Розвиток європейського виборчого і референдного права

Размещено на http://www.allbest.ru/

Розвиток європейського виборчого і референдного права

Н.В. Камінська

The purpose of the article is to study European electoral and referendum law. In order to achieve it, it is necessary to solve the following tasks: disclosure of the nature of European electoral and referendum law; analysis of existing European legal standards in this field; highlighting the trends and regularities of the development of European electoral and referendum law in modern conditions. The methodological basis of the research is general scientific methods, in particular, dialectical, systemic, synthesis method, etc., and special legal (comparative-legal, historical-legal, formal-logical, structural-functional, legal semiotics, etc.) methods of scientific knowledge. Their combination made it possible to comprehensively analyze the essence and peculiarities of European electoral and referendum law, to find out the trends and prospects of their development in modern conditions.

Keywords: European electoral law, European referendum law, armed aggression, national legislation.

Вступ

Еволюція системи конституційних цінностей демонструє значний їх прогрес, диференціацію та уніфікацію, врахування динамічних змін суспільно-політичного життя, інновацій, як здобутків, так і ризиків сучасної цивілізації, національних традицій та євроінтеграційних процесів тощо. Це стосується, безумовно, і таких основних інститутів та форм прямої демократії як вибори і референдуми. Якщо виборче право і законодавство, референдне право і законодавство налічують тривалий період становлення і розвитку у національних правових системах, а також у відповідних галузях юридичної науки, то про виокремлення європейського виборчого і референдного права є підстави стверджувати відносно недавно.

Літературний огляд

Як представники вітчизняної науки конституційного права, так і зарубіжні дослідники, вдаються переважно до вивчення загальних чи специфічних аспектів виборчого і референдного права і законодавства конкретної держави, іноді їх порівняльно-правового аналізу. Тут відзначимо здобутки М. Афанасьєвої щодо виборчої інженерії, конституційно-правового забезпечення виборчих технологій в Україні [1, 2]; Б. Кофмана і В. Корнієнка про міжнародні та європейські виборчі стандарти [3, 4]; В. Нестеровича у теоретичному обгрунтуванні виборчого права як підгалузі конституційного права, його принципів, виборчих сленгових термінів та виразів [5, 6]; Ю. Ключковського щодо принципиів виборчого права і їх законодавчої реалізації [7]; В. Погорілка, В. Федоренка з питань референдного права і референдної демократії [8-10]; О. Діденка про конституційно-правові гарантії права обирати та бути обраним до органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні [11, 12]; В. Саркісяна про конституційно-правові засади громадського контролю за виборами в Україні [13] та інших.

Водночас про концептуалізацію європейського виборчого і референдного права, їх структурно-функціональні та інші характеристики, механізми імплементації міжнародно-правових стандартів у даній сфері у національне законодавство все частіше згадують, але фактично відсутні комплексні наукові праці з даної проблематики.

Мета і завдання дослідження

Мета статті полягає у дослідженні європейського виборчого і референдного права. Задля її досягнення необхідним є вирішення наступних завдань:

- розкриття природи європейського виборчого і референдного права;

- аналіз існуючих європейських правових стандартів у даній сфері;

- виокремлення тенденцій і закономірностей розвитку європейського виборчого і референд- ного права у сучасних умовах.

Матеріали і методи

Методологічу основу дослідження становить низка загальнонаукових методів, зокрема, діалектичний, системний, метод синтезу і т.д., а також спеціальних юридичних (порівняльно-правовий, історико-правовий, формально-логічний, формально-юридичний, структурно-функціональний, правової семіотики та ін.) методів наукового пізнання. Поєднання згаданих методів і відповідних методологічних підходів дозволяє комплексно проаналізувати сутність й особливості європейського виборчого і референдного права, зясувати тенденції і перспективи їх розвитку.

Результати дослідження та їх обговорення

Становлення України як демократичної, правової держави неможливе без функціонування демократичних інститутів, впровадження міжнародних демократичних стандартів, загальноцивілізаційних цінностей. З-поміж них чільне місце відводиться виборам і референдумам як формам та інститутам прямої демократії. Слід підкреслити, що саме вибори є найбільш давньою і поширеною формою народовладдя, що застосовується в Україні та у переважній більшості країн сучасного світу. Погоджуємось, що це той спосіб прямої демократії, що забезпечує реалізацію народного суверенітету, основоположних політичних прав громадян, дає їм змогу практично обирати та бути обраними до органів державної влади і органів місцевого самоврядування, легітимізує публічну владу загалом. Багатогранність, складність, розтягнутість у часі і надзвичайна значущість для існування конституційної демократії політико-правової категорії виборів обумовлюють, з одного боку, встановлення законодавцем цілого комплексу спеціальних конституційних норм для їх організації і проведення, гарантування виборчих прав громадян (наразі у своїй сукупності утворюють підгалузь конституційного права), а з іншого - чималий інтерес науковців до даного способу реалізації безпосередньої демократії, появу численних досліджень тих чи інших його аспектів [12, с. 27-28].

Вибори як інститут демократії почали застосовуватися у Стародавній Греції, Римі, а згодом набули поширення у XVI-XIX ст. у Європі й Америці. З відновленням незалежності в Україні, так само як в багатьох інших державах, пожвавлюється інтерес науковців до вивчення виборчого права, концептуальних підходів до його розуміння, теоретичних та інших характеристик, аналізу виборчого законодавства тощо.

В. Корнієнко аргументує, що європейська виборча спадщина є органічною складовою європейської конституційної спадщини, узагальнюючим, таким, що динамічно розвивається, явищем, заснованим на загальних принципах виборчого права та міжнародних зобов'язаннях, що містять у собі європейські виборчі стандарти та належну виборчу практику. Європейську виборчу спадщину він визначає як багаторівневу систему, в якій виокремлюються: універсальний, регіональний, наднаціональний та національний рівні [4].

У європейському правовому просторі загальновизнаним правовим стандартом є положення ст. 3 першого Протоколу до Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка закріплює право на вільні вибори з таємним голосуванням, а судові рішення визнають, що інші принципи випливають з цього положення. Ключові засади виборчого права, спільні для всієї Європи та інших регіонів світу, прямо закріплюються Міжнародним пактом про громадянські і політичні права, ст. 21 Загальної декларації прав людини, Конвенцією ООН про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок, Конвенцією ООН проти корупції, Цілями сталого розвитку тощо. У виборчій галузі, як і в інших, міжнародний захист прав людини гарантує мінімальні стандарти, а національне право має можливість рухатися далі і гарантувати більш широкі політичні права.

Необхідно згадати ряд документів, зокрема, прийнятих Радою з демократичних виборів та Венеційською Комісією. Йдеться про Кодекс належної практики у виборчих справах 2002 р., Інтерпретативну декларацію про стабільність виборчого законодавства 2005 р., Кодекс належної практики щодо політичних партій 2009 р., Кодекс кращих практик участі громадськості в процесі прийняття рішень 2009 р., Доповідь про міжнародно визнаний статус спостерігачів на виборах 2009 р., Резолюцію КРМВРЄ 216 (2006) «Про місцеві і регіональні вибори в Україні, спостереження за якими проводилося 26 березня 2006 року», Сараєвську декларацію щодо виборчого доступу людей з обмеженими можливостями і людей, які належать до меншин 2012 р., Декларацію глобальних принципів непартійного спостереження за виборами громадськими організаціями 2012 р.; Рекомендацію КРМВРЄ 2017 р. CM/Rec (2017) 5 щодо стандартів для електронного голосування і т. д. Зокрема, у Сараєвській декларації, прийнятій Асоціацією організаторів виборів країн Європи з метою боротьби з дискримінацією, закликається до вжиття заходів країнами на внутрішньо-державному рівні, координації дій з громадами (об'єднаннями) меншин, організаціями інвалідів для забезпечення повного доступу до політичного і виборчого процесу, включаючи право голосу і доступу до державної служби. У свою чергу, відповідно існуючих європейських правових стандартів розрізняють такті категорії спостерігачів: партійні місцеві спостерігачі, що є прихильниками тієї або іншої партії або кандидата, позапартійні місцеві спостерігачі і міжнародні (безсторонні) спостерігачі. Місії спостерігачів мають справу з рівнем легітимності та довіри до виборів, відповідно вони перебувають під правовим захистом [14].

Загалом згадані документи передбачають переважно вимоги (стандарти) у сфері організації та проведення місцевих (регіональних) виборів. Тут варто підкреслити вимоги про стабільність виборчого законодавства, скасування обмежень права голосу на загальних виборах, виборчі бар'єри, забезпечення тендерної рівності у виборах, поєднання принципів виборчого права (зокрема, принципу рівності) із засадами свободи преси як одного з аспектів прояву свободи вираження поглядів тощо.

Як відомо, передбачено надання різних видів виборчої допомоги європейським країнам Венеційською Комісією, а саме

- коментування законопроектів,

- коментування прийнятого законодавства,

- допомога у підготовці законопроектів,

- скерування своїх представників на семінари щодо реформи виборчого законодавства у конкретних країнах,

- організація курсів щодо виборчих спорів для суддів експертами Комісії,

- підготовка досліджень, організація семінарів та участь у них [14, 15].

Моніторговий комітет РЄ слідкує за дотриманням міжнародних стандартів у цій сфері, при потребі закликає держави (включаючи Україну) вносити зміни до законодавства про вибори як до національних парламентів, так і до місцевих (регіональних) органів місцевого самоврядування.

Не можна не згадати значення практики Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) у даній сфері, з огляду на інтепретаційну діяльність у напрямі забезпечення належної реалізації положень Конвенції 1950 р. і протоколів до неї, гарантуванні виборчого права, з подальшою імплементацією правозахисних підходів ЄСПЛ у національне законодавство, включаючи виборче законодавство України та практику захисту порушених прав громадян. Зокрема, йдеться про рішення у справі Mathieu-Mohin та Clerfayt проти Бельгії, Bowman v. the United Kingdom, Hirst v. The United Kingdom, Labita v. Italy, Ковач проти України, «Селигененко та інші проти України» і т.д. З огляду на це, можна стверджувати про актуалізацію концепції «дієвої політичної демократії», доктрини конвенційних стандартів захисту гарантій виборчих права тощо.

Загалом на рівні такої регіональної міжнародної організації як Рада Європи за час її існування створено потужний нормативно-правовий та інституційний механізми забезпечення європейського виборчого права. Особливо слід підкреслити, що керівні й допоміжні органи здійснюють системну роботу, відіграючи провідну роль у розробці європейського виборчого доробку і міжнародних стандартів виборчого права. Йдеться про Парламентську асамблею, Європейський суд з прав людини, Європейську комісію за демократію через право (Венеційську комісію) та її Раду з питань демократичних виборів, Групу держав проти корупції, Відділ з питань виборчого сприяння. При цьому відзначається значна увага Ради Європи до громадських організацій, ЗМІ та інших інституцій громадянського суспільства, до громадського контролю, електоральної культури, спостереження за виборами, інших засобів і способів зміцнення демократії під час реформ на сучасному етапі.

Також важливу роль відіграє у становленні європейського виборчого права інша міжнародна організація - Організація з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ). З-поміж результатів її діяльності у даній сфері згадаємо, насамперед, Документ Копенгагенської наради Конференції з людського виміру 1990 р., Паризьку хартію для нової Європи 1990 р., Будапештський документ «На шляху до справжнього партнерства у нову епоху» 1994 р., «Вирішення виборчих спорів у регіоні ОБСЄ: на шляху до стандартів системи моніторингу виборчих спорів» 2000 р., «Чинні зобов'язання щодо проведення демократичних виборів у державах-членах ОБСЄ» 2003 р. та ін. А на одну з інституцій ОБСЄ - Бюро з демократичних інститутів і прав людини (БДІПЛ) - покладено забезпечення поваги прав і основних свобод людини, зміцнення і захист демократичних інститутів, направлення місій зі спостереження за виборами до держав-учасниць ОБСЄ для оцінки виконання ними зобов'язань ОБСЄ у даній сфері.

Все більша увага до інституту виборів приділяється у праві Європейського Союзу. Окрім установчих договорів, тобто актів первинного права ЄС, помітна тенденція збільшення численних актів вторинного права ЄС, тобто прийнятих за участю Європейського парламенту, Ради ЄС, Європейської комісії і т.д. Ще Директива 92/109 встановила детальні положення про реалізацію права голосувати і виступати кандидатом на виборах до Європейського Парламенту для громадян Союзу, які проживають у держава-членах, громадянами яких вони не являються; Директива 94/80 - детальні положення про реалізацію права голосувати і виступати кандидатом на муніципальних виборах громадянами Союзу, які проживають у державі, громадянами яких вони не являються. У цілому згадані й інші акти закріплюють принципи рівності «національних» та інших громадян ЄС, свободи вибору місця голосування.

Європейська Комісія 2021 р. представила пропозицію щодо прозорості і таргетингу політичної реклами в рамках заходів, спрямованих на захист чесності виборів та відкритої демократичної дискусії. У Європейському плані дій щодо демократії, ухваленому 2020 р., Комісія представила свою першу оцінку проблем, пов'язаних із політичною рекламою, та питань, пов'язаних із новими техніками, що використовуються для таргетування реклами на основі персональних даних користувачів, запропонувала переглянути правила ЄС щодо фінансування європейських політичних партій і фондів. Регламент пропонує оновлення поточних правил щодо загальноєвропейських виборів і муніципальних виборів для громадян ЄС, які проживають у державі-члені, що відрізняється від держави їхнього громадянства («мобільні громадяни ЄС»). Йдеться про гарантії «мобільних громадян ЄС» щодо їх невилучення зі списків виборців у країні їх походження, особливо для запровадження державами-членами ЄС і забезпечення майбутніх виборів до Європарламенту 2024 р. за найвищими демократичними стандартами.

Поряд з цим, події останніх років як на внутрішньодержавному рівні, так і на наднаціональному, поява численних ризиків і загроз воєнно-політичного, соціально-економічного та іншого характеру змушують науковців і законодавців, представників міжнародних організацій, наднаціональних інституцій звернути увагу на проблеми, що стосуються національного референдного права і законодавства, а також європейського референдного права.

Як відомо, національні й місцеві референдуми є поширеними формами прямої демократії, їх статус, порядок проведення та інші процедурні питання, юридична сила прийнятих рішень регламентуються внутрішньодержавним законодавством. Водночас є підстави стверджувати, зокрема, що референдне законодавство України є до певної міри несистемним і суперечливим, на відміну від багатьох інших європейських країн, де аналогічне галузеве законодавство відзначається стабільністю, правовими традиціями і зазвичай широким підходом законодавця до регламентації суспільних відносин у цій сфері.

Слід підкреслити, що з питань референдного права прийнято чимало міжнародно-правових актів європейського рівня. Насамперед, це Кодекс належної практики щодо референдумів, ухвалений Радою з демократичних виборів та Венеційською Комісією 2007 р.; Керівні принципи для конституційних референдумів на національному рівні, ухвалені Венеціанською Комісією 2001 р. та ін. Перший акт став еталонним документом Ради Європи і містять ряд принципів та рекомендацій, що без сумніву, становлять значний інтерес для європейської спільноти, особливо з огляду на спроби перегляду національних законодавств.

Основними рекомендаціями щодо організації та проведення референдумів Венеційської комісії є наступні: а) забезпечення незалежності та неупередженості органів, що організовують проведення референдумів; б) забезпечення незалежного спостереження за організацією та проведенням референдумів; в) створення ефективної системи оскарження рішень, дій та бездіяльності, що стосуються підготовки та проведення референдумів; г) забезпечення дотримання законодавства при підготовці відповідними органами влади; г) проведення референдуму протягом визначеного законом часу; д) забезпечення офіційного оприлюднення результатів референдуму [16, 17]. Ними також передбачені гарантії рівності референдного процесу, способи голосування на дільниці, за її межами, включаючи голосування поштою та електронне голосування. Питання, які виносяться на місцевий референдум, практично за такою ж процедурою і вимогами, що і на загальнонаціональні референдуми. Відповідно у багатьох європейських країнах на органи місцевого та регіонального самоврядування покладаються, зокрема, обов'язки щодо реєстрації громадян для участі у референдумі, право їх ініціювання і т. д.

Варто нагадати про цікаву практику проведення народного голосування, пов'язаного з оформленням і функціонування ЄС. У ряді європейських країн не проводились референдуми щодо вступу у Євросоюз (Греція, Іспанія, Португалія), у той же час в інших країнах це обов'язкова процедура, а їх рішення мають імперативний характер (Австрія, Данія, Ірландія). При цьому різними були формулювання винесених питань у країнах-членах ЄС: Чи ви за приєднання Польщі до ЄС?; Чи прихильні Ви до приєднання до ЄС? (Словаччина); Я підтримує членство Литви у ЄС? тощо [18].

Події сьогодення, насамперед, зумовлені збройною агресією проти України і європейської демократії, демонструють практику фейкових референдумів, зловживанням цим та іншими інститутами народовладдя. Ретроспективний аналіз утвердження референдумів і становлення референдного права дозволи дослідникам обгрунтувати висновок, що референдуми трансформуються з традицій архаїчного народоправства в інститути конституційної демократії під впливом розвитку доктрини конституціоналізму, конституцій і конституційних практик. Але з кін. XVJII ст. вони залишались привабливим політико-правовим інструментом для легалізації диктаторами недемократичних рішень (наполеонівські й гітлерівські плебісцити, інші квазіреферендуми у державах з авторитарними режимами). Погоджуємось, що запобіжником проти квазіреферендумів є конституційні режими референдної демократії, засновані на цінностях, принципах, політико-правовій культурі, традиціях і доктринах народовладдя, кращих правотворчих, правозастосовних і правосудних (юрисдикційних) практиках організації та проведення референдумів з найбільш важливих питань життя суспільства, територіальних громад і держави [9, 19-22]. На жаль, приклади застосування моделі спотвореної демократії, сформованої рф («кримський референдум» 2014 р., «конституційний референдум рф» 2020 р., фейкові референдуми 23-27 вересня 2022 р. в окупованих районах Донецької, Запорізької, Луганської та Херсонської областей) у контексті тривалої агресії проти України, однозначно дозволяють стверджувати про грубе порушення міжнародного права, європейського референдного права, Конституції та законів України, загальновизнаних цінностей універсального і регіонального масштабів.

Тому перед світовою спільнотою, окремими державами і міжнародними організаціями, а також дослідниками постають завдання, які потребують вивчення і невідкладного вирішення, включаючи удосконалення інститутів європейського виборчого і референдного права, притягнення до відповідальності держави-агресора за усі вчинені нею діяння і т.д.

європейський виборчий референдний право

Висновки

Здійснений аналіз дозволяє зробити певні узагальнення та окреслити перспективні напрями подальших досліджень у даному напрямі.

1. Поряд з розвитком виборчого і референдного права і відповідного законодавства на внутішньодержавних рівнях, спостерігається становлення європейського виборчого і референдного права. Зі створенням розгалуженої системи міжнародно-правових стандартів універсального і регіонального (найбільшою мірою європейського) рівнів, що гарантують права громадян на участь у виборах і референдумах, активним функціонуванням Ради Європи, ОБСЄ, а також Європейського Союзу, традиційні демократичні інститути виборів і референдумів відзначаються значною модернізацією і стандартизацією, доцільним є виокремлення європейського виборчого і референдного права.

2. Вивчення існуючих європейських правових стандартів у даній сфері дозволяє стверджувати про їх особливу природу, що відзначається загальним і рекомендаційним характером, зв'язком з національними виборчими системами тощо. Безумовно, необхідними є грунтовні дослідження їх сутності, класифікації, суб'єктно-функціональних та інших особливостей, механізмів реалізації тощо.

3. Нарешті, ризики і загрози, пов'язані зі збройною агресією проти України і спотворення класичних інститутів народовладдя, задля удосконалення яких протягом століть були зосереджені зусилля демократичних держав, в останні десятилліття і міжнародних організацій, змушують до розробки ефективних інструментів протидії і попередження маніпуляцій виборами і референдумами, встановленню відповідальності за такі діяння, збільшення актів «жорсткого права», поряд з актами «м'якого права» у даній сфері.

Література

1. Афанасьєва М.В. (2004). Конституційно-правове забезпечення виборчих технологій в Україні. Одеса, 20.

2. Афанасьєва М.В. (2014) Виборча інженерія в Україні. Одеса: Юридична література, 384.

3. Кофман Б.Я. (2011). Міжнародні виборчі стандарти та їх імплементація в законодавство України. Маріуполь, 24.

4. Корнієнко В.О. (2021). Європейські виборчі стандарти та конституційно-правове регулювання місцевих виборів в Україні. Одеса, 223.

5. Нестерович В.Ф. (2018). Виборче право як підгалузь конституційного права України. Право і суспільство, 3, 44-49.

6. Нестерович В.Ф. (2020). Виборча кампанія: словник сленгових термінів та виразів. Київ: Ліра-К, 648.

7. Ключковський Ю.Б. (2018). Принципи виборчого права: доктринальне розуміння, стан та перспективи законодавчої реалізації в Україні. Київ: Ваіте, 908.

8. Погорілко В.Ф., Федоренко В.Л. (2009). Референдне право України. Київ: Вид-во «Ліра», 366.

9. Стефанчук Р.О., Федоренко В.Л., Янчук А.О. (2022). Фейкові референдуми і спотворене народовладдя - інструменти військової агресії РФ проти України і західної демократії. Експерт: парадигми юридичних наук і державного управління, 4 (22), 11-39.

10. Fedorenko V., Nesterovych V. (2020). «Soft Law» in the Mechanism of the International and National Protection of the Constitutional Electoral Rights. Krytyka Prawa, 12 (3), 178-195.

11. Скрипнюк О.В.; Шемшученюз Ю.С. (Ред.) (2013) Теорія конституції України. У кн.: Проблеми теорії конституційного права України. Київ, 616.

12. Діденко О.М. (2021). Конституційно-правові гарантії права обирати та бути обраним до органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні. Київ, 222.

13. Саркісян В.М. (2021). Конституційно-правові засади громадського контролю за виборами в Україні. Київ, 254.

14. Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) (2011).

15. Ключковський, Ю. (Ред.) (2009). Європейський демократичний доробок у галузі виборчого права. Матеріали Венеціанської Комісії, Парламентської Асамблеї, Комітету Міністрів, Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи. Київ, 500.

16. Керівні принципи для конституційних референдумів на національному рівні CDL-INF (2001) 10.

17. Кодекс належної практики щодо референдумів CDL-AD (2007) 008rev.

18. Камінська Н.В. (2013) Європейська система місцевого і регіонального самоврядування (міжнародно-правові засади становлення, функціонування та розвитку). Київ, 474.

19. Council of Europe leaders condemn the illegal annexation of occupied territories of Ukraine (2022).

20. Шаптала Н., Камінська Н. (2022). Державна політика України з питань тимчасово окупованих територій: проблеми концептуалізації у сучасному науковому дискурсі. Філософські та методологічні проблеми права, 1, 57-69.

21. Про нікчемність псевдореферендумів на тимчасово окупованих територіях України (2022). Постанова Центральна виборча комісія № 101. 27.09.2022.

22. Minakov, M. (2022). Referendum as Violence and Humiliation in Southeastern Ukraine.

Размещено на Allbest.ru