Проблемні аспекти налагодження взаємодії органів публічного управління з інститутами громадянського суспільства

здобувач кафедри державного управління, публічного адміністрування та регіональної політики

Анотація

У статті досліджено проблемні аспекти налагодження взаємодії органів публічного управління з інститутами громадянського суспільства. Визначено існування у громадянському суспільстві формальних організацій - організацій громадянського суспільства та неформальні групи, охарактеризовано їх основні ознаки. Акцентовано, що головною метою функціонування інститутів громадянського суспільства є спільні дії, спрямовані на просування або захист власного і водночас колективного інтересу в законослухняний та підзвітний суспільству спосіб. Обґрунтовано, що важливою рисою громадянського суспільства є певний рівень сформованості масової свідомості, відповідний менталітет. Звернено увагу, на те що, держава у формуванні та зміцненні інститутів громадянського суспільства відіграє найважливішу роль, використовуючи законодавчі механізми, економічні важелі і виявляючи готовність до співробітництва. Проаналізовано, що у процесі розвитку вітчизняного громадянського суспільства виявилися й кризові тенденції щодо громадської участі: лише 6,6% українських громадян залучені до активної громадської діяльності. Розгляд сучасного стану розвитку громадянського суспільства в Україні засвідчує існування низки проблем, що сповільнюють подальше зростання громадської активності та перешкоджають ефективному використанню недержавних організацій для захисту прав та реалізації законних інтересів громадян. Охарактеризовано, що метою взаємодії громадсько-політичних рухів та органів публічної влади є забезпечення належних правових, фінансових та інституціональних підвалин становлення громадянського суспільства, підтримка неурядових організацій, діяльність яких спрямована на утвердження демократичних цінностей у суспільстві, координація роботи органів державної влади та місцевого самоврядування щодо співпраці з громадськими рухами. Підсумовано, що важливою умовою існування правової демократичної держави є взаємодія державних структур з інститутами громадянського суспільства, які виступають партнерами держави у справі реалізації нормотворчих, правозастосовних і правоохоронних функцій.

Ключові слова: взаємодія, громадянське суспільство, інститут, публічна влада, місцеве самоврядування, ефективність, публічне управління.

Abstract

Yeromka D.V., Tabatskyi M.H. Problematic aspects of establishing interaction between public administration bodies and institutions of civil society

The article examines problematic aspects of establishing interaction between public administration bodies and institutions of civil society. The existence of formal organizations - civil society organizations and informal groups in civil society is determined, and their main features are characterized. It was emphasized that the main purpose of the functioning of civil society institutions is joint actions aimed at promoting or protecting one's own and at the same time collective interest in a law-abiding and accountable manner to society. It is substantiated that an important feature of civil society is a certain level of formation of mass consciousness, the corresponding mentality. Attention is drawn to the fact that the state plays the most important role in the formation and strengthening of civil society institutions, using legislative mechanisms, economic levers and showing readiness for cooperation. It was analyzed that in the process of development of domestic civil society, crisis tendencies regarding public participation were also revealed: only 6.6% of Ukrainian citizens are involved in active public activities. A review of the current state of civil society development in Ukraine confirms the existence of a number of problems that slow down the further growth of public activity and prevent the effective use of non-governmental organizations to protect the rights and realize the legitimate interests of citizens. It is characterized that the purpose of the interaction of socio-political movements and public authorities is to ensure proper legal, financial and institutional foundations for the formation of civil society, support of non-governmental organizations whose activities are aimed at the establishment of democratic values in society, coordination of the work of state authorities and local self-governments regarding cooperation with public movements. It is concluded that an important condition for the existence of a legal democratic state is the interaction of state structures with civil society institutions, which act as partners of the state in the implementation of rule-making, law enforcement and law enforcement functions.

Key words: interaction, civil society, institution, public power, local self-government, efficiency, public administration.

Основна частина

Постановка проблеми. Історія становлення та розвитку співпраці між громадянським суспільством та органами влади з моменту здобуття Україною незалежності є аналізом структурних змін не лише органів влади, а також трансформацією суспільної свідомості, характеризується виробленням ряду нормативно-правових норм, появою нових інститутів. Аналізуючи актуальний стан у цій сфері, можна визначити переваги та недоліки ситуації, в майбутньому внести зміни та відкоригувати їх з метою забезпечення ефективності й конструктивності взаємодії.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблемами взаємодії органів публічного управління з інститутами громадянського суспільства займалися такі науковці як: Є. Бородін, Т. Тарасенко О. Турій, І. Хохрякова, Р Патнем, М. Остапенко. На особливу увагу заслуговують розробки українських учених таких як, О. Косілова, В. Кравчук, О. Радченко, С. Рябов, Л. Томаш, О. Бабкіна, О. Крутій, Є. Романенко вивчали налагодження комунікації між органами державної влади та громадськістю. Отже, у науковому дискурсі, який стосується проблематики взаємодії громадянського суспільства та органів державної влади, науковцями проаналізовано різні аспекти такої взаємодії. Проте комплексне дослідження, в якому системно було б проаналізовано проблеми такої взаємодії, у сучасній політичній науці не проводилося, тому і являється актуальним на сьогоднішній час.

Головною метою цієї роботи є висвітлення та дослідження проблем налагодження взаємодії органів публічного управління з інститутами громадянського суспільства.

Виклад основного матеріалу. Варто зазначити, що за період незалежності існували комплексні рішення, які не витримали випробування часом. Зокрема, це обмеженість у сфері фінансових механізмів місцевого самоврядування, що призвело до послаблення позиції даних органів у системі управління. Як показує міжнародний досвід, саме органи місцевого самоврядування можуть створити професійний тандем з громадськими організаціями, оскільки вони знаходяться найближче до громади і мають інструменти контролю за актуальною ситуацією у визначеній соціальній групі.

Розбудова співробітництва і взаємодії між громадськістю та владою протягом 30 років будувалася на базі різних моделей, форм та принципів. Практичний досвід показав, що саме партнерство суб'єктів дасть змогу уникнути тотальних криз, «патових» ситуації, запобігти пауперизму населення. Така модель є універсальною та основною, оскільки протистояння, ігнорування призведе до деструкцій у суспільстві. Подальший розвиток співпраці залежить від зрілості, ініціативності та рішучості в прийнятті рішень органів публічного управління й інститутів громадянського суспільства.

Саме взаємодія на основі партнерства передбачає активне залучення «акторів» до процесу вироблення спільних конструктивних рішень. Як зазначає американський професор Р. Патнем, громадянське суспільство передбачає активну участь у публічних справах, енергійне життя асоціацій, горизонтальні відносини, взаємодію і кооперацію, взаємну довіру; важливим є соціальний капітал, який включає соціальну довіру, норми взаємодії, мережі громадянської залученості, які є ключовим фактором для того, щоб зробити демократію такою, яка працює і стимулює економічне процвітання [9].

На думку вітчизняної дослідниці М. Остапенко, у концепції плюралістичної демократії політична система суспільства розглядається як система, що забезпечує баланс інтересів класових, етнічних, демографічних, професійних, територіальних, релігійних і подібних груп та їх організацій [8, с. 50].

Як вже зазначалося, саме громадська участь дає можливість досягти більшої ефективності в багатьох сферах суспільного життя - від реалізації соціальної політики до сфери публічного управління. Тому взаємодія держави з громадянським суспільством у рамках відповідної структурної співпраці необхідна для розвитку країни як правової, демократичної і соціальної держави в сучасних умовах трансформації суспільства, оскільки соціальний прогрес, демократичний розвиток, економічне зростання важко реалізовувати без активної участі громадськості.

У національній системі публічного управління назріла потреба у виробленні системи заходів і механізмів ефективного партнерства держави та громадянського суспільства, оскільки органи влади, що систематично співпрацюють з громадськістю, підвищують результативність своєї діяльності і посилюють її правомірність.

У громадянському суспільстві діють формальні організації - організації громадянського суспільства та неформальні групи, основними ознаками яких є:

- приватний характер - незалежність від органів державної влади чи органів місцевого самоврядування;

- некомерційний характер - відсутність мети розподілу прибутку від діяльності між засновниками та учасниками, що унеможливлює отримання доходу для діяльності таких організацій;

- самоврядний та добровільний характер - створення за ініціативою громадян та визначення цілей і способів їх діяльності на розсуд громадян.

Головною метою функціонування інститутів громадянського суспільства є спільні дії, спрямовані на просування або захист власного і водночас колективного інтересу в законослухняний та підзвітний суспільству спосіб.

Функціями громадянського суспільства в Україні є:

- гарантія активного залучення та участі інститутів громадянського суспільства у процесі створення, формування і в подальшому реалізації національної, регіональної політики шляхом створення умов для забезпечення широкого ефективного представництва інтересів громадян в органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування, організація постійного спілкування у формі консультацій із громадськістю з нагальних соціально-економічних питань;

- запровадження контролю з боку громади за діяльністю органів публічної влади, посилення впливу інститутів громадянського суспільства на прийняття ефективних та раціональних управлінських рішень.

Важливою рисою громадянського суспільства є певний рівень сформованості масової свідомості, відповідний менталітет [12]. Кількісне розмаїття неурядових організацій громадянського суспільства свідчить і про різноманітність форм їх взаємодії з державними органами, а конкретні види їх прояву залежать від національної правової системи та існуючих у тій чи іншій країні традицій.

Під державно-громадянською взаємодією розуміють позитивні форми, які відображають пошук спільного поля діяльності і передбачають досягнення консенсусу обома сторонами.

Держава у формуванні та зміцненні інститутів громадянського суспільства відіграє найважливішу роль, використовуючи законодавчі механізми, економічні важелі і виявляючи готовність до співробітництва [3, с. 305]. Указом Президента України «Про сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні» затверджено Національну стратегію сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016-2020 роки [7].

Метою Стратегії є створення сприятливих умов для розвитку громадянського суспільства, налагодження ефективної взаємодії громадськості з органами державної влади, органами місцевого самоврядування на засадахпартнерства, забезпечення додаткових можливостей для реалізації та захисту прав і свобод людини і громадянина, задоволення суспільних інтересів з використанням різноманітних форм демократії участі, громадської ініціативи та самоорганізації.

Розгляд сучасного стану розвитку громадянського суспільства в Україні засвідчує існування низки проблем, що сповільнюють подальше зростання громадської активності та перешкоджають ефективному використанню недержавнихорганізацій для захисту прав та реалізації законних інтересів громадян. Аналізуючи наукові праці таких вчених як, Є. Бородін, Т Тарасенко О. Турій, І. Хохряковата інші, можна виокремити та окреслити наявні проблеми сьогодення (рис. 1) [12; 13].

Рис. 1. Проблемні аспекти взаємодії органів публічного управління з інститутами громадянського суспільства

Отже, як зазначено в аналітичній розробці Національного інституту стратегічних досліджень (далі - НІСД), сьогодні в Україні переважають форми опосередкованої участі громадськості порівняно з формами безпосередньої участі громадськості та взаємодії органів влади з громадянами та їх об'єднаннями на місцевому рівні. Механізм громадських слухань, загальних зборів за участю жителів територіальної громади за місцем проживання, впровадження іншого досвіду реалізуються недостатньо [10, с. 51].

Українські дослідники Т. Андрійченко, І. Бекешкіна і В. Яблонський зазначають, що у процесі розвитку вітчизняного громадянського суспільства виявилися й кризові тенденції щодо громадської участі: лише 6,6% українських громадян залучені до активної громадської діяльності. Водночас розчарування повільними темпами реформ примушує громадян шукати прості рішення, які почасти проявляються в радикалі - зації протестів, створенні під окремого політика чи певну політичну силу парамілітарних формувань на тлі дефіциту демократичної політичної культури.

М. Бондаренко стверджує, що метою взаємодії громадсько-політичних рухів та органів публічної влади є забезпечення належних правових, фінансових та інституціональних підвалин становлення громадянського суспільства, підтримка неурядових організацій, діяльність яких спрямована на утвердження демократичних цінностей у суспільстві, координація роботи органів державної влади та місцевого самоврядування щодо співпраці з громадськими рухами [1].

Такувзаємодію можна розглядати як два взаємозалежних впливи: держави на громадянське суспільство й громадянського суспільства на державу. Виявлення та дотримання узгодженого формату взаємодії організацій громадянського суспільства та органів влади значно підвищує ефективність процесу підготовки та прийняття державних рішень.

При цьому провідна роль у процесі налагодження ефективного діалогу між громадянським суспільством та органами влади належить правовій державі як універсальному інструменту досягнення згоди [1].

Таким чином, потенціал громадянського суспільства реалізується через механізм участі громадсько-політичних рухів у процесі розробки та прийняття політичних рішень саме тому, що від якості державно-політичних рішень, які приймаються, багато в чому залежить ефективність управління державою, а її головне політичне завдання - забезпечення рівноваги в суспільстві.

На рис. 2. Представлено виявлення взаємодії громадянського суспільства і держави.

Рис. 2. Взаємодія громадянського суспільства і держави

Взаємодія органів публічної влади з громадянським суспільством має здійснюватися на засадах відкритості та прозорості. У результаті взаємодії відбувається і взаємовплив. Завдяки цьому процесу між владою та громадськістю стає можливим контроль громадськості за діяльністю влади, тобто в процесі взаємодії, на відміну від «зв'язків з громадськістю», влада має намагатися досягнути консенсусу у відносинах і застосовувати для цього різноманітні механізми та форми. У цьому процесі мають бути зацікавлені обидві сторони, але для ефективної, плідної взаємодії ініціатива повинна надходити з боку влади. Саме тоді і застосовується поняття «залучення громадськості», коли владавживає певних заходів для того, щоб населення брало участь у спільному з нею вирішенні проблемних питань та в процесі прийняття рішень у цілому, тобто «участь громадськості» є результатом процесу «залучення».

Залучаючи громадськість до процесу прийняття рішень, спільної взаємодії, влада виступає як суб'єкт: вона впливає на громадськість з метою активізації її діяльності, створює необхідні для цього умови. У результаті цього громадськість, яка відігравала роль об'єкта діяльності влади, перетворюється на суб'єкт: вона починає впливати на владу, контролювати її та диктувати свої умови [3, с. 301].

У Проекті Концепції взаємодії держави з громадянським суспільством, запропонованому Кабінетом Міністрів України, для підвищення ефективності взаємодії органів влади з інститутами громадянського суспільства, розвитку партнерських відносин пропонується активно використовувати як уже закріплені в чинному законодавстві України форми взаємодії, що перевірені вітчизняним і міжнародним досвідом, так і нові форми, а саме:

- підтримка діяльності різних за спрямуванням громадських організацій;

- залучення інститутів громадянського суспільства до розробки, виконання й громадської експертизи проектів законодавчих актів і програм соціального розвитку;

- розміщення та укладання договорів державного замовлення;

- створення асоційованих структур, які мають визначене коло завдань і створюються за принципом цільового підходу для їх досягнення та вирішення;

- створення різних спільних консультативно-дорадчих органів, експертних рад, комісій, груп тощо;

- проведення цілеспрямованої політики щодо підготовки кадрів і взаємного навчання державних службовців та представників ОГС навичок і практики роботи в партнерстві один з одним [6].

Роль держави полягає в тому, щоб сприяти розвитку громадянського суспільства. Доцільно залучати інститути громадянського суспільства до боротьби з таким деструктивним явищем у державі, як корупція, до проведення глобальних економічних та соціальних реформ тощо. На думку О. Скакуна, роль цивілізованої держави у розвитку громадянського суспільства полягає в тому, що вона:

- слугує формою, що організовує громадянське суспільство і створює умови для його розвитку;

- є відносно самостійною щодо громадянського суспільства і здійснює солідарні публічні інтереси всіх членів суспільства;

- встановлює «правила гри», яких повинні дотримуватися громадяни та їх об'єднання, створює сприятливі умови для їх існування і розвитку;

- не втручається в приватну сферу сім'ї, побуту, культури: таке втручання можливе лише з метою забезпечення особистої або громадської безпеки;

- не втручається в приватні (громадянські) правовідносини: у разі вступу в такі правовідносини втрачає можливість виявляти публічну владу;

- надає необхідний захист громадянському суспільству, яке функціонує в межах її території, у тому, що належить до соціальної безпеки його суб'єктів;

- виступає знаряддям соціального компромісу громадянського суспільства, пом'якшує соціальні суперечності між різними соціальними групами;

- юридично забезпечує можливості громадянина бути власником, створювати громадські об'єднання, комерційні корпорації, брати активну участь у політичному житті суспільства;

- має межі регулювання відносин у суспільстві, що визначаються конституцією держави, міжнародними стандартами прав людини [11, с. 21].

І. Колосовська резюмує, що основними напрямами і формами взаємодії інститутів влади та громадянського суспільства є:

- забезпечення відповідних правових умов для функціонування та розвитку інститутів громадянського суспільства;

- активізація дієвої співпраці органів публічної влади з громадськістю в процесі вироблення і реалізації політики на загальнодержавному, регіональному та місцевому рівнях;

- підтримка ініціатив та залучення потенціалу громадських організацій у сфері надання публічних послуг та вирішення соціальних проблем громадян;

- підвищення рівня інституційної спроможності суб'єктів громадянського суспільства щодо використання механізмів участі громадськості у формуванні й реалізації публічної політики;

- використання інтерактивних форм зв'язків із громадськістю; підвищення рівня інфор - мованості суспільства шляхом провадження ефективної інформаційно-просвітницької роботи щодо діяльності інститутів громадянського суспільства [5, с. 166].

Отже, завдяки сприянню розвитку громадянського суспільства держава:

- частково звільняє себе від функції надання соціальних послуг із збереженням високих соціальних стандартів для населення;

- покращує якість публічно-правових рішень через більш повне врахування потреб населення, альтернатив та можливих наслідків рішень;

- підвищує рівень довіри до органів публічної влади та рівень легітимності публічно-правових рішень;

- забезпечує готовність населення до належного виконання публічно-правових рішень [2, с. 10].

Таким чином, рівновага між громадянським суспільством і державою є найважливішим чинником стабільного демократичного розвитку, а її порушення ведедо гіпертрофії владних структур, відчуженості та політичного безсилля народу. Нова стратегія взаємодії влади та громадянського суспільства в Україні має базуватися на усвідомленні владою та інститутами громадянського суспільства взаємної відповідальності перед громадянами, своєї ролі для налагодження партнерства та щоденного виконання кожною стороною своїх завдань.

Створення ефективних партнерських відносин між громадянами і владою передбачає:

- постійний аналіз проблем, оцінювання проблем та інтересів, розвитку взаємодії, співробітництва і взаємної відповідальності;

- налагодження двостороннього зв'язку, спрямованого на спільний пошук шляхів вирішення найактуальніших проблем;

- забезпечення довіри з боку громадян до влади.

Підвищення ефективності взаємовідносин між органами публічної владиі громадськістю на державному та місцевому рівнях треба очікувати за умови вирішення таких актуальних проблем:

- забезпечення належної імплементації вимог законодавства щодо консультацій із громадською та формування громадських рад;

- подолання вибіркового підходу, формального та епізодичного залучення до співпраці громадськості з органами державної влади;

- запобігання дискредитації процедур, використання громадських рад як лобістського інструменту для просування вузькогрупових інтересів, проведення фальсифікованих або заангажованих громадських обговорень, слухань;

- включення процедур залучення громадських рад до ухвалення рішень і консультацій із громадськістю до регламентів органів виконавчої влади;

- забезпечення повноцінного висвітлення результатів взаємодії з громадськістю на веб-сайтах органів державної влади;

- посилення механізмів відповідальності органів державної влади та їх посадових осіб за перешкоджання участі громадськості, передусім у питаннях реального доступу до інформації, забезпечення своєчасного й повного оприлюднення інформації;

- покращення ресурсного забезпечення (фінансового, матеріального, кадрового, інформаційного) структурних підрозділів органів державної влади, відповідальних за взаємодію з громадськістю;

- підвищення кваліфікації як посадових осіб таких підрозділів, так і громадськості щодо використання інструментів участі громадськості у формуванні та реалізації політики;

- підвищення рівня компетентності, інституційної спроможності, відповідальності як громадськості, так і органів державної влади, а також загалом правової, політичної, громадянської культури населення; - дотримання вимог законодавства щодо врахування конструктивних пропозицій громадськості за результатами консультацій або надання обґрунтувань неврахування таких пропозицій [2].

Як зазначено в Національній стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016-2020 роки, створення сприятливих умов для формування та інституційного розвитку організацій громадянського суспільства передбачається шляхом:

- скорочення строків і спрощення реєстраційних процедур для організацій громадянського суспільства;

- удосконалення порядку віднесення організацій громадянського суспільства до неприбуткових організацій;

- удосконалення правового статусу, порядку створення, організації і припинення діяльності органів самоорганізації населення, розширення їх повноважень щодо участі у вирішенні питань місцевого значення;

- урегулювання на законодавчому рівні питання обов'язкового планування в Державному бюджеті України і місцевих бюджетах видатків на надання фінансової підтримки для виконання програм (реалізації проектів, заходів), розроблених організаціями громадянського суспільства;

- запровадження єдиного конкурсного порядку відбору органами виконавчої влади програм (проектів, заходів), розроблених організаціями громадянського суспільства, для виконання (реалізації) яких надається фінансова підтримка держави;

- забезпечення рівного доступу зазначених організацій, зокрема благодійних організацій, до участі в такому відборі;

- вироблення за участю громадськості пріоритетів та єдиних критеріїв щодо надання фінансової підтримки за рахунок бюджетних коштів для реалізації програм, проектів, заходів, розроблених організаціями громадянського суспільства;

- створення сприятливого податкового середовища для юридичних та фізичних осіб, які надають благодійну допомогу, та фізичних осіб, які отримують благодійну допомогу;

- запровадження однакового підходу до оподаткування доходів фізичних осіб при отриманні безкоштовних соціальних послуг від бюджетних установ та від організацій громадянського суспільства;

- активізації комплексних заходів, спрямованих на підвищення громадянської освіти населення щодо можливості захисту своїх прав та вираження інтересів через різні форми демократії участі [7].

Висновки і пропозиції. Можна підсумувати, що важливою умовою існування правової демократичної держави є взаємодія державних структур з інститутами громадянського суспільства, які виступають партнерами держави у справі реалізації нормотворчих, правозастосовних і правоохоронних функцій. До основних проблем взаємодії органів державної влади з організаціями громадянського суспільства належать використання інститутів громадянського суспільства в інтересах певних політичних сил або для реалізації вузькоспрямованих цілей у політичному процесі; обмежене фінансування, брак кадрових, організаційних можливостей громадських організацій; фіктивність деякої кількості організацій; нівелювання пропозицій організацій органами місцевого самоврядування під час прийняття рішень тощо.