенденції [3], а саме: складання та виконання бюджету завжди підлягають парламентському контролю, оскільки вони включають витрати громадськості. Створення бюджету є системним і практично вільне від неналежне політичного втручання. Але як вбачається, євроінтеграційні прагнення України вимагають переосмислення принципів фінансування судової влади, центральною ідеєю яких має стати право судді на належне фінансове забезпечення як інструмент гарантування незалежності суду.

Метою статті є визначення ефективного механізму обрахування нормативів належного забезпечення діяльності судді.

Результати

Право на належне фінансове забезпечення роботи судді закріплено в міжнародно-правових на національних правових актах. Зокрема, згідно з Основними принципами незалежності судових органів 1985 р. на кожну державу - члена ООН покладається обов'язок надавати відповідні засоби, які дозволяли б судовим органам ефективно виконувати свої функції (п. 7) [4]. Згідно з ч. 1 ст. 130 Основного Закону України єдиним джерелом фінансового забезпечення судів є Державний бюджет. Централізований порядок фінансування судових органів з Державного бюджету України в обсягах, які мають забезпечувати належні економічні умови для повного і незалежного здійснення правосуддя, фінансування потреб судів (витрати на розгляд судових справ, комунальні послуги, ремонт і охорону судових приміщень, придбання оргтехніки, поштові витрати тощо) має обмежити будь-який вплив на суд і спрямований на гарантування судової діяльності на основі принципів і приписів Конституції України (абзац третій пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статей 19, 42 Закону України "Про Державний бюджет України на 1999 рік" (справа про фінансування судів) від 24 червня 1999 року № 6-рп/1999) [5].

Вивчення положень статей 13 і 85 Бюджетного кодексу України і статей 2 і 3 Закону України «Про джерела фінансування органів державної влади» дає підстави стверджувати, що нині фактично заборонено фінансувати ці органи не з Держбюджету. Відповідальним органом за виконання Держбюджету є Кабінет Міністрів України, від ефективної діяльності якого залежить повне і своєчасне фінансування органів судової влади (рішення Конституційного Суду України від 24 червня 1999 р., № 6-рп/99). Особливий порядок фінансування судів і діяльності суддів є однією з конституційних гарантій їх незалежності, що закріплюється у статті 126 Конституції України, і спрямований на забезпечення належних умов для здійснення незалежного правосуддя. (абзац п'ятий підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень статті 36, пунктів 20, 33, 49, 50 статті 71, статей 97, 98, 104, 105 Закону України "Про Державний бюджет України на 2007 рік" (справа про гарантії незалежності суддів) від 18 червня 2007 року № 4-рп/2007) [6].

Отже, належне фінансування судової влади є ключовим елементом забезпечення та захисту незалежності судової влади та суддів, оскільки воно визначає умови, в яких суди та судді виконують свої функції. І право судді на належне фінансове забезпечення кореспондується з конституційними зобовязаннями держави. фінансування судовий влада

Проте ані практикою, ані законодавством не сформульована усталена концепція нормативів фінансування судової влади.

На думку Москвич Л.М., Законом України «Про судоустрій та статус суддів» 2010 р. були виключені з правового регулювання нормативи фінансового забезпечення судів, що пояснювалось, по-перше, із поширенням на суди загального порядку фінансування, передбаченого Бюджетним кодексом України від 8 липня 2010 р. По-друге, роль органів суддівського самоврядування і Державної судової адміністрації під час укладання бюджету на поточний рік невиправдано була применшена: повноваження ДСА обмежені, а Рада суддів України взагалі не наділена повноваженнями щодо контролю за належним фінансуванням судової влади [7, с. 170-171]. І ситуація не змінилася досі: законодавство України не містить визначення «норматив фінансового забезпечення». Схожа дефініція зустрічається лише у Бюджетному кодексі України, де дається визначення терміну «фінансовий норматив бюджетної забезпеченості», але щодо нормативу фінансового забезпечення судів визначення не дається у жодному законодавчому акті. Однак, як зазначив Конституційний Суд України в 1999 р., «відсутність встановлених нормативів фінансування судів державою не може бути підставою для довільного визначення його обсягів органами законодавчої або виконавчої влади, оскільки необхідні витрати з Державного бюджету України на суди не можуть скорочуватися до рівня, який не забезпечує виконання вимог статті 130 Конституції України щодо фінансування судів» (абзац шостий пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статей 19, 42 Закону України "Про Державний бюджет України на 1999 рік" (справа про фінансування судів) від 24 червня 1999 року № 6-рп/1999).

Нажаль, протягом останніх декількох років стан фінансового забезпечення судової влади є вкрай незадовільним. Проте, незважаючи на наявні проблеми, розробка та затвердження чітких та прозорих нормативів фінансового забезпечення судів та установ системи правосуддя має допомогти ДСА України належним чином спланувати обсяг видатків на судову владу з урахуванням прогнозованих макропоказників розвитку економіки та фінансових можливостей бюджету. Нормативи фінансового забезпечення судової влади можуть бути використані ДСА України в бюджетному процесі, зокрема, при формуванні бюджетного запиту на рік.

На наш погляд, під нормативом фінансового забезпечення судів слід розуміти гарантований державою в межах наявних бюджетних коштів рівень фінансового забезпечення судів, спрямований на гарантування функціонування судів, підтримання їх в належному стані з метою виконання поставлених перед судами завдань. Згідно з діючим законодавством, виключне право щодо розробки нормативів фінансового забезпечення судів належить ДСА, а Вища рада правосуддя - має прерогативу щодо затвердження цих нормативів. Зокрема, статтею 22 Бюджетного кодексу України ДСА України визначено головним розпорядником бюджетних коштів, який, відповідно до своїх повноважень, розробляє та затверджує паспорти бюджетних програм і складає звіти про їх виконання, здійснює аналіз показників виконання бюджетних програм, забезпечуючи, при цьому підтвердження результативних показників бюджетних програм офіційною фінансовою та іншою звітністю, даними бухгалтерського обліку.

Саме у єдиних нормативах фінансового забезпечення судів зазначаються потреби судів у фінансових ресурсах для оплати праці суддів та інших працівників суду, здійснення передбачених законом заходів їх матеріально-побутового забезпечення та соціального захисту, розгляду судових справ (забезпечення папером, канцелярським приладдям, витрати на відрядження, оплату участі свідків та потерпілих у розгляді справ тощо), утримання приміщення суду (витрати на опалення, освітлення, оплату інших комунальних послуг, капітальний та поточний ремонт, охорону тощо), ведення Єдиного державного реєстру судових рішень, придбання та обслуговування необхідної для роботи суду техніки (у тому числі комп'ютерної, розмножувальної), придбання меблів, утримання транспорту та інших необхідних для роботи суду ресурсів.

Крім того, доцільно передбачити, що єдині нормативи фінансового забезпечення судів складаються окремо для місцевих та апеляційних судів (окремо для загальних судів, господарських, адміністративних та інших спеціалізованих судів) з урахуванням розміру території регіону, на яку поширюється юрисдикція суду, кількості населення, що проживає на цій території, кількості та обсягу судових справ, що розглядаються в суді протягом календарного року, та інших особливостей, що впливають на його роботу, а також середні витрати на розгляд судових справ за показником розгляду модельної справи на певний календарнпий проміжок часу. Щодо до останнього, то слід зазначити, що наказами ДСА України затверджується кількість суддів у судах, що визначається з урахуванням плану розгляду модельних судових справ та модельного навантаження на суддю і є граничною чисельністю суддів. План розгляду модельних справ передбачає стовідсотковий розгляд всіх вхідних справ, а також скорочення залишку нерозглянутих справ для приведення строку очікування розгляду справ до оптимальних параметрів. Крім цього, штатна чисельність суддів, що затверджується штатними розписами, має відповідати вимогам статті 51 Бюджетного кодексу України: забезпеченість бюджетними асигнуваннями, затвердженими кошторисом суду, що розраховані на оплату праці з урахуванням граничної (модельної) чисельності.

При цьому зауважимо, що система фінансування судової влади повинна відображати її потреби, щоб мати можливість належним чином приймати рішення з тим обсягом справ, які є в провадженні, оскільки тільки так можна гарантувати своєчасне правосуддя. І хоча вітчизняна система фінансування судів будується на підставі визначення навантаження на одного суддю, така система повинна бути простою і прозорою і відповідати тим публічним звітам, які кожен суд раз на рік повинен оприлюднювати.

Наголосимо, що Вищою радою правосуддя та ДСА України була проведена ґрунтовна робота щодо визначення оптимальних нормативів судового навантаження. Таке дослідження мало на меті визначити науково-обґрунтований рівень навантаження на суддів, затрати часу для розгляду різних категорій справ, що є основою для встановлення коефіцієнтів складності справ - формування модельної справи (див. рішення Вищої ради правосуддя від 24 листопада 2020 року № 3237/0/15-20).

З огляду на зазначене та враховуючи, що показники середнього часу, необхідного для розгляду судових справ, можуть бути використані для визначення нормативної чисельності суддів та слугувати підставою для визначення пріоритетів фінансового забезпечення судової влади та її незалежності, рекомендовано застосовувати показники середньої тривалості розгляду судових справ при ухваленні рішень та здійсненні заходів з питань організаційного забезпечення діяльності судів. Саме тому ми вважаємо, що чи цілком доцільно застосовувати показник «модельної справи» для визначення зазначених нормативів з урахуванням наявності затверджених рішенням Вищої ради правосуддя від 24 листопада 2020 року № 3237/0/15-20 результатів дослідження щодо визначення нормативів часу на розгляд судових справ різних категорій.

На даний момент Державною судовою адміністрацією застосовується модельний підхід щодо порядку планування кількості судових справ, та, відповідно до Порядку планування кількості судових справ, та, відповідно до визначення бюджетів судів.

В міжнародній практиці модельні справи (Case Weighting Analysis) допомагають розподіляти справи серед суддів, з урахуванням того факту, що різні типи справ вимагають різного рівня зусиль з боку суддів (або прокурорів та адвокатів з юридичної допомоги та їх персоналу. Відповідно до міжнародного досвіду застосування модельного підходу у країнах Західної Європи дозволяє більш прозоро розподіляти навантаження між судами та суддями, спрощує облік та планування, а також дає можливість швидко виявляти перевантажені суди (завдяки стандартизації).

Ключовим являється те, що модельна справа являється інструментом підвищення продуктивності системи, тобто забезпечення, що за рахунок більш ефективного розподілу навантаження у системі суди зможуть вирішувати більшу кількість справ без значного збільшення видатків на фінансування системи.

Так, ДСА України, з урахуванням рішення Ради суддів України № 17 від 25.02.2016 р. "Щодо нормативів фінансування судів" та рекомендацій міжнародних експертів розроблено Положення Про порядок планування видатків судів на основі очікуваного результату [8]. За основний критерій обрано саме «модельна справа» та «модельне навантаження на суддю або продуктивність роботи судді» (затв. рішенням Ради суддів України від 09.06.2016 р. № 46 "Щодо визначення коефіцієнтів навантаження на суддів").

Проте, відповідно до Дослідження Світового банку "Гарне складання бюджету, найкраще правосуддя: Сучасна бюджетна практика для судового сектора" сучасні бюджетні практики для судового сектора GSDRC суттєво відрізняються від існуючої на Україні. [9] Поінформованість про взаємозв'язок між правовою та судовою реформою, належним управлінням, економічним та соціальним розвитком значно посилилася.

Так, останніми роками Світовий банк та інші розробники визнали дедалі більше, що процес розвитку повинен бути всеосяжним та підтримуватися ефективною судовою системою. Ця думка підтверджується емпіричними дослідженнями, що вказують на сильну кореляцію між показниками розвитку, такими як дохід на душу населення - і верховенство закону. Для бідніших країн із бідністю неможливо боротися без ефективні та справедливі системи правосуддя. Як приклад вивчається огляд гарного бюджетування сектору правосуддя у трьох розвинених країнах - Сполученому Королівстві, Франції, Новій Зеландії та модернізація судових бюджетів у Йорданії' і Словаччині. Це дослідження показує, хороші бюджети також можуть суттєво допомогти у збільшенні продуктивність судового сектора. У дослідженні розглядаються кілька останніх інновацій у державному управлінні бюджетування сектору правосуддя. Основна увага в цьому дослідженні приділяється бюджетному плануванню та управлінню судовими системами, зокрема, у роботі судів, поєднанню фіскальної відповідальності із судовою незалежністю, розробці значних критеріїв та показників направлених щодо скорочення кількості неефективних судових розглядів та гарантування справедливого судового захисту громадян, надання людям можливість вибору пропорційних та недорогих способів вирішення спорів, включаючи альтернативні, мінімізацією витрат на вирішення судових спорів, уникненню затримок у розгляді судових справ, своєчасне виконання судових рішень тощо.

Висновки

Ключова роль виконавчої влади щодо визначення рівня фінансового забезпечення судової влади вимагає використання ефективних та безспірних методик обрахування реальних потреб суддів щодо належного забезпечення їх діяльності. Якщо вимоги судового бюджету будуть не належним чином обгрунтовані, тобто виражені неефективно, то судова система навряд чи отримає достатнє фінансове забезпечення, якого вона прагне, для ефективного виконання своїх функцій. Беззаперечним є факт взаємовязаності питань належного фінансового забезпечення та ефективності роботи. І справа не лише у відповідності складності та соціальної відповідальності виконуваної роботи носієм судової влади, скільки у супутніх витратах на належне фінансове забезпечення процесів з підготовки та проведення судового розгляду справи.

Керуючись викладеним, вважаємо, що за основу розрахунку нормативів фінансового забезпечення судів слід брати декілька показників: середній розмір суддівської винагороди, середній розмір заробітної плати працівників апаратів судів, деталізовані середні виплати на розгляд судових справ, розраховані виходячи з фінансового забезпечення судів у відповідному бюджетному році (краще середнє значення за останні три роки) із застосуванням показника «модельної справи».

Список використаних джерел

1. Міжнародні стандарти незалежності суддів: збірка документів / відповідальний за випуск А.Г. Алєксєєв. Київ: Поліграф-Експрес, 2008. 184 c.

2. Фінансування судів. Каталог юридичних позицій Конституційного Суду України (19972020 роки). Конституційного Суду України, 2020. URL: https://ccu.gov.ua/storinka- knygy/55 7-finansuvannya-sudiv

3. Funding of the Judiciary ENCJ Report 2015-2016. URL: https://www.enci.eu/images/stories/pdf/workinggroups/enci 2015 2016 report funding judiciary adopted ga.pdf

4. Основні принципи незалежності судових органів Схвалені резолюціями 40/32 та 40/146 Генеральної Асамблеї від 29 листопада та 13 грудня 1985 року https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995 201#Text

5. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статей 19, 42 Закону України "Про Державний бюджет України на 1999 рік" (справа про фінансування судів) N 6-рп/99 від 24 червня 1999 року https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v006p710-99#Text

6. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень статті 36, пунктів 20, 33, 49, 50 статті 71, статей 97, 98, 104, 105 Закону України "Про Державний бюджет України на 2007 рік" (справа про гарантії незалежності суддів) від 18 червня 2007 року № 4-рп/2007 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v004p710-07#Text

7. Москвич Л.М. Проблеми підвищення ефективності судової системи.Дис...д.ю.н., Харків, 2011. 485 с.

8. Положення Про порядок планування видатків судів на основі очікуваного результату https://dsa.court.gov.ua/userfiles/media/new folder for uploads/dsa/ZVIT C30821031614260.pdf

9. Weber D. Good Budgeting, Better Justice: Modern Budget Practices for the Judicial Sector https://gsdrc.org/document-library/good-budgeting-better-iustice-modern-budget-practices-for-the-judicial-sector/

Размещено на Allbest.ru