Правове забезпечення співробітництва держав у сфері охорони культурних цінностей: досвід Європейського Союзу

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ СПІВРОБІТНИЦТВА ДЕРЖАВ У СФЕРІ ОХОРОНИ КУЛЬТУРНИХ ЦІННОСТЕЙ: ДОСВІД ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ

В.О. Шульга аспірантка кафедри

права Європейського Союзу

Сьогодні не викликає сумніву, що культурні цінності є важливим джерелом наукового пізнання як історії мистецтва, так і історії людства в цілому. На жаль, щорічний нелегальний обіг предметів мистецтва в світі вражає за обсягом, і входить в трійку такого обігу разом з наркотиками і зброєю, що лідирують в даному антирейтингу. Посприяла незаконному обігу культурних цінностей і світова пандемія, внаслідок чого обіг набув нових масштабів - епідеміологічні обмеження дозволили торговцям предметами культури скористалися перевагами зниження безпеки на археологічних пам'ятках та музеях, щоб безкарно брати участь у незаконних розкопках та крадіжках. Тому однією із важливих сфер співробітництва держав є охорона культурних цінностей. Безумовно, міжнародною спільнотою напрацьовано універсальні нормативні акти щодо охорони культурних цінностей та запобігання їх незаконному переміщенню. У той же час і на регіональному рівні діяльність щодо охорони культурних цінностей також виступає важливим напрямком співпраці держав-членів. Зважаючи на євроінтеграційні наміри нашої держави особливий інтерес викликає вивчення розвитку співробітництва держав-членів Європейського Союзу у сфері охорони культурних цінностей та сучасний стан його правового забезпечення.

Дане питання не залишено поза увагою як вітчизняних, так і зарубіжних вчених, воно знайшло своє відображення, зокрема, в працях таких вчених як Акуленко В., Котис О., Кот С., Парагайло В., Приходько Л. та ін. Однак, безумовно, тема продовжує залишатися перспективною для дослідження.

Погоджуємося з В. Парагайло, що крім загальновизнаних світових конвенційних актів, заслуговують на увагу і регулятивні документи регіонального значення. Регіональні суб'єкти нормотворення також видають стандартні конвенції щодо збереження та охорони культурної спадщини, а європейська міждержавна взаємодія в цій сфері набула нормативного відображення, зокрема, в документах ЄС [1, с. 144-145].

Так, інтеграційні процеси в Європі призвели до появи такого наднаціонального утворення, яким на сьогодні виступає Європейський Союз, діяльність якого переслідувала насамперед економічні та політичні цілі. Незважаючи на те, що в Римському договорі 1957 року розвиток культури держав-членів був визначений одним з напрямів діяльності Спільноти, проте сфера культури загалом та охорони культурних цінностей зокрема тривалий час належала виключно до внутрішньої компетенції держави-члена.

Принагідно відмітимо, що свого часу Європейське Економічне Співтовариство (ЄЕС) вдалося деякою мірою до правового регулювання охорони культурних цінностей у Рекомендації 75/65/EEC Комісії ЄЕС від 20 грудня 1974 року щодо захисту архітектурної та природної спадщини, коли було визнано небезпеку зникнення такої спадщини та наголошено на необхідності вжиття негайних заходів. У 1980-тих роках резолюціями Ради Міністрів культури ЄЕС було визначено значущість архітектурної спадщини Європи, збереження творів мистецтва та артефактів та налагодження ефективної співпраці в межах Спільноти у вказаній сфері [2, с. 266].

З підписанням Маастрихтського договору 1992 року культурна політика офіційно визнана одним з напрямків діяльності Європейського Союзу, а створення в рамках об'єднаної Європи єдиного ринку зумовило необхідність більш тісної взаємодії в правовій сфері задля припинення зростаючого обсягу незаконного вивезення культурних цінностей з держав-членів Спільноти. Для досягнення погоджених дій у вказаній сфері було прийнято Регламент № 3911/92 Ради міністрів ЄЕС про експорт культурних товарів від 9 грудня 1992 року [3].

Відмітимо, що документ оперував таким поняттям як «культурні товари», зміст якого розкривався у додатку і охоплював чотирнадцять категорій культурних цінностей, передбачаючи процедуру їх вивезення за межі території Європейського Союзу. Крім того, встановлювалась система контролю та моніторингу за їх переміщенням, зокрема введено європейську ліцензію на експорт культурного товару, яка була необхідна для вивезення культурних цінностей за межі митної території Співтовариства. Досягненням даного документу стала реальна гарантія для всіх держав-членів ЄС того, що культурні цінності не можуть залишати територію Співтовариства без мінімального контролю, здійснюваного кожною країною ЄС.

В Регламент № 3911/92 про експорт культурних товарів декілька раз вносились суттєві зміни та уточнення, зокрема одним з таких документів є Регламент Ради ЄЕС № 974/2001 від 14 травня 2001 року, що загалом зумовило необхідність більш чіткого та раціонального викладення його положень і відобразилося в його кодифікації [4]. Регламентом визначено список культурних цінностей в Додатку А, для вивезення яких необхідна ліцензія ЄС. Це, наприклад, археологічні предмети, книги старше 100 років, весь антикваріат, транспортні засоби старше 75 років, географічні карти, надруковані більше 200 років тому, архіви старше 50 років. Причому культурні цінності охоплені Регламентом тільки в тому випадку, якщо вони відповідають вартісним лімітами з Додатка В Регламенту або перевищують їх, наприклад, для картини - 150 тис. євро; акварелей, гуаші, пастелі - 30 тис. євро; скульптур, книг, колекцій - 50 тис. євро; мозаїки, гравюри - 15 тис. євро; архівів, манускриптів, археологічних предметів - незалежно від вартості.

Як бачимо, при прийнятті рішення про видачу ліцензії на вивезення культурних цінностей критеріями в ЄС виступають вік і вартість предметів. У той же час національні законодавства найчастіше відрізняються набагато більшою «суворістю», ніж законодавство ЄС. В окремих країнах ЄС вивезення предметів, дозволених за ліцензією ЄС, може бути заборонено національними законами або додатково необхідна національна ліцензія (сертифікат).

Ліцензії ЄС на вивезення уповноважені видавати, в основному, міністерства культури країн, хоча в деяких країнах існують і інші органи, які здійснюють моніторинг і контроль ввезення і вивезення культурних цінностей і це можуть бути інші відомств, а також музеї, бібліотеки [5]. Ліцензія ЄС є основним інструментом митного контролю та має бути пред'явлена митним органам при оформленні митної декларації [6].

Наголосимо, що використання ліцензій єдиного зразка в ЄС значно спрощують стандартні митні перевірки при вивезенні предметів мистецтва, хоча й правила оформлення документації для ввезення і вивезення предметів мистецтва не є єдиними в країнах Європейського Союзу.

Не менш важливим напрямком співробітництва держав в ЄС є сфера повернення культурних об'єктів, незаконно переміщених з території держави-члена ЄС. З метою вироблення спільної політики було прийнято Директиву Ради ЄС 93/7/EEC від 15 березня 1993 року про повернення культурних об'єктів незаконно переміщених з території держав-членів Європейського співтовариства [7]. У контексті її прийняття доречно уточнити, що на відміну від регламентів, директиви ЄС не застосовуються безпосередньо, тому вимагають імплементації кожною державою-членом ЄС у національне законодавство.

Вказаним документом гарантувалось повернення культурних об'єктів, що класифікуються як національні скарби художньої історичної чи археологічної цінності на підставі національного законодавства або адміністративних процедур, якщо вони: належать до однієї з категорій визначених в додатку до Директиви, становлять невід'ємну частину публічних колекцій, зафіксованих в музейних реєстрах, архівів та бібліотек або подібних інституцій.

Директива Ради ЄС 93/7/EEC передбачала, що уповноваженні органи держав-членів ЄС будуть дотримуватись встановленої процедури, яка спрощує процедуру повернення культурних цінностей. Держава-член ЄС зобов'язана за вимогою іншої держави ЄС провести пошук відповідної культурної цінності і з'ясувати, хто являється її власником. У випадку якщо будь-яка країна-член ЄС виявить на своїй території культурну цінність, яка можливо була нелегально вивезена з території іншої країни-члена ЄС, вона зобов'язується повідомити про це відповідній державі, а також застосувати усі необхідні заходи для фізичного збереження цінного об'єкта і завадити усіма можливими методами будь-яке намагання відхилитись від повернення культурної цінності [8, с. 180].

Зауважимо, що дослідження ефективності Директиви на основі доповідей держав-членів ЄС про її практичне застосування, які вони були зобов'язані направляти кожні три року, вказувала на існування ряду проблемних питань.

Зокрема, недостатньо високі показники фактичного повернення культурних об'єктів, незаконно вивезених з території держав-членів за роки дії Директиви показали, що її дієвість є обмеженою через ряд причин:

- встановлення суворих критеріїв відповідності об'єктів, які підпадають під дію Директиви (визначені у Додатку до Директиви із зазначенням фінансових та вікових порогів);

- недостатній часовий проміжок для подання позову про повернення (річний термін з моменту як запитуюча держава дізналася про місцезнаходження культурного об'єкта та про особу його власника);

- вартість компенсації, на яку власник міг би претендувати відповідно до Директиви [9].

У зв'язку з зазначеними недосконалостями необхідно було переглянути Директиву, щоб вона стала більш ефективним інструментом повернення культурних цінностей. Як і вдосконалити механізми адміністративної співпраці та консультацій між центральними органами влади, щоб дати їм можливість краще впроваджувати Директиву.

За результатами громадських обговорень були напрацьовані різні варіанти, часом навіть кардинально, вирішення проблем - від залишення Директиви без змін з заохоченням держав-членів до ратифікації Конвенції ЮНЕСКО 1970 року до повного її перегляду з метою внесення змін, які б розширили сферу її застосування до всіх об'єктів, класифікованих як національні скарби, збільшення строків для подання позову про повернення та перевірки культурного об'єкта; узгодження умов компенсації власнику.

Зауважимо, що варіант з ратифікацією Союзом Конвенції ЮНЕСКО 1970 року про заходи, спрямовані на заборону та запобігання незаконному ввезенню, вивезенню та передачі права власності на культурні цінності та Конвенції ЮНІДРУА щодо викрадених або незаконно вивезених культурних цінностей 1995 року була одразу відхилена. Це було виправдано тим, до них може приєднатися лише держава окремо, а не в цілому організація.

15 травня 2014 року Європейський Парламент та Рада Європейського Союзу прийняли Директиву 2014/60/ЄС про повернення предметів культури, незаконно вивезених з території держави-члена, та про внесення змін до Регламенту (ЄС) № 1024/2012. Серед ключових змін слід згадати суттєве розширення сфери застосування Директиви 2014/60/ЄС - відтепер вона стала поширюватися на всі об'єкти культури, які можуть бути визначені як «національні цінності, що мають художню, історичну або археологічну цінність» відповідно до національного законодавства або адміністративних процедур у розумінні статті 36 Договору про функціонування Європейського Союзу (ДФЄС) [10].

В Директиві визначено, що центральні органи держав-членів повинні співпрацювати та сприяти консультаціям за допомогою Інформаційної системи внутрішнього ринку «IMI», з метою пошуку предмета культури, який незаконно вивезено, встановлення особи володільця та/або утримувача, повідомляти про те, що культурний об'єкт знайдено, та якщо існують обґрунтовані підстави вважати, що його було незаконно вивезено, для здійснення перевірки культурного об'єкта, вжиття заходів для фізичного збереження предмета культури та виконання ролі посередника щодо його повернення.

За новими правилами збільшено часовий проміжок для відкриття провадження щодо повернення до трьох років з моменту встановлення місцезнаходження предмета культури та про особу його володільця чи утримувача. А у випадку ухвалення рішення про повернення, суд присуджує володільцю справедливу компенсацію залежно від обставин справи, за умови, що володілець виявив належну обережність та уважність під час придбання предмета. До того ж передбачено невичерпні критерії для тлумачення концепції належної обережності та уваги, яку проявив власник при придбанні об'єкта, які ґрунтуються на тих, що викладені у положеннях Конвенції ЮНІДРУА 1995 року.

Нововведенням також стало те, що термін подання національних звітів з оцінкою та звіту Комісії щодо розгляду застосування Директиви було продовжено з трьох до п'яти років. Саме наприкінці 2020 року сплив перший п'ятирічний термін, відтак аналіз звітності може стати індикатором ефективності механізму повернення незаконно вивезених предметів культури.

Держави-члени мали транспонувати норми Директиви 2014/60/ЄС до 18 грудня 2015 року, водночас результат у кожної країни дещо різнився. Так, в Нідерландах Закон про впровадження Директиви 2014/60/ЄС було опубліковано у середині 2015 року, і хоча новий інструмент представив ширший підхід щодо охорони культурної спадщини в ЄС, його впровадження не призвело до серйозних змін у внутрішньому законодавстві країни, оскільки ще за наслідками імплементації Директиви Ради 93/7/ЄЕС від 15 березня 1993 року було вирішено низку складних питань в цій сфері. У той же час в Німеччині відбулась реформа у сфері культурної власності, зокрема, парламент прийняв новий закон про культурні цінності.

Відповідно до положень Директиви передбачалося визначення кожною з країн ЄС органу, який займається питаннями повернення культурних об'єктів, а з метою обміну досвідом Європейська комісія створила групу експертів «Повернення культурних об'єктів» (Return of cultural object), яка внесена до Реєстру груп експертів та інших подібних організацій.

Важливо відмітити той факт, що Європейський Союз тривалий час не мав єдиного законодавства, яке б встановлювало загальні правила для контролю за імпортом культурних цінностей з-за меж ЄС. Це створювало умову, коли незаконно вилучені культурні цінності могли потрапити до єдиного ринку, адже вимоги до їх імпорту визначаються аналогічно до будь-якого іншого товару, для якого передбачена митна декларація.

Посилення боротьби з незаконною торгівлею культурними цінностями проявилося в спільному повідомленні Європейської Комісії та Верховного представника Європейського Союзу з питань закордонних справ і політики безпеки в 2016 році щодо намірів підготувати законодавчу пропозицію, спрямовану на врегулювання питання імпорту культурних цінностей до ЄС [11]. 27 червня 2019 року Регламент 2019/880 про ввезення та імпорт предметів культури набрав чинності та заборонив ввезення до ЄС культурних цінностей перелічених у Додатку А (12 груп культурних цінностей, серед яких рідкісні колекції та зразки фауни, флори, корисних копалин та анатомії та об'єкти, що становлять палеонтологічний інтерес; продукти археологічних розкопок (у тому числі звичайних та таємних) або археологічних відкриттів на суші або під водою та ін.), якщо вони були незаконно вилучені з території країни, в якій вони були створені чи знайдені.

Щодо імпорту культурних цінностей, то Регламентом передбачено, що для предметів культури старше 250 років необхідно надати дозвіл на імпорт (ліцензію), а для предметів культури старше 200 років вартістю 18 тис. євро і вище - необхідно пред'явити декларацію імпортера (importer statement). Державам-членам необхідно організувати співпрацю між своїми компетентними органами для ефективної реалізації регламенту [12].

Уточнимо, що застосування деяких положень Регламенту відтерміноване - зокрема, заплановано, що інформація про ввезені культурні цінності буде зберігатися в централізованій електронній базі даних, яка, однак, має запрацювати не пізніше 2025 року.

Зауважимо, що об'єднання зусиль в боротьбі з контрабандою культурних цінностей не зупиняється. 30 травня 2018 року було ухвалено Директиву ЄС 2018/843 по боротьбі з відмиванням грошей, якою ринок предметів мистецтва було додано в список регульованих галузей [13]. У результаті з 2020 року змінилися правила оформлення і переміщення предметів мистецтва через кордони Європейського Союзу. Банки, художні галереї та аукціони зобов'язані збирати і надавати державним органам інформацію про угоди і клієнтів, повноваження посередників. Під контроль потрапляють усі угоди на суму 10 тис. євро і вище незалежно від форми оплати.

Таким чином, вищевикладене дозволяє стверджувати, що з моменту створення єдиного ринку Європейський Союз приділяє суттєву увагу співробітництву у сфері охорони культурних цінностей. В рамках інтеграційного об'єднання регламентовано порядок вивезення культурних цінностей шляхом запровадження ліцензійного контролю. І хоча довгий час у Європейському Союзі не було загального законодавства, яке б регламентувало ввезення культурної спадщини, 2019 рік ознаменувався появою законодавства, що регулює імпорт культурних цінностей з країн, що не є членами ЄС. Не менш важливим напрямком співпраці є сфера повернення культурних об'єктів, незаконно переміщених з території держави-члена ЄС. Правове регулювання у даній сфері пройшло тривалий розвиток, і в 2014 році було прийнято нову

Директиву 2014/60/ЄС. Розширена співпраця шляхом обміну інформацією, використання офіційних запитів та процедури повернення або використання мирових угод відкрила нові можливості для повернення незаконно вилученого об'єкта.

Література

1. Парагайло В. О. Адміністративно-правове регулювання порядку вивезення, ввезення та повернення в Україну культурних цінностей. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 «Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право». Національна академія внутрішніх справ. Київ. 2021. 222 с.

2. Мельничук О. І. Правові засади охорони культурної спадщини в Європейському Союзі. Науковий вісник Академії муніципального управління. Серія: Право. 2011. Вип. 1. С. 264-271.

3. Council Regulation (EEC) N° 3911/92 of 9 December 1992 on the export of cultural goods (No longer in force). URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ EN/TXT/?uri=celex%3A31992R3911(дата звернення - 16.12.2022).

4. Council Regulation (EC) N 116/2009 of 18 December 2008 on the export of cultural goods (Codified version). URL: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2009/116/oj(дата звернення - 16.12.2022).

5. List of authorities empowered to issue export licences for cultural goods, published in accordance with Article 3(2) of Council Regulation (EC) No 116/2009. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex:52009XC0716(02)(дата звернення - 16.12.2022).

6. List of customs offices empowered to handle formalities for the exportation of cultural goods, published in accordance with Article 5(2) ofCouncilRegulation (EC) No 116/09. URL: https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/?uri=celex:52009XC0613(02)(дата звернення - 16.12.2022).

7. Council Directive 93/7/EEC of 15 March 1993 on the return of cultural objects unlawfully removed from the territory of a Member State. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A31993L0007(дата звернення - 16.12.2022).

8. Котис О. М. Правові засади захисту культурних цінностей в рамках Європейського Союзу. Актуальні проблеми міжнародних відносин. 2013. N 115. С. 176-181.

9. Grka M. Directive 2014/60: A New Legal Framework for Ensuring the Return of Cultural Objects within the European Union. Santander Art and Culture Law Review. 2016. No. 2. P. 27-34.

10. Directive 2014/60/EU of the European Parliament and of the Council of 15 May 2014 on the return of cultural objects unlawfully removed from the territory of a Member State and amending Regulation (EU) No 1024/2012 (Recast). URL: https://eur-lex.europa.eu/ legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32014L0060(дата звернення - 16.12.2022).

11. Joint Communication to the European Parliament and the Council «Towards an EU strategy for international cultural relations». URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ TXT/?uri=JOIN%3A2016%3A29%3AFIN(дата звернення - 16.12.2022).

12. Regulation 2019/880 EU of the European Parliament and of the Council of 17 April 2019 on the introduction and the import of cultural goods. URL: https:// eurlex.europa. eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriser v:OJ.L_.20l9.151.01.0001.01.ENG(n;aTa звернення - 16.12.2022).

13. Directive 2018/843 EU of the European Par liament and of the Council of 30 May 2018 amending Directive (EU) 2015/849 on the prevention of the use of the financial system for the purposes of money laundering or terrorist financing, and amending Directives 2009/138/EC and 2013/36/EU (Text with EEA relevance). URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ EN/TXT/?uri=uriserv:0J.L_.2018.156.01.0043.01. ENG&toc=OJ:L:2018:156:TOC^aTa звернення - 16.12.2022).

Анотація

культурний цінність правовий європейський

Шульга В.О. Правове забезпечення співробітництва держав у сфері охорони культурних цінностей: досвід Європейського Союзу. - Стаття.

У статті розглядаються особливості правового забезпечення співробітництва держав-членів Європейського Союзу у сфері охорони культурних цінностей - з моменту запровадження єдиного європейського ринку і до сьогоднішніх днів. Констатовано, що з підписанням Маастрихтського договору 1992 року культурна політика офіційно визнана одним з напрямків діяльності Європейського Союзу, а створення в рамках об'єднаної Європи єдиного ринку зумовило необхідність більш тісної взаємодії в правовій сфері задля припинення зростаючого обсягу незаконного вивезення культурних цінностей з держав-членів Спільноти. Важливим першочерговим кроком інтеграційного об'єднання стало створення реальних гарантій для всіх держав-членів ЄС того, що культурні цінності не можуть залишати територію Співтовариства без мінімального контролю, здійснюваного кожною країною ЄС, також було спрощено процедуру повернення культурних цінностей в межах ЄС. Не менш важливим напрямком співробітництва держав в ЄС є сфера повернення культурних об'єктів, незаконно переміщених з території держави-члена ЄС. Автор звернув увагу, що ЄС тривалий час не мав єдиного законодавства, яке б встановлювало загальні правила для контролю за імпортом культурних цінностей з-за меж ЄС. Це створювало умову, коли незаконно вилучені культурні цінності могли потрапити до єдиного ринку, адже вимоги до їх імпорту визначаються аналогічно до будьякого іншого товару, для якого передбачена митна декларація. Загалом, об'єднання зусиль в боротьбі з контрабандою культурних цінностей в ЄС не зупиняється. Зокрема, 2018 року було ухвалено Директиву ЄС 2018/843 по боротьбі з відмиванням грошей, якою ринок предметів мистецтва було додано в список регульованих галузей, у результаті з 2020 року змінилися правила оформлення і переміщення предметів мистецтва через кордони Європейського Союзу.

Ключові слова: культурні цінності, єдиний європейський ринок, напрями співробітництва, Європейський Союз, експорт культурних цінностей, імпорт культурних цінностей, повернення культурних цінностей.

Summary

Shulha V. O. Legal provision of cooperation between states in the field of protection of cultural values: the experience of the European Union. - Article.

The article examines the peculiarities of legal support for cooperation between the member states of the European Union in the field of protection of cultural values - from the moment of the introduction of the single European market to the present day. It was established that with the signing of the Maastricht Treaty in 1992, cultural policy was officially recognized as one of the activities of the European Union, and the creation of a single market within the framework of a united Europe necessitated closer cooperation in the legal sphere in order to stop the growing volume of illegal export of cultural values from member states Communities. An important priority step of the integration union was the creation of real guarantees for all EU member states that cultural values cannot leave the territory of the Community without minimal control carried out by each EU country, and the procedure for returning cultural values within the EU was also simplified. An equally important area of cooperation between EU states is the return of cultural objects illegally moved from the territory of an EU member state. The author drew attention to the fact that the EU for a long time did not have a single legislation that would establish general rules for controlling the import of cultural values from outside the EU. This created a condition where illegally seized cultural values could enter the single market, because the requirements for their import are determined similarly to any other goods for which a customs declaration is provided. In general, joint efforts in the fight against smuggling of cultural values in the EU do not stop. In particular, in 2018, the EU Directive 2018/843 on combating money laundering was adopted, which added the art market to the list of regulated industries, as a result of which the rules for the registration and movement of art across the borders of the European Union changed from 2020.

Key words: cultural values, single European market, directions of cooperation, European Union, export of cultural values, import of cultural values, return of cultural values.

Размещено на Allbest.ru