Способи формування органів публічної влади міст в Україні та країнах Європейського Союзу

аспірант кафедри конституційного права та прав людини, Національна академія внутрішніх справ, пл. Солом'янська, 1, м. Київ, Україна

Анотація

Метою статті є з'ясування способів формування органів публічної влади міст в України та країнах Європейського Союзу, задля пошуків шляхів їх удосконалення. Задля її досягнення були сформовані наступні завдання: охарактеризувати систему органів публічної влади міст України; проаналізувати способи їх формування; вивчити підходи ряду країн Європейського Союзу до способів формування органів публічної влади міст. Методологічною основою роботи базується на використанні принципу плюралізму у виборі методологічних підходів, методів і прийомів, складається із філософських (загально-наукових) методах та спеціально-правових, основним є порівняльно-правовий метод, що дозволяє досягти поставленої мети. Наукова новизна дослідження зумовлена тим, що питання про вибір більш оптимальної виборчої системи при формуванні представницьких органів є мірилом демократії в суспільстві. В основі даного вибору має бути аналіз ефективності функціонування відповідних органів, дійсне забезпечення представництва та захисту інтересів територіальної громади. За результатами дослідження обґрунтовано комплекс висновків, прот те, що більшість столичних міст країн ЄС мають поділ на райони, і відповідно органи публічної влади міста формуються загальноміські та районні відповідно, прикладом такого підходу є Відень, Брюссель, Братислава, Будапешт, Варшава, Мадрид, Таллінн, Париж, Берлін. Столичні міста, де функціонують лише загальноміські органи управління, та відсутній внутрішній адміністративний поділ є місто Гельсінкі та Софія. Стосовно формування міських рад, то у містах із більшою кількістю населення застосовується пропорційна виборча система, а з меншою мажоритарна, в свою чергу стосовно міського голови, то у містах із більшою кількістю населення застосовується мажоритарна система абсолютної більшості. Ми відстоюємо позицію про те, що незалежно від кількості населення на місцевих виборах має застосовуватись мажоритарна виборча система, оскільки діяльність політичних партій більшою мірю спрямована на політичну боротьбу, і участь у виборах місцевих розцінюється як проміжний етап перед парламентськими виборами, а інтереси місцевого значення, потреби територіальної громади не реалізуються належним чином.

Ключові слова: органи публічної влади міст, органи місцевого самоврядування, вибори, виборчий процес, виборча система.

Daryna RADOMSKA

Postgraduate Student at the Department of Constitutional Law and Human Rights, National Academy of Internal Affairs, Solomianska str., 1, Kyiv, Ukraine

METHODS OF FORMATION OF CITY PUBLIC GOVERNMENT BODIES IN UKRAINE AND COUNTRIES OF THE EUROPEAN UNION

The purpose of the article is to clarify the methods of formation of public authorities of cities in Ukraine and the countries of the European Union, in order to find ways to improve them. In order to achieve it, the following tasks were formed: to characterize the system of public authorities of the cities of Ukraine; to analyze the methods of their formation; to study the approaches of a number of European Union countries to the methods of formation of public authorities of cities. The methodological basis of the work is based on the use of the principle of pluralism in the choice of methodological approaches, methods and techniques, it consists of philosophical (general-scientific) methods and special-legal ones, the main one is the comparative-legal method, which allows to achieve the set goal. The scientific novelty of the study is determined by the fact that the question of choosing a more optimal electoral system when forming representative bodies is a measure of democracy in society. The basis of this choice should be an analysis of the effectiveness of the functioning of the relevant bodies, effective provision of representation and protection of the interests of the territorial community. Based on the results of the research, a complex of conclusions is substantiated, but the fact that most capital cities of the EU countries are divided into districts, and accordingly the public authorities of the city are formed city-wide and district, respectively, an example of this approach is Vienna, Brussels, Bratislava, Budapest, Warsaw, Madrid, Tallinn, Paris, Berlin. Capital cities where only city-wide management bodies function and there is no internal administrative division are the city of Helsinki and Sofia. Regarding the formation of city councils, in cities with a larger population, a proportional electoral system is used, and in a smaller one, a majoritarian system, in turn, in relation to the mayor, in cities with a larger population, an absolute majority majoritarian system is used. We defend the position that, regardless of the size of the population, a majoritarian electoral system should be used in local elections, since the activities of political parties are more focused on political struggle, and participation in local elections is considered an intermediate stage before parliamentary elections, and local interests, needs of the territorial community are not implemented properly.

Key words: public authorities of cities, local self-government bodies, elections, electoral process, electoral system.

Актуальність проблеми. Питання про вибір більш оптимальної виборчої системи при формуванні представницьких органів є мірилом демократії в суспільстві. В основі даного вибору має бути аналіз ефективності функціонування відповідних органів, дійсне забезпечення представництва та захисту інтересів територіальної громади.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. На науковому рівні питаннями, що пов'язані із предметом даного дослідження займались ряд вчених Батанов О., Бень Я., Борденюк В., Войтенко Н., Гайдученко С., Калиновський Б., Козюра І., Кулик Т., Маргасова В., Романюк С., Руденко О., Стрілець Ю., Ткаленко Н., Шинькович А. та ін.

Визначення мети дослідження. Метою статті є з'ясування способів формування органів публічної влади міст в України та країнах Європейського Союзу, задля пошуків шляхів їх удосконалення.

Задля її досягнення були сформовані наступні завдання: охарактеризувати систему органів публічної влади міст України; проаналізувати способи їх формування; вивчити підходи ряду країн Європейського Союзу до способів формування органів публічної влади міст.

Виклад основного матеріалу дослідження. Дослідники дійшли висновку, що ідеальної демократичної процедури проведення виборів не існує. Математики звичайно звертають увагу на те, що при виборі більш ніж із двох кандидатур жоден з варіантів голосування не забезпечує точного врахування волі населення. Та існують ще й інші фактори, котрі не дозволяють вважати якусь виборчу систему "найкращою". Відтак очевидно, що переваги і вади будь-якої системи не є "абсолютними", а пов'язані вони з конкретними обставинами, у яких система застосовується (Рибачук М., Райковський Б. 1,2009: с. 46).

Але дана позиція не виключає необхідності пошуку оптимальної моделі. влада публічний формування

Що стосується формування місцевих органів публічної влади, вибір виборчої системи обумовлений компетенцією відповідних органів. В Україні останніми роками спостерігається тенденція щодо вибору способів формування органів місцевого самоврядування відштовхуючись від політичних інтересів, а не від інтересів територіальних громад.

Місцевими органами публічної влади в Україні, що формуються шляхом виборів є Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, районні, міські, сільські, селищні та районні у місті ради, сільській, селищний, міський голова.

Відповідно до ст. 192 Виборчого кодексу України (Виборчий кодекс України, 2019), вибори депутатів сільської, селищної, міської ради (територіальних громад з кількістю виборців до 10 тисяч) проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в багатомандатних виборчих округах, на які поділяється територія відповідної територіальної громади. Вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, районних у місті рад, а також депутатів міських, сільських, селищних рад (територіальних громад з кількістю виборців 10 тисяч і більше) проводяться за системою пропорційного представництва за відкритими виборчими списками місцевих організацій політичних партій (далі - виборчі списки) у територіальних виборчих округах, на які поділяється єдиний багатомандатний виборчий округ, що збігається з територією відповідно Автономної Республіки Крим, області, району, міста, району в місті, села, селища згідно з адміністративно-територіальним устроєм або територією міської, сільської, селищної територіальної громади. Вибори сільського, селищного, міського (міста з кількістю виборців до 75 тисяч осіб) голови проводяться за мажоритарною виборчою системою відносної більшості в єдиному одномандатному сільському, селищному, міському виборчому окрузі, що збігається відповідно з територією села, селища, міста згідно з адміністративно-територіальним устроєм або територією сільської, селищної, міської територіальної громади. Вибори міського (міста з кількістю виборців 75 тисяч і більше осіб) голови проводяться за мажоритарною виборчою системою абсолютної більшості в єдиному одномандатному міському виборчому окрузі, що збігається з територією міста згідно з адміністративно-територіальним устроєм або територією міської територіальної громади (Виборчий кодекс України, 2019).

Рибачук М., Райковський Б., посилаючись на роботу Холодковскьго К., констатують, що загальновідомим є те, що при виборі виборчої системи вирішальну роль відіграє співвідношення пріоритетів: якщо головною метою є формування стабільного ефективного уряду, то перевага віддається мажоритарній системі; якщо ж робиться акцент на адекватному представництві в парламенті інтересів різних груп населення - то пропорційній (Рибачук М., Райковський Б. 1,2009: с. 47).

Зрозуміло, що така позиція не відображає специфіку застосування виборчих систем при формуванні місцевих органів публічної влади, але ми не погоджуємося із нею і щодо формування парламенту також. Наша позиція обумовлена тим, яким чином взагалі формуються партій, складаються партійні списки в України, на практиці. Цю реальну картину не можна ігнорувати.

У більшості Європейських держав пропорційні виборчі системи на місцевих виборах є переважно персоніфікованими ("напівзакриті" та "відкриті списки"), голосування за закритими списками передбачено лише в окремих країнах (деякі землі Австрії, Кіпр, Португалія, Румунія, Хорватія). Виборчі системи в європейських країнах на базовому рівні залежать від кількості виборців, які проживають на відповідній території, а не від виду органу, що формується. Цікавим є те, що навіть у Великобританії, де навіть до виборів Європарламенту (у єдиній країні в Європейському Союзі відбувалися за мажоритарною виборчою системою), і на місцевих виборах також перевага надана була системі мажоритарній, формування окремих рад (муніципалітету Великого Лондона, Парламенту Шотландії, Асамблеї Уельсу) вже здійснюється за змішаною виборчою системою, за якою частина депутатів обирається на основі пропорційного представництва політичних партій (Стрілець Ю., 2011).

Не дивлячись на те, що Німеччина є федеративною державою, на відміну від України, її досвід регіоналізації, децентралізації та деконцентрації може бути корисним для України, оскільки комунальне самоврядування як символ громадянської свободи має в Німеччині давню традицію: сягає до привілеїв вільних міст Середньовіччя. Федеративна Республіка Німеччина характеризується як країна з розвиненою демократичною структурою влади і широким місцевим самоврядуванням. Організація влади у федеральних землях Основним законом не регулюється. На сьогодні правовий статус органів місцевого самоврядування, порядок їх утворення та функціонування визначається в першу чергу конституціями та законодавством окремих земель. Як наслідок - структура цих органів і їх компетенція відрізняється в різних землях ФРН (Чорногор Я., 2013: с. 200).

Речення 1 абзацу 2 статті 25 Основного Закону Федеративної Республіки Німеччина надає громадам право в рамках законів регулювати всі справи місцевого характеру під власну відповідальність. У справах щодо місцевих повноважень громади мають "всеохоплюючу" компетенцію. Територіальні округи, що утворюються з кількох громад, мають право на самоврядування в рамках їх повноважень, врегульованих законом. При цьому в абзаці 2 ст. 28 Конституції вимагається, аби громади і територіальні округи отримували достатнє фінансове забезпечення для виконання своїх завдань самоврядування (Вюртенберг Т., 2005: с. 52).

Місто в Німеччині представляє найнижчий з трьох рівнів управління - федеральний, земельний, місцевий. Федерація та земля ставлять певні завдання перед муніципалітетами, передаючи їм кошти державного бюджету на здійснення цих задач. У рамках самоуправління міста управляють своєю власною діяльністю, яка фінансується з власного бюджету. Фактично в Німеччині функціонує чотири наступних моделі: південно-німецька модель (землі Баварія, Саксонія, Баден-Вюртемберг); північнонімецька модель (землі Нижня Саксонія, Північний Рейн-Вестфалія); модель рада-бургомістр (землі Рейнланд-Пфальц, Саар, сільські громади землі Шлезвіг-Гольштейн); модель радамагістрат (земля Гессен, земля-місто Гамбург) (Чорногор Я., 2013: с. 202-203).

Щодо того, що моделі чотири питань не виникає, а от їх назви у різних дослідників трохи відрізняються. Так, В. Кампо виділяє наступні різновиди управління комунальними справами: 1. Південно-німецька рада (землі Баден-Вюртемберг, Баварія); 2. Неправильний магістрат (Шлезінг-Гольштейн, переважно Гессен, Бремен); 3. Бургомістр (Рейнланд-Пфальце, Сааре, сільські громади Шлезінг-Гольштейна, громади Гессена з населенням до 1500 осіб); 4. Північнонімецька рада (Північний Рейн-Вестфалія і Нижня Саксонія в дещо зміненому варіанті) (Мартиненка П., Баймуратов М., Батанов О., Кампо В., Музика О., 2005-2006: с. 24).

У Франції діє система управління "рада-мер", відсутні колегіальні виконавчі органи. Мер і його заступник обираються радою серед радників на 6 років, він одночасно очолює виконавчий апарат ради і є представником виконавчої влади, виконуючи обов'язки якого веде акти громадянського стану, займається виборчими списками, видає ліцензії тощо. Мер може бути усунений від посади строком на три місяці розпорядженням міністра внутрішніх справ Франції, а декретом уряду його можуть змістити з посади. Як голова місцевої адміністрації мер розпоряджається комунальною власністю, керує комунальними службами, контролює діяльність комунальних публічних установ, укладає торгівельні угоди та угоди від імені комуни, представляє її в юридичних інстанціях. Крім того, мер, реалізуючи свої "власні" повноваження формує апарат органів самоврядування комуни, керує поліцією комуни та приймає індивідуальні акти з питань громадського порядку. У французьких департаментах генеральна рада обирає серед радників бюро та голову ради строком на три роки. Керівником департаментської адміністрації та виконавчим органом генеральної ради є голова, який забезпечує виконання її рішень, керує департаментським майном, розпоряджається бюджетом департаменту, керує департаментською поліцією. Як видно, функції голови департаментської адміністрації дуже схожі з аналогічними функціями мера комуни, а також - голови регіональної ради в регіонах (Мартиненка П., Баймуратов М., Батанов О., Кампо В., Музика О., 2005-2006: с. 25-26).

Публічна влада на місцях зосереджена переважно в руках відповідного виборного посадовця, тобто мера - у комунах, президента генеральної ради - у департаментах, президента регіональної ради - у регіонах. Характерні для Франції організація і діяльність органів місцевого самоврядування та управління подібні президентській формі правління на загальнонаціональному рівні, проте на відміну від першої демократичної муніципальної системи, запровадженої у Франції ще в 1789 р., безпосередньо громадяни обирають лише членів муніципальної ради (Чернеженко О., 2018: с. 225).

В Італії діє система управління місцевими справами - "рада-джунта", муніципальні ради провінцій створюють колегіальні адміністративні органи загальної компетенції - виконавчі джунти, які обраються ними серед муніципальних радників. На кожному засіданні ради джунта зобов'язана повідомити про свою діяльність. Голова провінційної джунти очолює раду, оприлюднює її акти, керує повсякденною адміністративною роботою. У комунах Італії місцева рада обирає синдика, який одночасно є її виконавчим органом і представником державної адміністрації (як у Франції мер) (Мартиненка П., Баймуратов М., Батанов О., Кампо В., Музика О., 2005-2006: с. 26).

У Австрії головою муніципалітету, органу місцевого самоврядування може бути особа, обрана шляхом прямого таємного голосування, а депутат муніципалітету (ради) так само. Кількість депутатів типового австрійського міста може коливатись від 9 до 36, але слід пам'ятати, що кількість таких муніципалітетів в Австрії дуже велика. Міський голова, так званий бургомістр, призначає на посади осіб, які працюють в його адміністрації, та також є особою, яка працює у виконавчій владі. В Австрії діє пропорційна виборча система, за якою обираються муніципалітети, також вони обираються на 5 років (Іванцова З., 2015: с. 3-6).

У Данії ради муніципалітетів, і ради регіонів обираються в ході прямих виборів на фіксований чотирирічний термін. Рада (kommunalbestyrelse / regionsrad) обирає голову серед своїх членів на весь термін її повноважень. Голова ради також виконує повноваження керівника адміністрації. У муніципалітетах голова ради має титул мера (borgmester) і очолює фінансовий комітет (через який повинні проходити всі фінансові питання). Мер має лише обмежені повноваження щодо прийняття рішень від імені повної ради. Всі члени ради мають право виносити питання чи справу на розгляд повної ради. Рада може створювати постійні комітети з різних сфер, які здійснюють управління повсякденними адміністративними справами та готують рішення для повної ради (Янг Д., 2016: с. 6).

У Естонії Ради муніципалітетів (volikogud) обираються шляхом прямих виборів на термін чотири роки. Рада обирає голову (volikogu esimees) і може створювати постійні та спеціальні комітети відповідно до власного статуту; лише ревізійна комісія є вимогою законодавства. Рада призначає мера (linnapea у містах, vallavanem у сільських муніципалітетах) і затверджує створення мером місцевого виконавчого комітету або уряду (valitsus). Таким чином, мер є посадовою особою, яка виступає головою муніципальної адміністрації, хоча часто цю посаду обіймають професійні політики. Якщо член ради призначається мером або членом місцевого уряду чи на оплачувану посаду в адміністрації, його повноваження як члена ради призупиняються (Янг Д., 2016: с. 13).

У Латвії Рада (dome) є органом прийняття рішень у кожній одиниці місцевого самоврядування, який обирається шляхом прямих виборів на 4 роки. Рада обирає серед членів ради голову (priekssedetajs), до повноважень якого входить керівництво роботою ради, представлення органу місцевого самоврядування у відносинах з державою або іншими органами влади та в суді, підписання договорів та видання обов'язкових до виконання розпоряджень працівникам органу місцевого самоврядування. У міжнародному контексті голову ради часто називають мером. За рекомендацією голови рада призначає виконавчого директора (izpilddirektors), який не обов'язково має бути членом ради, для управління роботою установ та підприємств місцевого самоврядування. Закон про місцеві уряди вимагає, щоб у раді функціонувало хоча б два постійні комітети - з питань фінансів та з питань освіти, соціального забезпечення і культури. Більшість має щонайменше три або чотири комітети, і кожний член ради має входити до складу хоча б одного комітету (Янг Д., 2016: с. 24).

У Литві Ради муніципалітетів обираються шляхом прямих виборів на чотири роки. Рада (taryba) є головним органом прийняття рішень. До 2015 року члени ради обирали мера (meras) зі складу ради для виконання обов'язків керівника муніципалітету. З 2015 року мери обираються шляхом прямих виборів, хоча вони залишаються членами ради і мають подібні повноваження. До обов'язків мера входить складання порядку денного для засідань ради і представлення муніципалітету в суді, в раді регіонального розвитку та у відносинах з іншими установами. Рада зобов'язана призначити комітет з контролю (внутрішнього аудиту), а кожний член ради повинен входити до складу хоча б одного іншого комітету. Директор адміністрації муніципалітету (administracijos direktorius) призначається радою за рекомендацією мера. Директор особисто відповідає за виконання законів і рішень національного уряду, а також ради муніципалітету, в межах території муніципалітету (Янг Д., 2016: с. 31).

У Норвегії прямі вибори до муніципальних і окружних рад проходять кожні чотири роки, посередині терміну повноважень національного парламенту. Закон про місцеве врядування надає дві моделі організації влади. У "традиційній" системі рада (kommunestyre в муніципалітетах, fylkesting в округах) є найвищим органом прийняття рішень та обирає виконавчий комітет (formannskap, fylkesutvalg). Комітет складається щонайменше з п'яти членів ради, які представляють партії пропорційно результатам місцевих виборів. їх обов'язки включають підготовку чотирирічного економічного плану і бюджету. Рада також обирає голову (ordf0rer) і може створювати комітети та наділяти їх повноваженнями щодо прийняття рішень. Крім цього муніципалітет або округ зобов'язаний найняти головного виконавчого директора (administrasjonssjef), який очолює адміністрацію, та повинен забезпечувати належну підготовку питань, що виносяться на розгляд ради, і належне виконання резолюцій(Янг Д., 2016: с. 36-37).

У Швеції муніципальні та окружні/регіональні асамблеї обираються шляхом прямих виборів на чотири роки. Ці вибори проводяться в один день з виборами до національного парламенту. Асамблея (fullmaktige) є найвищим органом прийняття рішень і вирішує справи, які мають ключове значення, включаючи питання бюджету та оподаткування. Виконавчий комітет (kommunstyrelsen, landstings/regionstyrelsen) складається з обраних членів, які призначаються пропорційно частці місць кожної партії в асамблеї. Комітет спрямовує і координує діяльність адміністрації, наглядає за роботою інших комітетів і корпорації чи асоціацій місцевої влади, готує і впроваджує рішення асамблеї. Асамблея може передавати адміністративні та виконавчі повноваження профільним комітетам. Шведські муніципалітети по суті не мають мерів, хоча цей термін часто використовується, особливо в міжнародному контексті, для позначення голови виконавчого комітету або голови муніципальної асамблеї (Янг Д., 2016: с. 48-49).

Принципи та стандарти місцевого самоврядування, вироблені у державах-членах ЄС, здійснюють важливу методологічну роль щодо визначення та реалізації ключових завдань муніципальної політики, до яких можна віднести розвиток демократії на місцях, побудову соціально-орієнтованої системи управління на місцевому рівні, регіоналізацію публічного управління тощо, реалізація яких здійснюється в контексті реформ (функціональних, фінансових, організаційно-процедурних) (Куценко Т., Пінтелей І., 2021: с. 126).

Окремо пропонуємо звернути увагу на діяльність Європейської Комісії "За демократію через право" - Венеціанської Комісії щодо формування органів публічної влади міст в Європі.

Європейський виборчий доробок заснований на п'яти принципах: загальне, рівне, вільне, пряме виборче право і таємне голосування. Усі вони -звичні поняття, проте їх практичні рамки потребують уважного розгляду, і Комісія робить це кожного разу, коли розглядає питання виборчого права. Проголошення принципів європейського виборчого доробку і навіть розкриття їх у деталізованому регулюванні не достатні для того, щоб гарантувати їх запровадження. Повинні задовольнятися також три загальні умови: по-перше, виборчий закон повинен мати певну стабільність, яка захищає його від партійнополітичних маніпуляцій; - по-друге, повинні існувати процедурні гарантії, які забезпечують безстороннє застосування цих принципів; по-третє, не може існувати справжньої демократії, поки не дотримуються основні права, зокрема, свобода вираження поглядів, зібрань і об'єднань (Ключковський Ю, 2009: с. 19).

Виборче законодавство України не відрізняється особливою стабільністю, навіть Виборчий кодекс України, що було прийнято 19 грудня 2019 року вже зазнав змін шість разів за три роки.