Антикорупційні програми органів місцевого самоврядування як організаційно-правові засоби протидії корупції

Размещено на http://www.allbest.ru/

Антикорупційні програми органів місцевого самоврядування як організаційно-правові засоби протидії корупції

Ю.В. Камардіна, А.С. Філіпенко

У статті розглядаються питання впровадження антикорупційних програм органів місцевого самоврядування, від реалізації яких залежить ефективність боротьби з корупцією на місцевому рівні. Показано роль органів місцевого самоврядування у вирішенні цих проблем.

Робиться висновок, що антикорупційна програма - це система цілей, ресурсів, заходів, механізмів та технологій їх реалізації, способів мотивації суб'єктів та об'єктів програми для ліквідації недоліків функціонування системи управління, що сприяють розвитку корупції, що відносно повно відображає зміст цього важливого інструменту антикорупційної політики.

Anti-corruption programs of local government bodies as organizational and legal means of anti-corruption

Kamardina Y., Filipenko A.

The article presents the results of research on anti-corruption programming of state authorities and local self-government bodies in Ukraine. A structural analysis of anticorruption program documents of state authorities and local self-government bodies in Ukraine was conducted. Advantages and disadvantages of anti-corruption programs are identified and some measures for their improvement are proposed. It has been proven that the anti-corruption program is interconnected by tasks, resources, deadlines, participants of a set of measures, which is measured by target indicators and ensures the coordinated application of legal, economic, educational, organizational and other measures aimed at countering corruption in state authorities and bodies Local Government.

It is concluded that the anti-corruption program is a system of goals, resources, measures, mechanisms and technologies for their implementation, methods of motivating subjects and objects of the program to eliminate the shortcomings of the functioning of the management system, which contribute to the development of corruption, which relatively fully reflects the content of this important tool of anti-corruption policy.

У всьому світі місцеве самоврядування визнається як один з демократичних інститутів публічної влади. Участь органів місцевого самоврядування у суспільних відносинах є одним із факторів, що дозволяють охарактеризувати державу як демократичну і правову, що прагне побудови громадянського суспільства і як наслідок є ідеалом конституціоналізму. Місцеве самоврядування - це найкоротший і прямий шлях до вирішення життєво важливих для сучасної людини проблем. На сьогоднішній день значимість муніципального елемента в правовій системі країни полягає в його близькості до потреб населення територіальної громади. Однак, корупція на місцевому рівні в сучасній Україні належить до найбільш гострих проблем, що значною мірою перешкоджають реалізації соціально-економічної та політичної стратегії розвитку країни та заважають її ефективному розвитку.

Практика показує, що корупція як соціально-економічне явище вражає всі управлінські структури суспільства. Особливо яскраво це проявляється на місцевому рівні. Тому «вбудувати» в механізм системи місцевого самоврядування антикорупційні важелі як інноваційний ресурс соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць найважливіше соціально-економічне завдання.

Отже, актуальність обраної теми зумовлена тим, що оновлена стратегія конституційної, адміністративної, муніципальної реформи України у контексті оголошеної державної антикорупційної політики вимагає від публічних структур різного рівня послідовних дій у цій сфері, які відповідають змінам у законодавстві. Не є винятком, у зв'язку з цим, і місцеве самоврядування, до питань місцевого значення якої було віднесено здійснення заходів щодо протидії корупції.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Актуальність теми пов'язана з відсутністю наукових розробок, присвячених визначенню та обґрунтуванню цільового призначення антикорупційних програм органів місцевого самоврядування як організаційно-правових засобів протидії корупції. Дослідницька увага була зосереджена на питаннях правового регулювання протидії корупції, виявлення ролі правотворчої функції у боротьбі з корупцією, участі різних категорій публічних структур у реалізації антикорупційної політики. Подібна постановка проблеми, що наголошує на важливості визначення та обґрунтованості цільового призначення антикорупційних програм органів місцевого самоврядування як організаційно-правових засобів протидії корупції, є новою, видається продуктивною в науковому та практичному планах, потребує глибокого осмислення та комплексного аналізу, визначення шляхів удосконалення означеної діяльності.

Ступінь розробленості заявленої теми обумовлено значимістю подальшого вдосконалення заходів щодо протидії корупції органами місцевого самоврядування.

Особливу значущість для вирішення поставленої мети мають праці, присвячені включенню антикорупційних програм органів місцевого самоврядування в систему протидії корупції. Тут можна назвати таких учених, як В.А. Демінчук (Демінчук, 2017), К.В. Ростовська (Ростовська, 2018), Н.В. Сметаніна (Сметаніна, 2021), Т.В. Філіпенко, А.С. Філіпенко (Філіпенко, Т. аnd Філіпенко, А., 2020) та ін.

Мета статті полягає у визначенні та обґрунтуванні цільового призначення антикорупційних програм органів місцевого самоврядування як організаційно-правових засобів протидії корупції.

Виклад основного матеріалу

Проблема протидії корупції в сучасній Україні видається дуже серйозною через присутність цього явища практично у всіх управлінських структурах.

Масштаби корупції та її всепроникний характер зумовлюють актуальність вивчення корупції та вироблення заходів щодо запобігання та протидії їй, а також удосконалення правових засад та організаційних механізмів її запобігання.

Корупція відноситься до крайніх деструктивних соціально-правових явищ, вона підриває основи громадянського суспільства та правової держави. Уникнення корупції від контролю виключно негативно позначається на розвитку регулятивних важелів громадянського суспільства та інститутів демократії.

Крім того, корупція є загрозою національній безпеці, від дій корупційної спрямованості страждає політична, економічна, соціальна галузь держави.

Корупційні прояви можуть спостерігатися на рівні конкретних індивідуальних суб'єктів, що в остаточній своїй формі заводить у безвихідь управління державою. Корумпований апарат не виконує покладених на нього функцій, і тому для суспільства та громадян є марним. Корупція, загалом, вважається однією з актуальних проблем сучасності глобального масштабу.

На сучасному етапі розвитку України як правової, демократичної держави чимала увага приділяється чинній системі місцевого самоврядування. Тривала муніципальна реформа свідчить про постійну необхідність підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування. У ході реформи змінюються існуючі управлінські основи, впроваджуються заходи, спрямовані на захист соціальної політики держави, у тому числі на захист від корупованої діяльності посадових осіб органів місцевого самоврядування.

Слід зазначити, що організація ефективної протидії корупції на місцевому рівні є абсолютно реальною. Серед багатьох апробованих у державній антикорупційній практиці засобів, особливе місце займають програми протидії корупції, які зазвичай носять комплексний організаційно-правовий характер. Так, слід відзначити, що з метою реформування системи запобігання і протидії корупції на законодавчому рівні 14 жовтня 2014 р. був прийнятий Закон України «Про запобігання корупції», який запровадив, серед іншого, розробку та прийняття антикорупційних програм як один із запобіжних антикорупційних механізмів. Хоча такий превентивний засіб вже використовується протягом кількох років, як модний атрибут державної соціальної політики, спрямований на підвищення довіри населення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування (а не як реальний інструмент протидії корупції), проте він не набув широкого розголосу і досі залишається маловідомим та малозрозумілим для багатьох громадян нашої держави. Однак, окремі науковці та фахівці (Демінчук, 2017; Ростовська, 2018; (Сметаніна, 2021; Філіпенко, Т. та Філіпенко, А., 2020) вже тоді побачили в антикорупційних програмах, за їхньої очевидної інструментальної обмеженості, їх високий антикорупційний потенціал, зазначаючи, що вони у взаємозв'язку та взаємодії з іншими елементами антикорупційної політики можуть перетворитися на ефективний засіб протидії корупції на місцевому рівні.

Державна влада активно пропагує створення програм протидії корупції органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Це питання врегульовано ст. 19 Закону України «Про запобігання корупції» та встановлює коло суб'єктів, які повинні затверджувати ці програми. Один із найефективніших способів протидії корупції - забезпечення максимальної прозорості у діяльності чиновників. Цією ж статтею закріплено, що антикорупційні програми органів державної влади та органів місцевого самоврядування підлягають погодженню Національним агентством з питань запобігання корупції (далі - НАЗК). За статистичними даними НАЗК за 2021 рік щодо кількості розглянутих програм можна побачити, що усього 108 (64 %) із 169 суб'єктів, які зобов'язані приймати антикорупційні програми, на кінець 2021 року мали погоджені документи. Загалом протягом 2021 року НАЗК розглянуло 122 антикорупційні програми (у 2020 році - 71). З них 60 програм не були погоджені (у 2020 році - 34), адже не відповідали вимогам встановленого законодавством порядку (НАЗК, 2021).

На місцевому рівні завдання впровадження ефективних механізмів протидії корупції було поставлено у 2014 р. у рамках антикорупційної реформи в Україні після прийняття Закону України «Про запобігання корупції». В результаті державна антикорупційна політика набула нормативно-організаційного розвитку і відповідно до ст. 19 Закону України «Про запобігання корупції» на рівні з органами державної влади, почали прийматися антикорупційні програми органів місцевого самоврядування як інструмент організації та управління цим складним напрямом державної політики.

Однак лише після того, як проблема корупції отримала офіційне визнання на вищому політичному рівні, та із затвердженням Національним агентством з питань запобігання корупції Антикорупційної стратегії на 2021-2025 роки (НАЗК, 2022a), а також з ухваленням цілого блоку антикорупційного законодавства у 2014-2021 рр. (наприклад: Закон України «Про Національне антикорупційне бюро України» від 14 жовтня 2014 р. № 1698-VIII; Закон України «Про очищення влади» від 27 січня 2015 р. № 132-УШ; Закон України «Про Національну поліцію» від 2 липня 2015 р. № 580-УШ та ін.), більшість органів державної влади та органів місцевого самоврядування швидко почали приймати власні організаційно- правові програмні документи на середньострокову перспективу.

Як показує антикорупційна практика на місцевому рівні, саме у цей період у більшості областей закріплюється антикорупційне програмування як один із інструментів протидії корупції і розглядаються програми протидії корупції як універсальний комплексний засіб антикорупційної політики.

Слід зазначити, що у сучасному законодавстві поняття антикорупційної програми не визначено. Більшість антикорупційних програм запозичили в повному обсязі термін сформульований НАЗК: «Антикорупційна програма це документ, виконання якого сприяє формуванню негативного ставлення працівників державних органів та юридичних осіб до корупції. Він визначає правила, стандарти і процедури щодо виявлення, протидії та запобігання корупції» (НАЗК, 2021b). Отже, як бачимо, антикорупційна програма є комплексним заходом антикорупційної політики, що забезпечує узгоджене застосування правових, економічних, освітніх, виховних, організаційних та інших заходів, спрямованих на протидію корупції, навіть там, де такі програмні документи іменуються планами протидії корупції. Серед антикорупційних програм, які приймаються органами місцевого самоврядування, формується власне визначення антикорупційних програм, які заповнюють його іншим змістом. Наприклад, якщо проаналізувати ряд антикорупційних програм (наприклад: антикорупційна програма Чернігівської обласної Ради на 2021-2022 роки, антикорупційна програма Рівненської обласної ради на 2021-2023 роки), прийнятих обласними радами, то можна сформулювати таке визначення антикорупційної програми: Антикорупційна програма протидії корупції органів місцевого самоврядування є комплексом науково-дослідних, соціально-економічних, організаційних та інших заходів, пов'язаних із завданнями, ресурсами, виконавцями, термінами реалізації, що забезпечують ефективне попередження корупції.

Найбільш складним моментом під час аналізу антикорупційних програм є визначення цілей та завдань цих організаційно-правових документів. При цьому якщо ціль - це бажаний результат для розробників програми, то завдання - це послідовна сукупність дій та заходів, які до певного терміну необхідно виконати, щоб отримати запланований результат. Проведений аналіз антикорупційних програм органів місцевого самоврядування свідчить про те, що перед програмами ставляться різні за змістом та обсягом цілі. Найбільш поширеною основною метою антикорупційної програми органів місцевого самоврядування, запропонованої розробниками зразкової програми протидії корупції на 2018-2021 рр., виступає зниження рівня корупції завдяки «впровадженню комплексної системи правових, соціально-економічних, організаційно-управлінських та інших заходів щодо запобігання та протидії корупції в діяльності обласної ради». Однак, слід відзначити, що недосяжність цих цілей, як правило, обумовлена відсутністю у програмах конкретних механізмів їх досягнення. Крім того, в більшості антикорупційних програм (наприклад, антикорупційні програми Чернівецької обласної Ради на 2021-2025 рр., Вінницької обласної Ради на 2022-2023 рр.) нарівні з основною метою передбачені і додаткові або проміжні цілі, пов'язані з основною. Цілями, що найчастіше зустрічаються є такі: 1) забезпечення захисту прав та законних інтересів громадян, суспільства та держави від прояву корупції; 2) сприяння органам місцевого самоврядування у здійсненні антикорупційних заходів; 3) підвищення рівня правової культури та антикорупційної поведінки населення; 4) подальше впровадження механізмів прозорості, відкритості, зниження корупційних ризиків у роботі обласної Ради, доброчесності депутатів обласної Ради, посадових осіб місцевого самоврядування обласної Ради, Управління спільної комунальної власності територіальних громад та ін.

Більшість проаналізованих антикорупційних програм містять у собі такі розділи:

1) організаційно-правове регулювання антикорупційної діяльності;

2) оцінка корупційних ризиків та заходи щодо підвищення ефективності реалізації антикорупційної політики;

3) інформаційно-пропагандистська складова програм антикорупційного спрямування;

4) механізми державного моніторингу над реалізацією програми;

5) критерії (показники) ефективності реалізації антикорупційної програми;

6) очікувані результати реалізації програми.

Для удосконалення правового регулювання протидії корупції, антикорупційні програми розроблені на основі нормативних правових актів за окремими напрямками антикорупційної діяльності (Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закон України «Про запобігання корупції» та ін.), а також метрологічних та антикорупційних нормативних правових актів щодо вдосконалення організації антикорупційної діяльності (Методології оцінювання корупційних ризиків у діяльності органів влади, затвердженої рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 02.12.2016 №126, Методичних рекомендацій щодо підготовки антикорупційних програм органів влади, затверджених рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 19.01.2017 №31, Порядку підготовки, подання антикорупційних програм на погодження до Національного агентства з питань запобігання корупції та здійснення їх погодження, затвердженого рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 08.12.2017 №1379 та ін.).

Організаційно-правові заходи щодо реалізації антикорупційної програми, як правило, включають: 1) створення спеціалізованих антикорупційних органів та забезпечення їх діяльності (постійні комісії з питань Регламенту діяльності правоохоронних органів та боротьби з корупцією; комісія з оцінки корупційних ризиків; консультант з питань запобігання та виявлення корупції та ін.); 2) покладання функцій щодо протидії корупції на уповноважений структурний підрозділ обласної ради або створення спеціальної комісії протидії корупції; 3) розробка та затвердження антикорупційних програм в органах місцевого самоврядування; 4) організація та проведення антикорупційного моніторингу; 5) організація центрів підвищення кваліфікації працівників органів місцевого самоврядування щодо протидії корупції; 6) організація системи контролю над дотриманням працівниками органів місцевого самоврядування антикорупційних обмежень та ін.

Інформаційно-пропагандистська складова реалізації антикорупційної програми зводиться до здійснення кількох видів самостійних заходів: а) проведення щорічних конференцій, круглих столів, семінарів та інших заходів з питань запобігання і протидії корупції, що проводяться в Україні за участю посадових осіб місцевого самоврядування виконавчого апарату обласної ради; б) розміщення результатів антикорупційної діяльності на сайт органів місцевого самоврядування; в) моніторингу (контент-аналізу) публікацій коштів масової комунікації з антикорупційної проблематики; г) створення спеціалізованих телевізійних програм із проблем протидії корупції; д) видання матеріалів соціальної реклами антикорупційної спрямованості та ін. Усе це свідчить про те, що в органах місцевого самоврядування відбувається формування комплексної системи антикорупційної пропаганди як необхідного елемента ефективної антикорупційної політики. Однак у різних органах місцевого самоврядування цей процес протікає з різним ступенем активності та результативності.

Слід відзначити, що найскладнішим питанням реалізації антикорупційних програм органів місцевого самоврядування залишається оцінка результативності їх реалізації. У більшості випадків, оцінка результативності антикорупційної програми здійснюється шляхом формування та здійснення моніторингу показників її ефективності. Показники мають кількісні та якісні характеристики. В якості кількісних показників реалізації антикорупційних програм виступають:

1) загальна кількість проведених антикорупційних експертиз проєктів антикорупційних програм органів місцевого самоврядування;

2) загальна кількість публікацій з антикорупційної проблематики;

3) загальна кількість службовців органів місцевого самоврядування, які подали декларації про доходи;

4) загальна кількість службовців органів місцевого самоврядування, які підвищили кваліфікацію за антикорупційними освітніми програмами;

5) загальна кількість проведених засідань спеціалізованих дорадчих, координаційних, консультативних чи експертних органів (рад, комісій тощо) з проблем протидії корупції;

6) загальна кількість проведених перевірок щодо виконання антикорупційного законодавства;

7) загальна кількість проведених соціологічних досліджень щодо антикорупційної проблематики та ін.

Якісними показниками виконання антикорупційних програм, як правило, є динаміка кількісних показників у часі, тобто від початку реалізації програми до її завершення. Однак, основними проблемними питаннями оцінки результативності антикорупційних програм органів місцевого самоврядування є використання якісних та кількісних показників без аналізу причин корупційної поведінки. У зв'язку з цим, можна припустити, що для підвищення якості антикорупційного планування та програмування в органах місцевого самоврядування необхідно наступне. По-перше, розробка стратегічних антикорупційних програмних документів на довгострокову перспективу - 10-15 років (а не на 2-3 роки), які можна назвати по-різному - Стратегії, Концепції і т.д. По-друге, продовження проведення наукових досліджень у галузі прогнозування та планування антикорупційної діяльності на різних рівнях. По-третє, розпочати розробку освітніх програм з антикорупційного планування та програмування для різних категорій слухачів, з урахуванням антикорупційної практики їх успішної реалізації в органах місцевого самоврядування.

Отже, проведення заходів щодо протидії корупції органами місцевого самоврядування має спиратися на відповідні програмні документи. Підготовка програми має містити такі етапи:

1. Аналіз ресурсів наявних для створення антикорупційної програми, до яких входять кадри - ініціативна група, представники правоохоронних органів, політики, експерти, представники громадських організацій, активні громадяни, представники підприємств, організацій. Крім того, інформація та кошти на залучення зовнішніх експертів.

2. Діагностика: визначення якісних та кількісних характеристик проблем, можливостей та обмежень для їх вирішення, виявлення «вузьких місць» у системі управління та найбільш гострих для мешканців тем.

3. Навчання: вивчення теорії та практики протидії корупції, напрацювання ідей та методів.

4. Інформування громадян про роботу, що проводиться, залучення активних громадян і фахівців.

5. Вироблення антикорупційної політики: визначення цілей та пріоритетів програми.

6. Формалізація політики: визначення завдань та індикаторів їх досягнення, закріплення цілей та завдань, критеріїв їх досягнення та відповідних числових показників за структурними елементами системи.

7. Опис програми: визначення набору проєктів та заходів за відповідними напрямками.

8. Створення механізму реалізації програми: формування керуючого органу та контрольного органу програми, робочих груп за напрямами, створення системи мотивації та забезпечення діяльності цих груп.

9. Організація системи моніторингу: вимірювання індикаторів досягнення цілей, оцінка якості виконання, механізм коригування програми.

10. Ухвалення програми: широке обговорення, затвердження програми рішенням представницького органу місцевого самоврядування.

Висновки

Отже, у підсумку, слід зазначити, що антикорупційна програма це взаємопов'язаний завданнями, ресурсами, термінами здійснення, учасниками комплекс заходів, що вимірюється цільовими індикаторами та забезпечує узгоджене застосування правових, економічних, освітніх, організаційних та інших заходів, спрямованих на протидію корупційним проявам у органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

Антикорупційна програма - це система цілей, ресурсів, заходів, механізмів та технологій їх реалізації, способів мотивації суб'єктів та об'єктів програми для ліквідації недоліків функціонування системи управління, що сприяють розвитку корупції, які відносно повно відображають зміст цього важливого інструменту антикорупційної політики.

Викладене вище, свідчить про те, що антикорупційні програми - це один із видів соціального планування щодо протидії негативним явищам у суспільстві, яким мають бути властиві системність, комплексність, науковість, виконуваність та забезпеченість ресурсами.

антикорупційний програмний корупція самоврядування

Бібліографічний список

1. Демінчук В.А., 2017. Дискусійні аспекти оцінки ефективності антикорупційної політики України. Прикарпатський юридичний вісник, 6(2), с. 17-20.

2. НАЗК, 2021. Антикорупційні програми органів державної влади [онлайн].

3. НАЗК, 2022a. Антикорупційна стратегія на 2021-2015 роки. [онлайн].

4. НАЗК, 2022b. НАЗК оприлюднило результати розгляду антикорупційних програм за 2021 рік. [онлайн]

5. Ростовська К.В., 2018. Актуальні питання інформаційно-аналітичного забезпечення державної антикорупційної політики. Порівняльно-аналітичне право, 5, с. 244246. Ужгород: Ужгородський національний університет.

6. Сметаніна Н.В., 2021. Антикорупційний комплаєнс у системі запобігання корупції. Протидія злочинності і корупції: міжнародні стандарти та досвід України: збірник тез міжнародної конференції (м. Харків, 22 верес. 2021 р.). Харків, 2021, с. 258-261.

7. Філіпенко Т.В., Філіпенко А.С., 2020. Правові засади підготовки антикорупційних програм органами влади. В: К.В. Балабанов (ред.). Маріупольський державний університет. Сучасний розвиток державотворення та правотворення в Україні: проблеми теорії та практики, Матеріали ІХ Міжнародної науково-практичної конференції здобувачів вищої освіти і молодих учених. Маріуполь, 19 травня 2020 року. Маріуполь: МДУ, 2020, с. 199-202.

References

1. Deminchuk V.A., 2017. Dyskusiini aspekty otsinky efektyvnosti antykoruptsiinoi polityky Ukrainy [Discussion aspects of evaluating the effectiveness of the anti-corruption policy of Ukraine]. Prykarpatskyi yurydychnyi visnyk, 6(2), s. 17-20. (in Ukraine)

2. Filipenko T.V., Filipenko A.S., 2020. Pravovi zasady pidhotovky antykoruptsiinykh prohram orhanamy vlady [Legal basis for preparation of anti-corruption programs by authorities.]. In: K.V. Balabanov (ed.). Mariupolskyi derzhavnyi universytet. Suchasnyi rozvytok derzhavotvorennia ta pravotvorennia v Ukraini: problemy teorii ta praktyky, Materialy IKh Mizhnarodnoi naukovo-praktychnoi konferentsii zdobuvachiv vyshchoi osvity i molodykh uchenykh. Mariupol, 19 travnia 2020 roku. Mariupol: MDU, 2020, s. 199-202. (in Ukraine)

3. NAZK, 2021. Antykoruptsiini prohramy orhaniv derzhavnoi vlady [Anti-corruption strategy for 2021-2025]. [onlain]. (in Ukraine)

4. NAZK, 2022a. Antykoruptsiina stratehiia na 2021-2015 roky. [onlain]. (in Ukraine).

5. NAZK, 2022b. NAZK opryliudnylo rezultaty rozghliadu antykoruptsiinykh prohram za 2021 rik [NAZK has published the results of the review of anti-corruption programs for 2021]. [online]. (in Ukraine).

6. Rostovska K.V., 2018. Aktualni pytannia informatsiino-analitychnoho zabezpechennia derzhavnoi antykoruptsiinoi polityky [Actual issues of information and analytical support of the state anti-corruption policy]. Porivnialno-analitychne pravo, 5, s. 244-246. Uzhhorod: Uzhhorodskyi natsionalnyi universytet. (in Ukraine).

7. Smetanina N.V., 2021. Antykoruptsiinyi komplaiens u systemi zapobihannia koruptsii [Anticorruption compliance in the corruption prevention system.]. Protydiia zlochynnosti i koruptsii: mizhnarodni standarty ta dosvid Ukrainy: zbirnyk tez mizhnarodnoi konferentsii (m. Kharkiv, 22 veres. 2021 r.). Kharkiv, 2021. р. 258-261. (in Ukraine)

Размещено на Allbest.ru