Система органів управління в галузі охорони навколишнього природного середовища під час війни

Анотація

У цій статті проаналізовано питання щодо системи охорони навколишнього природного середовища України під час війни.

Зазначено про те, що забезпечення охорони навколишнього природного середовища має базуватися на взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, а також громадських формувань, що вимагає покращення правової бази і вивчення міжнародного досвіду щодо вирішення екологічних проблем. Однією з причин, яка суттєво впливає на безконтрольність стану довкілля і, відповідно, зумовлює необхідність діяльності місцевих органів влади в питаннях охорони навколишнього природного середовища та забезпечення організації такої роботи, є декларативність законів у галузі екології та відсутність відповідних підзаконних актів, які б регулювали механізми управління та контролю на рівні місцевих органів влади. Нами наголошено на тому, що вирішення проблем охорони навколишнього середовища значною мірою залежить від їхньої освіти і виховання в галузі охорони навколишнього природного середовища.

Як висновок, сказано про те, що охорона навколишнього природного середовища України в умовах воєнного стану виглядає як єдина комплексна проблема, що потребує координації зусиль усіх суб'єктів та міжнародних партнерів. Правильна організація системи органів управління щодо охорони навколишнього середовища є запорукою налагодженої та ефективної роботи. Вкрай актуальною стає необхідність посилення взаємодії чинної системи суб'єктів забезпечення екологічної безпеки та природоохорони, вдосконалення правових засад їх діяльності, встановлення нових критеріїв оцінки ефективності природоохоронної діяльності органів виконавчої влади із врахуванням європейських норм і стандартів. Підтримка ЄС, США та інших зарубіжних партнерів є необхідною для України як під час війни, так і після її завершення.

Ключові слова: навколишнє середовище, охорона навколишнього природного середовища, охорона довкілля, законодавство, органи державного управління.

Основна частина

Захист довкілля є одним із ключових питань у політичному та правовому полях. Воєнні дії, які проходять в Україні, несуть руйнівний характер щодо навколишнього природного середовища. Нагальним на сьогодні виступає питання щодо збереження та відновлення стану навколишнього природного середовища, яке можна досягнути лише за умов вдосконалення екологічного законодавства на державному рівні, розробки та прийняття дієвих програм на рівні територіальних громад, налагодження системи моніторингу, а також забезпечення системної взаємодії суб'єктів у сфері охорони довкілля.

Під час війни система забезпечення охорони навколишнього природного середовища має базуватися на взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, а також громадських формувань, що вимагає покращення правової бази і вивчення міжнародного досвіду щодо вирішення екологічних проблем. Враховуючи те, що війна в Україні за нанесенням шкоди навколишньому середовищу та руйнівною силою не прирівнюється до жодних із війн у світі, тому міжнародного досвіду щодо цього як такого і немає. В основному все зводиться до вирішення певних, окремих екологічних проблем. Нашій державі необхідно самій формувати свою охорону навколишнього природного середовища. Зважаючи на це, вирішення питання вдосконалення державного управління в цій сфері є особливо актуальним і першочерговим.

Ефективно сформована національна система управління охороною навколишнього середовища має здатність вирішувати проблеми та долати кризові явища. Логіка процесів і реалій сьогодення Української держави привела до необхідності створення інноваційно-технологічної бази і підготовки кадрів для екологічного виховання й освіти, комплексного розгляду та осмислення екопроблем, формування стратегії загальнонаціонального екологічного збереження на державному рівні, що проявляється через дослідження поняття, принципів, а також встановлення ролі взаємодії суб'єктів охорони навколишнього природного середовища.

З огляду на питання охорони навколишнього середовища, розвитку екологічного руху в Україні до війни, вироблення й реалізації державної політики у цій важливій сфері суспільно-політичного життя все більшої уваги цьому приділяють українські науковц та, широка громадськість. Означені питання знайшли висвітлення у працях В. Джигирея [1], В. Борейка [2], В. Крисаченка [3], С. Васюти [4], С. Генсірука [5], - М. Алексієвець, В. Зуєв, І. Казанчук, Н. Золотарьова, О. Мірошниченко, В. Ксендзюк, В. Тюн, Ю. Назар та інші. Однак у сьогоднішніх реаліях це питання потребує подальшого вивчення, дослідження та реагування.

Екологічна ситуація, стан навколишнього природного середовища в Україні, діяльність органів державної влади та законодовача база після 24 лютого 2022 року вимагає нагального розгляду.

Українці намагаються донести світу наявну ситуацію із забрудненням навколишнього природного середовища, що є вкрай важкою. Наочним є значне її погіршення в західних та центральних регіонах, техногенно екологічна катастрофа не виключена на окупованих територіях та територіях, де проходять воєнні дії. Україна вже рік намагається донести світу через відображенні дійсні факти та злочини реальну картину лиха, що діє по всій території нашої держави. На сьогодні наявна ситуація загрози ядерних інцидентів, радіаційний дим, хімічне забруднення від вибухів ракет, палаючі ліси, непридатні до землеробства території та інші - це все наслідки війни росії проти України [7].

Проблема визначення сутності національного управління охороною навколишнього середовища безпосередньо пов'язана з реформуванням національної системи управління навколишнім середовищем.

Відповідно до сучасних концепцій, охорона навколишнього природного середовища, природних ресурсів може бути забезпечена шляхом комплексу заходів, направлених на зниження рівня шкідливого впливу людської діяльності на екологічні відносини, організаційних, правових та економічних заходів щодо відновлення пошкоджених об'єктів, забезпечити його раціональне використання.

Комплексністю цих заходів вважається організаційно-правовий механізм охорони навколишнього природного середовища. Він складається з двох системних компонентів - інституційного, тобто системи державних і громадських інституцій, які здійснюють управління у сфері охорони навколишнього природного середовища, та функціонального, тобто багатогранних форм цього управління (спеціалізація, контроль, регулювання та стандартизація, збереження кадастрів, облік природних ресурсів, моніторинг тощо) [11, с. 206].

Відповідно до ст. 16 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» управління охороною навколишнього природного середовища повинно здійснюватися через функції «спостереження, дослідження, стратегічної екологічної оцінки, оцінки впливу на довкілля, контролю, прогнозування, програмування, інформування та іншої виконавчо-розпорядчої діяльності» [1].

Державне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища здійснюється органами загальної компетенції та спеціальної компетенції.

Виходячи із вищезазначеного, систему органів управління загальної компетенції складають: Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи, правоохоронні органи.

Також вважаємо доцільним вказати основні особливості, що характеризують суб'єктів. Це:

• реальні учасники адміністративно-правових відносин, які володіють адміністративно-правовим статусом та беруть участь в організації державного управління;

• одна зі сторін публічної управлінської діяльності наділена відповідною компетенцією, повноваженнями, наданими законодавством;

• вони можуть бути конкретними учасниками адміністративно-правових відносин, виступаючи за власним бажанням (громадяни) або в силу обов'язку (органи виконавчої влади) [5, с. 112].

Звісно, коло таких суб'єктів різноманітне. Головне, що об'єднує їх, - це володіння особливою юридичною якістю, а саме: адміністративною правоздатністю, тобто здатністю набувати відповідний комплекс юридичних прав і обов'язків та нести відповідальність за їх реалізацію. Певним чином усі суб'єкти створюють систему охорони навколишнього природнього середовища.

Зміст управління у сфері природокористування та охорони довкілля складається з відповідних функцій, під якими слід розуміти визначені екологічним законодавством види діяльності органів управління та інших суб'єктів права, спрямованих на організацію раціонального використання та відтворення природних ресурсів і охорону навколишнього природного середовища.

Класифікацію функцій управління у сфері охорони навколишнього природного середовища, запропоновану А.П. Гетьманом та М.В. Шульгою, поділяють їх на групи: організаційна, попереджувально-охоронна та інші.

До групи організаційних функцій належить облік природних ресурсів; розподіл та перерозподіл природних ресурсів; екологічне планування; прогнозування використання природних ресурсів та охорони довкілля, а також просторово-територіальний устрій об'єктів природи. Група попереджувально-охоронних функцій включає спостереження (моніторинг) за використанням природних ресурсів та охороною довкілля; екологічну експертизу та екологічний контроль [6, с. 38].

Необхідно зауважити, що у сфері охорони навколишнього природного середовища чільне місце в налагодженні раціональної системи управління та правового забезпечення відводиться обласним, районним, селищним і сільським радам як повноважним представникам органів місцевого самоврядування, а також їх виконавчим органам.

При цьому роль рад і їх відповідальність у сфері охорони довкілля та раціонального використання природних ресурсів значно посилиться, що випливає із Розпорядження Кабінету Міністрів України від 01.04.2014 р. №333-р «Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» [2].

Регіональна екологічна політика держави є органічною складовою національної екологічної політики. Від вирішення регіональних екологічних проблем значною мірою залежить соціально-економічна стабільність в Україні. В умовах децентралізації управління та підвищення ролі соціально - економічного розвитку регіонів особливої актуальності набуває управління охороною довкілля, раціональне використанням природних ресурсів та безпека життєдіяльності людини [9, с. 92].

У зв'язку з цим, в умовах трансформаційних змін виникає необхідність в удосконаленні організації діяльності місцевих органів влади у сфері охорони навколишнього природного середовища на регіональному рівні.

Однією з причин, яка суттєво впливає на безконтрольність стану довкілля і, відповідно, зумовлює необхідність діяльності місцевих органів влади в питаннях охорони навколишнього природного середовища та забезпечення організації такої роботи, є декларативність законів у галузі екології та відсутність відповідних підзаконних актів, які б регулювали механізми управління та контролю на рівні місцевих органів влади. Це призводить до недостатньо ефективного збереження довкілля та виникнення протиріч між органами місцевого самоврядування, місцевими державними адміністраціями та територіальними органами відповідних центральних органів виконавчої влади [7].

Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у галузі охорони навколишнього природного середовища в межах своєї компетенції здійснюють повноваження закріплені ст. 19 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища».

Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад можуть здійснювати й інші повноваження відповідно до цього та інших законів України.

Відповідно до ст. 17 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» Кабінет Міністрів України забезпечує проведення державної екологічної політики у вигляді [1]:

- розробки загальнодержавної екологічної програми;

- встановлення чіткого порядку утворення і використання Державного фонду охорони навколишнього природного середовища у складі Державного бюджету України та затвердження переліку природоохоронних заходів;

- координації діяльності міністерств, державних комітетів, інших установ та організацій України в питаннях охорони навколишнього природного середовища;

- чіткої та дієвої організації екологічного виховання та екологічної освіти громадян;

- встановлення порядку розробки та затвердження екологічних нормативів, лімітів використання природних ресурсів, скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище;

- здійснення порядку надання дозволів на проведення операцій у сфері поводження з відходами;

- прийняття рішень про організацію територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення;

- здійснення управління зовнішніми зв'язками України в галузі охорони навколишнього природного середовища.

Якщо проаналізувати повноваження органів управління, діяльність яких стосується охорони екології та природних ресурсів України, то можна дійти наступних висновків, щодо органів спеціальної компетенції управління природоохоронною діяльністю, то відбувається значне дублювання повноважень Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України та його органів на місцях. Було б доцільніше функції комітетів повністю передати Міністерству захисту довкілля та природних ресурсів України, створивши в його структурі відповідні управління.

Як зазначено вище, правління в галузі охорони природи здійснюється значною кількістю органів (спеціальної, загальної компетенції, органами місцевого самоврядування, громадськими формуваннями тощо). Однак їх правове становище і компетенція щодо охорони довкілля не завжди чітко визначені. Тому важливим способом удосконалення буде саме систематизація та конкретизації правового статусу цих органів, а також розмежування їх повноважень.

Окремою ланкою в системі органів управління охороною навколишнього природного середовища слід виокремити громадські формування по регіонах, які не відносяться ні до органів загальної компетенції, ні до органів спеціальної компетенції.

Громадський контроль здійснюється громадськими інспекторами з охорони довкілля згідно з Положенням, яке затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища [1].

Вирішення проблем охорони навколишнього середовища значною мірою залежить від їхньої освіти і виховання в галузі охорони навколишнього природного середовища. Підвищення екологічної культури суспільства і професійна підготовка спеціалістів забезпечуються загальною обов'язковою комплексною освітою та вихованням у галузі охорони навколишнього природного середовища, у тому числі в дошкільних дитячих закладах, системі загальної середньої, професійної та вищої освіти, підвищення кваліфікації та перепідготовки кадрів.

Міжнародні спільноти визначають відкриті дані з моніторингу навколишнього природного середовища пріоритетом для держави, оскільки це впливає на краще розуміння громадянами стану навколишнього природного середовища, у якому вони живуть, працюють та відпочивають, а також зміні ставлення та довіри цих громадян до держави. Слід зазначити теж, що екологічний моніторинг сприяє ефективному державному плануванню управління природоохоронною сферою.

Згідно зі статтею 22 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» функціонує система екологічного моніторингу з метою забезпечення збору, обробки, збереження та аналізу інформації про стан навколишнього природного середовища, прогнозування його змін і розробки науково обґрунтованих рекомендацій для прийняття ефективних управлінських рішень в Україні створюється система державного моніторингу навколишнього природного середовища [1].

Міністерство довкілля зазначає, що 10 національних парків, вісім заповідників і два біосферних заповідники зараз знаходяться під російською окупацією [10].

На законодавчому рівні з метою реалізації визначених державних завдань та функцій щодо визначення шкоди та збитків, завданих навколишньому природному середовищу внаслідок подій, зумовлених збройною агресією росії урядом затверджено «Порядок взаємодії Міністерства оборони України з Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України з питань фіксування фактів заподіяння шкоди та визначення збитків, нанесених навколишньому природному середовищу, на об'єктах системи Міністерства оборони України внаслідок збройної агресії Російської Федерації» [3]. Відповідно до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», постанов Кабінету Міністрів України від 20 березня 2022 року №326 «Про затвердження Порядку визначення шкоди та збитків, завданих Україні внаслідок збройної агресії Російської Федерації», від 19 квітня 2022 року №473 «Про затвердження Порядку виконання невідкладних робіт щодо ліквідації наслідків збройної агресії Російської Федерації, пов'язаних із пошкодженням будівель та споруд», затверджений «Порядок…» буде реалізуватися через механізм взаємодії Міноборони з Міндовкіллям з питань фіксування фактів заподіяння шкоди та збитків навколишньому природному середовищу, проведення огляду (обстеження) об'єкта, який зазнав екологічної шкоди, розрахунку розміру шкоди, завданої природним ресурсам та навколишньому природному середовищу внаслідок збройною агресією Російської Федерації та розподіл повноважень між Міноборони, Міндовкілля та Держекоінспекцією.

З метою ефективного відновлення, захисту та гарантії національних інтересів у сфері охорони навколишнього природного середовища до адміністративно-правової системи охорони навколишнього середовища належить Верховна Рада України, державні органи і їх посадові особи, зокрема: Президент України, Кабінет Міністрів України, суди, прокуратура України, Національна поліція, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, український народ (окремі громадяни, громадські організації). Їх усіх об'єднує ціль зобов'язання, щодо охорони природи, яка здійснюється узгодженою діяльністю в межах законодавства України. Координаційна діяльність здійснюється в рамках законодавства України.

Охорона навколишнього природного середовища України виглядає як єдина комплексна проблема, що потребує координації зусиль усіх суб'єктів та міжнародних партнерів. Таким чином, правильна організація системи охорони навколишнього середовища є запорукою налагодженої та ефективної роботи. Вкрай актуальною стає необхідність посилення взаємодії чинної системи суб'єктів забезпечення екологічної безпеки та природоохорони, вдосконалення правових засад їх діяльності, встановлення нових критеріїв оцінки ефективності природоохоронної діяльності органів виконавчої влади із врахуванням європейських норм і стандартів. Підтримка ЄС, США та інших зарубіжних партнерів є необхідною для України як під час війни, так і після її завершення.

Література

навколишній охорона правовий екологічний

1. Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991. №1264-XII. Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/go/1264 - 12 (дата звернення: 28.02.2023).

2. Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні». Концепція від 01.04.2014 №333-р. URL: https:// zakon.rada.gov.ua/go/333-2014-%D1% 80 (дата звернення: 07.11.2022).

3. Наказ «Про затвердження Порядку взаємодії Міністерства оборони України з Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України з питань фіксування фактів заподіяння шкоди та визначення збитків, нанесених навколишньому природному середовищу, на об'єктах системи Міністерства оборони України внаслідок збройної агресії Російської Федерації» від 01.12.2022 №407/509 URL: https://zakon. rada.gov.ua/laws/show/z0150-23#n13

4. Наказ «Про внесення змін і доповнень до Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля», від 04.07.2006 №315. URL: https://zakon.rada.gov.ua/go/z0852-06

5. Алфьоров С.М., Ващенко С.В., Долгополова М.М., Купін А.П. Адміністративне право. Загальна частина. Навч. посіб. К.: Центр учбової літератури, 2011. 216 с.

6. Екологічне право України: підручник для студентів юрид. вищ. навч. закладів /А.П. Гетьман, М.В. Шульга, В.К. Попов та ін.; за ред. А.П. Гетьмана, М.В. Шульги. Харків: Право, 2005. 384 с.

7. Зигрій О., Кійко К., Мацух С. Інтерпретації та захист екологічних прав людини: міжнародні стандарти та українські реалії. Актуальні проблеми правознавства. Тернопіль, Випуск 1 (29), 2022.- С. 55-62. http://app.wunu.edu.ua/wp-content/ uploads/2022/06/1-2022-1.pdf

8. Сливка М.М. Поняття, принципи та роль взаємодії суб'єктів охорони навколишнього природного середовища. Прикарпатський юридичний вісник. 2019. №2. - С. 143-146.

9. Сливка М.М. Взаємодія суб'єктів охорони навколишнього природного середовища (адміністративно-правовий аспект): дис…. канд. юрид. наук: 12.00.07. Львів, 2018. 214 с.

10. Міндовкілля: Росія завдала збитків українській екології на два трильйони гривень. Радіо свобода, від 05.03.2023 р. https:// www.radiosvoboda.org/a/news-ekolohiya - dovkillya-zbytky-rosiya-viyna/32301715.html

11. Sorochynska Y. International legal regulation of environmental protection in civil aviation. Polit. Challenges of science today. International relations: Abstracts of XXI International conference of higher education students and young scientists, Kiev, 2021, National Aviation University /Editorial board Lutskyi M. [and others]. K.: NAU, 2021. р. 205-207.

12. ZyhriiO. Правові засади становлення та особливості функціонування ринку землі в умовах викликів глобалізації / Globalizacjadrogakuprzyszlosci/ redakcja: drMalgorzataKoleskaks. prof. drhab. Jan Zimny, Stalowa Wola, 2017. st. 297-314

13. ZyhriiO. Місце права на життя в системі прав людини / SocietasFamilia - Paran - tela/ redakcja: ks. prof. drhab. Jan Zimny, Stalowa Wola, 2017. st. 739-750

References