Громадянське суспільство як гарант незалежності судової влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститут держави і права імені В.М. Корецького

Національної академії наук України

Громадянське суспільство як гарант незалежності судової влади

Стойко Олена Михайлівна, доктор

політичних наук, провідний науковий співробітник

У контексті двох суперечливих тенденцій сучасності, що визначають динаміку державотворчих процесів загалом: зростання впливу судів на прийняття політичних рішень (юдиціалізація політики) та прагнення політичних акторів до збереження і збільшення свого контролю над судовою гілкою влади проаналізовано роль і місце організацій громадянського суспільства. Використовуються структурно-функціональний метод для з'ясування місця і ролі самоврядних суддівських організацій у системі судових органів влади; діалектичний метод для аналізу суперечностей у взаємодії судової влади та політичних акторів.

Відзначено, що спроби політичних акторів підпорядкувати органи судової системи зводяться до трьох типів атак (брутальні, системні та підступні), що мають за мету ослабити незалежність судової системи та довіру до неї громадян.

Доведено, що громадянське суспільство є союзником органів судової влади і гарантом їх незалежності у протистоянні політичним акторам, при цьому особлива роль відводиться суддівським самоврядним організаціям як представникам громадянського суспільства, що впливають на якісний склад суддівського корпусу в державі. Формально Вища рада правосуддя, як колегіальний, незалежний конституційний орган державної влади та суддівського врядування, що формує корпус суддів, перебуває під значним впливом організацій громадянського суспільства: лише 4 члени призначаються Президентом України, решта 17 самоврядними організаціями. Особлива увага приділена аналізу способу створення та повноваженням Громадської ради доброчесності при Вищій кваліфікаційній комісії суддів України та Дорадчої групи експертів при формуванні складу Конституційного Суду України. Ефективність їх діяльності та обсяг повноважень можуть мати значний вплив на формування незалежної судової системи з відповідними механізмами підзвітності.

Ключові слова: судова система, громадянське суспільство, демократія, верховенство права, самоврядування, підзвітність.

Civil society as a guarantor of judicial independence

Stoiko Olena Mykhailivna

Doctor of Political Sciences, Leading Researcher V.M. Koretskyi Institute of State and Law of the National Academy of Sciences of Ukraine

In the context of two contradictory trends that determine the dynamics of state-building processes in general: the growing influence of courts on political decision-making (judicialization of politics) and the desire of political actors to maintain and increase their control over the judiciary, the role and place of civil society organizations are analyzed. The structural-functional method is used to clarify the place and role of self-governing judicial organizations in the system of judicial authorities; dialectical method to analyze the contradictions in the interaction between the judiciary and political actors.

It is noted that the attempts of political actors to subordinate the judiciary are reduced to three types of attacks (brutal, systemic and insidious), which aim to weaken the independence of the judiciary and public confidence in it.

It is proved that civil society is an ally of the judiciary and a guarantor of its independence in confronting political actors, with a special role assigned to judges' self-governing organizations as representatives of civil society that influence the quality of the judiciary in the state. Formally, the High Council of Justice, as a collegial, independent constitutional body of state power and judicial governance, which forms the corps of judges, is under significant influence of civil society organizations: only 4 members are appointed by the President of Ukraine, the remaining 17 by self-governing organizations. Particular attention is paid to the analysis of the method of creation and powers of the Public Integrity Council under the High Qualification Commission of Judges of Ukraine and the Advisory Group of Experts in the formation of the Constitutional Court of Ukraine. The effectiveness of their activities and the scope of their powers can have a significant impact on the formation of an independent judicial system with appropriate accountability mechanisms.

Key words: judicial system, civil society, democracy, rule of law, self-government, accountability.

Вступ

Однією з основних причин віддаленості судової влади від громадянського суспільства є складні відносини між органами судової та виконавчої гілок влади. Серед суддів у переважній більшості країн досить поширеним є відчуття, що їхня незалежність фіктивна, а результати їх діяльності не поважаються представниками інших гілок влади.

Мета та завдання. Метою статті є дослідження причин цієї напруги та визначення ролі організацій громадянського суспільства, насамперед самоврядних професійних об'єднань, у гарантуванні незалежної і підзвітної системи органів судової влади в Україні.

Методи дослідження. Структурно-функціональний метод дав змогу з'ясувати місце і роль самоврядних суддівських організацій у системі судових органів влади; діалектичний метод виявив суть суперечностей у взаємодії судової влади та політичних акторів.

Результати

Протистояння у відносинах між представниками судової гілки влади та політичними акторами зумовлене особливостями сучасного політичного процесу. З одного боку судова влада діє на локальному рівні на рівні повсякденного життя пересічних громадян, які є учасниками судових суперечок з іншими фізичними і юридичними особами, а з іншого на національному (наднаціональному у випадку міжнародних організацій та регіональних союзів), оскільки приймає фундаментальні рішення, що впливають на діяльність уряду, межі його компетенції та напрям державотворчих процесів загалом (достатньо згадати такі доленосні для країн рішення судів як обрахунок термінів перебування особи на посаді президента, визнання результатів виборів, заборону абортів тощо). Завдяки таким фундаментальним рішенням, те як сприймаються суди і ставлення до них громадян, не може бути відокремлене від змін, що відбуваються у взаємовідносинах виконавчої і судової влади в країнах Європи. Можна виділити дві суперечливі, на перший погляд, тенденції.

Перша полягає в неухильному зростанні впливу судів на прийняття політичних рішень, тобто йдеться про так звану «юдиціалізацію» (judicialization) політики. Під нею розуміється поступовий перехід влади від органів представницької демократії до судових. На суди та судові інструменти дедалі частіше покладаються для розв'язання моральних проблем, питань державної політики та політичних суперечок, що стало особливо очевидним в кінці ХХ на початку ХХІ ст. [7]. Після надання їм інструментів судового нагляду до національних вищих судів все частіше звертаються з проханням вирішити цілу низку суперечок, починаючи від права на вільне вираження поглядів і недоторканність приватного життя, релігійної свободи і закінчуючи питаннями власності, торгівлі і комерції, освіти, імміграції, трудових відносин і захисту навколишнього середовища. Відносно новою практикою стала передача на розгляд органам судової влади важливих питань «мегаполітики» або так званої «чистої» політики (виборчі процеси, відновлювальне правосуддя, легітимність режиму, компетенція органів виконавчої влади, колективна ідентичність та державне будівництво) розв'язання спірних питань, що мають відверто політичний характер і значущість. Іншими словами можна говорити відхід від концепції «політичного питання» до «юристократії».

Яскравою ознакою цієї тенденції є зростанні ролі конституційних судів, хоча звичайні адміністративні та цивільні суди теж мають дедалі більший вплив на політику. Достатньо згадати одне з останніх рішень окружного судді Апеляційного суду США, яке заблокувало затверджену президентом Дж. Байденом програму списання студентських боргів, оскільки вона порушує повноваження Конгресу та є втручанням у внутрішні справи штатів. Тобто на зміну народній демократії приходить конституційна [13]: політичні рішення підлягають судовому контролю, а свобода дій політиків зменшується. Поглиблення інтеграції в рамках Євросоюзу з його далекосяжними нормами й створенням незалежних європейських і національних регуляторів, також є важливим чинником. Оскільки національні судді застосовують європейське законодавство і в цьому сенсі не тільки риторично можуть називатися європейськими суддями, національні судові органи розглядаються як такі, що зменшують ступінь свободи суверенної держави у питаннях внутрішньої політики. Хоча політики раніше взяли на себе зобов'язання дотримуватися правил і норм ЄС, тому судові органи ЄС та національна судова система змушують їх дотримуватися цих зобов'язань.

Юдиціалізацію також можна розглядати як частину ширшої тенденції до «появи необраних» [22] та «агентифікації» [21]. Повсюдне створення незалежних національних регуляторів виходить далеко за межі надання автономії відомствам, які залишаються під керівництвом міністрів. Їхні формальні гарантії незалежності аналогічні гарантіям незалежності судової влади [2] і вони перебирають на себе значну частину повноважень від органів судової влади [19].

Іншим прикладом зменшення впливу політичних акторів є зростання ролі національних (центральних) банків, які в питаннях, що стосуються виконання суспільних завдань є незалежними від керівництва держави. Їх незалежність детально регламентована і забороняє органам виконавчої влади втручатися у їх діяльність. Центральний банк дедалі частіше звертається до суду, якщо вважає, що уряд посягає на його незалежність. Так, голова центробанку може, наприклад оскаржити своє звільнення в Суді ЄС, тоді як інші члени його керівних органів, можуть звернутися до національного суду [4].

Ці зміни сприймаються політиками як загроза представницькій демократії. Зокрема, політикипопулісти, які виступають проти європеїзації, регулярно висловлюють побоювання щодо зміцнення влади суддів, послуговуючись такими термінами як «уряд суддів», «юристократія», «судократія» та «критархія».

Водночас з точки зору верховенства права судова влада і, зокрема її незалежність, перебуває під загрозою з боку політиків, які хочуть і надалі зберігати контроль над нею. Цей контроль простежується насамперед у значній залежності судової влади від забезпечення поточної діяльності судів, оплати праці суддів та призначення на керівні посади з боку органів виконавчої та законодавчої влади [8; 20].

Очевидно, що ці дві тенденції суперечать одна одній, що призводить у кращому випадку до непорозумінь між політичними акторами, які бачать в судовій системі лише дедалі більш впливового конкурента, та органами судової влади, що вважають що їх і так обмежена незалежність перебуває під постійною загрозою з боку політиків через спроби реформування та невирішеність таких хронічних проблем судівництва як недостатнє фінансування. Виходом з цієї ситуації є посилення зв'язку органів судової влади з громадянським суспільством, яке може виступити у ролі своєрідного арбітра у цьому протистоянні.

Напади на незалежність судової влади набувають різних форм, які можна звести до трьох видів: брутальні, системні, що ослаблюють правові структури, покликані забезпечувати незалежність судової системи, та підступні, спрямовані на ослаблення довіри суспільства, що лежить в основі незалежної судової системи [14]. Брутальні спроби пряме втручання у роботу конкретних суддів у конкретних справах та питаннях. Чиновники звертаються до судді з проханням/вимогою, щоб суддя прийняв необхідне або бажаного рішення. Зокрема, для отримання більшої політичної влади чи фінансової вигоди. Для цього може застосовуватися прямий тиск на суддю з повним усвідомленням аморальності чи незаконності такої дії. Якщо формальні інститути є стабільними, то такий напад не становить загрози. Такі спроби можуть дати бажаний результат, однак навряд чи призведуть до серйозних, довгострокових чи широкомасштабних наслідків для судової системи країни. Протидія брутальним атакам може навіть принести вигоду судовій системі та незалежності суддів, якщо про спробу стане відомо громадськості, яка її осудить та виступить на підтримку суддів. Якщо ж демократичні інститути країни слабкі, то наслідки навіть одного інциденту можуть завдати значної шкоди.

Системі атаки спрямовані на структурні зміни, що дають змогу уряду контролювати чи значною мірою впливати на майбутні рішення судової влади. Іноді такі зміни маскуються під цілком законні намагання реформувати судову систему. Системні атаки спрямовані на ослаблення автономії судових структур і в особливо успішних випадках можуть мати довготривалі та руйнівні наслідки для незалежності судів. Однак якщо у країні відбуваються справді демократичні вибори й зміна правлячої партії, то системна шкода може буде компенсована і незалежність судових органів відновлена.

Підступні атаки є найбільш небезпечними і можуть мати далекосяжні наслідки, оскільки спрямовані на підрив легітимності судової влади. Кожна успішна судова система залежить від довіри громадськості. Якщо вдається ослабити довіру громадян до судової гілки влади, то навіть прихід до влади нових політичних сил не зможе полагодити судову систему. Політичні актори, що очолюють ці атаки, апелюють насамперед до громадськості, перекладаючи відповідальність за невиконання своїх обіцянок на органи судової влади, оскільки вони виступають проти будь-яких позитивних змін. Паралельно політичні актори намагаються максимізувати власну владу шляхом руйнування довіри громадян до органів судової влади.

За останні роки безліч прикладів спроб підважити незалежність судової влади можна знайти в Польщі, Угорщині, Чехії та США. Очевидно, що усі ці атаки з боку політичних акторів спрямовані на ослаблення незалежності судової влади. Вчені часто розходяться в думках щодо значення і ролі незалежності судової гілки влади [11]. До того ж це поняття розглядається у різних аспектах, які можна згрупувати у два підходи. У першому незалежність пов'язана із моральними установками судді та обов'язком розглядати справи відповідно до внутрішніх переконань гарантія належного характеру та незалежності думки [21] \ У другому підході незалежність суду визначається структурою, що намагається ізолювати суддів від впливу державних акторів інституційними механізмами контролю в рамках конституційної структури, тобто йдеться про структурну незалежність. Перший підхід найбільш яскраво проявляється у розробці та прийнятті кодексів поведінки суддів [1] Ferejohn J. Independent Judges, Dependent Judiciary: Explain-ing Judicial Independence. New York University law review. 1950. Vol. 77. № 4. Р. 962-1038; Karlan P. S. Two Concepts of Judicial Independence. Southern California Law Review. 1998. Vol. 72. Р. 535-558. Bangalore Principles of Judicial Conduct. URL: https:// www.unodc.org/res/ji/import/international_standards/commentary_ on_the_bangalore_principles_of_judicial_conduct/bangalore_ principles_english.pdf. Друге, структурне розуміння незалежності, широко представлене у міжнародних документах, таких як: рішення Суду Європейського Союзу (зокрема у справах Associagao Sindical dos Jrnzes Portugueses (C-64/16), Margarit Panicello v. Pilar (C-503/15), TDC A/S v. Erhvervsstyrelsen (C-222/13), Consorci Sanitari del Maresme (C-203/14)); рішення Європейського суду з прав людини (при цьому він розмежовує зовнішню і внутрішню незалежність, де остання тиск з боку колег в рамках судової системи [15; 18]); звіти спеціалізованих організацій ЄС [9] та Ради Європи (її дорадчий орган Консультативна рада європейських суддів розрізняє статутну, функціональну та фінансову незалежність [12]).

Тут особливо яскраво проявляється роль суддівських самоврядних організацій, що виступають у ролі представників громадянського суспільства, які залучаються до процесу відбору кандидатів на високі посади в системі судової влади. Формально Вища рада правосуддя, як колегіальний, незалежний конституційний орган державної влади та суддівського врядування, що формує корпус суддів, перебуває під значним впливом організацій громадянського суспільства (ОГС) (у тому числі й професійних). Так лише чотири її члени призначаються Президентом України, решта 17 самоврядними організаціями: з'їздами суддів, адвокатів, представників юридичних вищих навчальних закладів і наукових установ, та всеукраїнською конференцією прокурорів. (ст. 5 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» (2016)). Повністю залежною від ОГС є Етична рада, що встановлює відповідність кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності та складає список кандидатів, рекомендованих для обрання на посаду члена Вищої ради правосуддя При цьому, якщо Етична рада не включає кандидата у список рекомендованих, то він припиняє участь у конкурсі. Її склад формується повністю із кандидатур, запропонованих організаціями громадянського суспільства: Радою суддів України (3 особи); по одній особі від Ради прокурорів України, Ради адвокатів України та Національної академії правових наук України (ст. 9-1 ЗУ «Про Вищу раду правосуддя»).

При Вищій кваліфікаційній комісії суддів України передбачено діяльність Громадської ради доброчесності (ГРД) постійно діючого незалежного громадського органу в системі судоустрою України, створеного на підставі ст. 87 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» (2016). Її основне завдання допомагати ВККС в оцінюванні чинних суддів та доборі кандидатів на посади суддів. ГРД складається з 20 членів, які обираються строком на два роки. Членом можуть стати представники правозахисних громадських об'єднань, науковціправники, адвокати, журналісти, які є визнаними фахівцями у сфері своєї професійної діяльності, мають високу професійну репутацію та відповідають критерію політичної нейтральності та доброчесності. Водночас її можливості впливу на формування суддівського корпусу є радше обмеженими: якщо ГРД у своєму висновку встановила, що суддя (кандидат на посаду судді) не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, то ВККС все одно може ухвалити рішення про підтвердження здатності такого судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді, якщо таке рішення підтримане не менше ніж 11 її членами.

Посиленню впливу ОГС на судову систему та зміцненню довіри громадян до неї сприяє і оновлена процедура конкурсного відбору кандидатів у Конституційний суд України (КСУ). З грудня 2022 року до проведення конкурсного відбору кандидатур на посаду судді КСУ залучено новий спеціальний орган Дорадчу групу експертів, яка покликана допомагати суб'єктам, які призначають суддів КСУ, в оцінці моральних якостей і рівня компетентності у сфері права кандидатів на цю посаду. Вона ж формуватиме список рекомендованих кандидатів, з яких Президент України, Верховна Рада України та з'їзд суддів призначатимуть суддів КСУ. Дві треті Дорадчої групи формується ОГС, оскільки 4 з 6 членів призначаються з'їздом суддів України, Національною академією правових наук України; з'їздом представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ; зборами представників громадських об'єднань, які протягом останніх п'яти років здійснюють діяльність у сфері конституційної реформи та/або верховенства права, та/або захисту прав людини, та/ або запобігання і протидії корупції.

Обидва підходи є важливими для розуміння незалежності судівництва. Судова система не може бути повною мірою незалежна, якщо обидві передумови умови не виконані. Судова система, повністю ізольована від політичних інтересів, не може бути успішною без суддів, які здатні опиратися тиску з боку політичних акторів. Так само як доброчинні судді не можуть опиратися командам з боку політичної влади, якщо закон визнає такі команди законними. Лише якщо два підходи повністю виконуються, тоді забезпечується вимога незалежного суду, який структурно, організаційно та функціонально відділений від інших органів влади [6].

У наукових колах питання незалежності судової влади є досить дискусійним [16; 17]. Деякі вчені переконливо обґрунтовують позицію, що іноді судова гілка влади може бути занадто незалежною, що за відсутності належних механізмів підзвітності може мати серйозні негативні наслідки для держави загалом. Така непідзвітна судова система створює сприятливі умови для інституційної незалежності суддів (чи радше вищих чиновників у судовій гілці влади) коштом автономності конкретних суддів [3] та судової влади загалом. Отже, незалежність суддів та судової системи не є абсолютною цінністю й повинна збалансовуватися механізмами підзвітності.

Для нових демократій, де інститути верховенства права відносно нові і досягнення балансу між незалежністю та підзвітністю судової влади все ще триває, атаки на судову систему і спроби її реформування на перших етапах є досить подібними. Політична влада, представлена парламентом та урядом/президентом, може піддатися спокусі встановити повний контроль над судовою гілкою влади. Такий контроль гарантуватиме, що система судових органів не перешкоджатиме їх політичним планам. Досить часто політичні амбіції керівництва держави знаходяться у сірій правовій зоні, на межі законності та конституційності. Тому суди отримують можливість зруйнувати ці плани, що породжує у політичних акторів «дикастфофобію» (страх перед суддями) [23], що провокує у них бажання виробити стратегію ослаблення або недопущення контролю за виконавчою та законодавчою гілками влади з боку судової. Однак підтримання тісного зв'язку з громадянами шляхом надання послуг справедливого правосуддя, широкого залучення самоврядних суддівських організацій до кадрового забезпечення судової системи, інформування громадськості про свою діяльність та швидкого реагування на резонансні справи, перетворює громадянське суспільство у природного союзника судової гілки влади у протистоянні спробам політичних акторів узурпувати владу.

громадянське суспільство незалежність судовий

Висновки

Сучасні політико-правові процеси проходять під впливом двох тенденцій: зростання впливу судів на прийняття політичних рішень (юдиціалізація політики) та намагання політичних акторів зберегти та максимізувати свій вплив в державі, у тому числі шляхом підпорядкування собі судів, що можуть перешкодити їхнім планам узурпації влади. Для досягення цієї цілі політики вдаються до брутальних, системних та підступиних атак, що мають за мету ослабити незалежність судової системи та довіру до неї громадян. Відповідно громадянське суспільство є природним союзником органів судової влади у протистоянні політичним акторам, при цьому особлива роль відводиться суддівським самоврядним організаціям як представникам громадянського суспільства, що впливають на якісний склад суддівського корпусу в державі. З формальної точки зору з-поміж таких органів найбільше інструментів впливу має Громадська рада доброчесності при Вищій кваліфікаційній комісії суддів України, яка може відсторонити кандидата від конкурсу, дещо менше Дорадча група експертів при формуванні складу Конституційного Суду України, що не має права вирішального голосу. Ефективність їх діяльності та законодавчо визначені повноваження можуть мати значний вплив на формування незалежної судової системи з відповідними механізмами підзвітності.

Література

1. Bangalore Principles of Judicial Conduct. URL: https://www.unodc.org/res/ji/import/international_ standards/commentary_on_the_bangalore_ principles_of_judicial_conduct/bangalore_principles_ english.pdf

2. Being an independent regulator; The governance of regulators. OECD Publishing, 2016.

3. Bobek M., Kosar D. Global Solutions, Local Damages: A Critical Study in Judicial Councils in Central and Eastern Europe. German Law Journal. 2014. Vol. 15. № 7. Р 1257-1292.

4. Convergence Report. European Central Bank, 2018. URL: https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/conrep/ ecb.cr201805.en.pdf

5. Ferejohn J. Independent Judges, Dependent Judiciary: Explaining Judicial Independence. New York University law review. 1950. Vol. 77. № 4. Р 962-1038.

6. Gajda-Roszczynialska K., Markiewicz K. (2020) Disciplinary Proceedings as an Instrument for Breaking the Rule of Law in Poland. Hague Journal on the Rule of Law. Vol. 12. Р 451-483.

7. Hirschl R. The judicialization of politics / Caldeira G.D., Keleman R.D. and Whittington K.E. The Oxford Handbook of Law and Politics. New York: Oxford University Press, 2013. Р 253-274.

8. Independence, accountability and quality of the judiciary: Measuring for improvement. ENCJ Report 2019-2020.

9. Independence, Accountability and Quality of the Judiciary: The next step in measuring independence, court users' experiences and quality assessment. ENCJ Report 2021-2022. URL: https://bit.ly/3hQO31L

10. Karlan P. S. Two Concepts of Judicial Independence. Southern California Law Review. 1998. Vol. 72. Р. 535-558.

11. Levinson S. Identifying "Independence”: The Role of the Judge in the Twenty-First Century. Boston University Law Review. 2006 Vol. 86 (1049).

13. Magna Carta of Judges. CCJE, 2010. URL: https://rm.coe.int/16807482c6

14. Meny Y., Surel Y Democracies and the populist challenge. Cham: Palgrave Macmillan, 2002.

15. Moliterno J. E., Curos P Recent Attacks on Judicial Independence: The Vulgar, the Systemic, and the Insidious. German Law Journal. 2021. Vol. 22. Р. 1159-1191.

16. Parlov-Tkalcic v. Croatia № 24810/06. URL: http://hudoc.echr.coe.int/fre?i=002-1194

17. Piana, D. Judicial Accountabilities in New Europe: From Rule of Law to Quality of Justice. L.: Routledge, 2016.

18. Popova M. Politicized justice in emerging democracies: A study of courts in Russia and Ukraine. Cambridge: Cambridge University Press, 2013.

19. Sillen J. The Concept of "Internal Judicial Independence” in the Case Law of the European Court of Human Rights. European Constitutional Law Review. 2019. Vol. 15. № 1. Р. 104-133.

20. The regulator and his judge(s); Conference organised in cooperation with the OECD Network of Economic Regulators, 2017.

21. van Dijk F., Vos G. A method for assessment of the independence and accountability of the judiciary. Journal of Court Administration. 2018 Vol. 9. № 3. Р 1-21.

22. Verhoest K. Agentification. The Palgrave Handbook of Public Administration and Management in Europe / ed. E. Ongaro, S. van Thiel. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2017. Р 327-346.

23. Vibert F. The rise of the unelected: Democracy and the new separation of powers. Cambridge: Cambridge University Press, 2007.

24. Werd, de M. Dikastophobia a dangerous populist strategy to prevent judges from controlling government power. 2020. URL: https://europeancourts. blogspot.com/2020/02/dikastophobia-dangerouspopulist.html

Размещено на Allbest.ru