Контроль за дотриманням прав людини під час їх обмежень в умовах особливих правових режимів

Нормативна база для цього дослідження включає нормативно-правові акти України та інтерпретаційні акти Конституційного суду Латвії, зокрема: постанова Кабінету Міністрів України від 26 березня 2022 року № 380 "Про збір, обробку та облік інформації про пошкоджене та знищене нерухоме майно внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених військовою агресією Російської Федерації" [5]; Constitutional Court of the Republic of Latvia, judgment in Case No 2004-14-01, 6.12.2004 [6]; Constitutional Court of the Republic of Latvia, dissenting opinion in Case No 2000-03-01, 30.08.2000 [7].

Для здійснення дослідження було застосовано систему методів наукового пізнання, зокрема загальнонауковий метод аналізу, приватні методи наукового пізнання, а також спеціально-юридичні. Загальнофілософськии (універсальний) метод пізнання використовувався на всіх етапах пізнавального процесу.

Результати та обговорення

Визначення прав людини в контексті громадянського суспільства є його фундаментальною основою, але встановлення певного обсягу прав людини може ускладнитися ототожненням їх з певними міжнародними стандартами або положеннями внутрішньодержавного законодавства. Отже, постає проблема захищеності прав людини, можливості їх реалізації. До того ж, ступінь захищеності й багатогранність шляхів реалізації даних прав є мірою ефективної діяльності представників громадянського суспільства. Якщо надати кожному громадянину основоположні права та свободи, то це не є висвітленням саме цінності ідеї громадянського суспільства. Для вирішення даної проблеми потрібно визначити шляхи її усунення, а саме: наповнення даних прав не тільки декларативним змістом, а й створення органів адміністративної та судової влади, за допомогою яких буде здійснюватися захист прав людини, їх відновлення та відшкодування шкоди у випадку порушення [8, с. 111].

На думку Р. Дворкіна, особисті права - політичні козирі в руках індивідів [9, с. 67]. Ця ідея полягає в наступному: кожен індивід, маючи певні права в громадянському демократичному суспільстві, має впевненість у захисті від свавілля як з боку інших людей, так і держави. Індивіди мають права тоді, коли з певної причини колективна мета не є достатнім виправданням, щоб відмовити їм у тому, що вони бажають мати чи робити, чи щоб не завдати їм певних збитків або шкоди. Це стає гарантією захисту прав індивіда в реалізації його особистих майнових та громадських прав, та відшкодування шкоди в разі їх порушень.

Оскільки застосування особливих правових режимів завжди передбачає використання надзвичайних повноважень органами державної та муніципальної влади і їх не правове використання може негативно вплинути на демократію, на основні права людини, а також на верховенство права, контроль за введенням та впровадженням особливих правових станів і застосуванням дискреційних повноважень ораганми публічної влади є життєво важливим.

Для того щоб надати чітку характеристику контролю над державною владою та державного контролю необхідно почати з визначення терміну "контроль", що має французьке походження "controle", утворилося від латинського "сопіга" - префікс, що означає "протидію", "протилежність" тому, що виражено в другій частині слова "контроль", яке містить слово "роль" (від латинського "role"), тобто "міра впливу, значення, ступінь участі в чомусь". У цьому випадку у змісті слова "контроль", окрім "перевірки" або "нагляду з метою перевірки", випливає ще один зміст цього слова, який іноді не береться до уваги, - протидія чомусь небажаному. Тоді буде більш доречно слово "контроль" тлумачити як перевірку, а також спостереження з метою перевірки для протидії чомусь небажаному, виявлення, попередження та припинення протиправної поведінки з боку кого-небудь.

Контроль, будучи обов'язковою стадією чи елементом процесу управління, водночас є і функцією діяльності суб'єкта, що його здійснює. Останній, у свою чергу, з метою проведення контролю може створювати структурні підрозділи відповідного функціонального призначення або покладати контрольні функції на лінійні або, їх ще називають, галузеві структури. Державний контроль - це форма здійснення державної влади, що забезпечує дотримання законів і інших нормативних актів, видаваних органами держави. У ході державного управління контроль може здійснюватись у таких сферах: народне господарство, соціально-культурна, адміністративно-політична діяльність, міжгалузеве державне управління.

Сутність та призначення державного контролю полягає в наступному:

1) відбувається нагляд та спостереження за відповідним об'єктом, що знаходиться під контролем;

2) отримується об'єктивна та достовірна інформація про стан законності й правопорядку;

3) виявляються факти та причини щодо порушення норм права, які закріплені на законодавчому рівні та при цьому встановлюються причини й умови їх здійснення;

4) здійснюються заходи примусового або іншого характеру для необхідного уникнення проблем у разі їх настання;

5) підвищуються загальні соціальні ефективності діяльності підконтрольного об'єкта [1, с. 484-485].

Наведені положення характеризують контроль як багатогранне і багатопланове соціальне явище, дозволяють визначити контроль як діяльність уповноважених суб'єктів, що полягає у визначенні результатів впливу суб'єкта управління на об'єкт для визначення його відповідності тим правомірним оціночним критеріям, які припускають застосування адекватних одержаному результату заходів реагування з метою підвищення загальної соціальної ефективності системи.

Державний контроль являє собою внутрішній контроль, який здійснюється суб'єктами публічної влади один щодо одного всередині самої системи реалізації публічної влади.

Державний контроль як юридична форма діяльності характеризується такими ознаками:

- є виключною компетенцією органів державної влади або спеціально уповноважених ними суб'єктів, яким такі повноваження делеговані, і результат діяльності яких забезпечується державою;

- є нормативно врегульованою і такою, що спрямована на досягнення певного результату правового характеру, діяльністю;

- виступає елементом механізму правового регулювання суспільних відносин, що спрямований на охорону різноманітних соціальних благ, забезпечення стабільності та на захист суспільних відносин;

-являє собою систему послідовно здійснюваних суб^?єктами права в установлених процесуальних формах дій;

-об^?єктом державного контролю є суспільні відносини із реалізації публічно- владних повноважень;

-результати контрольної діяльності здобувають формальну визначеність, оскільки закріплюються в офіційних документах.

Державний контроль як одна з юридичних форм діяльності держави має здійснюватися із дотриманням вимог усієї системи принципів права, системи загальних вимог, що діють у сфері державного управління (принцип демократизму та соціальної спрямованості, принцип публічності та гласності тощо), і принципів власне контрольної діяльності (принцип об'єктивності, доцільності та цілеспрямованості, поєднання плановості та систематичності, економічності, оперативності, компетентності та професійності та ін.) [2, с. 120].

Особливість контролю над державною владою проявляється в її характеристиках, а саме:

1) контроль над владою виступає різновидом соціального контролю. Контроль є об'єктивним соціальним явищем, яке сформувалося у процесі еволюції суспільства. Без застосування контролю суспільство тим більше не може обійтися на шляху свого подальшого розвитку, який потрібен і може здійснюватися, спираючись на аналіз існуючого стану та використовуючи нові фактори розвитку. При цьому наука соціального управління виходить із того, що контроль здійснюється у таких основних напрямах:

-визначення меж або умов, які спрямовують поведінку об'єкта і в яких його поведінка розглядається як бажана;

- забезпечення за допомогою специфічних методів і інструментів руху об'єкта в завданому напрямі;

- вияв і припинення відхилення від соціально визнаної поведінки;

2) контроль являє собою поєднання суб'єктно-об'єктних властивостей на різних рівнях управління. Сутність такої характеристики полягає у тому, що:

- кожен суб'єкт, виконуючи свої функції, одночасно виступає як об'єкт для суб'єктів більш високих рівнів;

- кожен об'єкт виконує двоїстого роду функції суб'єкта: у найбільшому обсязі в межах конкретної організації в порядку саморегулювання і в певних межах і формах участі в діяльності вищого та інших суб'єктів;

- наявність змішаних суб'єктів та об'єктів, коли існують об'єкти, що є спільними для багатьох суб'єктів. У цьому випадку виникає необхідність чіткого розмежування способів впливу на один об'єкт різних суб'єктів;

3) суб'єктом контролю над державною владою можуть виступати як народ, так і органи державної влади, що наділені певними повноваженнями.

Забезпечення влади народу - базова позиція політичної функції демократичної держави. Вона передбачає реалізацію народом трьох повноважень:

-по-перше, участь у формуванні органів влади представниками уповноваженими від імені народу здійснювати в країні державну владу і вирішувати місцеві питання в муніципальних структурах;

-по-друге, гарантувати участь народу в прийнятті державних рішень шляхом проведення референдуму;

-по-третє, забезпечення права контролю за здійсненням державної влади і реалізацією прийнятих рішень;

4) відбувається об'єднання елементів державного контролю, громадського та міжнародного [3, с. 66].

За обмеженням прав людини в умовах особливих правових режимів повинен здійснюватися парламентський та судовий контроль: парламентське вивчення прийнятих органами виконавчої влади рішень та судовий розгляд юридичних документів парламенту або виконавчої влади. Законодавчий контроль за актами й діями органів влади під час надзвичайного стану та спеціальні процедури такого контролю мають важливе значення для реалізації верховенства права й демократії.

Верховна Рада України повина мати змогу здійснювати контроль на всіх етапах функціонування особливих правових режимів: введення, продовження та скасування надзвичайного та військового станів, запровадження та застосування дискреційних повноважень. Будь-які нормативно-правові акти щодо надзвичайного або військового станів, у яких органи виконавчої та місцевої влади застосували законодавчі повноваження, які під час звичайного стану належать законодавчим органам влади, належить негайно подавати до парламенту, який повинен мати можливість скасовувати їх у випадку порушення прав людини.

Вищий орган законодавчої влади повинен мати повноваження переглядати питання надзвичайного та військового станів з регулярними проміжками в часі та відтерміновувати його в разі необхідності. Повноваження парламенту здійснювати запити та проводити розслідування щодо використання надзвичайних повноважень є важливими для оцінки діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо непорушності прав людини.

Уже після завершення надзвичайної ситуації та військових дій парламент може розробити план щодо вивчення заходів уряду надзвичайного характеру, здійснені в рамках відвернення суспільної небезпеки для визначення дотримання або порушення принципів необхідності та пропорційності. Після такого дослідження можлива критика та інші заходи щодо підзвітності органів виконавчої влади органам законодавчої влади. Таким чином, національна оцінка та ретельне дослідження, яке відбудеться вже після завершення надзвичайного та військового станів надасть можливість виявлення можливих зловживань дискреційними повноваженнями або надмірної реакції з боку уряду, вдосконалення чинного законодавства України з метою недопущення схожих порушень у майбутньому.

У правовій державі вбачається необхідним забезпечення участі опозиції в процесі схвалення введення режиму надзвичайного та військового станів, перевірки нормативно-правових актів про введення особливих правових режимів. Для продовження особливих правових режимів після завершення його першопочатково- го періоду необхідна правочинна більшість голосів. До обговорення перед можливим прийняттям рішення про відтермінування проведення виборів мають бути залучені всі політичні партії.

Поруч із законодавчим органом влади важливу роль у контролі за дискреційними повноваженнями виконавчої влади під час особливих правових режимів відіграє судовий контроль. Судова влада ухвалює рішення про законність запровадження надзвичайного та військового станів, а також переглядає законність конкретних надзвичайних заходів.

Судовий контроль введення особливих правових режиів може бути обмежений контролем процедурних аспектів. Однак, оскільки надзвичайні заходи майже завжди передбачають обмеження прав людини, то матеріально-правові підстави також підлягають судовому розгляду.

У кожному разі повинен бути судовий контроль за законодавчими нормативно- правовими актами органів державної та муніципальної влади щодо ведення особливих правових режимів, окрема увага має бути спрямована на рішення щодо застосування дискреційних повноважень. Прийняті органами влади рішення під час дії особливих правових режимів є адміністративними актами та діями, тому саме адміністративні суди України повинні їх переглядати. Навіть якщо певні рішення підлягали негайному виконанню, має бути передбачена можливість їх судового перегляду.

У разі порушення органами державної та муніципальної влади прав людини судова система повинна забезпечувати людям ефективний захист (одна із вимог верховенства права). Суди мають здійснювати контроль для того, щоб заходи, які торкаються прав людини не виходили (загалом чи в окремих справах) за рамки законності та за межі того, що є необхідним для подолання й усунення суспільної безпеки. Право на розгляд справи в суді з питань, пов'язаних із законністю надзвичайних заходів, має бути захищене незалежністю судової влади. Змістовний судовий розгляд надзвичайних заходів незалежними судами зобов'язує уряд надати переконливі підтвердження того, що заходи узгоджуються з принципами необхідності та співрозмірності.

Судовий розгляд обмеження прав людини в умовах особливих правових режимів здійснюють не лише суди загальної юрисдикції та спеціалізовані суди, а й Конституційний Суд України, в якого повинні бути відповідні повноваження.

Найголовніше, судова система має продовжувати свою діяльність в умовах особливих правових режимів та гарантувати громадянам їх право на справедливий суд. Функціонування судової системи не повинно обмежуватися, за винятком ситуацій, коли таке функціонування фактично неможливе. В останньому випадку повноваження окремих судів має покладатися на інші суди, які мають можливість здійснювати судочинство.

Окремо слід зупинитися на важливості нагляду за дотриманням прав людини в умовах особливих правових режимів, що здійснює омбудсмен та національні правозахисні інституції. Завдяки своїм повноваженням сприяти та захищати права людини, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та національні правозахисні інституції (на кшталт, Харківської правозахисної групи) можуть принципово впливати на вирішення питань захисту та непорушності прав людини під час особливих правових режимів, надавати допомогу громадянам, які постраждали від надзвичайних заходів. Таким чином, вони можуть ефективно доповнювати парламентський та судовий контроль. Наостанок, істотно важливим є контроль за дотриманням прав людини в умовах особливих правових режимів з боку вільних засобів масової інформації. Тому заходи обмеження прав в умовах собливих правових режимів не повинні позначатися на свободі діяльності засобів масової інформації. Останні, у свою чергу, мають професійно, свідомо та коректно відображати реальність подій з метою недопущення розповсюдження суспільної небезпеки в умовах особливих правових режимів.

Як наголошує П. Кане, "режим контролю" можна визначити як набір інститутів, норм і практик контролю над державною адміністративною владою. Вивчивши розвиток та інституційну структуру систем управління та режимів контролю державних юрисдикцій, слід виокремити найбільш фундаментальні з норм, які полягають у тому, що 1) адміністратори повинні дотримуватися закону та 2) остаточне застосування закону є функцією суду. Щодо поняття "закон" для цілей дослідження контролю за державною адміністративною владою, право можна розділити на "жорстке" та "м'яке". М'яке право можна визначити як норми, адресовані адміністраторам, які можуть безпосередньо впливати на законні права й обов'язки людини. В американській літературі такий закон іноді загалом називають "внутрішнім законом адміністрації", "незаконодавчими правилами" чи навіть "адміністративним правом". Перша з цих фраз свідчить, що такий закон адресований адміністраторам і зазвичай приймається адміністраторами [4, с. 58]. Прикладом м'якої норми може слугувати пункт 9 постанови Кабінету Міністрів України від 26 березня 2022 року № 380 "Про збір, обробку та облік інформації про пошкоджене та знищене нерухоме майно внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених військовою агресією Російської Федерації" [5], відповідно до якої адміністратор центру надання адміністративних послуг або нотаріус у день звернення особи з метою подання інформаційного повідомлення: встановлює особу; заповнює інформаційне повідомлення, та роздруковує зареєстроване інформаційне повідомлення. "Жорсткий" закон можна поділити на чотири категорії: 1) "вищий" закон; 2) "первинне" законодавство; 3) "вторинне" або "делеговане" законодавство; 4) судове право. Вторинне законодавство може бути визначене як закон, створений адміністратором у порядку здійснення права видавати жорсткий закон, наданий первинним законодавством. Навпаки, м'яке право зазвичай є законом, породженим (побічним) продуктом здійснення встановлених законом повноважень, відмінних від повноважень приймати жорсткі закони [4, с. 60].

У контексті судового права та здійснення контролю за обмеженням прав людини в умовах особливих правових режимів, окремо слід зупинитися на конституційному контролі, що в Україні здійснюється Конституційним Судом України.

Тлумачення тексту Конституції України нам дозволяє говорити про те, що забезпечення національної або державної безпеки може виступати законною метою обмеження основних прав людини. Захист державної безпеки, у свою чергу, передбачає такі законні цілі, як захист демократичного устрою держави і захист суспільної безпеки.

Як зазначає Конституційний суд Латвії, для того, щоб використовувати громадську безпеку в якості законної мети обмеження прав, законодавець повинен обґрунтувати об'єктивно існуючий або потенційний зв'язок між прийняттям тієї чи іншої правової норми, посиленням громадської безпеки та усуненням або зниженням загрози безпеки [6]. Таким чином, суд виключає можливість законодавцю якимось чином "сховатися" за необгрунтованими посиланнями на державну безпеку.

В якості законної цілі обмеження прав людини розглядається й "захист демократичного устрою держави". Принцип самозахисту демократії вимагає, щоб демократичний устрій держави було захищено від спроб його ліквідації або обмеження його здатності функціонувати. Права людини не повинні використовуватися проти демократії як такої [7].

Таким чином, якщо існує законна мета обмеження основних прав, то Конституційний Суд повинен виконати свою особливу задачу зі зважування, з одного боку, конкретного обмеженого права, а з іншого - національної безпеки. У разі недотримання балансу між зазначеними категоріями суд має ухвалювати рішення про визнання обмеження невідповідним, а оскаржувану норму - неконституційною, вказавши законодавцеві на необгрунтованість посилання на інтереси державної безпеки.

Цікавим прикладом з цього питання може слугувати рішення Конституційного суду Латвії щодо міграції, яка в даний час викликає великий інтерес в українському суспільстві. Норма, що оскаржувалась у Конституційному суді була частиною Закону Латвії "Про імміграцію" та передбачала, що рішення міністра закордонних справ і міністра внутрішніх справ про включення особи до списку осіб, для яких в'їзд у Латвійську Республіку є заборонений не підлягав оскарженню. Законодавець обмежив право людини на справедливий суд, вказавши, що метою норми є захист державної та громадської безпеки, а також створення швидких і ефективних засобів для ситуацій, коли державна і суспільна безпека перебуває під загрозою. Крім того, як зазначив законодавець, це необхідно не тільки для захисту державної і громадської безпеки, а й для запобігання розголошенню інформації з обмеженим доступом [6].

Посилаючись на практику Європейського суду з прав людини, Конституційний суд Латвії підтвердив, що в компетенцію держави входить визначення порядку контролю в'їзду та проживання іноземців, і особливо - регулювання висилки іноземців, визнаних винними у вчиненні кримінального правопорушення. Суд, оцінюючи в рамках справи, чи був забезпечений баланс між інтересами захисту національної безпеки і впливом на право заявника на звернення до суду, не тільки визначив межі розсуду законодавця, а й наголосив на кількох важливих моментах:

-по-перше, суд указав, що демократичне суспільство має право на національну безпеку;

- по-друге, він указав, що служби внутрішньої безпеки повинні бути уповноважені виконувати їх законну мету - охороняти державну безпеку, але їм не можна давати неконтрольовану можливість порушення основних прав і свобод. Суд визнав необхідність процесуальних обмежень для запобігання витоку інформації, що завдає шкоди національній безпеці, а також необхідність щодо великих кордонів при оцінці виконавчої влади в питаннях національної безпеки;

- по-третє, суд визнав, що кордони реалізації прав, закріплених Конституції Латвії (тобто права на справедливий суд), можуть бути звужені в справах, пов'язаних з державною безпекою. Однак повне виключення засобів правового захисту не може бути виправдане, і влада не може бути звільнені від ефективного контролю з боку судової системи, коли вони заявляють, що справа пов'язана з національною безпекою і тероризмом;

- по-четверте, Конституційний суд, дотримуючись меж своєї юрисдикції, вказав на той факт, що тільки законодавець має право приймати правові норми в державі, але суд у певному сенсі може "підказати" законодавцю, як досягти балансу між правом на справедливий суд і інтересами національної безпеки. Зазвичай Конституційний суд уникає формулювання правових положень у своїх постановах або визначення того, як законодавець повинен їх формулювати, проте в цьому вироку суд зазначив, що захист інтересів національної безпеки не забороняє державі визначати порядок, відповідно до якого судові органи в певних випадках і в певній процедурі можуть знайомитися з матеріалами, пов'язаними з державною безпекою. Суд послався на канадський досвід, а саме на діючий у Канаді ефективний контрольний механізм, що забезпечує захист законних інтересів безпеки щодо розвідувальної інформації й її джерел, і в той же час гарантує окремій особі істотну міру процесуального правосуддя.

Висновки