Деякі питання нормативно-правового забезпечення адміністративного захисту сфери паливно-енергетичного комплексу

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого

Деякі питання нормативно-правового забезпечення адміністративного захисту сфери паливно-енергетичного комплексу

Демченко А.Ю., аспірант кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності

Анотація

Демченко А.Ю. Деякі питання нормативно-правового забезпечення адміністративного захисту сфери паливно-енергетичного комплексу.

Стаття присвячена дослідженню нормативно-правового забезпечення адміністративного захисту сфери паливно-енергетичного комплексу. Визначено, що адміністративний захист паливно-енергетичного комплексу - це організаційно-правова діяльність органів публічної адміністрації, яка здійснюється для забезпечення належного функціонування електроенергетичного, ядерно-промислового, вугільно-промислового, торфодобувного, нафтогазового та нафтогазопереробного комплексів за допомогою нормативно визначених правових засобів.

Встановлено, що нормативно-правове забезпечення відображається у сукупності нормативно-правових актів різної юридичної сили, положення яких регулюють сферу адміністративного захисту паливно-енергетичного комплексу. Зазначено, що охоплення усього масиву нормативно-правових актів з визначеного напряму ускладнено через їх об'ємні кількісні параметри. Проведено градацію нормативно-правових актів залежно від предмету їх впливу на змістовні характеристики адміністративного захисту сфери паливно-енергетичного комплексу шляхом виокремлення: 1) нормативно-правових актів, що стосуються порядку функціонування суспільних відносин, пов'язаних з паливно-енергетичним комплексом; 2) нормативно-правових актів, якими визначено суб'єктів публічної адміністрації та їх повноваження щодо впорядкування суспільних відносин, пов'язаних з паливно-енергетичним комплексом; 3) нормативно-правових актів, якими визначено порядок притягнення до адміністративної відповідальності за порушення, пов'язані з функціонуванням паливно-енергетичного комплексу.

Виявлено специфіку функціонування паливно-енергетичного комплексу в особливий період, що охоплює час впровадження воєнного стану. До переліку суб'єктів публічної адміністрації, які уповноважені на впорядкування суспільних відносин, пов'язаних з паливно-енергетичним комплексом, передусім відносе- но органи виконавчої влади: Кабінет Міністрів України, Міністерство енергетики України, Державну інспекцію енергетичного нагляду України, Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Ключові слова: правове регулювання, адміністративний захист, суб'єкт публічної адміністрації, компетенція, паливно-енергетичний комплекс.

Abstract

Demchenko A.Yu. Some issues of normative and legal provision of administrative protection of the sphere of fuel and energy complex.

The article is devoted to the study of regulatory and legal provision of administrative protection of the fuel and energy complex. It was determined that the administrative protection of the fuel and energy complex is an organizational and legal activity of public administration bodies, which is carried out to ensure the proper functioning of electric power, nuclear, coal, peat, oil and gas, and oil and gas processing complexes with the help of legally defined legal means.

It has been established that the normative legal support is reflected in the set of normative legal acts of different legal force, the provisions of which regulate the sphere of administrative protection of the fuel and energy complex. It is noted that the coverage of the entire array of regulatory and legal acts from the specified direction is complicated due to their voluminous quantitative parameters. The gradation of normative legal acts was carried out depending on the subject of their impact on the substantive characteristics of the administrative protection of the fuel and energy complex by distinguishing: 1) normative legal acts relating to the order of functioning of social relations related to the fuel and energy complex; 2) normative legal acts, which define the subjects of public administration and their powers to regulate public relations related to the fuel and energy complex; 3) normative legal acts, which determine the procedure for bringing to administrative responsibility for violations related to the functioning of the fuel and energy complex.

The specifics of the functioning of the fuel and energy complex in a special period covering the time of the introduction of martial law were revealed. The list of public administration entities authorized to regulate public relations related to the fuel and energy complex primarily includes the bodies of executive power: the Cabinet of Ministers of Ukraine, the Ministry of Energy of Ukraine, the State Energy Supervision Inspectorate of Ukraine, the National Commission for State regulation in the spheres of energy and communal services.

Key words: legal regulation, administrative protection, subject of public administration, competence, fuel and energy complex.

Актуальність дослідження

Сфера суспільних відносин, пов'язаних з паливно-енергетичним комплексом є однією з пріоритетних для розвитку України як незалежної держави, що успішно інтегрована до системи Європейського Союзу (зокрема, залучення до ініціативи Європейської Комісії «Європейський зелений курс» чи концепції «вуглецевого відбитку»). Саме тому, створення належного адміністративного захисту паливно-енергетичного комплексу є необхідним кроком як для забезпечення паливно-енергетичної безпеки, так і для підвищення якісних та кількісних ознак її функціонування. Додатковим аргументом на користь переоцінки адміністративних регуляторів, що можуть бути застосовані слугуватиме відсутність протягом тривалого часу політично незалежної стратегії розвитку паливно-енергетичного комплексу. У результаті є наявними проблеми з: підходом до моделі організації енергетичних ринків, фактичної монополізації енергетичних ринків, високим ступенем зношеності енергоблоків теплових електростанцій та теплоелектроцентралей. На проблеми в функціонуванні паливно-енергетичного комплексу акцентовано увагу в Стратегії енергетичної безпеки 2021 року, наприклад: відсутність використання інновації та нових технології, дефіцит кваліфікованого персоналу, продовження використання вугільних шахт та окремих теплових електростанції, що розміщені на тимчасово окупованих територіях, низька інвестиційна привабливість сектору, додаткове навантаження щодо оплати за «зеленим тарифом» всіх обсягів електроенергії з відновлюваних джерел енергії, неприйня- тої системою через вимоги забезпечення операційної безпеки тощо [1].

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Встановлення питань, що стосуються певним чином адміністративного захисту паливно-енергетичного комплексу стало предметом досліджень вітчизняних та зарубіжних науковців, зокрема, таких як: Бусарев Д.В., Єсімов С.С., Гулак Г.М., Данилейчук Р.Б., Жуйкова К.В., Тресков А.В., Пушкар Т.А., Сіренко Н.М. та багатьма іншими. Проте, незважаючи на значну кількість наукових праць, яких присвячено регулюванню паливно-енергетичним комплексом, проблематика визначення стану адміністративного захисту сфери паливно-енергетичного комплексу, є актуальною та потребує формування єдиного підходу, що обумовлює вибір теми дослідження. адміністративний повноваження паливний енергетичний

Мета статті - дослідити нормативно-правове забезпечення адміністративного захисту сфери паливно-енергетичного комплексу.

Виклад основного матеріалу

Вплив державних інституцій на стан та функціонування паливно-енергетичного комплексу відображається через цілеспрямовану діяльність визначених суб'єктів регулювання (включаючи суб'єктів публічного адміністрування) шляхом створення ними належних умов для видобутку, виробництва, постачання, транспортування, зберігання, передачі, споживання, охорони (захисту) всіх видів енергоресурсів, з метою забезпечення сталого, збалансованого та інноваційного розвитку галузей та сфер паливно-енергетичного комплексу та енергетичної системи в цілому, забезпечення національної енергетичної безпеки, соціально-економічного розвитку країни на екологічних засадах та підвищення рівня життя населення [2, с. 381]. Перед тим як перейти до аналізу законодавства, яким врегульовано засади адміністративного захисту паливно-енергетичного комплексу, необхідно окреслити сутність поняття «адміністративний захист паливно-енергетичного комплексу». Виходячи з усталеного підходу до тлумачення «адміністративного захисту» [3, c. 21], приходимо до висновку, що «адміністративний захист паливно-енергетичного комплексу» - це організаційно-правова діяльність органів публічної адміністрації, яка здійснюється для забезпечення належного функціонування електроенергетичного, ядерно-промислового, вугільно-промислового, торфодобувного, нафтогазового та нафтогазопереробного комплексів за допомогою нормативно визначених правових засобів. Структурно адміністративний захист паливно-енергетичного комплексу складається з діяльності, яку спрямовано на:

вироблення та реалізацію політики в сфері паливно-енергетичного комплексу; 2) надання публічних послуг в сфері паливно-енергетичного комплексу; 3) забезпечення прав і свобод людини і громадянина в сфері паливно-енергетичного комплексу 4) притягнення до адміністративної відповідальності за порушення, пов'язані з функціонуванням паливно-енергетичного комплексу.

Щодо нормативно-правового забезпечення, то воно охоплює положення: законів України, чинних міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, постанов Верховної Ради України, указів Президента України, постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, прийнятих в межах їх повноважень і відповідно до Конституції України і законів України, а також рішень нормативного характеру центральних органів виконавчої влади, що стосуються визначеної сфери суспільних відносин. Тобто, нормативно-правового забезпечення відображатиме вплив держави на окремі суспільні відносини за допомогою прийняття відповідних юридичних норм, які приймаються з урахуванням предмету впливу та методів, яких обрано для досягнення максимального ефекту. Предметом нормативно-правового забезпечення є встановлена форма відносин, що закріплюється відповідною групою правових норм.

Для цілей цього дослідження, нормативно-правове забезпечення відображається у сукупності нормативно-правових актів, положення яких регулюють сферу адміністративного захисту паливно-енергетичного комплексу. Охоплення усього масиву нормативно-правових актів з визначеного напряму ускладнено через їх об'ємні кількісні параметри. Доцільним вбачається проведення градації нормативно-правових актів залежно від предмету їх впливу на змістовні характеристики адміністративного захисту паливно-енергетичного комплексу шляхом виокремлення:

нормативно-правових актів, що стосуються функціонування суспільних відносин, пов'язаних з паливно-енергетичним комплексом;

нормативно-правових актів, якими визначено суб'єктів публічної адміністрації та їх повноваження щодо впорядкування суспільних відносин, пов'язаних з паливно-енергетичним комплексом;

нормативно-правових актів, якими визначено порядок притягнення до адміністративної відповідальності за порушення, пов'язані з функціонуванням паливно-енергетичного комплексу.

До першої групи належатимуть такі Закони України: «Про електронні комунікації», яким встановлено правові та організаційні засади державної політики щодо електронних комунікацій та радіочастотного спектра, а також правовий статус осіб, що беруть участь у відповідній діяльності або користуються електронними комунікаційними послугами [4]; «Про ринок електричної енергії», положення якого впорядковують відносини щодо виробництва, передачі, розподілу, купівлі-продажу, постачання електричної енергії для забезпечення надійного та безпечного постачання електричної енергії споживачам з урахуванням визнаних публічних інтересів [5]; «Про енергетичну ефективність», у якому деталізуються аспекти забезпечення енергетичної ефективності під час виробництва, транспортування, передачі, розподілу, постачання та споживання енергії [6], «Про нафту і газ», положення якого визначають основи функціонування нафтогазової галузі України та регулюють відносини, що стосуються особливостей використання нафтогазоносних надр, видобутку, транспортування, зберігання та використання нафти, газу та продуктів їх переробки для забезпечення енергетичної безпеки України [7] тощо.

Окремого значення мають: а) Закон України «Про функціонування паливно-енергетичного комплексу в особливий період», положення якого підлягають застосування з моменту впровадження в Україні правового режиму воєнного стану. Специфіка функціонування паливно-енергетичного комплексу в особливий період полягає у наступному: до паливно-енергетичного комплексу входять підприємства, установи та організації електроенергетичного, ядерно-промислового, вугільно-промислового та нафтогазового комплексів незалежно від форми власності; виокремлюються спеціальні завдання підприємств, установ та організацій паливно-енергетичного комплексу; за організацію роботи підприємств, установ та організацій паливно-енергетичного комплексу відповідає Кабінет Міністрів України; вирішення питань забезпечення функціонування паливно-енергетичного комплексу, технічне прикриття та відбудова його об'єктів - покладено на центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у паливно-енергетичному комплексові; відповідальність за невиконання підприємствами, установами та організаціями комплексу мобілізаційних завдань несуть їх керівники тощо [8]; б) Закон України «Про забезпечення прозорості у видобувних галузях», яким встановлено засади виконання міжнародних зобов'язань України у зв'язку з приєднанням до Ініціативи щодо забезпечення прозорості у видобувних галузях, імплементація актів законодавства Європейського Союзу в частині підвищення прозорості господарської діяльності у видобувних галузях [9].

Серед підзаконних нормативно-правових актів, що стосуються функціонування суспільних відносин, пов'язаних з паливно-енергетичним комплексом, первинно виокремимо Стратегію енергетичної безпеки 2021 року, яку затверджено розпорядженням Кабінету Міністрів України. Вказаний документ, крім, сукупності позитивних характеристик, містить принципи системи урядування та господарювання в енергетичному секторі. До них віднесено: пріоритетність забезпечення сталого розвитку національної економіки та повноцінного забезпечення доступу до надійних, стійких, доступних і сучасних джерел енергії для всіх категорій споживачів; прозорість державного регулювання, стабільність енергетичної політики та наступність управлінських рішень; лібералізацію, сприяння конкуренції та недопущення монополізму на енергетичних ринках, гарантування вільного доступу до ринків та мереж; втручання держави у діяльність суб'єктів господарювання та ринкові механізми ціноутворення виключно в межах і в спосіб, що визначені законодавством; пріоритетність інноваційного технологічного розвитку енергетичного сектору з урахуванням пріоритетів енергетичної безпеки, захисту довкілля та низьковуглецевого розвитку економіки; недопущення енергетичної бідності та забезпечення соціального захисту незахищених категорій споживачів у спосіб, що не спотворює функціонування конкурентних енергетичних ринків; забезпечення енергетичної безпеки шляхом солідарної співпраці між усіма суб'єктами енергетичних ринків та розвиток державно-приватного партнерства [1]. Крім того, в якості прикладу, будуть слугувати: Постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання забезпечення прозорості у видобувних галузях» [10], «Про затвердження Порядку виведення з експлуатації магістральних трубопроводів нафти, газу та продуктів їх переробки» [11]; Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції розвитку газовидобувної галузі України» [12]; накази центральних органів виконавчої влади, типу, наказу Міністерства енергетики та вугільної промисловості України «Про затвердження Положення про функціональну підсистему безпеки нафтогазового комплексу Міненер- говугілля України єдиної державної системи цивільного захисту» [13], наказів Міністерства енергетики «Про затвердження Правил визначення максимально дозволеного навантаження на високопродуктивний очисний вибій з урахуванням фактичного метановиділення і досягнутої ефективності дегазації» [14], «Про затвердження Порядку реалізації видів санкцій та моніторингу їхньої ефективності у Міністерстві енергетики України» [15], «Про Порядок організації проведення наукових досліджень і науково-технічних (експериментальних) розробок у сфері паливно-енергетичного комплексу Міністерства енергетики України» [16] і т.д.

До переліку суб'єктів публічної адміністрації, які уповноважені на впорядкування суспільних відносин, пов'язаних з паливно-енергетичним комплексом, передусім відносяться органи виконавчої влади: Кабінет Міністрів України (профільним законодавством до повноважень цього органу віднесено, наприклад, забезпечення здійснення заходів із запобігання загрозам безпеці критичної інфраструктури та забезпечення безпеки критичної інфраструктури; забезпечення планування відновлення функціонування критичної інфраструктури у випадках надзвичайних ситуацій, яким не можна запобігти [17]); Міністерство енергетики України як центральний орган виконавчої влади, що відповідає за формування та реалізацію державної політики в електроенергетичному, ядерно-промисловому, вугільно-промисловому, торфодобувному, нафтогазовому та нафто- газопереробному комплексі (правовий статус впорядковано Постановою Кабінету Міністрів України «Положенням про Міністерство енергетики України» [18]); Державна інспекція енергетичного нагляду України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та який реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) у галузях електроенергетики та теплопостачання (правовий статус впорядковано Постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання Державної інспекції енергетичного нагляду України» [19]); Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, що є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України та наділений, крім іншого, повноваженнями щодо здійснення державного регулювання, моніторингу та контролю за діяльністю суб'єктів господарювання у сферах енергетики (правовий статус впорядковано Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» [20]).

Щодо нормативно-правових актів, якими визначено порядок притягнення до адміністративної відповідальності за порушення, пов'язані з функціонуванням паливно-енергетичного комплексу, то основним з них є Кодекс України про адміністративні правопорушення, зокрема положення Глави 8, якою визначено перелік адміністративних правопорушень в промисловості, будівництві та у сфері використання паливно-енергетичних ресурсів. Адміністративними правопорушеннями, що посягають на сферу використання паливно-енергетичних ресурсів є: порушення вимог законодавчих та інших нормативних актів з безпечного ведення робіт у галузях промисловості (ст. 93); порушення вимог законодавчих та інших нормативних актів про зберігання, використання та облік вибухових матеріалів у галузях промисловості (ст. 94); порушення правил і норм ядерної та радіаційної безпеки (ст. 95); порушення вимог нормативно-правових актів та нормативних документів з питань технічної експлуатації електричних станцій і мереж, енергетичного обладнання (ст. 95-1); порушення вимог законодавства у сфері енергетичної ефективності будівель (ст. 96-2); марнотратне витрачання паливно-енергетичних ресурсів (ст. 98); порушення Правил охорони електричних мереж (ст. 99); порушення, зв'язані з використанням газу (ст. 101); недотримання вимог щодо ефективного використання паливно-енергетичних ресурсів (ст. 101-1) і інші. Поза межами вказаної Глави Кодексу України про адміністративні правопорушення є окремі проступки, що опосередковано можуть стосуватися функціонування паливно-енергетичного комплексу, типу порушення вимог щодо видобутку корисних копалин (ст. 58-1) або порушення вимог законодавства у сфері моніторингу, звітності та верифікації викидів парникових газів (ст. 91-6). [21].

Підсумовуючи, приходимо до висновку, що нормативно-правове регулювання забезпечення адміністративного захисту сфери паливно-енергетичного комплексу є цілісним відокремленим утворенням нормативно-правових актів, які регулюють відносно однорідну сферу суспільних відносин. Проведено градацію нормативно-правових актів залежно від предмету їх впливу на змістовні характеристики адміністративного захисту сфери паливно-енергетичного комплексу шляхом виокремлення:

нормативно-правових актів, що стосуються порядку функціонування суспільних відносин, пов'язаних з паливно-енергетичним комплексом; 2) нормативно-правових актів, якими визначено суб'єктів публічної адміністрації та їх повноваження щодо впорядкування суспільних відносин, пов'язаних з паливно-енергетичним комплексом; 3) нормативно-правових актів, якими визначено порядок притягнення до адміністративної відповідальності за порушення, пов'язані з функціонуванням паливно-енергетичного комплексу. Виявлено специфіку функціонування паливно-енергетичного комплексу в особливий період, що охоплює час впровадження воєнного стану. Доцільним є прийняття оновленої Стратегії в паливно-енергетичному секторі на 2022 рік у формі відповідного рішення Кабінету Міністрів України, яке міститиме рекомендації щодо вироблення та інституціалі- зації публічно-сервісного аспекту управління в паливно-енергетичному секторі.

Список використаних джерел

1. Про схвалення Стратегії енергетичної безпеки: розпорядження Кабінету Міністрів України від 4.08.2021 р. № 907-р.

2. Тресков А.В. Теоретичні засади державного регулювання розвитку паливно-енергетичного комплексу в контексті забезпечення енергетичної безпеки. Вісник Національного університету цивільного захисту України: зб. наук. пр. Х.: Вид-во НУЦЗУ, 2017. Вип. 1 (6). С. 375-381.

3. Кожура Л.О. Адміністративно-правивий захист та охорона: поняття та співвідношення. Науковий вісник Ужгородського національного університету. 2015. Вип. 35. С. 119-122.

4. Про електронні комунікації: Закон України від 16.12.2020 р. № 1089-IX.

5. Про ринок електричної енергії: Закон України від 13.04.2017 р. № 2019-VIII.

6. Про енергетичну ефективність: Закон України від 12.10.2021 р. № 1818-IX.

7. Про нафту і газ: Закон України від 12.07.2001 р. № 2665-III

8. Про функціонування паливно-енергетичного комплексу в особливий період: Закон України від 02.11.2006 р. № 307V.

9. Про забезпечення прозорості у видобувних галузях: Закон України від 19.09.2018 р. № 2545-VIII.

10. Деякі питання забезпечення прозорості у видобувних галузях: Постанова Кабінету Міністрів України від 23.09.2020 р. № 858.

11. Про затвердження Порядку виведення з експлуатації магістральних трубопроводів нафти, газу та продуктів їх переробки: Постанова Кабінету Міністрів України від 28.03.2018 р. № 209.

12. Про схвалення Концепції розвитку га- зовидобувної галузі України: розпорядження Кабінету Міністрів України від 28.12.2016 р. № 1079-р.

13. Про затвердження Положення про функціональну підсистему безпеки нафтогазового комплексу Міненерговугілля України єдиної державної системи цивільного захисту: наказ Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 11.09.2015 р. № 589.

14. Про затвердження Правил визначення максимально дозволеного навантаження на високопродуктивний очисний вибій з урахуванням фактичного метановиділен- ня і досягнутої ефективності дегазації: наказ Міністерства енергетики України від 12.09.2022 р. № 310.

15. Про затвердження Порядку реалізації видів санкцій та моніторингу їхньої ефективності у Міністерстві енергетики України: наказ Міністерства енергетики України від 30.09.2022 р. № 344.

16. Про Порядок організації проведення наукових досліджень і науково-технічних (експериментальних) розробок у сфері паливно-енергетичного комплексу Міністерства енергетики України: наказ Міністерства енергетики України від р. № 66.

17. Про Кабінет Міністрів України: Закон України від 27.02.2014 р. № 794-VII.

18. Положення про Міністерство енергетики: ПостановаКабінетуУкраїни від17.06.2020 р. № 507.

19. Деякі питання Державної інспекції енергетичного нагляду України: Постанова Кабінету Міністрів України від 14.02.2018 р. № 77.

20. Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг: Закон України від 22.09.2016 р. № 1540-VIII.

21. Кодекс України про адміністративні правопорушення: Закон України від 07.12.1984 р. № 8073-X.

Размещено на Allbest.ru