Способи оскарження спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) в адміністративному судочинстві

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Способи оскарження спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) в адміністративному судочинстві

С.О. Короєд, доктор юридичних наук, професор,

в.о. президента Науково-дослідного інституту публічного права

Дається загальна характеристика механізму застосування спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій). Визначається статус суб'єктів внесення пропозицій щодо застосування санкцій як суб'єктів владних повноважень для цілей адміністративного судочинства. Робиться висновок, що оскільки Закон України «Про санкції» не передбачає ані підстав, ані особливостей оскарження рішень чи дій суб'єктів владних повноважень, які беруть участь в механізмі застосування санкцій, то дії кожного з цих суб'єктів можуть бути предметом оскарження в адміністративному судочинстві за відповідним адміністративним позовом особи, щодо якої застосовано санкції. Розкривається зміст конституційного права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, та природа адміністративної юстиції. Визначається поняття способів оскарження в адміністративному судочинстві взагалі і санкцій зокрема. Здійснюється аналіз судової практики оскарження указів Президента України про введення в дію рішень Ради національної безпеки і оборони України щодо застосування санкцій, а також практики оскарження безпосередньо таких рішень. Робиться висновок, що спосіб оскарження санкцій в адміністративному судочинстві шляхом звернення до Верховного Суду із адміністративним позовом про оскарження Указу Президента України про введення в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України щодо застосування до позивача санкцій можна буде визнати ефективним лише в тому випадку, якщо це призведе до бажаних наслідків, а також створить найбільший юридичний ефект для позивача, якого він очікує від звернення до адміністративного суду. Водночас акцентується увага, що суд має враховувати не лише мету, яку переслідує позивач, щодо якого застосовано санкції, а й заявлені ним підстави позову, виходячи з яких адміністративний суд або обмежиться перевіркою дотримання процедури прийняття Президентом України Указу про введення в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України, або має також перевірити визначені законом підстави і порядок застосування санкцій, а також оцінити дії суб'єктів внесення пропозицій в цьому механізмі.

Ключові слова: адміністративне судочинство, способи оскарження, ефективність, спеціальні економічні заходи (санкції), підстави, процедура, Президент України, Рада національної безпеки і оборони України, суб'єкт владних повноважень, адміністративний суд.

Koroied S.O. ways of appeal of special economic and other restrictive measures (sanctions) in administrative proceedings

A general description of the mechanism of application of special economic and other restrictive measures (sanctions) is given. The status of subjects that making proposals for the application of sanctions as subjects of authority for the purposes of administrative proceedings is determined. It is concluded that since the Law of Ukraine “On Sanctions” does not enshrine grounds or specifics for appealing the decisions or actions of subjects of authority that participate in the mechanism of applying sanctions, the actions of each of these subjects can be the subject of an appeal in the administrative judicial proceedings on the relevant administrative claim of the person against whom sanctions have been applied. The content of the constitutional right to appeal in court of decisions, actions or inaction of state authorities, local self-government bodies, officials and service persons, and the nature of administrative justice are disclosed. The concept of appeal methods in administrative proceedings in general and of sanctions in particular is defined. An analysis of the judicial practice of appealing the decrees of the President of Ukraine on the implementation of decisions of the National Security and Defense Council of Ukraine regarding the application of sanctions, as well as the practice of directly appealing such decisions, is carried out. It is concluded that the method of challenging sanctions in administrative proceedings by applying to the Supreme Court with an administrative lawsuit to challenge the Decree of the President of Ukraine on the implementation of the decision of the National Security and Defense Council of Ukraine regarding the application of sanctions to the plaintiff, can be considered effective only if it will lead to the desired consequences, as well as create the greatest legal effect for the plaintiff, which he expects from the appeal to the administrative court. At the same time, it is emphasized that the court must take into account not only the goal pursued by the plaintiff, in respect of which sanctions have been applied, but also the grounds for the lawsuit declared by him, based on which the administrative court will either limit itself to verifying compliance with the procedure for the adoption by the President of Ukraine of the Decree on the implementation of the decision of the National Security Council and defense of Ukraine, or should also check the legally defined grounds and procedure for applying sanctions, as well as evaluate the actions of subjects that are making proposals in this mechanism.

Key words: administrative proceedings, methods of appeal, efficiency, special economic measures (sanctions), grounds, procedure, President of Ukraine, National Security and Defense Council of Ukraine, subject of authority, administrative court.

санкція адміністративне судочинство

Спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції) є відносно новим інститутом, який було запроваджено в правову систему

України згідно із Законом України «Про санкції» від 14 серпня 2014 року № 1644-VII (далі - Закон) з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави (ст. 1).

Суб'єктами внесення на розгляд Ради національної безпеки і оборони України (далі РНБО) пропозицій щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій є Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Служба безпеки України (ч. 1 ст. 5 Закону) (далі суб'єкти внесення пропозицій). При цьому у випадках, передбачених ч. 3 ст. 5 Закону, рішення щодо застосування санкцій приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України (відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов'язковим до виконання), а у випадках, передбачених ч. 2 ст. 5 Закону таке рішення потребує додаткового затвердження протягом 48 годин постановою Верховної Ради України (відповідне рішення набирає чинності з моменту прийняття постанови Верховної Ради України і є обов'язковим до виконання).

А відтак, не лише Президент України чи Верховна Рада України, які остаточно затверджують (вводять в дію) відповідне рішення РНБО щодо застосування санкцій, а й визначені Законом суб'єкти внесення пропозицій щодо застосування таких санкцій зобов'язані встановити наявність передбачених ст. 3 Закону підстав для застосування санкцій.

При цьому, як слушно зауважують окремі науковці, Україна зобов'язана дотримуватися міжнародних стандартів правового механізму застосування санкцій на внутрішньодержавному рівні, удосконалити процесуальні засади їх застосування, процедури оскарження та внесення змін до рішення [1, с. 82]. Також наголошується, що для будь-якої юридичної діяльності характерний певний порядок, який має забезпечити найбільшу ефективність здійснення тих чи інших юридично значущих дій [2, с. 236].

Оскільки кожен із суб'єктів внесення пропозицій в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС) є суб'єктом владних повноважень, а Закон України «Про санкції» не передбачає ані підстав, ані особливостей оскарження дій суб'єктів владних повноважень, які беруть участь в механізмі застосування санкцій, чи їхніх рішень (як рішень щодо внесення пропозицій, так й рішень щодо застосування санкцій і їх затвердження), то дії (рішення) кожного з цих суб'єктів можуть бути предметом оскарження в адміністративному судочинстві за відповідним адміністративним позовом особи, щодо якої застосовано санкції, виходячи із загального конституційного права кожного на судовий захист та права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ст. 55 Конституції України). Адже, як наголошують науковці, зазначене право має бути визнано основоположним, оскарження є ключовим механізмом захисту особи від державного свавілля і необмеженої дискреції органів публічної влади. Слід також враховувати, що право на оскарження може бути гарантоване, коли у державі функціонує система адміністративної юстиції [3, с. 89-90]. Саме судовий контроль за діяльністю органів публічної влади, їхніх посадових осіб має гарантувати дотримання прав людини, здійснюючи незалежний, безсторонній та неупереджений розгляд будь-якої справи [4, с. 74]. При цьому, як зазначається в науковій літературі, функції адміністративного судочинства є одним з елементів механізму забезпечення реалізації та захисту правового статусу людини і громадянина і є похідними від завдань, яких має намір досягти законодавець за допомогою об'єктивації необхідності судового механізму захисту прав, свобод та законних інтересів громадян у нормах Конституції України та профільному законодавстві, зокрема у КАС України [5, с. 8]. Лише за допомогою такого судового провадження проти органів державної влади можна забезпечити дотримання державою обмежень, які вона сама для себе встановлює, а також недопущення зловживання та неналежного застосування чи перевищення нею своїх повноважень [6, с. 141].

Питанням оскарження в адміністративному судочинстві рішень та дій суб'єктів владних повноважень, від моменту запровадження в Україні адміністративної юстиції, присвячували увагу чимало привідних вчених-адміністративістів. Крім того, чимало науковців опублікували спеціальні роботи з цієї тематики (зокрема, О. Л. Грицаєнко, О. В. Джамбурія, О. В. Константий, О. В. Кузьменко, М. В. Лошицький, Д. В. Лученко, Ю. С. Педько, В. Г. Перепелюк, М. І. Поворознюк, В. С. Стефанюк, Ю. І. Цвіркун, О. В. Цельєв та ін.). Проте процесуальні проблеми оскарження (зокрема способи оскарження в аспекті їх ефективності) спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) в адміністративному судочинстві вченими висвітлювались недостатньо. Тому розгляд зазначених питань й ставить за мету наша стаття.

Взявши за аналогією за основу застосований в процесуальній літературі методологічний підхід до розуміння способу оскарження судових рішень, під яким розуміють спосіб перевірки (в т.ч. орган) законності оскаржуваного рішення та характер дії, яку спричиняє таке оскарження на наслідки оскаржуваного рішення [7], в нашій статті під способами оскарження ми будемо розуміти спосіб перевірки адміністративним судом відповідного рішення (дій) суб'єкта владних повноважень тобто предмет оскарження рішення чи дії відповідного суб'єкта в механізмі застосування санкцій: або суб'єктів внесення пропозицій, або суб'єкта застосування санкцій РНБО, або суб'єкта введення в дію санкцій Президента України та (або) Верховну Раду України, та вплив рішення суду за результатами такого оскарження на захист прав і свобод позивача, а також відповідний адміністративний суд, до якого за підсудністю здійснюватиметься оскарження як до суду першої інстанції: чи-то окружний адміністративний суд, чи-то Верховний Суд (Касаційний адміністративний суд), адже саме останньому як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України (ч. 4 ст. 22, ст. 266 КАС).

Так як дії (рішення) суб'єктів внесення пропозицій є передумовою для прийняття РНБО рішення щодо застосування санкцій, яке в подальшому затверджується (вводиться в дію) Президентом України та у певних випадках додатково затверджується Верховною Радою України, тому кожен із зазначених суб'єктів в механізмі застосування санкцій виступає суб'єктом владних повноважень, рішення (дії) якого підлягають перевірці адміністративним судом на відповідність передбаченим ч. 2 ст. 2 КАС критеріям (законність, обґрунтованість, розсудливість, пропорційність тощо).

А оскільки такий суб'єкт владних повноважень (суб'єкт внесення пропозицій) вносить на розгляд РНБО пропозиції щодо застосування санкцій від свого імені та при здійсненні ним публічно-владних управлінських функцій на підставі Закону України «Про санкції», тому такий суб'єкт може мати процесуальний статус відповідача в адміністративному судочинстві [8, с. 99].

Згідно із висловленою Верховним Судом правовою позицією «Президент України, у межах наданих йому повноважень, уводить у дію рішення РНБО України, самостійно не запроваджує персональні санкції щодо юридичних чи фізичних осіб, особисто не здійснює перевірку фактів і відомостей, на підставі яких приймалось рішення РНБО України про застосування санкцій до будь-кого із суб'єктів застосування санкцій» [9]. Проте Верховний Суд, як суд першої інстанції, виходячи з положень процесуального закону, позбавлений компетенції розглядати вимоги про оскарження рішення РНБО щодо застосування санкцій, оскільки це не передбачено ч. 4 ст. 22, ст. 266 КАС. Навіть при об'єднанні в одній позовній заяві вимог про оскарження указу Президента про введення в дію рішення РНБО та вимог про оскарження безпосередньо такого рішення РНБО щодо застосування до позивача санкцій, розгляд таких пов'язаних між собою вимог Верховним Судом не передбачено у ст. 21 КАС.

До речі, в цьому контексті варто зазначити, що на розгляд Верховної Ради України навіть було внесено законопроект, яким пропонувалося унормувати оскарження до суду рішень, прийнятих РНБО відповідно до Закону України «Про санкції», визначивши їх підсудність Верховному Суду як суду першої інстанції [10]. Проте цей законопроект парламентом ще не розглядався.

В одній зі справ про оскарження указу Президента України про введення в дію рішення РНБО щодо застосування санкцій Верховний Суд зазначив, що «Президент України в межах наданих йому повноважень вводить в дію рішення РНБО, самостійно не запроваджує персональні санкцій щодо юридичних чи фізичних осіб, особисто не здійснює перевірку фактів та відомостей, що стали підставою для застосування санкцій до будь-кого із суб'єктів застосування санкцій» [11].

З огляду на це, намагаючись перевірити по суті відповідне рішення РНБО щодо застосування санкцій (тобто намагаючись здійснити перевірку фактів та відомостей, що стали підставою для застосування санкцій), позивачі звертаються з відповідними позовами до Окружного адміністративного суду міста Києва. Як слушно зауважує Ю. І. Цвіркун, оскільки рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України, то вказана специфіка введення в дію рішень РНБО накладає свій відбиток і на процесуальні особливості оскарження таких рішень. Як приклад наводиться рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 березня 2018 року у справі № 826/13777/17 про оскарження рішення рНбО щодо застосування санкцій, в якому суд дійшов висновку, що рішення РНБО саме по собі, без введення його в дію відповідним указом Президента України, який є її головою і формує її персональний склад, не є обов'язковим до виконання органами виконавчої влади, а тому не спричиняє виникнення будь-яких прав і обов'язків осіб чи суб'єктів владних повноважень, відтак, не породжує правовідносин, що можуть бути предметом спору. Таким чином, суд вирішив, що рішення РНБО не може бути оскаржене окремо від указу Президента України, яким його введено в дію. Тому в задоволенні позову було відмовлено [12, с. 135-136].

Варто зауважити, що актуальність окремого (самостійного) оскарження до суду рішення РНБО має практичний характер, адже це дає окружному адміністративному суду можливість перевірити законність і обґрунтованість рішення РНБО по суті. Адже, наприклад, окремі практичні працівники висловлюють думку, що у РНБО немає компетенції давати висновки щодо причетності особи до терористичної діяльності або встановлювати наявність підстав для застосування санкцій передбачених ст. 3 Закону України «Про санкції», оскільки відповідні відомості можуть бути зібрані лише у рамках кримінального процесу [13].

В одній зі справ про оскарження указу Президента України Верховний Суд навіть зупинив провадження до розгляду Окружним адміністративним судом міста Києва іншої справи про оскарження безпосередньо рішення РНБО щодо застосування санкцій, вирішення якої передує розгляду Верховним Судом справи про оскарження указу Президента України [14]. Але в подальшому в іншій справі Верховний Суд зробив висновок, що «при введенні в дію рішення РНБО про такі санкції Президент як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення такої санкції.» (пункт 45 мотивувальної частини постанови) [15]. Отже, з цього випливає, що Верховний Суд в межах справи про оскарження указу Президента України про введення в дію рішення РНБО все ж таки зобов'язаний перевірити підстави застосування до позивача санкцій (до речі, тут варто зауважити, що якщо указ Президента України конкретно позивача не стосується, то така справа не підлягає судовому розгляду [16]). Водночас не зрозуміло, чи може Верховний Суд в межах такої справи давати оцінку діям суб'єктів, які внесли на розгляд РНБО відповідні пропозиції щодо застосування санкцій, адже такі пропозиції, наприклад, можуть ґрунтуватись на підроблених документах або недостовірних даних, або взагалі вноситись за відсутності передбачених Законом підстав.

Разом з тим, в наступному пункті мотивувальної частини зазначеного рішення Верховний Суд наголосив, що «судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може за Президента повторно оцінити наявність та достатність підстав для ведення таких санкцій в межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але, з іншого боку, суд може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій» (пункт 46 мотивувальної частини) [15].

Хоча пізніше Верховний Суд висловився інакше, зазначивши, що «дії Президента не є суто церемоніальними... Таке формулювання як «введення в дію» та, більш того, необхідність видання із цього приводу спеціального акта указу Президента, означає, зокрема, що Президент має дискрецію у питанні введення чи не введення такого рішення в дію, видання чи не видання відповідного указу. Необхідність розсуду з боку Президента при реалізації цього повноваження й означає здійснення ним аналітичної діяльності у вигляді оцінки доцільності, законності й обґрунтованості прийняття такого рішення» (пункт 49 мотивувальної частини рішення) [9].

Тобто випливає, що в таких справах предметом перевірки адміністративного суду мають бути як процедура прийняття Президентом України указу про введення в дію рішення РНБО, так й безпосередньо визначені Законом підстави й порядок застосування санкцій.

Враховуючи, що предметом оскарження в адміністративному судочинстві в конкретному випадку все ж таки має виступати указ Президента України, який Верховний Суд на підставі п. 1 ч. 4 ст. 266 КАС може визнати протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині, що призведе до «анулювання» (втрати чинності) застосованих до позивача рішенням РНБО санкцій, то варто погодитись із окремими науковцями, що такий процесуальний спосіб судового захисту суб'єктивних прав відповідає вимогам функціонування правової держави й утвердження верховенства права в Україні [17, с. 182].

Таким чином, спосіб оскарження спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) в адміністративному судочинстві шляхом звернення до Верховного Суду, як адміністративного суду першої інстанції, із адміністративним позовом про оскарження указу Президента України про введення в дію рішення РНБО щодо застосування до позивача санкцій можна буде визнати ефективним лише в тому випадку, як справедливо наголошують науковці, якщо це призведе до бажаних наслідків (матеріально-правових), а також створить найбільший юридичний ефект для позивача, якого він очікує від звернення до адміністративного суду, для чого необхідно виходити передусім з мети, яку переслідує позивач, звернувшись до адміністративного суду з відповідним позовом [18, с. 54; 19, с. 69-70]. Водночас ми вважаємо, що варто враховувати не лише мету, яку переслідує позивач, щодо якого застосовано санкції, а й заявлені ним підстави позову, вже виходячи з яких адміністративний суд або обмежиться перевіркою дотримання «процедури» прийняття Президентом України указу про введення в дію рішення РНБО, або має також перевірити визначені Законом підстави й порядок застосування санкцій, а також правомірність дій суб'єктів внесення пропозицій в цьому механізмі. Окремо зауважимо, що у випадку заявлення позивачем додаткової вимоги про відшкодування шкоди, навіть якщо її заподіяння позивач обґрунтовує протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю не Президента України, а саме РНБО або суб'єкта внесення пропозицій, то в цьому випадку вважаємо, що з огляду на положення ст. 56 Конституції України стороною цих відносин хоч і є держава, проте в адміністративному судочинстві вона має бути представлена відповідним уповноваженим органом як відповідачем, яким й буде Президент України (або у визначених Законом випадках Верховна Рада України) як суб'єкт, який надав застосованим щодо позивача санкціям юридичної сили. Разом з тим, оцінка законності рішення РНБО та (або) дій суб'єктів внесення пропозицій вимагає залучення останніх до участі у справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача, оскільки адміністративний суд не може вирішувати питання про їхні права, інтереси та (або) обов'язки, якщо ці особи, які є самостійними суб'єктами владних повноважень в механізмі застосування санкцій, не брали участі у справі.

Література

1. Якимчук Н. Санкції як правовий феномен в праві України та міжнародні стандарти їх застосування. Конституційно-правові академічні студії. 2021. № 1. С. 73-86.

2. Адміністративне право України: підручник / За заг. ред. С. В. Ківалова. Одеса: Юридична література, 2003. 896 с.

3. Лученко Д. В. Інститут оскарження в адміністративному праві у контексті верховенства права. Право і громадянське суспільство. 2014. № 4. С. 69-101.

4. Цельєв О. В. Право на оскарження рішень органів публічної влади та їхніх посадових осіб як складова верховенства права. Наукові записки НаУКМА. 2017. Том 200. Юридичні науки. С. 72-79.

5. Джабурія О. В. Компетенція адміністративних судів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Одеса, 2014. 22 с.

6. Поворознюк М. І. Адміністративний позов у системі засобів захисту прав громадянина у сфері публічно-правових відносин. Часопис Київського університету права. 2017. № 3. С. 137-145.

7. Андронов І. В. Способи оскарження та перевірки судових рішень в цивільному процесі України. Новели цивільного процесуального кодексу України: матеріали «круглого столу» (м. Одеса, 26 берез. 2018 р.) / за заг. ред. Н. Ю. Голубєвої; Нац. ун-т «Одес. юрид. акад.». Одеса: Фенікс, 2018. С. 9-13.

8. Короєд С. О. Адміністративно-процесуальний статус відповідача в адміністративній справі. Юридичний бюлетень. 2021. Вип. 22. С. 93-100.

9. Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 24 травня 2021 року у справі № 9901/424/19. URL: https:// reyestr.court.gov.ua/Review/97149966.

10. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо окремих питань діяльності Ради національної безпеки і оборони України: Проект Закону від 16 червня 2021 року № 5667. URL: https://itd. rada.gov.ua/billInfo/Bills/Card/27047.

11. Постанова Великої Палати Верховного Суду від 23 вересня 2020 року у справі № 9901/536/19. URL: https://reyestr.court.gov.ua/Review/92270698.

12. Цвіркун Ю. І. Розгляд та вирішення в адміністративному судочинстві справ щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності колегіальних суб'єктів публічної адміністрації: дис.. докт. юрид. наук. Запоріжжя: Запорізький національний університет, 2020. 545 с.

13. Пеліхос Є. У РНБО немає повноважень давати висновки щодо причетності особи до терористичної діяльності. Газета «Закон і бізнес». № 19-20, 15.05-21.05.2021. URL: https://zib.com.ua/ua/ print/147636.html.

14. Ухвала Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 22 жовтня 2018 року у справі № 9901/783/18. URL: https:// reyestr.court.gov.ua/Review/77311725.

15. Постанова Великої Палати Верховного Суду від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19. URL: https://reyestr.court.gov.ua/Review/94377744.

16. Постанова Великої Палати Верховного Суду від 6 жовтня 2021 року у справі № 9901/26/21. URL: https://reyestr.court.gov.ua/Review/101424457.

17. Константий О. В. Способи захисту прав приватних осіб в адміністративному судочинстві. Юридичний науковий електронний журнал. 2021. № 1. С. 179-182. URL: https://doi.org/10.32782/2524-0374/2021-1/42.

18. Грицаєнко О. Л. До питання ефективності захисту прав особи в адміністративному судочинстві. Вчені записки ТНУ імені В. І. Вернадського. Серія: юридичні науки. 2020. Том 31 (70). Ч. 2. № 2. С. 53-58.

19. Лошицький М. В., Короєд С. О. Реалізація судової влади адміністративними судами: окремі проблеми теорії та практики адміністративного судочинства в Україні: монографія. К.: «МП Леся», 2015. 136 с.

Размещено на Allbest.ru