Некоторые аспекты деятельности прокуратуры Российской Федерации в сфере противодействия самовольному строительству

-- земельный участок, на котором возведена постройка, не был предоставлен в установленном порядке;

-- разрешенное использование земельного участка, на котором возведена постройка, не допускает строительства на нем данного объекта;

-- постройка возведена, создана без получения на это необходимых разрешений;

-- постройка создана с нарушением градостроительных и строительных норм и правил [3].

Действия по возведению самовольной постройки могут нарушать либо права собственника земельного участка (самовольная постройка, возведенная без согласия названного собственника, ограничивает его право собственности), либо охраняемые государством интересы (охрана окружающей среды, осуществление недропользования и др.). В последнем случае кроме положений гл. 17 Гражданского кодекса Российской Федерации нарушаются нормы Градостроительного, Земельного, Водного, Лесного кодексов Российской Федерации, а также Федеральных законов № 73-ФЗ от 25.06.2002 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и № 69-ФЗ от 31.03.1999 «О газоснабжении в Российской Федерации», Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» и др. сноски?

Прежде чем говорить о прокурорской деятельности в данной сфере, обратимся к истории совершенствования ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Президент Российской Федерации В. В. Путин 15.06.2017 в рамках специальной программы «Прямая линия Президента России Владимира Путина» обратил внимание на проблему самовольных построек, отмечая ее комплексность и необходимость при ее решении учитывать как публичные (например, исполнение природоохранного законодательства), так и частные (например, право частной собственности) интересы. По результатам указанной программы сформирован перечень поручений Президента Российской Федерации, в соответствии с которым приняты два Федеральных закона, а именно: от 03.08.20l8 № 339-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и статью 22 Федерального закона «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее -- Закон 339-ФЗ) и от 03.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее -- Закон 342-ФЗ), подготовленный непосредственно во исполнение пп. «д» п. 1 указанного перечня.

Вероятно, что одним из поводов повышенного внимания к самовольному строительству стал массовый снос в 2016 г. в Москве зданий, незаконно возведенных в коммерческих целях, сопряженный с судебными процессами и участием в них прокуроров.

Правоотношения, регулируемые ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, и ранее являлись предметом рассмотрения на пленумах Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Одной из причин необходимости изменения редакции ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации в соответствии с Законом 339- ФЗ явились частые требования балансодержателей линейных объектов сноса зданий, являющихся единственным жильем граждан. Закон 339-ФЗ уточнил условия сноса самовольной постройки, а также существенно сократил перечень случаев принятия органами местного самоуправления таких решений. Кроме того, в Законе уточнено определение самовольной постройки с целью исключения возможности отнесения к таким постройкам легально возведенных объектов.

Помимо прочего, Законом № 342- ФЗ определены механизм приведения самовольной постройки в соответствие с установленными требованиями и исключительно судебный порядок принятия решения о сносе или «легализации» самовольной постройки применительно к объекту индивидуального жилищного строительства или возведенному на садовом земельном участке жилому или садовому дому.

Указанными Федеральными законами введены и другие положения, регулирующие рассматриваемые правоотношения. Помимо гражданско-правовых последствий законодательством Российской Федерации за «самострой» предусмотрено привлечение к административной и уголовной ответственности. В частности, в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации содержатся следующие статьи: 7.1. (самовольное занятие земельного участка), 7.4. (незаконная застройка и использование площадей залегания полезных ископаемых и их недр), 7.6. (самовольное занятие или пользование водным объектом), 7.9. (самовольное занятие или использование лесных участков), 7.14. (незаконная организация или проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на землях объектов культурного наследия), 7.14.2. (неисполнение заказчиком и (или) лицом, проводящим земляные, строительные, дорожные или иные работы, обязанности по приостановлению указанных работ в установленном законом случае), и, конечно же, ст. 9.5. (нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию).

Уголовным кодексом Российской Федерации возведение незаконной постройки не относится к уголовно-правовым деяниям, однако за действия, сопутствующие такому строительству, лицо может быть привлечено к уголовной ответственности по ряду составов. Среди таковых ст. 159 (мошенничество), ст. 171 (осуществление незаконной предпринимательской деятельности), ст. 330 (самоуправство), ст. 238 (выполнение работ, не отвечающих требованиям безопасности жизни или здоровья потребителей) и др. [4, с. 54].

Тем не менее, несмотря на принятие указанных Законов, а также наличие обозначенных норм- санкций, тема самовольного строительства продолжает быть актуальной. Деятельность органов прокуратуры в обозначенной сфере направлена как на пресечение самого процесса незаконного строительства, так и на решение вопроса о дальнейшей судьбе незаконно построенных объектов.

Пункт «в» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации напрямую относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов [5], в связи с чем в указанном направлении представляет собой интерес работа региональных прокуроров. Вместе с тем, по результатам изучения докладных прокуроров всех субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур за 2021 год следует, что вопросам самовольного строительства внимание уделено лишь в шести прокуратурах, а именно: Ростовской и Новосибирской областях, республиках Дагестан и Северная Осетия -- Алания, Волжской и Байкальской природоохранных прокуратурах.

В Республике Дагестан принимались комплексные меры по противодействию самовольному возведению объектов капитального строительства. Кроме того, правительством Республики Дагестан разработана «Дорожная карта» по легализации самовольно возведенных домов, в соответствии с которой в 2021 году введено в эксплуатацию 88 многоквартирных домов, а также утверждена программа по устранению недостатков в рассматриваемой сфере, исполнение которой контролируется прокуратурой республики.

Помимо прочего, прокуратурой Республики Дагестан создана и функционирует межведомственная рабочая группа на уровне субъекта Российской Федерации, состоящая из должностных лиц республиканских органов власти, в частности Министерства строительства (далее -- Минстрой Республики Дагестан), а также Федеральной службы безопасности и Федеральной службы судебных приставов России, Министерства внутренних дел России, Следственного комитета Российской Федерации. Аналогичные рабочие группы созданы в городах Махачкала, Каспийск, Буйнакск, Хасавюрт и Дербент.

Кроме того, в деятельности Минстроя Республики Дагестан прокуратурой выявлены недостатки при осуществлении контрольно-надзорных функций, а именно многочисленные нарушения при реализации полномочий по пресечению самовольного строительства, а также ненадлежащей организации контрольных мероприятий. С учетом этого министру строительства Республики Дагестан вносились представления, по результатам рассмотрения, которых в министерстве произведены организационные мероприятия, в том числе смена руководителей профильных подразделений. Глава Республики проинформирован прокуратурой Республики Дагестан о необходимости принятия комплексных мер по противодействию возведению самовольных построек.

Прокуратурой Республики Северная Осетия -- Алания по результатам проведенных в 2021 году прокурорских проверок всех строящихся многоквартирных домов вскрыты многочисленные нарушения строительных норм и правил, связанных в том числе с бездействием Службы государственного жилищного и архитектурно-строительного надзора республики. По итогам рассмотрения, принятых в результате выявленных нарушений мер прокурорского реагирования к административной ответственности привлечены 44 должностных лица, приостановлено самовольное возведение четырех многоквартирных домов. Председателю правительства Республики Северная Осетия -- Алания также вносилось представление об устранении нарушений законов, которое рассмотрено и удовлетворено.

Часто возведение самовольных построек сопряжено с нарушениями природоохранного законодательства. Так, по требованию Волжского межрегионального природоохранного прокурора в Ульяновской области демонтировано семь самовольно установленных объектов в охранной зоне постов наблюдения за качеством атмосферного воздуха без согласования территориального органа Центра по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Вследствие принятия Байкальским межрегиональным природоохранным прокурором мер реагирования в Прибайкальском национальном парке ликвидировано 45 самовольно размещенных строений. Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации удовлетворены исковые требования Восточно-Байкальского межрайонного природоохранного прокурора к Министерству природных ресурсов Республики Бурятия, Федеральному агентству водных ресурсов об обязании организовать мероприятия по охране водного объекта -- реки Селенга путем освобождения от самовольно возведенных строений.

Прокуратурой Новосибирской области также был обозначен ряд проблем в сфере противодействия самовольному строительству. Первой такой проблемой является длительное исполнение судебных решений в указанной сфере. Обращено внимание на тот факт, что п. 2, 3 ч. 12 ст. 55.32 Градостроительного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления наделен полномочиями по обращению в суд с исковыми заявлениями об изъятии земельного участка и о его продаже с публичных торгов (передаче в государственную или муниципальную собственность), на реализацию которых выделено только 6 месяцев (ч. 11 ст. 55.32 Градостроительного кодекса Российской Федерации), которых, как показывает практика, не достаточно. Следующая проблема состоит в недостаточности санкций, содержащихся в ст. 7.1, ч. 1 и 5 ст. 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также неэффективности исполнения должностными лицами органов местного самоуправления своих обязанностей.

Представляется интересным кассационное определение Верховного Суда Российской Федерации (№ 9- КГ19-25) по жалобе ООО «ТНП- Интер», вынесенное 14 апреля 2020 г. с участием представителя Генеральной Прокуратуры Российской Федерации, отменившее апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Нижегородского областного суда от 2 апреля 2019 г. с направлением дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции. Причиной возникшего спора стало признание некоторых построек, возведенных ООО «ТНП- Интер», капитальными, с чем не согласился суд первой инстанции и поддержал апелляционный суд. Среди причин отмены указанного определения стал немотивированный вывод суда апелляционной инстанции о необходимости сноса указанных построек без рассмотрения возможности их приведения в соответствие с обязательными требованиями, а также вывод об отнесении исследуемых объектов к постройкам некапитального типа без проведения соответствующей судебной экспертизы либо вызова и опроса эксперта.

Указанная позиция поддерживается рядом авторов [5], которые указывают на то, что для правильного рассмотрения аналогичных дел помимо юридических знаний требуются знания в области геодезии, картографии, лесоустройства, градостроительства и т.д.

Другими словами, правильная, всесторонняя, подробная, и главное -- авторитетная, экспертиза спорных вопросов поможет избежать ситуаций, подобных описанной выше. В связи с этим прокурору при участии в рассмотрении аналогичных дел необходимо особое внимание уделять как результатам экспертизы, так и ее потенциальной авторитетности «в глазах» судебного органа.

Еще одним спорным вопросом является особенное понимание некоторыми авторами [6] норм ст. 35 Земельного кодекса Российской Федерации, а также приписываемого им приоритета перед нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующими право собственности на земельный участок и здание на нем. Несмотря на положения закона о единстве судьбы земельного участка и расположенного на нем объекта недвижимости, правоприменительная практика не всегда придерживается аналогичного мнения. Так, согласно позиции Верховного Суда Российской Федерации, невозможно разделить «самострой» при бракоразводном процессе, что позволяет сделать вывод о разной судьбе земельного участка и здания на нем.

прокуратура самовольное строительство

Выводы и заключение