Адміністративно-правове забезпечення енергетичної безпеки в умовах воєнного стану

Вступ

Постановка проблеми

Для досягнення поставленої мети варто розглянути основні види загроз, що існують у сфері енергетичної безпеки України.

Паливна сфера

Хронологічно першою проблемою, з якою більшою мірою зіштовхнулось населення України, став дефіцит пального та кризовий стан усього ринку нафтопродуктів. Причинами цього стали не лише велика кількість переселенців, які миттєво покинули свої домівки через початок бойових дій, а в подальшому й ракетні обстріли відповідної інфраструктури (уже в травні 2022 року повідомлялось про знищення 27 нафтобаз [2]), але й більш глибокі та системні проблеми, які могли бути частково вирішені ще до війни.

Однією з основних причин дефіциту пального, крім фізичного знищення їх запасів та відповідної інфраструктури, стало припинення постачання нафтопродуктів з Росії та Білорусі, частка яких в імпорті за деякими даними станом на 2021 рік складала приблизно 70% [3]. Крім того, звичні логіс- тичні ланцюги були порушені, були закриті порти (повідомлялось, що 10% пального імпортували з Литви та доправляли морем), що, у свою чергу, не дало можливість швидко поповнити запаси пального. Було зруйновано внаслідок ракетних обстрілів Кременчуцький нафтопереробний завод, який міг забезпечити до 18% внутрішніх потреб у пальному [4].

Неможливість одразу налагодити сталі, регулярні та достатні альтернативні поставки з Європи пояснюється рядом складнощів - від проблем з перевезенням пального, пов'язаним з відсутністю відповідних спроможностей у напрямку України, до відсутності зарезервованого пального для України в Європі.

Додатковою загрозою стало збільшення вартості пального. Проблема може виникнути, зокрема, через введення державного регулювання цін, які можуть не відповідати ціні оптових закупівель у Європі. Загалом, серед експертного середовища склалися різні підходи по відношенню до державного регулювання цін на паливо в нинішніх умовах, хтось наголошує, що це дозволило уникнути масштабних спекуляцій [4], інші ж вказують на неефективність та навіть контрпродуктивність таких заходів, що тільки поглиблюють кризу [5].

Електроенергетика. Разом із тим, нові загрози, які впливають на можливість повторного загострення паливної кризи продовжують з'являтись, зокрема, через активне використання бізнесом та домогосподар- ствами бензинових та дизельних генераторів. Відбувається це на фоні іншої значної загрози у сфері електроенергетики, що обумовлюється тісною взаємозалежності всього паливно-енергетичного комплексу країни. Масовані ракетні та безпілотні обстріли енергетичної інфраструктури, до яких Російська Федерація вдається на регулярній основі з жовтня 2022 року вже призвели до фактично першого в історії України «блека- уту» [6], тобто масштабної системної аварії в енергосистемі, яка мала місце 23 листопада 2022 року. Внаслідок цієї аварії всі атомні станції втратили зовнішні джерела електроенергії, необхідні для їх функціонування, у результаті чого на них спрацював захист та деякі ядерні блоки зупинились [7].

Варто відзначити специфіку функціонування енергосистеми країни, яка завжди має балансувати на однаковому рівні виробництва та споживання електроенергії. Значні перекоси у будь-яку сторону можуть спровокувати каскадну аварію, яка вимкне або виведе з ладу значну частину енергетичного обладнання. Як відомо, основою електроенергетики нашої країни є потужні атомні електростанції, які забезпечують половину [8] наших потреб в електроенергії, проте зміна потужності атомних блоків є тривалим процесом, який не може швидко реагувати на зміни у споживанні електроенергії. Саме тому функціонують так звані маневрові потужності, до яких відносять теплові та гідроелектростанції, які можуть швидко наростити або зменшити генерацію електроенергії в пікові години, коли елек- троспоживання досягає свого максимуму. Як атомні електростанції, так і теплові та гідроелектростанції мають трансформаторні підстанції, які трансформують електричну енергію для її подальшого транспортування. Підстанції біля електростанцій трансформують електроенергію для передачі її далі магістральними мережами, якими управляє, як і всією Об'єднаною енергетичною системою, НЕК «Укренерго», а в подальшому електроенергія змагістральних мереж передається на регіональні, якими управляють оператори системи розподілу, та далі через відповідні трансформатори споживачам.

Саме провокування масштабної системної аварії в енергосистемі, очевидно, і є ціллю обстрілів української енергетичної інфраструктури. Враховуючи наведену вище специфіку можна відзначити, що цілями ударів можуть бути потужності по генерації електроенергії, трансформаторні підстанції як біля генеруючих потужностей, так і необхідні для розподілу електроенергії споживачам, а також крупні транспортні вузли електромережі.

Загроза ракетних та безпілотних обстрілів, яке є специфічною саме для умов війни, є надзвичайно складною для відповідного реагування держави. Окрім того факту, що вжити дієві заходи щодо ефективного захисту енергетичного обладнання неможливо без залучення до виконання вказаних функцій збройних сил країни, які мали б належні засоби протиповітряної оборони, навіть враховуючи наявність таких спроможностей та можливих дій щодо укріплення та фізичного захисту енергетичного обладнання, наразі неможливо забезпечити його стовідсотковий захист.

Для громадян та економіки країни ракетні обстріли несуть значні загрози, оскільки впливають майже на всі складові енергетичної безпеки. Постачання електроенергії стає непрогнозованим, а її якість може падати та не відповідати нормативам. При цьому, дефіцит або взагалі відсутність електроенергії у певні періоди часу часто призводить до неможливості користуватись іншими послугами, такими як: водопостачання, теплопостачання, мобільний зв'язок, Інтернет тощо. Залежно та в міру того, як генеруючі або розподільчі потужності руйнуються, усе менше електроенергії, навіть після відновлення частини обладнання, залишаються побутовим споживачам та бізнесу на фоні першочергового задоволення потреб збройних сил та критичної інфраструктури.

При цьому, відновити енергетичну інфраструктуру не завжди вдається з об'єктивних причин, оскільки запаси необхідного обладнання виснажуються з часом, а виготовити нове або взагалі немає змоги, або на це необхідно витратити від 6 до 9 місяців [9].

Ядерна енергетика. У сфері електроенергетики існує також загроза можливого ядерного інциденту на атомних електростанціях (далі - АЕС), що є загрозою континентального масштабу, яка потенційно може мати наслідки не лише для енергетики, але й для життя і здоров'я мільйонів людей та екології планети. Вказаний сценарій можливий як внаслідок прямих провокацій, зокрема, Запорізька АЕС перебуває під російською військовою окупацією з 4 березня 2022 року [10], так і через ракетні або безпілотні обстріли чи їх наслідки. Деякі фахівці вказують, що повторні зупинки ядерних блоків можуть суттєво вплинути на ядерну безпеку [7].

Незважаючи на те, що імпорт електроенергії в Україну перебуває на досить незначному рівні, який раніше використовувався лише в окремих випадках з метою покриття дефіциту електроенергії в пікові години, загрозливим залишається факт залежності українських атомних електростанцій від російського пального. У світі існує два основних виробники пального для атомних електростанцій - Росія (ТВЕЛ) та США (Westinghouse). На користь останньої почався поступовий перехід з 2000 року, коли була підписана міжурядова угода України зі США про постачання американського пального на українські АЕС [11]. При цьому, наразі на російському ядерному пальному працюють понад половина атомних блоків в Україні. Їх швидка заміна неможлива навіть за сприятливих обставин, оскільки для переходу на американське пальне кожен ядерний блок має пройти модернізацію та перевірку безпеки через конструктивні особливості [12].

Зрештою, Україна стоїть на порозі подолання однієї з ключових загроз для енергосистеми країни, яка полягає у входженні від радянських часів до спільної з Росією та Білоруссю енергосистеми, від'єднання від якої планувалось ще з 2005 року [12]. 24 лютого 2022 року енергосистему України було від'єднано від Росії та Білорусі, а 16 березня 2022 року, на рік раніше, ніж планувалось, Україна приєдналася до об'єднаної енергосистеми континентальної Європи ENTSO-E [13], що в перспективі має величезне значення не лише для енергетичної безпеки України, але й для всієї європейської зони. енергетичний воєнний адміністративний

Під час війни варто також враховувати, що ворог може здійснювати не лише ракетні обстріли, але й кібератаки на критичну інфраструктуру, а особливо на підприємства енергетичної галузі, про що неодноразово повідомлялось Головним управлінням розвідки Міністерства оборони України [14].

Сфера газопостачання та опалення. Актуальною є загроза щодо наявних запасів природного газу та проходження опалювального сезону. Повідомляється, що Україна може покрити до двох третин власних потреб у газі за рахунок внутрішнього видобутку, проте такий видобуток може бути обмеженим через бойові дії у відповідних районах. Разом із тим, з листопада 2015 року Україна не закуповує газ в Росії, хоча основна частина поставок з Європи здійснюється за так званим «віртуальним реверсом», коли обмін природним газом між операторами газотранспортних систем здійснюється через взаємозалік, без фізичного переміщення газу через кордон. Паралельно з цим обсяг транзиту газу через Україну з боку Росії постійно зменшується, що змушує до знаходження шляхів реального імпорту [12].

Ще однією загрозою є дефіцит запасів вугілля на українських ТЕС, а також значна залежність від Росії (за деякими повідомленнями частка Росії в українському вугільному імпорті станом на 2021 рік становила 65,5%). Наразі Росія припинила експорт енергетичного вугілля до України, а також заблокувала поставки з Казахстану [12], а тому Україні вже довелось покривати вказаний дефіцит імпортом вугілля з усіх доступних на міжнародному ринку країн.

Весь вищеописаний спектр загроз потребує належного адміністративно-правового реагування з боку всього апарату держави, а також залучення органів місцевого самоврядування, суб'єктів господарювання та окремих громадян для їх подолання. Разом із тим, правовий режим воєнного стану, який був введений Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 [15] та затверджений відповідним законом Верховною Радою України [16] вносить ряд важливих змін у модель управління країною, зокрема, що стосується реагування на загрози енергетичній безпеці країни.

Введення воєнного стану згідно із Законом України «Про правовий режим воєнного стану» від 12 травня 2015 року № 389-VIII (далі - Закон № 389-VIII) [17] передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

Так, Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 72/2022 [18] у відповідності до статті 7 Закону України «Про Збройні Сили України» від 6 грудня 1991 року № 1934-XII було створено Ставку Верховного Головнокомандувача, яка відповідно до статті 8 Закону України «Про оборону України» від 6 грудня 1991 року № 1932-XII є вищим колегіальним органом воєнного керівництва обороною держави, який створюється для забезпечення стратегічного керівництва Збройними Силами України, іншими військовими формуваннями та правоохоронними органами в особливий період [19]. Незважаючи на те, що такий орган, у першу чергу, створюється для керівництва Збройними Силами України, на його засіданнях неодноразово розглядалися питання енергетичної безпеки країни, зокрема, про перебіг відновлення енергетичної системи України та реалізацію заходів із забезпечення автономної роботи об'єктів критичної інфраструктури [20]. Питання енергетичної безпеки розглядаються також і на інших стратегічних нарадах, ініційованих Президентом України, наприклад, щодо безпеки енергопостачання [21], відновлення зв'язку та енергопостачання, пошкоджених унаслідок російських атак [22] тощо.

На рівні Кабінету Міністрів України діє Антикризовий енергетичний штаб, утворений Постановою Кабінету Міністрів України № 312 [23] ще в 2020 році, який є тимчасовим консультативно-дорадчим органом, що сприяє здійсненню узгоджених дій органів державної влади, установ, організацій та суб'єктів господарювання врегулювання проблемних питань діяльності енергетичної галузі, займається підготовкою відповідних пропозицій та рекомендацій, а також здійснює контроль за вжиття відповідних заходів.

Зазначена модель управління сприяє більшому залученню держави в питаннях забезпечення енергетичної безпеки країни під час дії правового режиму воєнного стану, а також дозволяє більш ефективно вживати адміністративно-правові заходи та здійснювати контроль за їх виконанням. Наразі в ході реагування на загрози, що були описані на початку статті, держава вже використала на практиці широкий спектр адміністративно-правових заходів, які доцільно розглянути за сферами їх застосування у наступних публікаціях.

Висновки