Правове регулювання та особливості видів звернень громадян

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правове регулювання та особливості видів звернень громадян

Пастух І.Д.

У статті розглянуто особливості видів звернень громадян та визначено напрями удосконалення правового регулювання реалізації права громадян на звернення. Звернуто увагу на проблеми понятійно-категоріального апарату звернення громадян, а також інших питань, що стосуються матеріальних та процедурних особливостей реалізації такого права. Констатується недосконалість відповідного нормативно-правового регулювання повноважень органів місцевого самоврядування щодо розгляду звернень, що проявляється у колізії відповідного закону Конституцією України. Виділено три підходи до видів звернень громадян, що склалися в науці та практиці розгляду звернень громадян: перший зводиться до необхідності одноманітного розгляду таких звернень як пропозиція, заява та скарга відповідно до чинного законодавства; другий полягає у відокремленні заяв та скарг за окремими адміністративними процедурами; третій - нормативне визначення усіх звернень із зазначенням відповідних процедур їх реалізації.

Розкрито підстави розмежування звернень громадян за співвідношенням до реалізації суб'єктивних прав, форми та кількісного складу суб'єктів звернення, можливістю використання адміністративного розсуду під час прийняття рішення по звернення, його оскарження. Запропоновано клопотання розглядати як письмове звернення до суб'єкта публічної адміністрації, в якому міститься прохання фізичної або юридичної особи про визнання за нею або іншою особою відповідного статусу, прав тощо, розгляд якого пов'язаний з адміністративним розсудом і прийняттям відповідного рішення про його задоволення чи відмову у цьому. Зазначається, що рішення про відмову у задоволенні клопотання не може бути оскаржена оскільки відповідне звернення не спричиняє обов'язку публічної адміністрації його задовольнити, що робить клопотання особливим видом зверненням громадян. Електронну петицію визначено як особливу форму колективного клопотання з його ключовими ознаками: її розгляд пов'язаний з адміністративним розсудом адресата звернення, варіативність прийняття відповідного рішення (про його задоволення чи відмову у цьому), обмежене право оскарження прийнятого рішення (лише стосовно процедури його розгляду та прийняття. Запропоновано зміни до Закону України «Про звернення громадян» щодо визначення меж його дії на запити на інформацію. клопотання електронна петиція публічна адміністрація

Ключові слова: звернення громадян, право громадян на звернення, клопотання, електронна петиція, публічна адміністрація.

LEGAL REGULATION AND FEATURES OF TYPES OF CITIZEN COMPLAINTS

The article considers the peculiarities of the types of appeals by citizens and defines the directions for improving the legal regulation of the implementation of the right of citizens to appeal. Attention was drawn to the problems of the conceptual and categorical apparatus of citizens' appeals, as well as other issues related to the material and procedural features of the realization of such a right. The imperfection of the relevant regulatory and legal regulation of the powers of local self-government bodies regarding the consideration of appeals is noted, which is manifested in the conflict of the relevant law with the Constitution of Ukraine. Three approaches to the types of citizen appeals developed in the science and practice of consideration of citizen appeals are distinguished: the first is reduced to the need for uniform consideration of such appeals as a proposal, statement and complaint in accordance with current legislation; the second is the separation of applications and complaints under separate administrative procedures; the third is a regulatory definition of all appeals with an indication of the relevant procedures for their implementation.

The reasons for distinguishing citizens' appeals in relation to the realization of subjective rights, the form and quantitative composition of the subjects of the appeal, the possibility of using administrative discretion when making a decision on an appeal, and its appeal are revealed. It is proposed to consider the petition as a written appeal to the subject of public administration, which contains the request of a natural or legal person for the recognition of the corresponding status, rights, etc. for him or another person, the consideration of which is related to administrative discretion and the adoption of a corresponding decision on its satisfaction or refusal to do so. It is noted that the decision to refuse to grant the request cannot be appealed because the corresponding request does not entail the obligation of the public administration to satisfy it, which makes the request a special type of citizen's request. An electronic petition is defined as a special form of a collective petition with its key features: its consideration is related to the administrative discretion of the addressee of the petition, the variability of making the appropriate decision (on its satisfaction or refusal), the limited right to appeal the decision (only in relation to the procedure for its consideration and Adoption Proposed changes to the Law of Ukraine "On Appeals of Citizens" regarding the definition of the limits of its effect on requests for information.

Key words: appeal of citizens, right of citizens to appeal, petition, electronic petition, public administration.

Постановка проблеми

Право громадян на звернення до публічної адміністрації сприяє їх участі як в у управлінні державними справами, забезпечення реалізації народовладдя, так і забезпеченню законності в діяльності суб'єктів владних повноважень. Забезпечення такого права є способом взаємодії між громадянами та їх представниками у владних інституціях. Створення належних умов для реалізації розглядуваного права свідчить про реальність дії Основного Закону нашої держави. Водночас, недосконалість окремих приписів законодавства про звернення громадян, відсутність чітких меж між видами таких звернень створюють певні проблеми як у їх розумінні особами, які з ними звертаються, так і під час правозастосовної діяльності публічної адміністрації по розгляду та вирішенню таких звернень.

Аналіз публікацій, в яких започатковано розв'язання цієї проблеми

Проблематика реалізації права на звернення до публічної адміністрації неодноразово досліджувалась представниками науки адміністративного та інших галузей права Е.А. Афоніним, В.Т. Білоусом, М.Н. Берід- зе, Л.Д. Воєводіним, Н.М. Драгомирецькою, О.В. Закаленко, К.О. Кісілевичем, І.С. Ковальчуком, Г.М. Котляревською, О.К. Костюкевичем, Л.І. Летнянчиним, В.В. Мальковим, О.А. Мостовим, А.М. Новицьким, В.А. Соболем, А.А. Стародубцевим, В.П. Таранухою, В.І. Цимбалюком та іншими. Водночас напрямам правового регулювання та особливостям видів звернень громадян залежно від їх юридичної природи, можливостей використання адміністративного розсуду при їх розгляді приділено недостатньо уваги. Зазначені обставини дозволяють зробити висновок про необхідність комплексного дослідження окресленої проблеми.

Мета статті - розглянути сучасний стан, визначити напрями удосконалення правового регулювання та особливості видів звернень громадян.

Виклад основного матеріалу

Основним нормативним актом, що визначає фундаментальні засади діяльності публічної адміністрації щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина є Конституція України. Зокрема, ст. 40 передбачено право громадян на індивідуальні чи колективні звернення до цих суб'єктів владних повноважень. Водночас, на рівні правового регулювання ці повноваження висвітлені неоднозначно. Зокрема, у пп. 1 п. б ч. 1 ст. 38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [1] повноваження місцевих рад по забезпеченню вимог законодавства щодо розгляду звернень громадян, здійснення контролю за станом цієї роботи на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності віднесені до делегованих, що суперечить положенням Конституції України, де зазначено, «що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк» [2]. Тобто повноваження органів місцевого самоврядування щодо розгляду звернень є власними, а делегованими можуть бути повноваження контролю за станом забезпечення вимог відповідного законодавства. Тому, повноваження місцевих рад щодо розгляду звернень громадян у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» повинні бути віднесені до власних на підставі положень Основного Закону.

У ст. 1 Закону України «Про звернення громадян» положення ст. 40 Конституції України знайшли своє відображення у відповідній нормі права: «Громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення» [3]. Поняття «звернення громадян» трактується через перелік видів звернень (пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги), що можуть бути викладені в письмовій або усній формі. Хоча зміст права на звернення до публічної адміністрації у Законі не розкривається його сутність можна шляхом аналізу поділу звернень громадян на види.

Детальний підхід до класифікації звернень громадян міститься у Класифікаторі звернень громадян, затвердженому Постановою Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2008 р. № 858, відповідно до якого звернення поділяються за:

1) формою надходження: а) поштою; б) на особистому прийомі; в) через уповноважену особу; г) через органи влади; ґ) через засоби масової інформації; д) від інших органів, установ, організацій;

2) ознакою надходження: а) первинне; б) повторне; в) дублетне; г) неодноразове; ґ) масове;

3) видом: а) пропозиція (зауваження); б) заява (клопотання); в) скарга;

4) статтю авторів звернень: а) чоловіча; б) жіноча;

5) суб'єктом: а) індивідуальне; б) колективне: в) анонімне та інші [4].

Розглянемо більш детально поділ звернень за видовою ознакою. Крім ст. 3 Закону України «Про звернення громадян» термін «звернення громадян» є об'єктом різноманітного трактування.

Так, в енциклопедичних виданнях звернення розглядають як «.. особисті або групові (колективні) звернення громадян до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, до засобів масової інформації та посадових осіб» [5, с.565]. Проте, як і законодавче визначення дане визначення не розкриває сутність і характер звернень.

Загалом, в теорії та практиці реалізації відповідного законодавства склалися три підходи до видів звернень громадян.

Перший зводиться до того, що розгляд усіх звернень громадян (пропозиції, заяви та скарги) слід здійснювати в звичайному порядку відповідно до чинного законодавства. При цьому інші види звернень не відокремлюються. Так, відповідно до Відповідно до п. 2 Інструкції з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації [6], звернення громадян реєструються за такими видами: пропозиції, заяви чи скарги, хоча відповідно до вище згаданого Класифікатора звернень громадян, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України, вони розподіляються на: пропозиції (зауваження), заяви (клопотання), скарги [4]. Петиція як вид звернення не згадується. На відміну від підзаконних актів в Законі України «Про звернення громадян» містяться окремі визначення як заяви так і клопотання і тільки пропозиція і зауваження визначаються як синоніми.

Другий підхід зводиться до доцільності відокремлення заяви та скарги, як особливих видів звернень, а в межах проваджень за зверненнями громадян розглядати тільки пропозиції. Цей підхід знайшов своє відображення у Законі України «Про адміністративну процедуру» [7], який регулюватиме відносини публічної адміністрації з фізичними та юридичними особами щодо розгляду і вирішення адміністративних справ шляхом прийняття та виконання адміністративних актів.

Прихильники останнього підходу вбачають практичну доцільність нормативного виділення і визначення усіх звернень, що обумовлено насамперед тим, що в юридичній літературі вживається цілий широке коло назв таких звернень: крім класичних (пропозиція, заява, скарга) найбільш часто зустрічаються клопотання, петиція і запит на інформацію. Проте, достатньо складно надати їм визначення з теоретично обґрунтованими ознаками, що дозволили б розмежовувати те чи інше звернення.

Не заперечуючи необхідність дихотомічного поєднання теорії та практики реалізації законодавства про звернення громадян слід виходити з їх практичної необхідності і можливості бути урегульованим нормами права, тобто можливості закріплення особливостей виду звернення, які, в кінцевому рахунку, будуть мати відповідний правовий наслідок.

Аналіз законодавства про звернення громадян, досягнень науки адміністративного та конституційного права, дозволяють стверджувати, що чітко розмежовані між собою пропозиція, заява та скарга.

«Пропозиція це звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.

Заява - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності.

Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб» [3].

Підстави розмежування цих звернень насамперед обумовлені співвідношенням до реалізації суб'єктивних прав громадян. Якщо пропозиція не пов'язана із з порушеннями прав людини, її суб'єктивними правами, крім гарантованих Конституцією можливостей управління справами держави, свободи слова і самого права на звернення громадян, то заява і скарга мають безпосередній зв'язок з низкою суб'єктивних прав особи: можливість її певної поведінки; можливість вимоги належної поведінки від іншої зобов'язаної особи; можливість звертатися за захистом до уповноважених суб'єктів; можливість користуватися певним соціально-економічним, політичним чи благом.

Така особливість вказує на те, що такі звернення повинні мати виключно письмову форму і переважно бути індивідуальними. Стосовно скарги можна констатувати, що її зв'язок із суб'єктивним правом полягає у можливості звернення за захистом до уповноважених суб'єктів. Це свідчить про те, що розглядувані звернення разом утворюють функціональне ціле, що дозволяє реалізувати визначені законом суб'єктивні права.

Заява уособлює собою спосіб реалізації права і виступає юридичним фактом, що приводить в дію механізм правозастосування. З іншого боку, суб'єктивне право передбачає можливість його захисту від порушень шляхом взаємодії з публічною адміністрацією. Отже, характер зв'язку звернення громадян із суб'єктивними правами є критерієм, який дозволяє відмежувати між собою пропозицію, заяву і скаргу.

Іншою є ситуація з клопотаннями та петиціями. Відповідно до Закону України «Про звернення громадян» клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо [3]. Водночас, таке визначення не відповідає принципу правової визначеності та принципам правової держави, оскільки не зрозуміла його відмінність від заяви, оскільки визнання відповідного статусу, прав чи свобод все одно нерозривно пов'язано із реалізацією прав громадян, хто є суб'єктом звернення - заявник чи інші особи, що діють в його інтересах. Такий правовий наслідок як видача документу, що підтвердить статус чи пільги особи, також не є особливістю клопотання. Наприклад, відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» [8] державна реєстрація юридичних осіб, громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, та фізичних осіб-підприємців це, зокрема, офіційне визнання шляхом засвідчення державою факту створення або припинення юридичної особи, громадського формування, що не має статусу юридичної особи, засвідчення факту наявності відповідного статусу громадського об'єднання, професійної спілки, її організації або об'єднання, політичної партії, організації роботодавців, об'єднань організацій роботодавців та їхньої символіки, засвідчення факту набуття або позбавлення статусу підприємця фізичною особою. Для державної реєстрації фізичної особи підприємцем подається відповідна заява та інші документи. За результатами їх розгляду державний реєстратор здійснює реєстрацію, що свідчить про появу особливого правового статусу «фізична особа-підприємець». Водночас, відповідно до законодавства про звернення громадян особа у цій ситуації мала б подавати не заяву, а клопотання з метою закріплення відповідного статусу. Таким чином, при цьому тлумаченні терміну «клопотання» він співпадає за змістом із заявою, і нівелює необхідність його використання у правовій площині.

Деякі науковці вважають ці звернення тотожними. Так, Н.П. Каменська не виділяє як окремий вид звернення клопотання, вважаючи, що воно є різновидом заяви оскільки законодавець одночасно у дужках вказує на поняття «клопотання», як наслідок - напрошується висновок про практично подібне їх значення [9, с. 58-59]. Але з такою позицією не можна погодитись і про це свідчить практика розгляду звернень громадян. Так, відповідно до п.2 Порядку підготовки та внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань з питань дотримання вимог земельного законодавства, клопотання - це письмове звернення до органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про необхідність вжиття заходів щодо забезпечення дотримання вимог земельного законодавства [10]. Зокрема, таке клопотання може вноситися Від імені Державної екологічної інспекції України вносити клопотання до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування мають право державними інспекторами України з охорони навколишнього природного середовища з метою припинення експлуатації об'єктів у разі порушення вимог земельного законодавства України, припинення права користування земельною ділянкою відповідно до закону тощо. Подібне застосування клопотання міститься і інших нормативно-правових актах. Такий підхід свідчить про те, що клопотання суб'єктами в інтересах іншої особи з метою закріплення за нею певного статусу. Наприклад, останнім часом набула широкої практики діяльність публічної адміністрації по розгляду клопотань щодо присвоєння почесних звань громадянам, різноманітних нагород та відзнак, при вирішені яких використовується адміністративний розсуд на його задоволення чи на відмову у задоволенні відповідно до процедури. Як вірно зазначає І. С. Ковальчук клопотання відрізняється від заяви тим, що перша містить прохання про сприяння реалізації уже існуючих прав і свобод, а з клопотанням можуть звертатися не лише громадяни, для яких відповідний статус являє особистий інтерес, але й інші особи (наприклад, висунення на присвоєння почесного звання чи нагородження орденом) [11, с. 32]. Таким чином, клопотання слід розглядати як письмове звернення до суб'єкта публічної адміністрації, в якому міститься прохання фізичної або юридичної особи про визнання за нею або іншою особою відповідного статусу, прав тощо, розгляд якого пов'язаний з адміністративним розсудом і прийняттям відповідного рішення про його задоволення чи відмову у цьому. Водночас рішення про відмову у задоволенні клопотання не може бути оскаржена оскільки відповідне звернення не спричиняє обов'язку публічної адміністрації його задовольнити, що робить клопотання особливим видом зверненням громадян.

Схожим на розглядуваний вид звернення є електронна петиція. Місце якої в системі звернень громадян визначається неоднозначно. Так, В.П. Тарануха вважає, що петиції це підвид заяви і розуміє їх як письмові колективні (громадські) звернення, що подаються до органів державної влади і місцевого самоврядування з метою вирішення найважливіших питань життєдіяльності держави і суспільства [12, с. 121]. З такою позицією науковця навряд чи можна погодитись, з урахуванням того, що заява спрямована реалізацію суб'єктивних прав, свобод і законних інтересів, в той час як петиція завжди є колективним зверненням, спрямованим на вирішення суспільно значущих питань. На відміну від заяви подання петиції не спричиняє обов'язку адресата звернення його задовольнити, про що прямо зазначено у Законі «Про звернення громадян». Прийняття рішення за результатами розгляду петиції безпосередньо залежить від волі суб'єкта публічної адміністрації, тобто залежить від адміністративного розсуду. У цьому зв'язку, вважаю, що електронна петиція є особливою формою колективного клопотання з його ключовими ознаками: її розгляд пов'язаний з адміністративним розсудом адресата звернення, варіативність прийняття відповідного рішення (про його задоволення чи відмову у цьому), обмежене право оскарження прийнятого рішення (лише стосовно процедури його розгляду та прийняття).

Слід погодитись із позиціями науковців про те, що «інститут звернень та інститут запитів на інформацію мають єдине функціональне призначення - забезпечення реалізації прав і свобод людини і громадянина. Вказані інститути можуть мати вираз у поданні прохання до суб'єкта публічної адміністрації, проте при поданні звернення прохання буде стосуватися сприяння реалізації закріплених Конституцією України та чинним законодавством прав та інтересів громадян, а при поданні запиту на інформацію - надання публічної інформації, що знаходиться у володінні розпорядника інформації» [13, с. 19]. У цьому зв'язку ст.12 Закону України «Про звернення громадян» слід доповнити положенням про те, що дія цього Закону також не поширюється на порядок розгляду запитів на інформацію.

Висновки

Розгляд поняття права на звернення громадян за допомогою їх видів, дозволяє дійти висновку, що звернення громадян є правовим інститутом, що встановлює основу правової взаємодії суб'єктів владних повноважень різного рівня з громадянами при зверненні ними з пропозиціями, заявами, клопотаннями, скаргами, петиціями та запитами на інформацію з метою їх розгляду та вирішення під час реалізації відповідного конституційного положення.

На правову природу та сутність звернення громадян впливає не його назва, а зміст та характерні особливості: наявність приватного інтересу особа за результатами розгляду звернення, хто є отримувачем особистої користі від рішення суб'єкта публічної адміністрації, можливість використання ним адміністративного розсуду при прийнятті рішення, чи підлягає воно оскарженню.

Крім цього, доцільно привести законодавство про звернення громадян у відповідність до Конституції України. Зокрема, ч. 1 ст. 38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» викласти у наступній редакції: «1. До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: а) власні (самоврядні) повноваження: ...11) забезпечення вимог законодавства щодо розгляду звернень громадян; б) делеговані повноваження: 1) здійснення контролю за дотриманням законодавства про звернення громадян на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності».

Список використаних джерел:

1. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР URL : https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/280/97-%D0%B2%D1%80/stru#Stru

2. Конституція України: Закон України від 28.06.1996 р. № 254к/96-ВР. Відомості Верховної Ради. 1996. № 30. Ст. 141.

3. Про звернення громадян: Закон України від 02.10.1996 р. № 393/96-ВР. Відомості Вер- ховноїРади України. 1996. № 47. Ст. 256.

4. Про затвердження Класифікатора звернень громадян : Постанова Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 № 858. Урядовий кур'єр від 08.10.2008. № 187

5. Юридична енциклопедія: в 6 т. / Редкол. : Ю.С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. К. : “Укр. енцикл.”, 1998.Т. 2: Д - Й. 1999. 744 с.

6. Інструкція з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації : Постанова Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 р. № 348. Урядовий кур'єр від 29.05.1997

7. Про адміністративну процедуру : Закон України від 17.02.2022 № 2073-IX. Голос України від 15.06.2022. № 123.

8. Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців : Закон України від 15 травня 2003 року. Відомості Верховної Ради України. 2003. № 31-32. Ст. 263.

9. Каменська Н. П. Провадження у справах за зверненнями платників податків до органів державної податкової служби України : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07 / Ніна Петрівна Каменська. Ірпінь. 2009. 212 с.

10. Порядок підготовки та внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань з питань дотримання вимог земельного законодавства : Наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 05.03.2018 № 124. Офіційний вісник України. 2018. № 46. Ст. 136.

11. Ковальчук І. С. Організаційно-правові проблеми розгляду звернень громадян і юридичних осіб в органах прокуратури. : дис.. канд. наук: 12.00.10 / Інна Сергіївна Ковальчук. Одеса. 2009. 215 с.

12. Тарануха В.П. Петиція як історичний вид звернень.Держава і право. Київ : ІДП ім. В.М. Корецького НАН України. 2003. № 21. С. 120-123.

13. Котляревська ГМ. Адміністративно-правове забезпечення механізму звернення громадян в Україні : дис. ... докт. юрид. наук : спец. 12.00.07; Запорізький національний університет. Запоріжжя., 2020. 469 с.

Размещено на Allbest.ru