Как формировать конституционные (уставные) советы субъектов Российской Федерации?

Abstract. The publication studies the ways of forming specialized bodies of constitutional control. These methods are adapted to the procedure for the formation of constitutional (statutory) councils of the constituent entities of the Russian Federation. Three main models of the formation of bodies of constitutional control have been studied. The experience of formation of constitutional (statutory) courts of subjects of the Russian Federation was also studied. An optimal model for the formation of constitutional (statutory) councils of subjects of the Russian Federation is formulated.

Keywords: constitutional control, protection of the constitution, constitutional (statutory) council, constitutional (statutory) court, composition formation

В связи с повсеместным упразднением конституционных (уставных) судов субъектов РФ с 1 января 2023 г. все более актуализируется вопрос их замены на конституционные (уставные) советы субъектов РФ, создание которых предусмотрено ст. 5 Федерального конституционного закона от 8 декабря 2020 г. № 7-ФКЗ «О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы».

В настоящее время такой совет создан только в Республике Саха (Якутия)¹, и на момент написания статьи проект соответствующего закона рассматривается в Государственном Собрании Башкирии Официальный сайт Государственного Собрания - Курултай Республики Башкирия. URL: https://gsrb.ru/ru/lawmaking/ public-discussion.

¹ Официальный сайт Конституционного Совета Республики Саха (Якутия). URL: https://konsovet.sakha.gov.ru.. Существует множество проблем, препятствующих созданию конституционных (уставных) советов в субъектах РФ. Одной из таких проблем является неопределенность в вопросе о том, кто и каким образом должен формировать их состав.

Исторически конституционные (уставные) советы идут на смену органам региональной конституционной юстиции, и вполне закономерно предположить, что порядок формирования последних окажет серьезное влияние и на формирование новых органов власти. Вместе с тем порядок назначения судей не может быть попросту перенесен на процедуру формирования конституционных (уставных) советов, поскольку последние не является судами, а их члены не являются судьями и не подпадают под требования Закона РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей РФ».

Кроме того, порядку назначения судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ в отечественных исследованиях уделялось внимания значительно меньше, чем самой идее повсеместного учреждения региональной конституционной юстиции, ее полномочиям и юридической силе решений [2, с. 48; 5, с. 66; 6, с. 75], что создало дополнительные сложности для нормативного закрепления процедуры назначения членов конституционных (уставных) советов. В то же время порядок формирования состава органа конституционного контроля, наряду со сроком полномочий его членов, их правовым статусом, напрямую влияет, во-первых, на «качественный состав» такого органа, а во-вторых, - на его независимость и беспристрастность.

Очевидно, что высказанный выше тезис одинаково применим как к судьям конституционных (уставных) судов, так и к членам создаваемых конституционных (уставных) советов, а потому негативный и позитивный опыт порядка формирования состава органов конституционной юстиции (и прежде всего причины, повлекшие их упразднение) должен быть учтен при моделировании порядка формирования состава конституционных (уставных) советов субъектов РФ.

В настоящее время федеральным законодателем задан только один «негативный» ориентир по вопросу порядка формирования и статуса членов конституционных (уставных) советов - члены таких советов не могут обладать статусом судей, а значит, порядок их назначения не может включать деятельность органов судейского сообщества. Иные, даже примерные, «позитивные» ориентиры в федеральном законодательстве применительно к порядку формирования и статусу состава конституционных (уставных) советов субъектов РФ отсутствуют.

С одной стороны, такая правовая неопределенность может существенно усложнить принятие советующих законов и затянуть процесс их создания, а с другой стороны, открывает возможности для максимально творческого подхода к решению этого вопроса, что, в частности, и продемонстрировал законодатель Якутии, первым в России решившийся на принятие закона о конституционном совете.

Однако, прежде чем проанализировать уже имеющийся опыт формирования состава Конституционного Совета Якутии, обратимся к общемировой практике и, конечно, отечественному (преимущественно региональному) опыту формирования состава специализированных органов правовой охраны конституции.

Отечественная и зарубежная практика формирования специализированных органов правовой охраны основного закона позволяет выделить три основные модели назначения их членов:

1) непосредственно главой государства (а в субъектах федеративных государств, соответственно, главой субъекта) и непосредственно представительным органом (а в субъектах федеративных государств, соответственно, парламентом субъекта);

2) представительным органом по предложению главы государства (в федерациях, соответственно, парламентом субъекта по представлению главы субъекта);

3) органами всех ветвей государственной власти. При этом реальная роль и значение тех или иных органов власти при назначении существенно варьируется.

Наиболее традиционным (в том числе и для России) вариантом формирования штата специализированного органа правовой охраны Основного закона является назначение представительным органом власти [1, с. 137]. Однако применительно к региональным органам судебного конституционного контроля за рубежом часто применяются и выборы населением [4, с. 25]. В целях объективности отметим, что выборы мировых судей в России также допускаются (ст. 6 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации»), но на практике не применяются ни в одном субъекте РФ, а потому вероятность (да и, пожалуй, целесообразность) применения такого способа формирования конституционных (уставных) советов субъектов РФ видится крайне незначительной.

Анализ порядка формирования упраздненных конституционных (уставных) судов субъектов РФ показал, что традиционной являлась схема назначения судей законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ. Причем, необходимость назначения именно законодательным (представительным) органом прямо следовала из п. «з» ч. 3 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а процедура представления кандидатуры именно главой субъекта использовалась субъектами РФ по своему усмотрению (во многом по аналогии с федеральным порядком назначения судей Конституционного Суда РФ).

Хотя имелись и исключения. Так, в Калининградской области и Республике Татарстан кандидатуры судей мог предлагать сам парламент (ч. 1 ст. 6 Закона Калининградской области от 2 октября 2000 г. № 247 «Об Уставном суде Калининградской области» и ч. 1 ст. 9 Закона Республики Татарстан от 22 декабря 1992 г. № 1708-ХП «О Конституционном суде Республики Татарстан», соответственно). В республике Адыгея правом предоставлять кандидатуры наделялись суды общей юрисдикции (ч. 1 ст. 4 и ч. 1 ст. 9 Закона Республики Адыгея от 17 июня 1996 г. № 11 «О Конституционном суде Республики Адыгея»), а в республике Башкортостан - сам Конституционный суд Республики (ч. 3 ст. 12 Закона Республики Башкортостан от 27 октября 1992 г. № ВС-13/7 «О Конституционном суде Республики Башкортостан). Однако приведенные исключения из правила не меняли общей тенденции, тем более что альтернативные субъекты своим правом внесения кандидатур судей конституционных (уставных) судов не пользовались.

В 2015 г. в процесс назначения судей конституционных (уставных) судов были включены органы судейского сообщества (квалификационные коллегии судей и экзаменационные коллегии судей соответствующих субъектов РФ), которые проверяли необходимую правовую квалификацию кандидатов (при приеме экзамена) и соответствие требований к судьям по Закону РФ «О статусе судей в РФ» и в известной мере сковывали глав субъектов РФ в подборе кандидатур, а также делали эту процедуру более объективной и публичной.

Однако законодательный механизм отражал лишь «надводную часть айсберга» поскольку реальный отбор начинался гораздо ранее, нежели кандидатура вносилась главой субъекта РФ в квалификационную коллегию судей и в законодательный орган, что в частности отражали как законы субъектов РФ, так и акты некоторых глав субъектов РФ (например, указ Губернатора Свердловской области от 26 апреля 2010 г. № 326-УГ «О конкурсе по отбору кандидатов на должность судьи Уставного Суда Свердловской области»). Процедура отбора зачастую предполагала довольно широкий перечень инициаторов выдвижения кандидатур судей конституционного (уставного) суда субъекта РФ, но в любом случае оставляла решение этого вопроса единолично на усмотрение главы субъекта РФ.

По мнению Е. Л. Ивановой, такой подход являлся оптимальным по следующим причинам: «1) предоставление даже группе депутатов законодательного (представительного) органа возможности внесения кандидатур на должность судьи конституционного (уставного) суда субъекта РФ могло привести к возникновению некоторой конкуренции между законодательной и исполнительной властью при назначении судей законодательным (представительным) органом субъекта РФ; 2) в силу установленной федеральным законодательством системы судов в РФ федеральные суды не могут выступать тем элементом в системе разделения властей на уровне субъекта РФ, каким может быть только сам конституционный (уставной) суд субъекта РФ» [2, с. 49].

По нашему мнению, такой подход является устаревшим и необоснованным. Исключительность полномочий главы субъекта РФ по внесению кандидатур в законодательный орган существенно ограничивает возможности последнего по проведению независимой кадровой политики в отношении органа правовой охраны Основного закона, сводя его роль либо к одобрению, либо к отклонению представленных кандидатур. Кроме того, тот факт, что акты главы субъектов РФ входили в предмет контроля конституционного (уставного) суда субъекта РФ, ставил под сомнение независимость, а значит, и беспристрастность судей, назначаемых исключительно по представлению главы субъекта РФ.

Непрозрачность, недостаточная публичность и фрагментарное регулирование процесса выдвижения кандидатур на должности судей, а также подразумеваемые значительные полномочия главы субъекта РФ в этом вопросе отмечались юридической наукой [2, с. 50], но предлагаемые меры (например, ввести ограниченный перечень отзыва кандидатов на должности судей до их назначения и некоторые другие) отражали стремление подправить сложившуюся ситуацию, а не разрешить ее кардинально.

Анализ законодательства о конституционных (уставных) судах субъектов РФ (как реально созданных, так и учрежденных только на бумаге) наглядно демонстрирует перекос в сторону избыточных полномочий главы субъекта РФ при назначении членов органа конституционного контроля. Эта явная диспропорция не должна быть воспроизведена при установлении процедуры назначения членов конституционных (уставных) советов субъектов РФ.

С учетом изложенного, видится необходимым создать следующий механизм назначения членов конституционных (уставных) советов субъектов РФ. Ключевым субъектом этого механизма и «de jure», и «de facto» должен стать законодательный (представительный) орган власти субъекта как основной представитель воли населения субъекта РФ. Для этого ему должно быть предоставлено право назначать членов конституционного (уставного) совета по представлению широкого круга органов, должностных лиц и организаций. Субъектами выдвижении кандидатур членов совета должны быть: глава субъекта РФ, депутаты (индивидуально или группа депутатов определенной численности) законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ, суды, представительные органы муниципальных образований, расположенных на территории соответствующего субъекта РФ, юридические, научные и учебные заведения, зарегистрированные на территории соответствующего субъекта РФ, общественные объединения юристов или их филиалы, действующие на территории соответствующего субъекта РФ. При этом каждый из указанных субъектов должен обладать равным правом на представление соответствующих кандидатур, а функцию по проверке соответствия кандидатов предъявляемым требованиям должен выполнять соответствующий комитет или комиссия регионального парламента.

В завершение следует напомнить, что нерешенность вопроса о том, каким образом формируется орган конституционного контроля, может стать причиной его несоздания в принципе. Так в Свердловской области - первом субъекте федерации, учредившем уставный суд, Областной закон «Об Уставном Суде Свердловской области» был отклонен Палатой Представителей (верхней палатой регионального парламента) только потому, что не включал ее в процесс назначения судей Уставного Суда. Разрешить конфликт тогда удалось только совместными действиями Областной Думы - нижней палаты Законодательного Собрания Свердловской области (принявшей закон в первоначальной редакции квалифицированным большинством голосов) и Губернатора Свердловской области, подписавшего Закон [3, с. 20]. Этот исторический пример наглядно показывает, насколько важно решить вопрос порядка формирования конституционных (уставных) советов для их реального создания в субъектах РФ.