Местная власть как предмет конституционного регулирования в динамике ретроспективного анализа

Размещено на http://www.allbest.ru/

Местная власть как предмет конституционного регулирования в динамике ретроспективного анализа

Упоров Иван Владимирович

Шеуджен Нурдин Асланович

Исследуются основные характеристики статуса местной власти в нормах российских конституций в историческом аспекте. Затрагиваются вопросы регулирования местной власти в Российской империи, более подробно рассматриваются соответствующие нормы о местных Советах в советских конституциях СССР и РСФСР (1918, 1924, 1925, 1936, 1937, 1977, 1978 гг.), Конституции России 1993 г.

Отмечается, что местные Советы хотя и избирались формально демократическим путем, выполняли в основном правоприменительные функции, т.е. находились в административном соподчинении с вышестоящими инстанциями.

Предпринятые в начале 1990-х гг. попытки выстроить местную власть по европейской модели в виде отграниченного от государства местного самоуправления в итоге оказались безуспешными, что отражает исторические особенности развития российской государственности.

Ключевые слова: местная власть, конституция, местные Советы, исполкомы, местное самоуправление, территория,закон.

Local authority as a subject of the constitutional regulations in the dynamics of a retrospective analysis

The article examines the main characteristics of the status of local authorities in the norms of Russian constitutions in the historical aspect.

The issues of regulation of local power in the Russian Empire are touched upon, the relevant norms on local Councils in the Soviet constitutions of the USSR and the RSFSR (1918, 1924, 1925, 1936, 1937, 1977, 1978), the Russian Constitution of 1993 are considered in more detail. It is noted that local The councils, although they were formally elected democratically, performed mainly law enforcement functions, that is, they were in administrative subordination to higher authorities. undertaken in the early 1990s. attempts to build local government according to the European model in the form of local self-government delimited from the state turned out to be unsuccessful, which reflects the historical features of the development of Russian statehood.

Keywords: local government, constitution, local councils, executive committees, local selfgovernment, territory, law.

Публично-властные отношения в России после Октябрьской революции 1917 г. претерпели кардинальные изменения, и речь в данном случае идет не о политико-идеологической трансформации (царское самодержавие было заменено пролетарской диктатурой), а о системе органов управления территориально-публичными образованиями. В Российской империи, как известно, имело место унитарное государственное устройство, что однозначно вытекало из абсолютистской формы правления. Как писал выдающийся отечественный правовед А.Д. Градовский, характеризуя государственность Российской империи применительно к 1870-м гг., «воля императора не стеснена известными юридическими нормами, которые не могут быть поставлены выше его власти» [1, с. 1], а известная формула Петра Iо власти с некоторыми изменениями была действующей в Основных государственных законах Российской империи вплоть до падения империи («Императору Всероссийскому принадлежит Верховная Самодержавная власть. Повиноваться власти Его, не только за страх, но и за совесть, Сам Бог повелевает» [2]). При такой централизации власти даже создание Государственной Думы оставляло в силе унитарное государственное устройство; не меняла сути унитаризма и известная автономность Польши и Финляндии, а также наличие таких образований, как Хивинское и Бухарское ханства, Ярянхайский край и т.д., где сохранялись обычаи, поскольку практические органы управления в этих территориях могли создаваться и функционировать не иначе как с санкции верховной российской власти.

Это относилось и к институту местного самоуправления, где избранные при неравном избирательном праве (имущественный ценз, гендерное ограничение) главы губернских и уездных земств и городские головы должны были утверждаться губернаторами или министром внутренних дел в соответствии с «Положением о губернских и уездных земских учреждениях» (в редакциях 1864 и 1890 гг.) и «Городовым положением» (1870 и 1892 гг.), да и в целом местное самоуправление находилось под жестким надзором государства, по сути, как отмечается в литературе, будучи в подчинении у губернатора [3, с. 45]. Вместе с тем нужно заметить, что необычайное разнообразие условий жизни в разных частях Российской империи, наличие множества этносов, наконец, идущие с Запада политико-демократические веяния все активнее поднимали в научной среде вопросы о большей самостоятельности территориально-публичных образований (в частности, правовед Н.И. Лазаревский писал о целесообразности создания автономных территорий по национальному признаку [4, с. 182], а Ф.Ф. Кокошкин допускал, помимо вертикали государственно-властных органов сверху донизу, также и административнотерриториальную автономию, имея в виду, по сути, то же местное самоуправление, но с более широкой самостоятельностью [5, с. 69]).

При этом следует констатировать, что в Основных государственных законах (ОГЗ) Российской империи (в редакции после учреждения Государственной Думы) [6], которые в литературе ряд авторов считают, причем небезосновательно, началом российского конституционализма [7], местная власть даже не упоминается, что свидетельствует об отсутствии сколько-нибудь значимой роли данного института в государственном устройстве и отражает все ту же концепцию централизма и унитаризма публичной власти (в подтверждение заметим еще, что законы о местной власти, в том числе о местном самоуправлении, были размещены не в первом томе Свода законов Российской империи, а лишь во втором). В ОГЗ не регулируется и государственное (централизованное) управление на местном уровне в лице территориальных органов центральной власти и губернских структур. Это делается также во втором томе, где определяются полномочия губернаторов, порядок формирования и полномочия губернских правлений, уездных и городских присутственных мест и их должностных лиц, полиции, уездных исправников, становых приставов, казенных палат и т.д. Обратим внимание, что на местном уровне функционировали как государственные властные структуры, так и органы местного самоуправления. И хотя последние находились в непосредственной зависимости от губернских властей и в целом от государства и имели сравнительно немного полномочий, формально государство и местное самоуправление все же отграничивались друг от друга, т.е. местная власть осуществлялась посредством этих двух институтов.

После октября 1917 г. большевики, захватив власть в стране, стали выстраивать другую концепцию, отвергающую царскую «тюрьму народов» и проповедующую, напротив, всевластие трудящегося народа при ведущей роли пролетариата. И в первой же советской Конституции РСФСР [8], камня на камне не оставившей от всей существовавшей несколько столетий российской государственности, территориально-публичным образованиям было уделено первостепенное внимание. В рассматриваемом нами контексте, во-первых, было объявлено о создании федерации (по национальному признаку, при этом некоторым образом были заимствованы идеи указанных и других отечественных дореволюционных государствоведов), во-вторых, была четко определена вертикаль государственной власти, при которой местное самоуправление в прежнем виде упразднялось и местная власть осуществлялась только государственными структурами, т.е. местными Советами и иными органами, формируемыми на их основе.

Организации советской власти на местах в Конституции РСФСР 1918 г. был посвящен подраздел «Б» раздела третьего (ст. 53-63). Из содержания конституционных норм видно, что под территориально-публичными образованиями, где функционирует «местная власть», понимаются: область, губерния (округ), уезд (район), волость, город, селение (село, деревня, станица, местечко, аул, хутор и пр.). На самом нижнем уровне местной власти (города, селения) избирались Советы депутатов - по 1 депутату на каждые 1000 человек населения в городах и по 1 депутату на каждые 100 человек населения в селениях, срок полномочий депутата - 3 месяца (при этом делается примечание о том, что «в сельских местностях, где это будет признано осуществимым, вопросы управления разрешаются общим собранием избирателей данного селения непосредственно» [8]). Выборам был посвящен раздел четвертый Конституции; избирательное право было неравным (его лишались лица, использовавшие наемный труд, живущие на нетрудовые доходы, коммерсанты и др.), но все же более широким, чем в период империи. Для осуществления текущей деятельности местный Совет избирал из числа депутатов исполком (не более 5 членов в сельской местности, от 3 до 15 в городах), «всецело» ответственный перед Советом, который «в границах своего ведения ... есть высшая в пределах данной территории власть» [8]. На остальных указанных выше территориях местная власть формируется в виде Съездов Советов, куда своих делегатов посылали городские Советы, а также нижестоящие Съезды Советов, которые должны созываться не реже 2 раз в год (в областях), не реже 1 раза в 3 месяца (в губерниях и уездах), 1 раза в месяц (в волостях). В каждой из этих территорий Съезд Советов избирал исполком (не более 25 членов в губерниях и областях, 20 в уездах, 10 в волостях), ответственный перед Съездом Советов. Тогда же был конституционно закреплен действовавший практически до распада СССР (1991 г.) принцип административной со- подчиненности Советов. Так, Съезд Советов (губернского и областного уровня) мог отменять решения местных Советов на соответствующей территории.

Такая структура была, конечно, очень сложной и заведомо неэффективной, поскольку, как отмечалось, срок депутатства составлял лишь 3 месяца. При таком подходе нужно было проводить каждый квартал выборы, формировать новые исполкомы, которые, не успев войти в положение дел, должны были снова формироваться, а между тем согласно ст. 61 Конституции РСФСР местная власть должна решать следующие вопросы: «а) проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти; б) принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях; в) разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение; г) объединение всей советской деятельности в пределах данной территории» [8]. Можно предположить, что такой подход (частые выборы депутатов) был определен на политико-эмоциональной революционной волне, предполагавшей «беспощадное подавление эксплуататоров» и провозглашение Советской Республики, в которой согласно ст. 10 Конституции РСФСР «вся власть ... принадлежит всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах» [8]. Вероятно, правящая советская элита во главе с Лениным хотела, чтобы в непосредственном управлении государством участвовало как можно больше трудящихся.

Однако при перманентной смене избираемых властных структур фактически управленческие решения принимались исполкомовскими аппаратами, а депутаты на кратких сессиях лишь санкционировали предлагаемые решения, не имея возможности детально в них разбираться, тем более что сами сессии созывались исполкомами. Не удивительно, что в следующей Конституции РСФСР 1925 г. [9] (в Конституции СССР 1924 г. организация местной власти не регулировалась) срок депутатских полномочий не был указан - это было сделано в принятых ВЦИК законах о местных Советах. В частности, как в Положении о сельских Советах от 16 октября 1924 г., так и в Положении о городских Советах от 24 октября 1925 г. определялось, что местные Советы избираются сроком на один год (однако и этот срок, как будет показано, оказался непрактичным, и позже его пришлось увеличивать).

В сфере регулирования института местной власти Конституция РСФСР 1925 г. (гл. 5, ст. 49-63) повторяла нормы Конституции РСФСР 1918 г., причем на последнюю была сделана ссылка; вместе с тем ряд позиций был урегулирован более подробно. Из изменений следует отметить добавление нового территориально-публичного образования - «края», несколько по-иному определялось представительство делегатов на Съезды Советов и депутатов в местные Советы. Уточнялось, что образование (упразднение, слияние) отделов - подразделений исполкомов Съездов Советов осуществляется СНК РСФСР с последующим утверждением ВЦИК (ст. 57), т.е. централизованно. Эта норма показывает серьезные ограничения в самостоятельности местной власти, которой было отказано в самостоятельном формировании структуры исполнительной власти (допускалась лишь возможность губернским исполкомам санкционировать создание отделов в районных и волостных исполкомах). Также централизованно (ВЦИК) определялась численность исполкомов Съездов Советов для каждой административной территориальной единицы (ст. 53). Если исполкомы являлись исполнительной составляющей местной власти, то собственно сами местные Советы выполняли представительные функции местной власти, олицетворяя «власть народа».

Согласно ст. 63 депутаты обязывались давать отчеты своим избирателям (эта норма также будет действовать во всех последующих советских конституциях). К компетенции местных органов власти добавлялись два вопроса (ст. 64): «д) обеспечение в пределах данной территории революционной законности и охраны государственного порядка и общественной безопасности; е) обсуждение вопросов общегосударственного значения как по собственному почину, так и по предложению вышестоящих исполнительных комитетов» [9]. Более подробно определись полномочия вышестоящих Съездов Советов и их исполкомов отменять решения нижестоящих Съездов Советов. Но одновременно нельзя не отметить и новеллу (ст. 65, 66), согласно которой краевые и областные исполкомы или их президиумы могли приостанавливать проведение в жизнь распоряжений народных комиссариатов РСФСР - в исключительных случаях, на основании и в порядке, определяемых ВЦИК. Аналогично райисполкомы могли поступать по отношению к отделам и управлениям областных и краевых исполкомов [9]. Это по-своему уникальная норма, поскольку в дальнейшем она ни разу в российских конституциях не встречается.

В Конституции СССР 1936 г. («сталинской») [10] институт местной власти уже стал предметом конституционного регулирования. Ему посвящена гл. VIII «Местные органы государственной власти» (ст. 94-101), в которой был учтен опыт функционирования местной власти в предшествовавшие годы. Прежде всего в этом смысле нужно отметить упразднение громоздкой структуры Съездов Советов, не оправдавшей себя при решении многих вопросов местногозначения в текущем режиме, в результате чего местную государственную власть стали представлять только местные Советы депутатов трудящихся. Несколько изменились наименования административных единиц в системе местной власти: теперь таковыми стали край, область, автономная область, округ, район, город, село (станица, деревня, хутор, кишлак, аул). Срок полномочий депутатов был увеличен до двух лет.

В ст. 97 Конституции СССР определялись основные направления деятельности местных Советов, которые «руководят деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечивают охрану государственного порядка, соблюдение законов и охрану прав граждан, руководят местным хозяйственным и культурным строительством, устанавливают местный бюджет» [10]. А согласно ст. 98 местные Советы «принимают решения и дают распоряжения в пределах прав, предоставленных им законами СССР и Союзной республики» [10]. Эта, казалось бы, непримечательная норма имела свое особое значение. Дело в том, что создание местных Советов изначально определялось концепцией, согласно которой местные органы власти должны проводить в жизнь предписания вышестоящих органов госвласти, что предполагало в своей основе лишь правоприменительную деятельность местных Советов. В связи с этим Н.В. Вантеева отмечает, что «отечественная юридическая наука, ограничившая поначалу деятельность местных органов власти рамками правоприменения, впоследствии стала признавать за ними возможность издавать правила общего характера» [11, с. 60]. И вот Конституция СССР 1936 г. указывает на полномочие, помимо дачи распоряжений, принимать «решения», тем самым допуская возможность осуществления местными Советаминормотворческой функции (по мнению С.А. Авакьяна, «указания на то, в каких случаях местные органы власти могли издавать нормативные решения, следовало искать в текущем законодательстве» [12, с. 40]). В целом же вопрос о нормативных полномочиях местных Советов на конституционном уровне так и не был четко урегулирован до конца существования СССР.

В отличие от структуры Верховного Совета СССР и верховных советов союзных республик Конституция СССР 1936 г. не уделяет внимания структурному построению местных Советов, ограничившись лишь традиционным указанием на то, что исполнительными и распорядительными органами Советов являются исполкомы, избираемые из числа депутатов соответствующего уровня. Такой подход был вполне логичен, поскольку подробное регулирование этих вопросов осуществлялось в республиканских конституциях. Так, в Конституции РСФСР 1937 г. [13] это было сделано в ст. 77-105 (при этом часть норм дублируется из союзной конституции). Здесь административные территориальные единицы, где создаются местные Советы, несколько расширяются: добавляются поселковые Советы и районные Советы в крупных городах, а округа разделяются на национальные и административные. Указывается, что сессии Советов должны созываться не реже 4 раз в год (краевые и областные Советы), 6 раз в год (районные, окружные Советы) и 1 раза в месяц (городские и сельские Советы). Нужно также отметить, что впервые на конституционном уровне закреплялось, что выборы депутатов всех уровней, включая выборы в местные Советы, проводятся «на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании» (ст. 134).

В Конституции РСФСР 1937 г. указываются конкретные отделы, которые должны формироваться в исполкомах разных уровней. Так, согласно ст. 96 «районные Советы депутатов трудящихся образуют нижеследующие отделы исполнительных комитетов: земельный; народного образования; финансовый; внутренней торговли; здравоохранения; социального обеспечения; общий; дорожный; плановую комиссию; сектор кадров при председателе исполкома» [13]. С согласия краевого (областного)Совета исходя из условий могли быть образованы коммунальный отдел и отдел промышленности. Помимо этого, опять же с согласия краевого (областного) Совета и исходя из условий НКВД «образует при районных Советах депутатов трудящихся свои управления» (ст. 97). При этом отделы районных Советов подчинялись как собственно районным Советам и их исполкомам, так и соответствующему отделу краевого (областного) Совета (ст. 98). Указанные нормы также являются уникальными (они аналогичны для краевых и областных Советов). Ни до, ни после на конституционном уровне не регулировалось столь подробно структурное построение исполкомов, которое должно было быть единым и безальтернативным для всех территориально-публичных образований в системе местной власти РСФСР, что также свидетельствовало о приоритете централизации государственной власти в стране при формально демократических выборах депутатов. Особо следует отметить указание на то, что НКВД при исполкомах образуют свои управления. Дело в том, что НКВД СССР являлся союзно-республиканским органом, что фактически означало полную вертикаль подчинения внутри НКВД сверху донизу, и, разумеется, начальник управления НКВД при исполкоме районного Совета не подчинялся местным властям, но формально он входил в состав исполкома, хотя и с приставкой «при районном Совете». Такой неопределенный статус органов внутренних дел также сохранялся весь оставшийся период существования СССР.

Несмотря на то, что Конституции 1936 и 1937 гг. сделали определенный шаг вперед в демократическом политическом развитии советского общества (всенародное обсуждение проектов конституций, всеобщее избирательное право, тайное голосование, допустимость альтернативных кандидатов в депутаты и т.д.), фактически «отсутствие подлинной выборности, ротации кадров, создание номенклатуры и всесилие аппарата, расширение карательных органов и утверждение репрессивных методов как универсального средства разрешения проблем - все это привело к серьезным деформациям общественного мнения», когда множество советских граждан находились в состоянии когнитивного диссонанса на фоне культа личности и тех же политических репрессий [14, с. 167].

Ситуация серьезно изменилась после смерти Сталина, в период «оттепели». Тогда в последней союзной («брежневской») Конституции СССР 1977 г. [15] был обозначен отказ от классового радикализма и было заявлено (в преамбуле), что, «выполнив задачи диктатуры пролетариата, Советское государство стало общенародным»; было заявлено также, что в СССР построено «развитое социалистическое общество», соответственно, «Советы депутатов трудящихся» были трансформированы в «Советы народных депутатов». В целом, «брежневская» Конституция более демократична, чем «сталинская». Так, в ней заметно больше внимания уделяется общественным институтам, социальным гарантиям граждан [16, с. 96]. Местным органам власти и управления была посвящена гл. 19 (ст. 145-150). Вновь несколько изменились наименования территориальных единиц в системе местной власти: край, область, автономная область, автономный округ, район, город, район в городе, поселок, сельский населенный пункт. Срок полномочий местных депутатов опять был увеличен - до двух с половиной лет. Очевидно, что это стало следствием практики деятельности местных Советов, которая нашла отражение также в союзных и республиканских законах (конец 1960-х - начало 1970-х гг.), где впервые были системно урегулированы вопросы функционирования местных Советов с учетом опыта их деятельности, и отчасти нормы этих законов вошли в конституционное поле. Так, в ст. 146 указывается, что «местные Советы народных депутатов решают все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета, проводят в жизнь решения вышестоящих государственных органов, руководят деятельностью нижестоящих Советов народных депутатов, участвуют в обсуждении вопросов республиканского и общесоюзного значения, вносят по ним свои предложения» [15]. Исполкомы местных Советов должны были отчитываться не только перед Советом, т.е. перед депутатами, как и раньше, но еще и перед гражданами в трудовых коллективах и по месту жительства.

В Конституции РСФСР 1978 г. [17] местным органам власти уделены гл. 17 и 18 (ст. 137151). В отличие от предшествовавшей Конституции 1937 г., несколько изменены сроки проведения сессий Советов: в поселковых и сельских Советах не реже 6 раз в год, в остальных - не реже 4 раз. В числе новелл можно указать на следующие нормы. Согласно ст. 141 «местные Советы народных депутатов правомочны рассматривать и решать на сессиях любые вопросы, отнесенные к их ведению законодательством Союза ССР, РСФСР и автономной республики. Перечень вопросов, которые решаются исключительно на сессиях, устанавливается законами о местных Советах народных депутатов» [17]. Как видно, в этом аспекте самостоятельность местных Советов была расширена. В ст. 142 говорится о создании депутатских комиссий, в ст. 144 - о том, что местные Советы должны осуществлять свою деятельность в тесной связи с общественностью, трудовыми коллективами, выносить наиболее важные вопросы на обсуждение граждан, вовлекать их в работу депутатских комиссий, развивать общественную самодеятельность населения. Важным представляется положение ст. 151, согласно которой отделы и управления исполкомов местных Советов определяются самими Советами, но исходя из перечня, устанавливаемого законодательством; здесь также несколько расширена самостоятельность местных Советов.

В период известной горбачевской «перестройки» система местных Советов не претерпела существенных изменений, и лишь в конце данного периода появились законы, некоторым образом меняющие вектор развития института местной власти. Так, в 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», а в 1991 г. - Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», в которых категория «местное самоуправление» стала активно использоваться как союзным, так и российским законодателем, причем местные Советы рассматривались как основная составляющая местного самоуправления. Однако статус местных Советов принципиально не менялся, и, когда после распада СССР российская правящая элита во главе с Б.Н. Ельциным выбрала европейскую модель конструирования государственности, местные Советы в нее не вписывались и были упразднены.

Соответственно, в Конституции России 1993 г. система местной власти была принципиально изменена: местное самоуправление было четко отграничено от государственной власти (ст. 12). А в гл. 8 сжато (всего в четырех статьях) были определены основные задачи и гарантии местного самоуправления, подробно исследованные в литературе. Тогда, в начале 1990-х гг., такой подход получил одобрение довольно широкой «демократической общественности». И это объяснялось довольно просто: на местах виднее, как и что нужно делать, и пусть органы местного самоуправления, формируемые населением, сами решают вопросы местного значения, без административного подчинения органам госвласти субъектов Федерации.

Однако при этом не был учтен ряд факторов. Так, города, села, районы, где стало формироваться местное самоуправление, оказались «один на один» с финансовыми проблемами, решить которые они сами оказались не готовы (и это до сих пор так), с нехваткой квалифицированных кадров для муниципальной службы, огромным перечнем вопросов местного значения, который они не в состоянии «переварить», и т.д. Не удивительно, что первый федеральный муниципальный закон (1995 г.), предоставивший, по сути, карт-бланш как субъектам Федерации в регулировании местного самоуправления (а у них такого опыта не было, ведь они стали субъектами Федерации только в 1993 г., а до этого сами были «местной властью»), так и муниципалитетам, очень быстро перестал действовать. И уже в новом и пока еще в действующем Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) полномочия субъектов Федерации в сфере местного самоуправления и полномочия самих муниципалитетов были ограничены. А в дальнейшем пошел непрерывный процесс огосударствления местного самоуправления, т.е. принимались бесконечные поправки к закону, допускавшие вторжение органов госвласти субъектов в деятельность органов местного самоуправления, причем, как правило, вынужденно, поскольку последние были не в состоянии должным образом решать важнейшие вопросы, связанные с гарантиями конституционных прав граждан (в сфере здравоохранения, образования и др.), общественным транспортом, деятельностью коммунальных служб и т.д.

К 2020 г. количество таких поправок выросло настолько, что стало ясно: изначально выбранная в начале 1990-х гг. европейская модель местного самоуправления для России в предложенном виде неприемлема. Тогда и состоялись известные конституционные поправки 2020 г. [18], которые изменили дальнейшее стратегическое развитие института местного самоуправления. В частности, были расширены полномочия субъектов Федерации, позволяющие решать организационно-кадровые и иные вопросы, относящиеся к сфере местного самоуправления. Так, была введена новая ч. 1.1 ст. 131 Конституции России, согласно которой «органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом» [18], что было немыслимо в 1990-х гг. А согласно также новой ч. 3 ст. 132 «органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти». Однако при этом конституционный «фасад» остался европейским, поскольку гл. 1 Конституции России «Основы конституционного строя», где этот «фасад» обозначен, остается неизменной.

В качестве итога отметим, что местная власть в России регулируется на конституционном уровне уже 104 года - с первой же Конституции (1918 г.), из них почти две трети (74 года) - в советских конституциях, где местная власть была представлена местными Советами как нижним звеном единой государственной власти, выстроенной на основе вертикального соподчинения, что было характерно и для Российской империи. В начале 1990-х гг. местной властью стало местное самоуправление, организационно-структурно отграниченное от органов государственной власти согласно выбранной тогда либеральной модели. Однако прошедшие 30 лет показали, что в российских условиях эта модель не может работать эффективно. И в последние годы идет активный процесс, по сути, возврата к советской системе организации местной власти, что демонстрируют как конституционные поправки 2020 г., так и разработанный с их учетом проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», внесенный в российский парламент с перспективой принятия летом - осенью 2022 г.

Литература

местная власть российская конституция

1. Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. 1. О государственном устройстве. СПб., 1875.

2. Свод законов Российской империи. Ч. 1. Т. 1-4. СПб., 1910.

3. Калинина Д.А. Органы центрального и местного управления России конца XIX - начала XX в.: опыт взаимодействия // Вестник Вятского государственного университета. 2013. № 1. С. 40-45.

4. Лазаревский Н.И. Русское государственное право. СПб., 1913. Т 1.

5. Кокошкин Ф.Ф. Лекции по общему государственному праву. М., 1912.

6. Свод Основных Государственных Законов // Свод законов Российской империи. Ч. I. Т 1. М, 1910. С. 1-19.

7. Слученкова Ю.С. «Основные законы Российской империи», от 23 апреля 1906 года - как этап становления российского конституционализма // Государство и право в ХХІ веке. 2016. № 1. С. 22-27.

8. Конституция (Основной Закон) РоссийскойСоциалистической Федеративной Советской Республики: принята V Всерос. съездом Советов 10 июля 1918 г. // СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.

9. Об утверждении текста Конституции (Основного Закона) РСФСР: постановление XII Всерос. Съезда Советов от 11 мая 1925 г. (вместе с Конституцией (Основным Законом) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики) // СУ РСФСР 1925. № 30. Ст. 218.

10. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик: утв. постановлением Чрезвычайного VIIIСъезда Советов СССР от 5 дек. 1936 г. // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. № 283.

11. Вантеева Н.В. К вопросу о пределах муниципального правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 12. С. 58-62.

12. Авакьян С.А. Правотворчество местных Советов - каковы его пределы? // Размышления конституционалиста: избр. ст. М., 2010. С. 39-48.

13. Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики: утв. постановлением Чрезвычайного XVIIВсерос. Съезда Советов от 21 янв. 1937 г.) // Конституции и конституционные акты РСФСР (1918-1937). М., 1940.

14. Мацаков М.И. Государственная вертикаль власти в Калмыцкой АССР по Консти-

1. Gradovsky, A.D. Beginnings of Russian state law. Vol. 1. About the state structure. St. Petersburg, 1875.

2. Code of laws of the Russian Empire. Pt. 1. Vols. 1-4. St. Petersburg, 1910.

3. Kalinina, D.A. Bodies of central and local government in Russia at the end of the 19th - beginning of the 20th century: experience of interaction //Bulletin of the Vyatka State University. 2013. No. 1. P 40-45.

4. Lazarevsky, N.I. Russian state law. St. Petersburg, 1913. Vol. 1.

5. Kokoshkin, F.F. Lectures on General State Law. Moscow, 1912.

6. Code of Basic State Laws // Code of Laws of the Russian Empire. Pt. I. Vol. 1. Moscow, 1910. P. 1-19.

7. Sluchenkova, Yu.S. "Basic Laws of the Russian Empire", dated April 23, 1906 - as a stage in the formation of Russian constitutionalism // State and law in the XXI century. 2016. No. 1. P. 22-27.

8. The Constitution (Basic Law) of the Russian Socialist Federative Soviet Republic: adopted by the V All-Russian Congress of Soviets on July 10, 1918 // Coll. of statutes of the RSFSR. 1918. No. 51. Art. 582.

9. On approval of the text of the Constitution (Basic Law) of the RSFSR: decree of the XII All- Russian Congress of Soviets d.d. May 11, 1925 (together with the Constitution (Basic Law) of the Russian Socialist Federative Soviet Republic) // Coll. of statutes of the RSFSR. 1925. No. 30. Art. 218.

10. The Constitution (Basic Law) of the Union of Soviet Socialist Republics: approved by the Decree of the Extraordinary VIII Congress of Soviets of the USSR d.d. Dec. 5, 1936 // News of the Central Executive Committee of the USSR and the All-Russian Central Executive Committee. 1936. No. 283.

11. Vanteeva, N.V. To the question of the limits of municipal legal regulation // Constitutional and municipal law. 2012. No. 12. P. 58-62.

12. Avakyan, S.A. Law-making by local Soviets - what are its limits? // Reflections of a constitutionalist: sel. arts. Moscow, 2010. P. 39-48.

13. The Constitution (Basic Law) of the Russian Soviet Federative Socialist Republic: approved by the Decree of the Extraordinary XVII All- Russian Congress of Soviets d.d. Jan. 21, 1937 // Constitutions and constitutional acts of the RSFSR (1918-1937). Moscow, 1940.

14. Matsakov, M.I. State vertical of power in the Kalmyk ASSR according to the Constitution of 1937 // Polythematicnetworkelectronicscientificтуции 1937 г. // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского гос. аграрн. ун-та. 2016. № 124. С. 157-167.

15. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик: принята ВС СССР 7 окт. 1977 г. //Ведомости ВС СССР 1977. № 41. Ст. 617.

16. Конституция РФ: официальный текст с историко-правовым комментарием / авт. коммент. Б.А. Страшун. М., 2015.

17. Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики: принята ВС РСФСР 12 апр. 1978 г. //Ведомости ВС РСФСР 1978. № 15. Ст. 407.

18. О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти: закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 30.04.2022).

journal of the Kuban State Agrarian University. 2016. No. 124. P 157-167.

15. The Constitution (Basic Law) of the Union of Soviet Socialist Republics: adopted by the Supreme Council of the USSR on Oct. 7, 1977 // Vedomosti of the Supreme Council of the USSR. 1977. No. 41. Art. 617.

16. Constitution of the Russian Federation: official text with historical and legal commentary/ auth. of comments B.A. Strashun. Moscow, 2015.

17. The Constitution (Basic Law) of the Russian Soviet Federative Socialist Republic: adopted by the Supreme Council of the RSFSR on Apr. 12, 1978 // Vedomosti of the Supreme Council of the RSFSR. 1978. No. 15. Art. 407.

18. On improving the regulation of certain issues of the organization and functioning of public authority: law of the Russian Federation on the amendment to the Constitution of the Russian Federation d.d. March 14, 2020 No. 1-FCL. Access from the legal reference system "ConsultantPlus" (date of access: 30.04.2022).

Размещено на Allbest.ru