Система нормативно-правових актів, які регулюють адміністративно-правові відносини реалізації права на користування природними об’єктами права власності народу України

Размещено на http://allbest.ru

Система нормативно-правових актів, які регулюють адміністративно-правові відносини реалізації права на користування природними об'єктами права власності народу України

Брановицький Віктор Володимирович,

кандидат економічних наук адвокат,

старший партнер АО «КБ Партнере»

Анотація

Статтю присвячено ознайомленню із системою нормативно-правових актів, які регулюють адміністративно-правові відносини реалізації права на користування природними об'єктами права власності народу України. В її межах проведено класифікацію названих нормативно-правових актів, коротко розглянуто сучасний стан нормативно-правового регулювання цих відносин, встановлено окремі, властиві йому проблеми і недоліки та запропоновано шляхи їх вирішення.

Ключові слова: право на користування природними об'єктами права власності народу України, адміністративно-правові відносини реалізації права на користування природними об'єктами права власності народу України, адміністративно-правове забезпечення реалізації права на користування природними об'єктами права власності народу України, нормативно-правові засади реалізації права на користування природними об'єктами права власності народу України, система нормативно-правових актів, класифікація нормативно-правових актів.

Аннотация

Статья посвящена ознакомлению с системой нормативно-правовых актов, которые регулируют административно-правовые отношения реализации права пользования природными объектами права собственности народа Украины.

В её пределах проведено классификацию названных нормативно-правовых актов, кратко рассмотрено современное состояние нормативно-правового регулирования этих отношений, свойственные ему проблемы и недостатки и предложены способы их решения.

Ключевые слова: право пользования природными объектами права собственности народа Украины, административно-правовые отношения реализации права пользования природными объектами права собственности народа Украины, административно-правовое обеспечение реализации права пользования природными объектами права собственности народа Украины, нормативно-правовые основы реализации права пользования природными объектами права собственности народа Украины, система нормативно-правовых актов, классификация нормативно-правовых актов.

Abstract

The System of Normative Legal Acts that Regulate the Administrative Legal Relations of the Implementation of the Right to Use Natural Objects of the Right of Ownership of the People of Ukraine

Viktor V. Branovvtskyi

candidate of economic sciences, lawyer, senior partner at the law firm “KB Partners ” (7 b Zhylianska Street, Kyiv, 61033, Ukraine)

The article introduces the system of normative legal acts regulating the administrative legal relations of the implementation of the right to use natural objects of the property rights of the people of Ukraine. Within the framework of the article, a classification of the named normative legal acts was carried out, according to the results of which they were differentiated into the following groups:

1) general: laying the foundations for the regulation of administrative legal relations of the realization of the right to use natural objects of the property rights of the people of Ukraine; regulating the legal status of subjects of public administration; establishing the foundations and regulating the procedure for the activities of subjects of public administration for certain functions of public administration; regulating public participation in public administration in this area;

2) special: basic, which include a number of codes and laws on natural resources, and concretizing, constituting laws and predominantly subordinate normative legal acts, most of which are devoted to the procedures for the activities of subjects of public administration in the areas of performance of specific functions of public administration.

The features and significance of the division of normative legal acts into separate varieties were commented. The article paid special attention to the current state of the normative legal regulation of these relations, which are characteristic of an extensive system of normative legal acts, which is formed by a large number of normative documents of different legal force. It was noted about its inherent problems, among which the failure to comply with the requirements of the main special regulatory legal acts, gaps in legislation and other shortcomings was revealed. The ways of their solution are proposed. In particular, recommendations were formulated to improve the Water Code of Ukraine, the laws of Ukraine “On the Flora”, “On the Natural Reserve Fund”, as well as on the need to adopt normative legal acts of a subordinate level, which will approve the relevant procedures for the activities of public administration entities in areas of implementation the following functions of public administration. They are aimed, in particular, at ensuring the realization of the right to use natural objects of the property rights of the people of Ukraine: control, permitting (for natural objects of the flora), monitoring (for forest, animal and plant resources), regulation (for water use), certification (forest resources).

Keywords: the right to use natural objects of the property rights of the people of Ukraine, administrative legal relations of the implementation of the right to use natural objects of the property rights of the people of Ukraine, administrative legal support for the implementation of the right to use natural objects of the property rights of the people of Ukraine, regulatory legal framework for the implementation of the right to use natural objects property rights of the people of Ukraine, system of normative legal acts, classification of normative legal acts.

Вступ

Постановка проблеми. Право громадян на користування природними об'єктами права власності народу України передбачене ч. 2 ст. 13 Конституції України [1], що свідчить про його засадниче і важливе значення для функціонування й розвитку України як правової і демократичної держави, зміст і спрямованість якої визначають права і свободи людини [1]. Проте сьогодні реалізація цього права перебуває під питанням, оскільки на науковому рівні воно майже не досліджене і не усі нормативно-правові акти, прийняті на виконання та розвиток положень Конституції України, прямо закріплюють його належність громадянам, більш того, його зміст, напрямки реалізації, механізм адміністративно-правового забезпечення здебільшого прямо не визначені законодавством. Тому наразі є необхідною активізація наукових розробок у напрямку вивчення названого права та механізмів його реалізації і забезпечення.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Нормативно-правові засади реалізації права на користування природними об'єктами права власності народу України, його адміністративно-правового забезпечення, правовідносин, які при цьому виникають, не досліджувались вітчизняними науковцями, що зумовлено проблемами розуміння народу України як самостійного суб'єкта права власності, зайвою політизацією положень Основного Закону України та неналежною нормативно-правовою регламентацією зазначеного конституційного права громадян.

Невирішені раніше проблеми. Одним з основних питань, на яких варто зупинитись у контексті наукового пізнання окресленої вище проблематики, є нормативно-правове підґрунтя реалізації права громадян на користування природними об'єктами права власності народу України та його адміністративно-правового забезпечення, оскільки для визначення необхідного нормативно-правового базису через викладені вище обставини кожного разу необхідно самостійно відмежовувати правові положення, які стосуються користування природними об'єктами різних форм власності. Особливо це важливо при визначенні суб'єктів публічної адміністрації, уповноважених на розгляд та вирішення індивідуальних адміністративних справ, правових положень, на підставі яких доцільно обґрунтовувати законні вимоги тощо. Тому, на нашу думку, слід визначити, систему нормативно-правових актів, якими регулюються адміністративно-правові відносини, що виникають у зв'язку з реалізацією даного права громадян. Це дозволить не лише вирішити сформульовані проблеми, а й стане одним з перших кроків на шляху до формування концепції розуміння права на користування природних об'єктів права власності народу України, шляхів його реалізації, забезпечення та захисту.

З огляду на викладене мету статті становить ознайомлення із системою нормативно-правових актів, які регулюють адміністративно-правові відносини реалізації права на користування природними об'єктами права власності народу України. Додатковими цілями статті є встановлення сучасного стану нормативно-правового регулювання цих відносин та окремих, властивих йому проблем і недоліків.

Виклад основного матеріалу

Приступаючи до виконання поставленої мети, вважаємо за необхідне ознайомитись та проаналізувати вказану систему нормативно-правових актів у контексті їх класифікації з тим, щоб їх згрупувати за спільними рисами та рівнем правового впливу на відносини реалізації права на користування природними об'єктами права власності народу України та найбільш ефективно розкрити особливості сучасного стану нормативно-правового регулювання в окресленій сфері. Враховуючи це, відмітимо, що у наукових джерелах найбільш поширеним є підхід до класифікації нормативно-правових актів за критерієм юридичної сили з їх поділом на закони та підзаконні нормативні акти [2, с. 365; 3, с. 205], що дає змогу акцентувати увагу на тих нормативно-правових документах, які у випадках колізій матимуть перевагу [4; 5]. З цієї ж точки зору визначальним та важливим також є поділ за обсягом регулювання на загальне та спеціальне законодавство [5; 6; 7]. Тому у нашій статті ми також дотримаємось зазначених підходів. Однак, поза ними, з огляду на специфіку досліджуваної нами проблематики, вважаємо за доцільне диференціювати нормативно-правові акти за додатковими критеріями та уточнити особливості використання названих вище.

По-перше, проводячи розмежування на загальне і спеціальне законодавство, вважаємо, що під загальним варто розглядати ті нормативно-правові акти, положення яких закладають засади у регулювання відносин природокористування, незалежно від природних об'єктів, щодо яких воно здійснюється.

Тобто загальні нормативно-правові акти - це усі нормативно-правові акти, які цілком або в певній їх структурній частині регулюють відносини, що виникають у зв'язку з реалізацією права на користування природними об'єктами, зокрема права власності народу України, незалежно від того, про який природний об'єкт йде мова.

По-друге, оскільки реалізація вказаного вище конституційного права та її адміністративно-правове забезпечення щодо кожного типу природного об'єкта матиме під собою власний нормативно-правовий, інституційний та процедурний базис, доречно, на нашу думку, здійснити додаткову класифікацію спеціальних нормативно-правових актів за критерієм природних об'єктів, щодо користування якими виникають регульовані цими актами адміністративно-правові відносини.

По-третє, як загальні, так і спеціальні нормативно-правові акти не є однорідними за предметом правового регулювання, тому в межах цих класифікаційних груп доречно проводити певну диференціацію за змістом, виділяючи, наприклад, ті нормативно-правові акти, що: закладають засади у регулювання адміністративно-правових-відносин реалізації права на користування природними об'єктами права власності народу України; регламентують правовий статус суб'єктів публічної адміністрації (тут можна також розмежувати суб'єктів, які не обмежуються повноваженнями у природоохоронній та природоресурсній сферах, і для яких пріоритетною галуззю публічного адміністрування є охорона, використання і відтворення природних ресурсів); встановлюють засади та регулюють порядок діяльності суб'єктів публічної адміністрації за певними функціями публічного адміністрування; регулюють участь громадськості у публічному адмініструванні в окресленій галузі тощо.

Беручи вказане до уваги, пропонуємо перейти безпосередньо до вивчення системи нормативно-правових актів, які становлять собою правове підґрунтя у реалізації права на користування природними об'єктами права власності народу України та її адміністративно-правового забезпечення, і розпочати їх вивчення із сукупності загальних нормативно-правових актів, поділеної на відповідні категорії за змістовною ознакою, а саме:

1. Нормативно-правові акти, що закладають підвалини у регулювання адміністративно-правових-відносин реалізації права на користування природними об'єктами права власності народу України, до яких доцільно віднести наступні закони: Конституція України, яка як Основний закон держави закріплює основні засади та принципи публічного адміністрування в Україні та гарантує право громадян на користування природними об'єктами права власності народу України [1]; Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» [8], який закріплює основні вимоги до публічного адміністрування зокрема у сфері охорони, використання і відтворення природних ресурсів, право власності народу України на природні ресурси, засади поділу порядків природокористування на загальний і спеціальний [8].

2. Нормативно-правовими актами, що регламентують правовий статус суб'єктів публічної адміністрації, загального характеру, є ті, які присвячені: 1) засадам діяльності суб'єктів, компетенція яких поширюється на усі галузі публічного адміністрування; 2) загальним засадам діяльності групи суб'єктів публічної адміністрації певного рівня у ієрархії органів публічної влади, незалежно від сфери їх діяльності; 3) засадам діяльності суб'єктів, які спеціалізуються на природоохоронній сфері, однак не обмежується одним типом природних об'єктів. До них належать закони: «Про Кабінет Міністрів України» [9], «Про центральні органи виконавчої влади» [10], «Про місцеві державні адміністрації» [11], «Про місцеве самоврядування в Україні» [12], а також підзаконні нормативно-правові акти - постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів» від 25 червня 2020 р. № 614 [13], «Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України» від 18 липня 2007 р. № 950 [14] та ін. Вони закріплюють за відповідними суб'єктами публічної адміністрації завдання і повноваження у галузі охорони, використання і відтворення природних ресурсів, з питань забезпечення прав і свобод людини (при цьому зауважимо, що не всі з них прямо встановлюють і виокремлюють повноваження чи завдання цієї групи (стосовно прав і свобод), однак вони випливають із загальних принципів та вимог до діяльності суб'єктів публічної адміністрації, зокрема з положення ст. 3 Конституції України, та інших повноважень, які зокрема пов'язані із забезпеченням дотримання законодавства, адже ч. 2 ст. 13 Конституції України [1], яка закріплює досліджуване нами право, становить собою невід'ємну складову законодавства України), встановлюють засадничі вимоги до їх діяльності та рішень.

3. Нормативно-правові акти, які встановлюють засади та регулюють порядок діяльності суб'єктів публічної адміністрації за певними функціями публічного адміністрування, до яких, передусім, належать закони: «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» [15], «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» [16]. Ці закони закріплюють основні вимоги до порядок й процедур здійснення контролю та дозвільної діяльності суб'єктами публічної адміністрації, які мають враховуватись при виконанні відповідних функцій публічного адміністрування під час забезпечення, зокрема, реалізації права на користування природними об'єктами права власності народу України.

4. Нормативно-правові акти, які регулюють участь громадськості у публічному адмініструванні в окресленій галузі, серед яких, поза названими вище нормативно-правовими актами, які містять лише певні засади, зокрема наступні:

1) які встановлюють порядок та вимоги до участі громадськості в усіх галузях публічного адміністрування: постанова Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» від 3 листопада 2010 р. № 996 [17], «Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади» від 5 листопада 2008 р. № 976 [18];

2) які регулюють відносини участі громадськості виключно в сфері охорони довкілля та використання природних ресурсів, зокрема: постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку залучення громадськості до обговорення питань щодо прийняття рішень, які можуть впливати на довкілля» від 29 червня 2011 р. № 771 [19], наказ Міністерства екології та природних ресурсів країни «Про затвердження Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля» від 27 лютого 2002 р. № 88 [20]. Перераховані нормативно-правові акти регламентують форми, порядок участі громадськості у публічному адмініструванні, їх повноваження та вимоги до суб'єктів публічної адміністрації, які мають сприяти цьому. З точки зору адміністративно-правового забезпечення реалізації права на користування природними об'єктами права власності народу України участь громадськості проявляється у забезпеченні врахування громадської думки у процесі прийняття суб'єктами публічної адміністрації рішень (включаючи нормативно-правові акти) у сфері використання природних ресурсів з питань реалізації прав і свобод громадян, зокрема названого вище (пп. 3, 12 Порядку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р. № 996 [17], п. 1 Порядку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 червня 2011 р. № 771 [19]).

Наведені нормативно-правові акти регламентують право на користування природними об'єктами права власності народу України та/або закріплюють загальні вимоги до здійснення публічного адміністрування за напрямком забезпечення його реалізації. Вони (вимоги) конкретизуються, розвиваються, доповнюються та уточнюються за рахунок положень спеціальних нормативно-правових актів, які регулюють відносини природокористування за конкретними типами природних об'єктів. До них відносяться нормативні документи, поділені на відповідні класифікаційні групи за названими на початку статті критеріями, які регулюють адміністративно-правові відносини, пов'язані з користуванням наступними природними об'єктами права власності народу України: водними об'єктами, об'єктами тваринного світу загалом та водними біоресурсами зокрема, об'єктами рослинного світу, лісовими ресурсами, надрами, об'єктами природно-заповідного фонду. Що стосується земель як одного з таких об'єктів, то наразі предмет правового регулювання земельного законодавства не охоплює відносини, що складаються щодо земель народної форми власності, тому в межах даної статті воно не розглядатиметься (за виключенням питань користування територіями та об'єктами природно-заповідного фонду). Поза вказаним додамо, що нормативно-правові акти, поділені за критерієм природних об'єктів, доцільно розмежувати на основні та конкретизуючі, оскільки низка кодексів і законів, які регулюють адміністративно-правові відносини користування певними природними об'єктами та регламентують право власності народу України на них, містять засади регулювання за усіма напрямки публічного адміністрування, тоді як решта нормативно-правових актів, насамперед підзаконного рівня, стосуються конкретних напрямків або питань діяльності публічної адміністрації. У зв'язку з цим, до моменту поділу спеціальних нормативно-правових актів за природними об'єктами, пропонуємо виділити в окрему групу зазначені основні нормативні документи, з назв яких вже зрозуміло, щодо яких природних об'єктів та ресурсів йде мова, відзначаючи при цьому засади реалізації яких функцій публічного адміністрування вони закріплюють. Це дозволить підкреслити їх значення, схожість, а також надасть змогу зробити акцент на тому, до яких нормативно-правових актів варто звертатись за необхідністю їх застосування у першу чергу та які матимуть пріоритет, перевагу над рештою нормативних документів у відповідній сфері. адміністрація власність право україна

Враховуючи викладене, зазначимо, що до основних спеціальних нормативно-правових актів, які формують собою засади реалізації права на користування природними об'єктами права власності народу України та його адміністративно-правового забезпечення, належать наступні:

1) Кодекс України про надра (далі - КУпН [21];

2) Водний кодекс (далі - ВК) України [22];

3) Лісовий кодекс (далі - ЛК) України [23];

4) Закони України «Про тваринний світ» [24], «Про мисливське господарство та полювання» [25] і «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» [26], об'єднані в одну групу за ознакою природного об'єкта, оскільки усі вони регулюють відносини, пов'язані з користуванням об'єктами тваринного світу, відмінності полягають лише у тому, що перший з них встановлює загальні засади, наступний стосується конкретних видів природокористування цими об'єктами, а останній - стосується водних різновидів об'єктів тваринного світу;

5) Закон України «Про рослинний світ»;

6) Закон України «Про природно-заповідний фонд України» [28].

До спільних рис цих законів і кодексів варто віднести те, що усі основні спеціальні нормативно-правові акти, за деяким виключенням (що окремо буде розкрито під час визначення відмінних рис між ними) містять положення, присвячені таким питанням: 1) визнанню народу України власником природних об'єктів; 3) повноваженням суб'єктів публічної адміністрації; участі громадськості у публічному адмініструванні з питань природокористування; 4) умовам користування природними об'єктами та легітимації доступу до них, включаючи види і строки користування, дозвільної діяльності суб'єктів публічної адміністрації у цій сфері тощо; 5) прав та обов'язків користувачів природними об'єктами; 6) виконання функцій публічного адміністрування галузі природокористування поза дозвільною функцією, про яку було зазначено вище,: контролю, державного обліку і засад ведення державного кадастру.

Відмінні риси зазначених нормативно-правових актів у регулюванні адміністративно-правових відносин у названій сфері полягають у наступному: по-перше, усі вони [22; 23; 24; 26; 27; 28], окрім КУпН [21] та Закону України «Про мисливське господарство та полювання» [25] встановлюють загальний та спеціальний порядок природокористування (дана відмінність обумовлена специфікою надр як природних об'єктів, через яку користування ними у загальному порядку не допускається, щодо другого із законів ми зауважимо нижче); по-друге, на відміну від КУпН [21], у них [22; 23; 24; 25; 26; 27; 28] закріплено засади здійснення громадського контролю; по-третє, окремі з них мають власні особливості, про які ми зазначимо далі:

1) ВК України [22]: встановлює ширший перелік форм участі громадськості у публічному адмініструванні у галузі користування водними об'єктами, порівняно з рештою нормативно-правових актів цієї категорії; закріплює окремо повноваження у сфері регулювання водних відносин (ст.ст. 7 - 10) та компетенцію з питань управління і контролю (тобто публічного адміністрування) (гл. 4) [22], що, на нашу думку, є недоцільним, адже регулювання передбачає публічне адміністрування і окремі повноваження, повторюються (наприклад, щодо здійснення контролю, затвердження програм раціонального використання водних об'єктів). Єдина відмінність між цими структурними частинами Кодексу полягає в тому, що до суб'єктів регулювання цим нормативно-правовим актом віднесено Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування, тоді як суб'єктами публічного адміністрування названо лише органи виконавчої влади усіх рівнів. На нашу думку, застосований законодавцем підхід є дещо невдалим, оскільки, по-перше, суб'єктами публічної адміністрації є також органи місцевого самоврядування, які, по-друге, як закріплено у ст.ст. 8¹ - 10, уповноважені, зокрема, на здійснення контролю [22]. Відтак, розмежування суб'єктів публічної адміністрації, здійснене у ВК України за їх компетенцією у галузі користування водними об'єктами, видається не обґрунтованим та нелогічним. На нашу думку, доречніше вже тоді або перенести повноваження органів місцевого самоврядування до гл. 4 ВК України, або ж розмістити в межах гл. 1 усі статті, присвячені повноваженням та компетенції суб'єктів публічної влади, як це має місце в інших законах.

3) Закон України «Про мисливське господарство та полювання» [25] присвячений користуванню природними об'єктами тваринного світу у порядку спеціального природокористування, розвиваючи положення Закону України «Про тваринний світ» [24], тому не передбачає загальний порядок природокористування. Поза вказаним, ним також не передбачено засади здійснення публічного адміністрування у порядку виконання решти публічних функцій, окрім як контрольної;

4) Закон України «Про рослинний світ», на відміну від решти основних спеціальних нормативно-правових актів, не закріплює норму про право власності народу України на природні ресурси, натомість, право власності народу України на природні об'єкти рослинного світу опосередковано закріплені у ст. 7 ЛК України [23], ст. 4 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» [28] а також у нормативно-правових актах загального характеру [1; 8]. Також він не містить переліків повноважень суб'єктів публічної адміністрації, що зумовлено, припускаємо, тим, що відносини з користування природними об'єктами рослинного світу регулюються також ЛК України [23], законами України «Про природно-заповідний фонд України», «Про охорону навколишнього природного середовища» [8]. Однак, з огляду на те, що цей Закон регулює адміністративно-правові відносини природокористування аналогічно з рештою основних спеціальних нормативно-правових актів та містить здебільшого ті ж положення, які віднесено нами вище до спільних рис цієї групи нормативних документів, є не зрозумілим, чому саме повноваження суб'єктів публічної адміністрації у ньому відсутні. У такому разі, якщо б вони повністю співпадали із закріпленими у названих вище законах, доцільно було б закріпити відсильну норму на них, адже структурна частина, присвячена переліку суб'єктів, уповноважених на публічне адміністрування у цій сфері, розміщена у межах Закону України «Про рослинний світ» [27]. Але, їх вивчення дозволяє дійти висновку, що в межах названих законів відсутні положення, присвячені переліку повноважень суб'єктів публічної адміністрації у сфері користування об'єктами рослинного світу (якщо б вони повністю обмежувались лісами, тоді б, на нашу думку, не було потреби у прийнятті даного закону). Більш того, ЛК України встановлює їх повноваження лише у сфері лісового господарства та лісових відносин, тоді як Закон України «Про природно-заповідний фонд України» [28] так само не містить переліку повноважень суб'єктів публічної адміністрації, а Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» [8] має занадто загальний характер та поширюється на відносини користування усіма природними об'єктами. У зв'язку з цим виникає питання щодо причин відсутності правових норм із зазначеного питання в межах спеціального закону, присвяченого об'єктам рослинного світу. Відтак, вважаємо, що необхідно доповнити цей Закон положеннями про повноваження суб'єктів, уповноважених на публічне адміністрування в окресленій галузі. Аналогічними положенням варто, на нашу думку, доповнити Закон України «Про природно-заповідний фонд України» [28], адже нагадаємо, що суб'єкти публічної адміністрації можуть діяти тільки на підставі, у спосіб та в межах повноважень, визначених законодавством [1].

Окрім розглянутого, зауважимо також те, що решта нормативно-правових актів з категорії основних спеціальних містять засади реалізації функцій публічного адміністрування, які не передбачені у КУпН [21] та до яких належать наступні: моніторинг [22; 23; 24; 26; 27], лімітування (встановлення лімітів на природокористування, прогнозів щодо допустимого обсягу користування природними ресурсами тощо) [26; 27; 28], нормування [22], інвентаризація [23], сертифікація [23], а також нормативно-правового регулювання, засади здійснення якого закріплено лише у ЛК України [23]. Водночас, підкреслимо, що вимоги до виконання функцій квотування та державної експертизи закріплені тільки у КУпН [21]. Це свідчить про те, що законодавство передбачає різні способи адміністративно-правового забезпечення реалізації права на користування природними об'єктами права власності народу України залежно від типу природного об'єкта: одні є спільними для усіх, що вказує на їх засадничий характер (контроль, дозвільне регулювання, державний облік і ведення кадастрів), інші - властиві для більшості сфер природокористування, виділених за природним об'єктом (моніторинг, лімітування), що свідчить про їх не менш вагому роль, але не універсальну роль у публічному адмініструванні, а решта - характерні лише для конкретних галузей природокористування, що обумовлено специфікою природних об'єктів (нормування, інвентаризація, сертифікація, квотування, державна експертиза).

Розглядаючи дану категорію спеціальних нормативно-правових актів, які закладають засади реалізації права на користування природними об'єктами права власності народу України та його адміністративно-правового забезпечення, зазначимо, що до них варто також віднести низку нормативно-правових актів підзаконного рівня, якими затверджено положення про суб'єктів публічної адміністрації, уповноважених на публічне адміністрування у галузі природокористування щодо певних видів природних об'єктів, що кореспондує аналогічній групі загальних нормативно-правових актів, присвячених засадам діяльності суб'єктів, які спеціалізуються на природоохоронній сфері, однак не обмежується одним типом природних об'єктів. До них доцільно віднести, зокрема, постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про Державну службу геології та надр України» від 30 грудня 2015 р. № 1174, «Про затвердження Положення про Державне агентство водних ресурсів України» від 20 серпня 2014 р. № 393 [30], «Про затвердження Положення про Державне агентство лісових ресурсів України» від 8 жовтня 2014 р. № 521 [31], «Про затвердження Положення про Державне агентство меліорації та рибного господарства України» від 30 вересня 2015 р. № 895 [32].

Рухаючись далі, зазначимо, що положення названих вище основних законів розвиваються у низці конкретизуючих, систему яких складають закони та здебільшого підзаконні нормативно-правові акти, з більшості назв яких, порівняно з законами, випливає не лише предмет їх правового регулювання, а й функція публічного адміністрування, порядок реалізації якої ними регулюється. Щоб не перераховувати увесь їх загал в межах нашої статті, розглянемо лише кілька груп, виокремлених за природнім об'єктом.

1) щодо надр: закони: «Про угоди про розподіл продукції» [33], яким закріплено сутність, умови, порядок та інші правила, пов'язані з укладенням таких угод, а також, зокрема, засади здійснення їх державної реєстрації, особливості природокористування за цими угодами, видачі й дії дозволів на їх умовах, державного контролю за їх виконанням тощо; «Про газ (метан) вугільних родовищ» [34] і «Про нафту і газ» [35], які не увійшли до списку основних спеціальних нормативно-правових актів, оскільки застосований в їх межах підхід до нормативно-правового регулювання значно відрізняється від них, не охоплюючи усі ті положення, які дозволяють об'єднати основні нормативно-правові акти в одну групу. Крім того, вони містять положення, які дозволяють конкретизувати лише окремі аспекти публічного адміністрування з питань користування надрами як об'єктами права власності народу України, обумовлені специфікою різновидів природних ресурсів, які добуваються у них. А саме, варто наголосити на тому, що цими законами встановлено: забезпечення раціонального використання надр та захисту прав та інтересів суб'єктів відносин, які виникають з приводу користування надрами, як засади публічної політики; засади здійснення державного контролю (нагляду) і дозвільної діяльності суб'єктами публічної адміністрації; повноваження органів місцевого самоврядування [34; 35].

З приводу останнього зауважимо, що нам видається не зовсім зрозумілим, чому названі Закони закріплюють компетенцію лише певних суб'єктів публічної адміністрації, адже на публічне адміністрування у вказаній галузі, що додатково підтверджується положеннями цих Законів, уповноважені також органи державної влади. На нашу думку, з огляду на вимоги до діяльності суб'єктів публічної адміністрації, закріплені Конституцією України [1], необхідно або встановити чіткий перелік повноважень усіх суб'єктів владних повноважень, які виконують функції публічного адміністрування в окресленій сфері, або ж закріпити відсильні норми на закони, якими такі повноваження закріплені, за умови що вони не мають специфіки щодо публічного адміністрування природокористування надрами за напрямками, передбаченими Законами України «Про газ (метан) вугільних родовищ» [34] і «Про нафту і газ» [35].

Крім названих законів, більшу частину цієї категорії нормативно-правових джерел складають підзаконні акти, до яких належать: постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку державного обліку родовищ, запасів і проявів корисних копалин» від 31 січня 1995 р. № 75 [36], «Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами» від 30 травня 2011 р. № 615 [37], «Про затвердження Порядку проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами» від 23 вересня 2020 р. № 993 [38], «Про затвердження Положення про порядок здійснення державного гірничого нагляду» від 21 лютого 1995 р. № 134 [39], «Про затвердження Положення про порядок установлення квот на видобуток окремих видів корисних копалин» від 22 грудня 1994 р. № 862 [40], «Про затвердження Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин» від 22 грудня 1994 р. № 865 [41];

2) щодо водних об'єктів прийнято такі підзаконні акти: постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку ведення державного водного кадастру» від 8 квітня 1996 р. № 413 [42], «Про затвердження Порядку видачі дозволів на спеціальне водокористування та внесення змін до постанови» від 13 березня 2002 р. № 321 [43], «Про затвердження Порядку здійснення державного моніторингу вод» від 19 вересня 2018 р. № 758 [44], наказ Міністерства екології та природних ресурсів України «Про затвердження Порядку ведення державного обліку водокористування» від 16 березня 2015 р. № 78 [45];

3) щодо лісових ресурсів перелік нормативно-правових актів також представлений переважно підзаконними: постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку ведення державного лісового кадастру та обліку лісів» від 20 червня 2007 р. № 848 [46], «Про врегулювання питань щодо спеціального використання лісових ресурсів» від 23 травня 2007 р. № 761 [47], якою затверджено порядки спеціального використання лісових ресурсів та видачі дозволів на нього [47], «Про затвердження Порядку проведення національної інвентаризації лісів та внесення зміни у додаток до Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних» від 21 квітня 2021 р. № 392 [48];

5) щодо об'єктів рослинного світу доцільно згадати такі підзаконні акти: постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку ведення державного обліку і кадастру рослинного світу» від 22 лютого 2006 р. № 195 [49], наказ Міністерства екології та природних ресурсів України «Про затвердження Інструкції про порядок установлення нормативів спеціального використання природних рослинних ресурсів» від 12 лютого 2002 р. № 61 [50];

Отже, наведений перелік нормативно-правових актів не є вичерпним, але обрані нами дозволяють продемонструвати, що здебільшого підзаконні нормативно-правові акти у цій сфері пов'язані безпосередньо із функціями публічного адміністрування, виконання яких дозволяє забезпечити реалізацію права громадян на користування природними об'єктами права власності народу України адміністративно-правовими засобами. Інакше кажучи, якщо звернути увагу на назви й зміст розглянутих нормативних документів, то можна побачити, що кожен з них присвячений виконанню певних функцій публічної адміністрації у сфері природокористування, про які йшла мова вище. Однак, не дивлячись на їх велику кількість, маємо констатувати наявність недоліків нормативно-правового забезпечення з окреслених питань, які проявляються, насамперед, у відсутності нормативно-правових актів, якими мають бути затверджені порядки діяльності суб'єктів публічної адміністрації за напрямками здійснення таких, передбачених чинним законодавством, функцій публічного адміністрування, як контрольна, дозвільна (щодо природних об'єктів рослинного світу), моніторингу (щодо лісових, тваринних і рослинних ресурсів), нормування (щодо водокористування), сертифікації (лісових ресурсів). Такий стан свідчить про невиконання положень основних спеціальних законів, якими передбачено їх затвердження, зокрема ч. 5 ст. 62 КУпН [21], ч. 2 ст. 19 ВК України [22], ч. 2 ст. 56 ЛК України [23], ч. 2 ст. 57 Закону України «Про тваринний світ» [24], ст. 39 Закону України «Про рослинний світ» [27], ч. 2 ст. 62 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» [28], а також про неврегульованість відносин публічного адміністрування, яка унеможливлює його здійснення, оскільки у протилежному випадку буде не дотримано вимог Конституції України до діяльності суб'єктів публічної адміністрації [1]. Вказане, на нашу думку, доводить необхідність виправлення окресленого недоліку шляхом розробки та прийняття нормативно-правових актів, якими буде затверджено відповідні порядки діяльності суб'єктів публічної адміністрації за напрямками виконання названих функцій публічного адміністрування, спрямованих зокрема на забезпечення реалізації права користування природними об'єктами права власності народу України.

Висновки

Таким чином, підсумовуючи викладене у статті, зазначимо, що засади реалізації права громадян на користування природними об'єктами права власності народу України складає розгалужена система нормативно-правових актів різної юридичної сили, яку формує велика кількість нормативних документів загального та спеціального характеру. Однак, не дивлячись на суттєве нормативно-правове підґрунтя, сьогодні залишаються неврегульованими адміністративно-правові відносини, які складаються з приводу реалізації названого конституційного права та його адміністративно-правового забезпечення за напрямками виконання контрольної, дозвільної, моніторингу, сертифікації та інших функцій публічного адміністрування у галузі використання природних ресурсів. Крім того, зазначеним нормативно-правовим актам властиві й інші недоліки (які не обмежуються висвітленими в межах даної статті), які потребують свого виправлення шляхом внесення змін і доповнень до чинних нормативно-правових актів. Це підтверджує актуальність та необхідність проведення нашого дослідження та обумовлює потребу у подальшому науковому пізнанні механізму адміністративно-правового забезпечення реалізації цього права, що дасть змогу виявити інші проблеми нормативно-правового регулювання та сформулювати конкретні пропозиції та рекомендації щодо їх вирішення.

Список використаних джерел

1. Конституція України: Закон України від 28 червня 1996 р. № 254к/96-ВР. Відомості Верховної Ради України (ВВР). 1996. № 30. Ст. 141.

2. Скакун О. Ф. Теорія права і держави: підруч. 2-ге вид. Київ: Алерта; КНТ; ЦУЛ, 2010. 520 с.

3. Теорія держави і права: підруч. / кол. авт.; кер. авт. кол. канд. юрид. наук, проф. Ю.А. Ведєрніков. 3-є вид. перероб. і доп. Дніпро: Дніпроп. держ. ун-т внутр. справ, 2016; Ліра ЛТД. 480 с.

4. Щодо порядку застосування нормативно-правових актів у разі існування неузгодженості між підзаконними актами: лист Міністерства юстиції України від 30 січня 2009 р. № Н-35267-18. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v3526323-09 (дата звернення: 05.08.2022).

5. Щодо практики застосування норм права у випадку колізії: лист Міністерства юстиції України від 26 грудня 2008 р. № 758-0-2-08-19. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v0758323-08 (дата звернення: 05.08.2022)

6. Закон. Центр законопроектних студій. URL: http://lawdrafting.org/law/ (дата звернення: 05.08.2022).

7. Рішення Конституційного Суду України (Другий сенат) у справі за конституційною скаргою громадянки України Левченко Ольги Миколаївни щодо відповідності Конституції України (конституційності) припису пункту 5 розділу ІІІ «Прикінцеві положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення» від 2 березня 2015 року № 213- VIII: від 18 червня 2020 р. № 5-р(П)/2020. URL: https://ccu.gov.ua/sites/default/files/docs/5_p2_2020.pdf (дата звернення: 05.08.2022).

8. Про охорону навколишнього природного середовища: Закон України від 25 червня 1991 р. № 1264-ХІІ. Відомості Верховної Ради України (ВВР). 1991. № 41. Ст. 546.

9. Про Кабінет Міністрів України: Закон України від 27 лютого 2014 р. № 794-VII. Відомості Верховної Ради України (ВВР). 2014. № 13. ст. 222.

10. Про центральні органи виконавчої влади: Закон України від 17 березня 2011 р. № 3166-VI. Відомості Верховної Ради України (ВВР). 2011. № 38. Ст. 385.

11. Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 9 квітня 1999 р. № 586-XIV. Відомості Верховної Ради України (ВВР). 1999. № 20-21. ст. 170.

12. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР. Відомості Верховної Ради України (ВВР). 1997. № 24. ст. 190.

13. Деякі питання Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів: постанова Кабінету Міністрів України від 25 червня 2020 р. № 614. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/614-2020- %D0%BF#Text (дата звернення: 05.08.2022)

14. Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України: Постанова Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 р. № 950. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/950-2007-%D0%BF#Text (дата звернення: 05.08.2022)

15. Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності: Закон України від 5 квітня 2007 р. № 877-V. Відомості Верховної Ради України (ВВР). 2007. № 29. Ст. 389.

16. Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності: Закон України від 6 вересня 2005 р. № 2806-IV. Відомості Верховної Ради України (ВВР). 2005. № 48. Ст. 483.

17. Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики: постанова Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р. № 996. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/996-2010-%D0%BF (дата звернення: 05.08.2022).

18. Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади: постанова Кабінету Міністрів України від 5 листопада 2008 р. № 976. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/976-2008-%D0%BF (дата звернення: 05.08.2022).

19. Про затвердження Порядку залучення громадськості до обговорення питань щодо прийняття рішень, які можуть впливати на довкілля: постанова Кабінету Міністрів України від 29 червня 2011 р. № 771. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/771-2011-%D0%BF (дата звернення: 05.08.2022).

20. Про затвердження Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля: наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 27 лютого 2002 р. № 88. URL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/z0276-02 (дата звернення: 05.08.2022).

21. Кодекс України про надра: Закон України від 27 липня 1994 р. № 132/94-ВР. Відомості Верховної Ради України (ВВР). 1994. № 36. Ст. 340.

22. Водний кодекс України: Закон України від 6 червня 1995 р. № 213/95-ВР. Відомості Верховної Ради України (ВВР). 1995. № 24. Ст. 189.

23. Лісовий кодекс України: Закон України від 21 січня 1994 р. № 3852-ХІІ. Відомості Верховної Ради України (ВВР). 1994. № 17. Ст. 99.

24. Про тваринний світ: Закон України від 13 грудня 2001 р. № 2894-ІІІ. Відомості Верховної Ради України (ВВР). 2002. № 14. Ст. 97.

25. Про мисливське господарство та полювання: Закон України від 22 лютого 2000 р. № 1478-ІІІ. Відомості Верховної Ради України. 2000. № 18. Ст. 132.

26. Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів: Закон України від 8 липня 2011 р. № 3677-VL Відомості Верховної Ради України. 2012. № 17. Ст. 155.

27. Про рослинний світ: Закон України від 9 квітня 1999 р. № 591-XIV. Відомості Верховної Ради України. 1999. № 22-23. Ст. 198.

28. Про природно-заповідний фонд України: Закон України від 16 червня 1992 р. № 2456-ХІІ. Відомості Верховної Ради України (ВВР). 1992. № 34. Ст. 502.

29. Про затвердження Положення про Державну службу геології та надр України: Постанова Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 р. № 1174. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1174- 2015-%D0%BF (дата звернення: 05.08.2022).

30. Про затвердження Положення про Державне агентство водних ресурсів України: Постанова Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 р. № 393. URL:https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/393-2014-%D0%BF (дата звернення: 05.08.2022).

31. Про затвердження Положення про Державне агентство лісових ресурсів України: Постанова Кабінету Міністрів України від 8 жовтня 2014 р. № 521. URL:https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/521-2014-%D0%BF (дата звернення: 05.08.2022).

32. Про затвердження Положення про Державне агентство меліорації та рибного господарства України: Постанова Кабінету Міністрів України від 30 вересня 2015 р. № 895. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/895-2015-%D0%BF (дата звернення: 05.08.2022).

33. Про угоди про розподіл продукції: Закон України від 14 вересня 1999 р. № 1039-XFV. Відомості Верховної Ради України (ВВР). 1999. № 44. Ст. 391.

34. Про газ (метан) вугільних родовищ: Закон України від 21 травня 2009 р. № 1392-VI. Відомості Верховної Ради України (ВВР). 2009. № 40. Ст. 578.

35. Про нафту і газ: Закон України від 12 липня 2001 р. № 2665 -III. Відомості Верховної Ради України (ВВР). 2001. № 50. Ст. 262.

36. Про затвердження Порядку державного обліку родовищ, запасів і проявів корисних копалин: Постанова Кабінету Міністрів України від 31 січня 1995 р. № 75. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/75-95-%D0%BF#Text (дата звернення: 05.08.2022)

37. Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами: Постанова Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 р. № 615. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/615-2011-%D0%BF#Text (дата звернення: 05.08.2022).

38. Про затвердження Порядку проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами: Постанова Кабінету Міністрів України від 23 вересня 2020 р. № 993. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/993-2020-%D0%BF#n10 (дата звернення: 05.08.2022).

39. Про затвердження Положення про порядок здійснення державного гірничого нагляду: Постанова Кабінету Міністрів України від 21 лютого 1995 р. № 134. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/134-95-%D0%BF#Text (дата звернення: 05.08.2022).

40. Про затвердження Положення про порядок установлення квот на видобуток окремих видів корисних копалин: Постанова Кабінету Міністрів України від 22 грудня 1994 р. № 862. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/862-94-%D0%BF#Text (дата звернення: 05.08.2022).

41. Про затвердження Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин: Постанова Кабінету Міністрів України від 22 грудня 1994 р. № 865. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/865-94-%D0%BF#Text (дата звернення: 05.08.2022).

42. Про затвердження Порядку ведення державного водного кадастру: Постанова Кабінету Міністрів України від 8 квітня 1996 р. № 413. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/413-96- %D0%BF#Text (дата звернення: 05.08.2022).

43. Про затвердження Порядку видачі дозволів на спеціальне водокористування та внесення змін до постанови: Постанова Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 р. № 321. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/321-2002-%D0%BF#Text (дата звернення: 05.08.2022).

44. Про затвердження Порядку здійснення державного моніторингу вод: Постанова Кабінету Міністрів України від 19 вересня 2018 р. № 758. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/758-2018- %D0%BF#Text (дата звернення: 05.08.2022).

45. Про затвердження Порядку ведення державного обліку водокористування: Наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 16 березня 2015 р. № 78. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0382-15#Text (дата звернення: 05.08.2022).

46. Про затвердження Порядку ведення державного лісового кадастру та обліку лісів: Постанова Кабінету Міністрів України від 20 червня 2007 р. № 848. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/848-2007-%D0%BF#Text (дата звернення: 05.08.2022).

47. Про врегулювання питань щодо спеціального використання лісових ресурсів: Постанова Кабінету Міністрів України від 23 травня 2007 р. № 761. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/761- 2007-%D0%BF#Text (дата звернення: 05.08.2022).

48. Про затвердження Порядку проведення національної інвентаризації лісів та внесення зміни у додаток до Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних: Постанова Кабінету Міністрів України від 21 квітня 2021 р. № 392. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/392-2021-%D0%BF#Text (дата звернення: 05.08.2022).

49. Про затвердження Порядку ведення державного обліку і кадастру рослинного світу: Постанова Кабінету Міністрів України від 22 лютого 2006 р. № 195. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/195-2006-%D0%BF#Text (дата звернення: 05.08.2022).

50. Про затвердження Інструкції про порядок установлення нормативів спеціального використання природних рослинних ресурсів: Наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 12 лютого 2002 р. № 61. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0202-02#Text (дата звернення: 05.08.2022).