Моделі патронатної служби у зарубіжних країнах: компаративно-правовий вимір

Размещено на http://www.allbest.ru/

Моделі патронатної служби у зарубіжних країнах: компаративно-правовий вимір

Кримський Кірілл Сергійович --

аспірант кафедри службового та медичного права Навчально-наукового Інституту права Київського національного університету імені Тараса Шевченка

Стаття присвячена здійсненню комплексного компаративно-правового аналізу систем патронатної служби в окремих органах публічної влади в зарубіжних країнах із виокремленням макромоделей патронатної служби.

Ключові слова: моделі патронатної служби, патронатна служба зарубіжних країн, публічна служба зарубіжних країн, радники, помічники суддів, парламентська служба.

Статья посвящена осуществлению комплексного компаративно-правового анализа систем патронатной службы в отдельных органах публичной власти в зарубежных странах с выделением макромоделей патронатной службы.

Ключевые слова: модели патронатной службы, патронажная служба зарубежных стран, публичная служба зарубежных стран, советники, помощники судей, парламентская служба.

K.S. Kramskyi Models of Public Service of Personal Confidence in Foreign Countries: Comparative Legal Dimension

Kirill S. Kramskyi --

postgraduate of the department public service and medical law, Educational and Scientific Institute of Law, Taras Shevchenko National University of Kyiv (60 Volodymyrska Street, Kyiv, 01033, Ukraine)

The article is devoted to a comprehensive comparative legal analysis of the systems of public service of personal confidence in the bodies ofpublic authority in foreign countries, with the identification of macro models of public service of personal confidence in foreign countries.

Despite the differences in tradition and regulation and spheres of activity, the models of public service ofpersonal confidence considered in this study share common features that are essential for this concept. Such signs are the out-of-competition procedure for hiring and dismissal from the position of the public service of personal confidence along with the end of the "patron's" tenure.

The rules of public service of personal confidence in public administration bodies are fixed in a single normative legal act on civil/public service; a separate law on public service of personal confidence is usually not adopted. The only exception is the Ministerial and Other Office Holder Staff Act 2010 of Queensland, Australia. The tradition of creating a separate legislative act that would institutionalize the public service of personal confidence ofparliamentarians exists in Australia. The rules for judiciary assistants are usually specified in codes of conduct and handbooks, as in the United States and Great Britain.

Based on the institutional and legal criteria, three macro models of public service of personal confidence functioning in foreign countries can be distinguished. In the first model, the public service of personal confidence exists outside the public service system and is not regulated by public service legislation; examples of countries where such a model exists are the Italian Republic, Latvia and Poland. The second model includes countries where the public service of personal confidence exists in the public service system, but does not contain a separate legal regulation, as in Germany and Estonia.

In the third model, the public service of personal confidence exists within the public service system and contains detailed legal regulation in the relevant legislative and by-laws. This model includes countries with an established tradition and a developed system of public service of personal confidence: Great Britain, Australia, the USA, Croatia, Lithuania and Georgia. The best regulatory provisions and practices from the experience of these countries should be used to modernize the legislation on public service of personal confidence in Ukraine.

Keywords: models of public service of personal confidence, public service of personal confidence in foreign countries, public service in foreign countries, advisers, judiciary assistants, parliamentary service.

Постановка проблеми

Під час дослідження соціально-правового концепту «патронатна служба» важливим є вивчення міжнародного досвіду його функціонування. Компаративно-правовий аналіз дає більш цілісне та комплексне уявлення про феномен патронатної служби. Осмислити цей правовий концепт дозволить класифікація моделей патронатної служби у сучасному світі на макрорівні. Таке дослідження доцільно здійснювати, вивчаючи системи патронатної служби в органах публічної адміністрації, законодавчої та судової влади, не обмежуючись виключно радниками і консультантами міністрів. Також на заміну усталеному географічному критерію класифікації пропонується використати інституційно-правовий.

При дослідженні свідомо був обраний широкий компаративний підхід, адже внаслідок відсутності єдиного відповідника національного терміну «патронатна служба» виникає потреба комплексно дослідити законодавство про публічну службу в країнах різноманітних правових систем.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Дослідженню правового регулювання публічної служби в зарубіжних країнах і здійсненню класифікації моделей публічної служби у світі присвячено низку праць українських науковців: тез, статей, розділів підручників. Найбільший інтерес серед них викликає видання «Публічна служба. Зарубіжний досвід та пропозиції для України» 2007 року за загальною редакцією Тимощука В.П. і Школика А.М, що лишилося єдиною спробою ґрунтовного комплексного дослідження зарубіжного досвіду регулювання публічної служби [1].

Водночас дослідники зосереджували увагу, здебільшого, на такому аспекті публічної служби, як державна. Функціонування інституту патронатної служби українські дослідники почасти оминають, тому й відсутні комплексні цілісні наукові концепції, присвячені розгляду моделей патронатної служби у зарубіжних країнах.

Наразі окреслилася тенденція наукового дослідження окремих аспектів інституційно-правового забезпечення патронатної служби в зарубіжних країнах. Частково розглядали системи патронатної служби в окремих країнах у відповідних підрозділах своїх дисертаційних досліджень Костилєв О.І. та Панова Н.О [2; 3]. Функціонування патронатної служби у деяких зарубіжних країнах висвітлено у розділі підручника «Патронатна служба» за редакцією Коломоєць Т.О. та Колпакова В.К [4]. Заслуговує на увагу робота The Role of Ministries in the Policy System: Policy Development, Monitoring and Evaluation колективу авторів для Sigma Papers у 2007 році, у якій розглянуті системи патронатної служби декількох країн ЄС [5].

Зазначимо, що дослідникам вдалося визначити певні характерні риси систем патронатної служби в окремих зарубіжних країнах і проаналізувати ключові положення нормативно-правових актів, якими регулюється діяльність таких систем. Але наголосимо, що комплексного системного осмислення моделей патронатної служби в зарубіжних країнах досі не здійснено: дослідження проводилися відокремлено, класифікація моделей патронатної служби в зарубіжних країнах не вироблена. Через недостатність релевантних наукових праць на цю тематику акти нормативно-правового регулювання патронатної служби в зарубіжних країнах не долучено до службово-правового наукового дискурсу. До того ж, дослідники зосереджують свою увагу переважно на патронатній службі у сфері виконавчої влади, оминаючи патронатну службу глави держави, патронатні служби в законодавчих і судових органах досліджуваних країн.

Невирішені раніше проблеми. Досі відсутнє дослідження, яке б систематизувало розрізнені дані про патронатну службу в зарубіжних країнах із залученням актуального законодавства цих країн, ґрунтуючись на інституційно-правовому критерії. В українській адміністративістиці не запропоновано системи моделей патронатної служби в зарубіжних країнах, усі наявні спроби класифікації стосуються державної служби. Заслуговують на більш поглиблене вивчення системи патронатної служби в законодавчій і судовій гілках державної влади.

Акцент на макромоделях саме патронатної служби стане в нагоді при реформуванні та модернізації інституту патронатної служби в Україні. Особливої актуальності це набуває в контексті отримання Україною 23 червня 2022 року статусу кандидата в члени Європейського Союзу. Нагально важливим є долучення найкращого та найпрогресивнішого апробованого зарубіжного досвіду діяльності системи патронатної служби, що в подальшому допоможе сформулювати науково обґрунтовані пропозиції та рекомендації щодо модернізації чинного національного законодавства про патронатну службу. патронатна служба публічна влада

Метою статті є здійснення комплексного компаративно-правового аналізу систем патронатної служби в окремих органах публічної влади у зарубіжних країнах із виокремленням макромоделей патронатної служби.

Виклад основного матеріалу

Жодна сучасна країна світу, окрім України, не містить лінгвістичної конструкції «патронатна служба». Цей термін є винятково вітчизняним службово-правовим феноменом. Незважаючи на це, у більшості розвинутих країн світу існує система радників і сприяючого персоналу для глави держави, міністрів, парламентарів, суддів.

Вважаємо доцільним ґрунтуватися при класифікації макромоделей патронатної служби на інституційно-правовому критерії, а не географічному чи критерії відкритості, що зазвичай використовуються дослідниками публічної служби, але для патронатної служби вони мають факультативне значення. Задля виокремлення макромоделей функціонування інституту публічної служби необхідно з'ясувати приналежність інституту патронатної служби до публічної служби та детальність нормативного регламентування діяльності патронатних службовців. Детальність нормативно-правового регулювання визначається наявністю: окремих розділів про патронатну службу у законодавчому акті про публічну службу, окремих актів нормативного характеру щодо правового статусу патронатних службовців, окремих етичних кодексів поведінки для патронатних службовців.

Під час проведення дослідження були розглянуті особливості публічної служби та питання наявності в них подібного до патронатної служби інституту в таких країнах: Велика Британія, США, Австралія, Німеччина, Італія, Хорватія, Литва, Латвія, Естонія, Польща та Грузія.

Комплексний аналіз стану нормативноправового закріплення інституту патронатної служби в зарубіжних країнах дає підстави виокремити 3 макромоделі функціонування патронатної служби:

1) патронатна служба існує поза системою публічної служби та не регулюється законодавчими актами про публічну службу;

2) патронатна служба існує в системі публічної служби, але не містить детального регламентування;

3) патронатна служба існує в системі публічної служби та містить детальне окреме правове регулювання.

До першої моделі патронатної служби належать Італійська Республіка, Латвія та Польща. Для цієї моделі притаманні: наявність посад патронатної служби поза межами національної системи публічної служби; відсутність правового регулювання патронатної служби у національному законодавчому акті про публічну службу; посадовці патронатної служби в країнах цієї моделі вважаються політичними службовцями, працюють за трудовим договором та не мають привілеїв і обмежень, що встановлені для публічних службовців.

В Італійській Республіці посади державної служби заміщуються за результатами конкурсу, крім випадків, установлених законом, а державні посадовці перебувають виключно на «службі нації», що закріплено у ст. ст. 97 і 98 Конституції Італійської Республіки [6].

Публічна служба в Італії врегульована Декретом Президента Республіки «Зведені положення про статус державних службовців» та Законодавчим декретом «Загальні правила організації праці в державних адміністраціях», в яких відсутнє регламентування патронатної служби [7; 8].

В Італійській Республіці чітко розмежовують патронатну службу від публічної, а посадові особи патронатної служби є політичними службовцями.

У Латвії публічна служба регулюється Законом «Про державну цивільну службу». Ст. 3 Закону чітко вказує, що прем'єр-міністр, міністр, міністр спеціального призначення, віце-прем'єр-міністр, парламентський секретар та особи, які надають секретарські послуги для цих посадових осіб (асистенти, консультанти, спеціалісти з публічних відносин), не є державними цивільними службовцями [9]. Отже, у Латвії патронатна служба виведена за межі публічної.

Публічна служба в Польщі регулюється Законом «Про державну службу», у якому відсутня згадка про патронатних службовців [10]. Натомість у ст. 47-1 Закону «Про працівників державних установ» ідеться про те, що особи, які працюють у політичних кабінетах прем'єр-міністра і міністрів, а також радників інших осіб, які займають керівні державні посади, наймаються на основі трудових угод з обмеженим терміном дії на той період часу, доки особа, котра обіймає державну посаду, виконує відповідні обов'язки [11]. У Польщі патронатна служба регулюється нормами трудового права як галузі приватного права.

Другу модель патронатної служби представляють Німеччина та Естонія. Для цієї моделі характерні: наявність посад патронатної служби в системі публічної служби; наявність правового регулювання патронатної служби у національному законодавчому акті про публічну службу, але таке регулювання є подібним до державної служби; посадовці патронатної служби в країнах цієї моделі вважаються публічними службовцями, за правовим статусом вони є підвидом державних службовців, а отже, мають більшість привілеїв і обмежень, що встановлені для публічних службовців.

Публічна служба Німеччини регулюється Законом «Про державну службу» та Законом «Про статус державних службовців у федеральних землях». За загальним правилом, заміщення вакантної посади публічного службовця здійснюється за конкурсом, на посаду чиновник призначається на постійній основі. Водночас у ФРН існує така категорія державних службовців, як «політичний державний службовець» (politischer Beamter) -- державний службовець, який обіймає посаду, де від нього вимагається постійна згода з основними політичними поглядами та цілями Уряду.

Політичний державний службовець може бути відправлений на «тимчасову пенсію» (Einstweiliger Ruhestand) у будь-який час відповідно до положень ст. 54 Закону «Про державну службу» і ст. 30 Закону «Про статус державних службовців у федеральних землях». У такому випадку, на відміну від звільнення, пенсія виплачується негайно, і особа, яка прийняла рішення про звільнення, зобов'язана здійснити нове призначення на звільнену посаду. Якщо політичний державний службовець проходить випробувальний термін, його можна звільнити в будь-який час, що передбачено ст. 36 Закону «Про державну службу» [12; 13].

Водночас існують і винятки в окремих землях федерації. Так, у федеральній землі Баварія відсутній правовий інститут політичних службовців, що закріплено у ст. 96 Конституції Баварії [14]. Відповідно до існуючої парадигми публічної служби, законодавча влада Баварії свідомо не передбачила окреме правове регулювання для політичних державних службовців, оскільки побачила в цьому інституті певну суперечність канонічним принципам німецької доктрини професійної державної служби, зокрема принципам ефективності та довічного заміщення посади [15].

Парламентська служба в Німеччині є різновидом державної служби. Основний закон Німеччини, Регламент Бундестагу та Закон «Про державну службу» не містять положень у частині регулювання парламентської служби. Також відсутнє спеціальне законодавство [16].

В Естонії Закон «Про державну службу» 2014 року передбачає лише таку посаду патронатної служби, як радник Президента Республіки. Відповідно до ч. 8 ст. 16. Закону радник Президента Республіки може бути прийнятий на державну службу без проведення конкурсу. Згідно із п. 4 ч. 2 ст. 23 Закону строк служби радника Президента Республіки обмежується строком повноважень Президента Республіки [17]. В Естонії радник Президента є державним службовцем, але законодавець не врегулював деталі й особливості проходження його служби.

Примітно, що в попередньому Законі Естонії «Про публічну службу» від 1995 року містилося набагато детальніше регулювання патронатної служби. Так, відповідно до ст. 30

Закону «Про публічну службу», без публічного конкурсу могли призначатися на посаду:

1) посадові особи Канцелярії Рійгікогу, Канцелярії Президента Республіки, Канцелярії канцлера юстиції, Верховного суду і Офісу державного аудиту;

2) посадові особи, що призначаються на посаду Урядом Республіки;

3) радники і помічники прем'єр-міністра та міністрів і особи, які призначаються на посаду прем'єр-міністром [1, 474 -- 475].

У ст. 132 Закону Естонії «Про публічну службу» містилася цікава норма, яка передбачала, що помічника міністра може бути звільнено зі служби, якщо міністр вважає, що співпраця між відповідним міністром чи іншими членами Уряду Республіки і помічником міністра є незадовільною [1, 504 -- 505].

У ч. 6 ст. 7 нового естонського Закону «Про державну службу» зазначається, що особа, яка виконує допоміжні чи дорадчі функції для Президента (окрім його радника), віце-президента чи депутата Рійгікогу, прем'єр-міністра, міністра, сільського або міського голови, члена обласної чи міської ради, працює за трудовим договором, укладеним на строк повноважень осіб, який вони радять [17]. Отже, якщо за Законом від 1995 року радники мали статус публічних службовців, то за Законом від 2014 року, окрім радника Президента, вони є найманими працівниками.

До третьої моделі патронатної служби можна віднести Велику Британію, США, Австралійський Союз, Хорватію, Литву та Грузію. Для цієї моделі властиві: наявність посад патронатної служби в системі публічної служби; наявність правового регулювання патронатної служби у національному законодавчому акті про публічну службу; за правовим статусом посадовці патронатної служби є публічними службовцями, але чітко відмежовуються від державних службовців: у законодавстві детально розписані порядок прийняття та звільнення патронатних службовців на посади, прописані їхні повноваження; здебільшого, існують окремі нормативні акти щодо правил поведінки патронатних службовців.

У Великій Британії питання публічної служби регулює Акт «Про конституційну реформу та врядування» від 2010 року. Він визначає правовий статус державних службовців і спеціальних радників (special advisers), тобто посадовців патронатної служби міністра. У ст. 15 Акту «Про конституційну реформу та врядування» зазначено, що спеціальний радник -- це особа, яка займає посаду в державній службі, обслуговуючи Уряд, і чиє призначення на цю посаду відповідає таким вимогам:

1) призначається допомагати міністру після того, як його вибрано для призначення цим міністром особисто; 2) призначення схвалено Прем'єр-міністром; 3) умови призначення затверджуються міністром державної служби; 4) ці положення та умови передбачають, що призначення закінчується не пізніше, ніж особа, яка її вибрала, припиняє обіймати посаду міністра, на яку було призначено допомагати цій особі [18].

Відповідно до ст. 16 Акту міністр державної служби повинен готувати щорічний звіт для парламенту про спеціальних радників, які обслуговують Уряд. У цьому звіті має міститись інформація про кількість і вартість утримання спеціальних радників [18].

Додатково до Акту питання діяльності спеціальних радників регламентується Типовим контрактом для спеціальних радників, Кодексом міністра та Кодексом поведінки спеціальних радників [19].

П. 3.3 оновленого у травні 2022 року Кодексу міністра передбачає, що всі спеціальні радники повинні нести відповідальність перед Урядом загалом, а не лише перед міністром, який їх призначає. Відповідальність за управління та поведінку спеціальних радників, включаючи дисципліну, покладається на міністра, який здійснив призначення. Окремі міністри відповідатимуть перед Прем'єр-міністром, парламентом і громадськістю за свої дії та рішення щодо своїх спеціальних радників [20].

Високий рівень відповідальності міністра за свого радника передбачений і в Кодексі поведінки спеціальних радників. У п. 9 Кодексу зазначається, що відповідальність за управління та поведінку спеціальних радників, включаючи дисципліну, покладається на міністра, який здійснив призначення. Також міністр, який призначає, зобов'язаний забезпечити дотримання цього Кодексу поведінки своїм спеціальним радником. При недотриманні цього Прем'єр-міністр може в будь-який час припинити службу спеціального радника, відкликавши свою згоду на його призначення [21].

У п.п. 8 і 10 Кодексу поведінки спеціальних радників констатується статус спеціальних радників як тимчасових державних службовців, яких наймають для досягнення цілей Прем'єр-міністра, Уряду та міністрів, на яких вони працюють [21].

Система патронатної служби суддів у Великій Британії є доволі розвинутою. В її межах існує два інститути: помічників суддів у судах першої інстанції (Magistrates' Clerks) та помічників суддів у апеляційних судах і Верховному суді (Judicial Assistants) [22].

Водночас вони мають схожий правовий статус та нормативно-правову регламентацію їх діяльності, основні відмінності між ними полягають у їх обов'язках та повноваженнях. У статті, що присвячена проблематиці правового статусу помічників суддів у Великій Британії, Нідерландах і США, Ніна Голвест зазначає, що з огляду на те, що помічники суддів не виконують жодних формальних юридичних процесуальних обов'язків, їхня посада не регулюється законодавством чи кодексами поведінки, які б стосувались окремо помічників суддів. Однак вони зобов'язані дотримуватися Закону «Про державну таємницю» та Закону «Про захист даних» [22].

Помічники суддів визнаються державними службовцями, які підконтрольні голові виконавчої влади суду. Наразі також доступні посібники щодо поведінки помічників суддів. Остання версія, датована жовтнем 2007 року, особливо наголошує на незалежності та неупередженості службовців [23].

Основним обов'язком помічників суддів у судах першої інстанції залишається консультування суддів з питань права й фактів, а також судової практики та процедури [22]. Іншим цікавим обов'язком помічників суддів у судах першої інстанції є надання інформаційно-консультативної допомоги підсудним, які не мають представника. У такому випадку помічник судді є особою в суді, яка має достатню правову кваліфікацію, щоб гарантувати відповідачу справедливий судовий розгляд. Основна роль помічника полягає в тому, щоб пояснити підсудному норми процесуального права та порядок процесу [22]. Однак службовець повинен утриматися від того, щоб почати діяти як представник підсудного, і має лишатися безстороннім.

Обов'язки помічників суддів у апеляційних судах та Верховному Суді є різноманітними: частково вони обслуговують суд загалом, а частково -- окремих суддів. Обов'язок, що приносить користь усьому суду, полягає в написанні для преси коротких викладів рішень для публікації на вебсайті Верховного Суду. Дослідниця Ніна Голвест приходить до висновку, що поступово для суддів стало звичним просити своїх помічників написати додаткові примітки, щоб допомогти їм прийняти рішення щодо надання дозволу на розгляд справи та підготовки до слухання [22]. Додатковим обов'язком більшості помічників суддів є проведення юридичних досліджень, внаслідок чого вони можуть сприяти ухваленню рішень, обговорюючи справи із суддями, але лишаючись при цьому безсторонніми.

В Австралійському Союзі сфера публічної служби врегульована Актом «Про публічну службу» від 1999 року. Посади патронатної служби в Австралії іменуються міністерським персоналом (ministerial staff) і є чітко відокремленими від посад публічної служби. Так, якщо публічний службовець обійме посаду міністерського персоналу, стаж його публічної служби буде призупинений [24]. Примітно, що прийняття на посади міністерського персоналу в Австралійському Союзі відбувається відповідно до Акту «Про членів парламенту (та їх персонал)» від 1984 року. Так, згідно зі ст. ст. 4 і 5 Акту «Про членів парламенту (та їх персонал)», Прем'єр-міністр встановлює умови найму для всього міністерського персоналу на індивідуальній основі [25].

Водночас австралійський штат Квінсленд ухвалив окремий законодавчий акт, що встановлює правове регулювання патронатної служби міністра -- Акт «Про міністерський персонал» від 2010 року. У ст. 5 цього Акту зазначаються функції, що можуть бути покладені на працівника міністерського персоналу: надання консультацій та адміністративної підтримки, розробка політичних пропозицій, робота з підрозділами державного сектору для реалізації державної політики, підготовка комунікаційних матеріалів, взаємодія із зацікавленими сторонами [26].

6 квітня 2022 року в австралійському штаті Квінсленд був прийнятий Кодекс поведінки для міністерського персоналу. Серед інших там наявні такі цінності та принципи діяльності: діяти чесно, справедливо та в інтересах суспільства; забезпечувати ефективне використання державних ресурсів; взаємодіяти з державними службовцями з повагою, співпрацювати чесно [27].

Водночас Австралія цікава тим, що особливу увагу приділено такій компоненті патронатної служби, як парламентська служба. Вона відокремлена від публічної та не регулюється Актом «Про публічну службу», а має окремий Акт «Про парламентську службу» [28]. У ст. 9 цього закону вказується, що австралійська парламентська служба складається із секретарів, парламентського бібліотекаря та працівників парламентської служби. У цій же статті визначається, що парламентська служба обслуговує парламент, надаючи професійну підтримку, консультації та засоби для кожної палати парламенту, парламентських комітетів, сенаторів і членів палати представників, незалежно від виконавчого уряду Співдружності [28]. Також парламентські службовці мають окремий Кодекс поведінки парламентських службовців [29].

У Сполучених Штатах Америки існує багаторічна традиція функціонування патронатної служби суддів -- помічників суддів (law clerks). Суддя Верховного Суду Кібенко О.Р. вважає, що практика залучення помічників до процесу написання та ухвалення судових рішень зародилася саме в США. Американські суди, прагнучи до більш ефективного менеджменту, перейняли практику великих юридичних фірм, де під керівництвом одного партнера працювала команда молодих енергійних юристів, яким делегувалася значна частина роботи з обслуговування клієнта. У США практика найму помічника судді Верховного Суду США датується ще 1886 роком [30].

Станом на сьогодні суддям по всій території США у виконанні їхніх обов'язків допомагають помічники. Суддям Верховного суду призначається по чотири помічники, а суддям федерального апеляційного суду, зазвичай -- два-три помічники. Судді самостійно обирають своїх помічників і проводять із ними співбесіди [22].

Правовий статус помічників суддів частково регулюється Кодексом поведінки для юристів Верховного суду Сполучених Штатів від 1989 року. Кодекс особливо наголошує на жорстких вимогах щодо дотримання конфіденційності для помічників суддів [31]. До того ж, помічники мають дотримуватися Кодексу поведінки для федеральних працівників суду. Цей кодекс містить загальні положення щодо доброчесності та незалежності працівників суду й уникнення конфлікту інтересів [32]. Судді можуть приймати додаткові кодекси поведінки для своїх помічників.

Суди встановлюють жорсткі часові обмеження на посади помічників суддів. У більшості вищих судів наразі правилом є термін в один рік.

Що стосується обов'язків і повноважень, то помічники суддів не мають законодавчо визначених обов'язків, вони виконують вказівки своїх суддів. У Довіднику для помічників суддів у США вказується, що, як правило, обов'язки помічника судді включають здійснення юридичних досліджень, підготовку судових записок, складання наказів і висновків, редагування та перевірку наказів і думок судді. Багато суддів обговорюють справи, що знаходяться на розгляді, зі своїми помічниками та радяться з ними щодо рішень. Також помічникам суддів доводиться обслуговувати бібліотеку, займатися документообігом, виконувати функції розпорядника в залі суду та інші адміністративні завдання відповідно до вимог судді для забезпечення судочинства [33].

Хорватія є однією з небагатьох країн, яка регулює питання патронатної служби в Конституції своєї країни. Так, у ст. 77 Конституції Хорватії врегульовано питання продовження строку повноважень офісу (помічників) депутатів [34]. Ст. 121 Конституції визначає випадки, коли помічники судді беруть участь у судовому розгляді відповідно до вимог закону [34]. У ст. 107 Конституції Хорватії зазначається, що у виконанні своїх обов'язків Президенту Республіки допомагають дорадчі органи. Члени цих органів призначаються та звільняються з посад Президентом Республіки. Консультативні, професійні та інші завдання виконує Канцелярія Президента Республіки. Канцелярія Президента та апаратні служби Уряду Республіки Хорватія співпрацюють у виконанні завдань. Фінансування, необхідне для роботи Офісу Президента Республіки, закріплюється в центральному бюджеті Республіки Хорватії [34]. Отже, у Хорватії на конституційному рівні закріплено патронатні служби парламентарів, суддів і президента країни.

Публічну службу в Хорватії регулює Закон «Про державних службовців». Ст. 2 Закону встановлює, що, серед іншого, застосування положень цього Закону поширюються на адміністративний персонал хорватського парламенту, адміністративний персонал і офіси Уряду Республіки Хорватії, адміністративний персонал Конституційного суду Республіки Хорватії, адміністративний апарат омбудсмена, адміністративний апарат дитячого омбудсмена, адміністративний персонал Омбудсмена з питань тендерної рівності, Офіс Президента Республіки Хорватії [35].

У ст. 3 Закону «Про державних службовців» регламентується правовий статус урядових службовців -- це особи в державних органах, які виконують допоміжні та технічні роботи й інші завдання, необхідні для своєчасного та якісного виконання завдань, віднесених до їх відання. Тобто урядові службовці є патронатними службовцями [35].

Отже, у Хорватії передбачені такі посади патронатної служби: урядові службовці, службовці адміністративного персоналу, адміністративного апарату та офісів.

Ст. 40 Закону «Про державних службовців» передбачається, що проєкт внутрішніх організаційних правил для патронатних служб органів публічної адміністрації та Парламенту подається на попереднє затвердження центральному органу державної влади з питань державної служби, а патронатних служб судів -- центральному органу державної влади, відповідальному за судові справи [35].

Що стосується розширеного переліку повноважень та обов'язків патронатних службовців у Хорватії, для прикладу можна розглянути орган патронатної служби голови Уряду: Офіс Прем'єр-міністра, який виконує консультативні, аналітичні, експертні та адміністративні завдання для потреб Прем'єр-міністра. Він складається зі Служби державної політики та підтримки Прем'єр-міністра і Служби зв'язків із громадськістю [36].

Служба державної політики та підтримки Прем'єр-міністра здійснює роботу щодо систематичного моніторингу та аналізу окремих державних політик і секторів з метою складання експертних висновків для потреб Прем'єр-міністра, моніторингу підготовки стратегічних планів розвитку та аналізу. Служба зв'язків із громадськістю виконує такі завдання: інформування громадськості про роботу та політику Уряду; підготовка та проведення медійних кампаній і заходів, пов'язаних з роботою та програмою Уряду; аналіз публікацій ЗМІ та інші завдання [36].

Державна служба в Литовській Республіці регулюється Законом «Про державну службу». Патронатним службовцем є такий вид державного службовця, як державний службовець політичної (особистої) довіри. П. 6 ст. 2 Закону «Про державну службу» визначає, що державний службовець політичної (особистої) довіри -- державний службовець, прийнятий на посаду терміном повноважень обраного державного політика чи терміном повноважень колегіального державного органу [37].

Класифікація видів таких службовців здійснена в п. 3 ст. 10 Закону «Про державну службу»:

1) державних службовців політичної (особистої) довіри Голови Сейму призначає Голова Сейму або уповноважений ним канцлер Сейму;

2) інших державних службовців політичної (особистої) довіри в Сеймі призначає Канцлер Сейму;

3) у Канцелярії Президента Республіки службовців призначає Президент Республіки чи уповноважена ним особа;

4) державних службовців політичної (особистої) довіри Прем'єр-міністра призначає Прем'єр-міністр або уповноважена ним особа;

5) у міністерстві -- відповідний міністр;

6) уповноваженого Уряду та його заступника призначає колегіально Уряд;

7) в органі самоврядування -- призначає мер самоврядування [37].

Прийом на посади державних службовців політичної (особистої) довіри проводиться без конкурсу, на вибір державного політика або колегіального державного органу, що закріплено у ст. 13 Закону «Про державну службу». Закон визначає, що відповідність осіб, обраних на посади державних службовців політичної (особистої) довіри, встановленим у Законі вимогам зобов'язаний забезпечити державний політик, на підставі довіри якого приймається державний службовець, або керівник колегіального державного органу, на підставі довіри якого приймається державний службовець. Отже, державний діяч є прямо відповідальним за свого державного службовця політичної (особистої) довіри [37].

Відповідно до ст. 27 Закону оцінка службової діяльності державних службовців політичної (особистої) довіри не проводиться. Окрім цього, Закон «Про державну службу» регулює питання переведення державних службовців політичної (особистої) довіри на інші посади державних службовців політичної (особової) довіри (ст. 23), посадовий оклад державного службовця політичної (особистої) довіри (ст. 29), порядок і підстави звільнення державного службовця політичної (особистої) довіри (ст. 51), порядок отримання компенсації за звільнення державним службовцем політичної (особистої) довіри (ст. 48) [37].

Державний службовець політичної (особистої) довіри звільняється з посади:

1) в останній день повноважень державного політика, який обрав його на посаду, або на першому засіданні новоствореного колегіального державного органу (п. 3 ст. 51 Закону «Про державну службу»);

2) коли державний службовець політичної (особистої) довіри втрачає довіру державного політика або колегіального державного органу чи органу самоврядування, що його обрав (п. 7 ст. 51 Закону «Про державну службу»);

3) при закінченні терміну його призначення на посаду (п. 7 ст. 51 Закону «Про державну службу») [37].

Цікавим положенням є те, що у ст. 48 Закону «Про державну службу» передбачена компенсація за звільнення у випадку закінчення строку повноважень державного політика або колегіального державного органу, який обрав на посаду державного службовця політичної (особистої) довіри. Державному службовцю виплачується вихідна допомога у розмірі його середньої заробітної плати за один місяць, якщо він обіймав посаду не менше половини встановленого законодавством терміну повноважень особи, яка прийняла його на посаду [37].

У Грузії в 2015 році був прийнятий Закон «Про публічну службу». Серед інших видів публічних службовців цей Закон виділяє осіб, які працюють за адміністративним договором -- осіб, які сприяють державно-політичним посадовим особам у здійсненні їх повноважень порадами у галузі/секторі, завдяки інтелектуально-технічній допомозі або виконанню функцій організаційного менеджменту, які не займають передбачені цим Законом посади для чиновників та осіб, котрі працюють за трудовим договором [38]. За своїми ознаками ці посади є посадами патронатної служби, як визначено у ч. 2 ст. 78 Закону «Про публічну службу», на публічну службу вони приймаються, як правило, без конкурсу [38].

У ч. 1 ст. 78 Закону «Про публічну службу» подається перелік таких службовців: 1) помічник державно-політичної посадової особи; 2) радник державно-політичної посадової особи; 3) співробітник безпосереднього апарату/секретаріату/бюро державно-політичної посадової особи; 4) представник мера муніципалітету [38].

Підставою прийняття на посаду таких службовців має бути укладений адміністративний договір. Ст. 80 Закону «Про публічну службу» передбачає, що цей договір повинен містити детальний опис належних для здійснення службовцем публічно-правових повноважень, що повинні відповідати специфіці діяльності конкретної публічної установи [38]. У ст. 81 Закону «Про публічну службу» зазначається, що адміністративний договір укладається лише у письмовій формі, з дотриманням правил, встановлених Загальним адміністративним кодексом Грузії. Строк дії такого договору не повинен перевищувати строк повноважень відповідної державно-політичної посадової особи [38].

Відповідно до ст. 82 Закону «Про публічну службу» адміністративний договір припиняється: 1) у разі закінчення терміну дії адміністративного договору; 2) за письмовою згодою сторін договору; 3) у разі припинення повноважень відповідної державно-політичної посадової особи.

Адміністративний договір може бути припинено також з ініціативи однієї зі сторін договору, про що за місяць має бути повідомлена інша сторона [38]. У грузинському Законі «Про публічну службу» міститься положення про належність компенсації, схоже на норму з литовського Закону «Про державну службу»: якщо адміністративний договір припиняється за ініціативою державно-політичної посадової особи, особі, яка працює за адміністративним договором, виплачується компенсація у розмірі посадового окладу [38].

Комплексний аналіз інституційних та нормативно-правових засад інституту патронатної служби в зарубіжних країнах та виокремлення моделей їх функціонування дає можливість наголосити на такому:

* Відповідно до інституційно-правових критеріїв виокремлено 3 макромоделі патронатної служби в зарубіжних країнах. Географічний критерій є недоцільним для застосування при встановленні моделей патронатної служби в зарубіжних країнах, що ілюструється на прикладі країн Балтії (Литва, Латвія, Естонія), кожна з яких репрезентує окрему макромодель патронатної служби.

* Незважаючи на відмінності у традиціях і порядку регулювання та сфер діяльності, розглянуті у цьому дослідженні моделі патронатної служби об'єднують спільні ознаки, які є конститутивними для концепту «патронатна служба». Такими ознаками є позаконкурсний порядок прийняття на посаду та звільнення з посади патронатної служби разом із закінченням строку перебування «патрона» на посаді.

* Посади, які виконують за своїм змістом патронатну діяльність, іменуються в різних країнах абсолютно різними термінами, навіть у межах однієї моделі патронатної служби. Найбільшу зацікавленість з погляду вдалої побудови нормативно-правового конструкту викликає термін «державний службовець політичної (особистої) довіри», що використовується у законодавстві Литви. Ця конструкція передає всі особливості змістового наповнення явища патронатної служби: приналежність до публічної служби; порядок призначення на посаду публічної служби державним діячем, а не в результаті конкурсу; ключовим елементом взаємовідносин між керівником і службовцем є особиста довіра. Питання адаптації та імплементації цього терміну в українське законодавство на заміну терміну «патронатна служба» є предметом для подальших досліджень.

* Акцент на інституційно-правовому аспекті дозволяє констатувати, що правила проходження патронатної служби в органах публічної адміністрації закріплені в єдиному нормативно-правовому акті про державну/публічну службу. Винятком є лише Акт «Про міністерський персонал» від 2010 року штату Квінсленд, Австралійський Союз. Традиція створювати окремий законодавчий акт, що інституційно оформлював би патронатну службу, притаманний для патронатної служби парламентарів, як це здійснено в Австралії. Правила проходження патронатної служби в судах, зазвичай, вказані у кодексах поведінки та довідниках, як у США та Великій Британії. На конституційному рівні право державних діячів мати свої патронатні служби передбачено у Конституції Хорватії.

* Країнами із найусталенішою традицією та розвинутою системою функціонування патронатної служби є Велика Британія, Австралія, Грузія та Литва. Питання правового статусу патронатних службовців у законодавстві цих країн є чітко визначеним і доволі детально регламентованим, містяться підзаконні та рекомендаційні акти, що дозволяють усунути прогалини та лакуни в правовому регулюванні патронатної служби.

Висновки

На основі інституційно-правового критерію можна виокремити 3 макромоделі функціонування патронатної служби в зарубіжних країнах. У першій моделі патронатна служба існує поза системою публічної служби та не регулюється законодавчими актами про публічну службу на кшталт Італійської Республіки, Латвії та Польщі. До другої моделі належать країни, де патронатна служба існує в системі публічної служби, але не містить окремого нормативноправового регулювання, як у Німеччині та Естонії. У третій моделі патронатна служба існує в системі публічної служби та має детальне належне правове регулювання у відповідних законодавчих і підзаконних актах. До третьої моделі належать країни із усталеною традицією та розвинутою системою патронатної служби: Велика Британія, Австралія, США, Хорватія, Литва і Грузія. Найкращі нормативні положення і практики з досвіду цих країн доцільно використати для модернізації законодавства про патронатну службу в Україні.

Список використаних джерел:

1. Публічна служба. Зарубіжний досвід та пропозиції для України / за заг. ред. В.П. Тимощука, А.М. Школика. Київ: Конус'Ю, 2007. 735 с.

2. Костилєв О.І. Адміністративно-правовий статус патронатної служби міністра: дис. канд. юр. наук: 12.00.07. Відкритий міжнародний університет розвитку людини «Україна». Київ, 2015. 202 с.

3. Панова Н.С. Концепт державної адміністративної служби України: дис. д-ра. юр. наук: 12.00.07. Національний університет «Одеська юридична академія». Одеса, 2021. 427 с.

4. Патронатна служба: підручник / за заг. ред. Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова. Київ: Ін Юре, 2018. 180 с.

5. Менеджмент державної політики: ключові гравці / Міхал Бен-Гера, Саймон Джеймс та ін. Київ: Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу, 2008. 144 с.

6. Constitution of the Italian Republic. URL:

https://www.senato.it/documenti/repository/istituzione/costituzione_inglese.pdf (дата звернення: 19.08.2022).

7. Decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 16 «Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche». URL:

https://www.urp.cnr.it/copertine/ente/ente_normativa/proc_disciplinare/Dlgs%20165%20- %202001%20mod%20dlgs%20150-2009.pdf (дата звернення: 19.08.2022).

8. Decreto del Presidenta della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3 «Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato». URL: https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.del.presidente.della.repubblica:1957-01-10;3!vig (дата звернення: 19.08.2022) .

9. State Civil Service Law of Latvia. URL: https://www.mk.gov.lv/en/media/1385/download (дата звернення: 19.08.2022).

10. Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o sluzbie cywilnej. URL: https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20082271505/U/D20081505Lj.pdf (дата звернення: 19.08.2022).

11. Ustawa z dnia 16 wrzesnia 1982 r o pracownikach urz^dow panstwowych. URL:https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU19820310214/U/D19820214Lj.pdf (дата звернення: 19.08.2022) .

12. Bundesbeamtengesetz (BBG). URL: https://www.gesetze-im-internet.de/bbg_2009/BBG.pdf (дата звернення: 19.08.2022).

13. Gesetz zur Regelung des Statusrechts der Beamtinnen und Beamten in den Landern (Beamtenstatusgesetz - BeamtStG). URL: http://www.gesetze-im-internet.de/beamtstg/BeamtStG.pdf (дата звернення: 19.08.2022).

14. Constitution of the Free State of Bavaria in the version announced on 15 December 1998. URL: https://www.bayern.landtag.de/fileadmin/Internet_Dokumente/Sonstiges_P/BV_Verfassung_Englisch_formatie rt_14-12-16.pdf (дата звернення: 19.08.2022).

15. Bayerischer Landtag. 16. Wahlperiode. Drucksache 16/17047. URL: https://www1.bayern.landtag.de/www/ElanTextAblage_WP16/Drucksachen/Schriftliche%20Anfragen/16_001 7047.pdf (дата звернення: 19.08.2022).

16. Паршикова А. Інститут парламентської служби у Великій Британії, Французькій Республіці та Європейському парламенті. Інформаційна довідка, підготовлена Європейським інформаційно-дослідницьким центром на запит Комітету Верховної Ради України. URL: https://infocenter.rada.gov.ua/uploads/documents/29349.pdf (дата звернення: 19.08.2022).

17. Civil Service Act of Estonia. URL:https://www.riigiteataja.ee/en/eli/509072014003/consolide (дата звернення: 19.08.2022).

18. Constitutional Reform and Governance Act 2010 of United Kingdom. URL: https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2010/25/contents (дата звернення: 19.08.2022).

19. Model contract for special advisers. August 2020. URL: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/911037/Mode l_Contract_for_Special_Advisers_-_August_2020.pdf (дата звернення: 19.08.2022).

20. Ministerial code. May 2022. URL:

https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/1079310/Min isterial_Code.pdf (дата звернення: 19.08.2022).

21. Code of conduct for special advisers. December 2016. URL: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/832599/2016 12_Code_of_Conduct_for_Special_Advisers.pdf (дата звернення: 19.08.2022).

22. Nina Holvast. The Power Of The Judicial Assistant/Law Clerk: Looking Behind The Scenes At

Courts In The United States, England And Wales, And The Netherlands. International Journal for Court Administration. Vol. 7. № 2. 2016. URL:

https://deliverypdf. ssrn.com/delivery.php?ID=7031021181100070231030011211041050640630390300010480 13074091006010087092081097074094048055006126041126113102103118098066118018057017032014011 08510802510310412510300407305505009709202406400510211709100600011509210612400608709810111 0007119097003098104002&EXT=pdf&INDEX=TRUE (дата звернення: 19.08.2022).

23. Guide to the conduct of justices' clerks and assistant justices' clerks. URL:

https://www.whatdotheyknow.com/request/397292/response/963960/attach/3/Annex%20A%20Bangalore%20P rinciples.pdf (дата звернення: 19.08.2022).

24. Public Service Act 1999 of Australia. URL:

https://www.legislation.gov.au/Details/C2019C00057 (дата звернення: 19.08.2022).

25. Members of Parliament (Staff) Act 1984 of Australia. https://www.legislation.gov.au/Details/C2022C00090 (дата звернення: 19.08.2022).

26. Ministerial and Other Office Holder Staff Act 2010 of Queensland. URL:

https://www.legislation.qld.gov.au/view/html/inforce/current/act-2010-036#sec.5 (дата звернення: 19.08.2022) .

27. Code of conduct. Ministerial staff of Queensland. URL: https://www.premiers.qld.gov.au/right- to-info/published-info/assets/code-of-conduct-ministerial-staff.pdf?a (дата звернення: 19.08.2022).

28. Parliamentary Service Act 1999 of Australia. URL:

https://www.legislation.gov.au/Details/C2019C00092 (дата звернення: 19.08.2022).

29. The Parliamentary Service of Australia Code of Conduct URL: https://www.aph.gov.au/- /media/05_About_Parliament/56_Employment/563_Dept_of_Parliamentary_Services/ps_values.pdf?la=en&ha sh=B162256FCB94B14248993588898A6A93D1BCAF49 (дата звернення: 19.08.2022).

30. Кібенко О.Р. Хто такий помічник судді -- його права рука, спаринг-партнер чи таємний

ляльковик?. Юридична газета. Київ, 2019. 12 серпня. URL: https://yur-

gazeta.com/publications/practice/inshe/hto-takiy-pomichnik-suddi--yogo-prava-ruka-sparingpartner-chi- taemniy-lyalkovik-.html (дата звернення: 19.08.2022).

31. Code of Conduct for Supreme Court Law Clerks and Staff Attorneys of USA. URL: https://www.legalethicstexas.com/Ethics-Resources/Rules/Code-of-Conduct-for-Law-Clerks-and-Staff- Attorneys (дата звернення: 19.08.2022).

32. Code of Conduct for Judicial Employees of USA. URL: https://www.uscourts.gov/sites/default/files/guide-vol02a-ch03.pdf (дата звернення: 19.08.2022).

33. Law Clerk Handbook A Handbook for Law Clerks to Federal Judges. URL:

https://cafc.uscourts.gov/wp-content/uploads/HR/Forms/Law_Clerk_Handbook_Fourth_Edition-1.pdf (дата звернення: 19.08.2022).

34. Croatia's Constitution of 1991 with Amendments through 2010. URL:

https://www.constituteproject.org/constitution/Croatia_2010.pdf?lang=en (дата звернення: 19.08.2022).

35. Croatia's Civil service Act. URL:

http://www.vsrh.hr/custompages/static/hrv/files/legislation civil-servants-act.pdf (дата звернення: 19.08.2022) .

36. The Prime Minister's Office. URL: https://vlada.gov.hr/prime-minister-14968/the-prime- minister-s-office/15019 (дата звернення: 19.08.2022).

37. Закон Литовской республики о государственной службе. URL: https://e-

seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAD/a45bb470fbd511e993cb8c8daaf8ff8a (дата звернення: 19.08.2022).

38. Закон Грузии «О публичной службе». URL:

https://matsne.gov.ge/ru/document/view/3031098?publication=38 (дата звернення: 19.08.2022).

References:

1. Publichna sluzhba. Zarubizhnyi dosvid ta propozytsii dlia Ukrainy / za zah. red. V.P. Tymoshchuka, A.M. Shkolyka. Kyiv: Konus'Iu, 2007. 735 s.

2. Kostyliev O.I. Administratyvno-pravovyi status patronatnoi sluzhby ministra: dys. kand. yur. nauk: 12.00.07. Vidkrytyi mizhnarodnyi universytet rozvytku liudyny “Ukraina”. Kyiv, 2015. 202 s.

3. Panova N.S. Kontsept derzhavnoi administratyvnoi sluzhby Ukrainy: dys. d-ra. yur. nauk: 12.00.07. Natsionalnyi universytet “Odeska yurydychna akademiia”. Odesa, 2021. 427 s.

4. Patronatna sluzhba: pidruchnyk / za zah. red. T.O. Kolomoiets, V.K. Kolpakova. Kyiv: In Yure, 2018. 180 s.

5. Menedzhment derzhavnoi polityky: kliuchovi hravtsi / Mikhal Ben-Hera, Saimon Dzheims ta in. Kyiv: Tsentr adaptatsii derzhavnoi sluzhby do standartiv Yevropeiskoho Soiuzu, 2008. 144 s.

6. Constitution of the Italian Republic. URL:

https://www.senato.it/documenti/repository/istituzione/costituzione_inglese.pdf (data zvernennia: 19.08.2022).

7. Decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 16 “Norme generali sullordinamento del lavoro alle di-

pendenze delle amministrazioni pubbliche”. URL:

https://www.urp.cnr.it/copertine/ente/ente_normativa/proc_disciplinare/Dlgs%20165%20- %202001%20mod%20dlgs%20150-2009.pdf (data zvernennia: 19.08.2022).

8. Decreto del Presidenta della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3 “Testo unico delle disposizioni

concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato”. URL: https://www.normattiva.it/uri-

res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.del.presidente.della.repubblica:1957-01-10;3!vig (data zvernennia: 19.08.2022).

...