О правотворчестве в сфере природопользования: в чем заключаются истинные "особенности национальной охоты"

Размещено на http://www.allbest.ru/

О правотворчестве в сфере природопользования: в чем заключаются истинные «особенности национальной охоты»

Дмитрий Борисович Горохов

Аннотация

правовой режим охотничий угодье

В статье рассматривается научная позиция в отношении реализованной (июнь 2021 г.) законодательной инициативы, изменившей правовой режим охотничьих угодий и порядок заключения охотно-хозяйственных соглашений как основания предоставления государством в пользование частным лицам охотничьих угодий и права на осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, включая добычу охотничьих ресурсов. Позиция сформирована на основе комплексного исследования, проведенного с использованием формально-юридического и системного методов, методов моделирования и сравнительного правоведения. Проанализированы действующее правовое регулирование, нормы на стадии их проектирования, новые положения Федерального закона об охоте, фактические обстоятельства. Приведен прогноз негативных последствий изменения Федерального закона «Об охоте» в 2021 г. Сделан вывод, что новеллы, изменившие данный Закон, устанавливают в интересах частных лиц режим владения, пользования и распоряжения охотничьими угодьями, принадлежащими государству на праве собственности, а по фактическим последствиям направлены на приватизацию охотничьих угодий, включение их в гражданский оборот между частными лицами, причем совместно с правом добычи охотничьих ресурсов и ведением иных видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства. Этим нарушается принцип приоритета публичных интересов в сфере природопользования, а цель и истинный предмет правового регулирования проанализированных новелл, включая способ их введения в правовую систему, обладают признаками «сомнительной легитимации» и имеют скрытую форму, поскольку охотничьи угодья являются единым природным и недвижимым комплексом, находятся в государственной собственности и не могут подлежать обороту между частными лицами. Предоставление от лица государства охотничьих угодий частным лицам не должно осуществляться иначе как исключительно в пользование, имеющее строго определенную цель, разумные сроки и персонализированное исполнение обязательств, без возможности осуществления правомочий распоряжения. Порядок предоставления государством в пользование частных лиц охотничьих угодий должен быть конкурентным, с использованием торгов, возмездным и гласным.

Ключевые слова: правотворчество; законодательная инициатива; охотничье хозяйство; охотничьи угодья; охотничьи ресурсы; среда обитания животного мира; право собственности на природные ресурсы.

Введение

Правовое регулирование охраны и использования животного мира и среды его обитания, включая охоту и сохранение охотничьих ресурсов входит в сферу конституционного, экологического (природоохранного и природоресурсного), административного, гражданского права и законодательства. В доктрине имеются убедительные попытки обосновать формирование «фаунистического права» в рамках экологической отрасли права и законодательства, базовым нормативным актом для которых является Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды Боголюбов С.А., Хачатуров Р.Л., (а), 2016: 329-330]; [Иванова С.В., 2018: 36-71]; [Боголюбов С.А., Хачатуров Р.Л. (б), 2020: 6-7, 321, 325].

Федеральный закон от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее -- ФЗ «Об охоте»)СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133. СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3735. регулирует отношения, возникающие в связи с деятельностью в сфере охотничьего хозяйства: отношения в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов. Действие этого Закона распространяется также на отношения, связанные с содержанием и разведением охотничьих ресурсов, находящихся в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания. В научной литературе в достаточной степени изучены и прокомментированы нормы указанного ФЗ [Иутин И.Г., Кичигин Н.В. и др., 2011: 3-30]; [Минина Е.Л., 2016: 161-175], однако законодательные новеллы, рассматриваемые в настоящей статье, не получили должной профессиональной оценки.

В последнее время ФЗ «Об охоте» подвергается постоянным изменениям, самыми значительными из которых по прогнозируемым нами негативным последствиям, уже стали: 1) предоставление охотничьих угодий в пользование на срок 49 лет в порядке исключения из общего правила вне конкуренции, в нарушение принципа гласности, без аукциона тем субъектам предпринимательской деятельности в сфере охотничьего хозяйства, которые успели оформить отношения с государством согласно прежним требованиям, действовавшим до вступления в силу ФЗ «Об охоте» и ему не соответствующим Федеральный закон от 29.07.2017 № 224-ФЗ «О внесении изменения в статью 71 Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2017. № 31 (ч. 1). Ст. 4773.; 2) вызвавшая негативный общественный резонанс, но все же состоявшаяся легализация так называемой «вольерной охоты» Федеральный закон от 18.02.2020 № 26-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Федеральный закон «О животном мире» // СЗ РФ. 2020, № 8. Ст. 920.. Эти два изменения тесно связаны между собой общей тенденцией, которая продолжает набирать силу: новые законодательные инициативы, неуклонно реализующиеся в виде изменений ФЗ «Об охоте», де-факто направленные на нелегитимную приватизацию охотничьих угодий -- огромных по своим размерам территорий, являющихся богатством страны, имеющих для государства и общества стратегическое значение, высокую экологическую, экономическую и социальную ценность.

Такой процесс возможно определять как скрытую (нелегитимную), не соответствующую гражданскому законодательству приватизацию, поскольку необходимость ее осуществления официально от лица государства не объявлялась, обществом не обсуждалась и в надлежащей форме законодательно не закреплялась. В итоге и государство, и законодатель, и общество получили опасную тенденцию, де-юре несущую риски на стадии правоприменения и дестабилизирующую правовую систему.

Мы определяли отдельные результаты правотворчества как новеллы, обладающие признаками «сомнительной легитимности» Термины «легитимность», «легитимизация» или «легитимация» происходят от лат. «legitimus» -- законный. В исполнении разных авторов слово орфографически по-разному трансформируется из латинского прилагательного в русское существительное или же в гла-гол. В отечественной научной литературе встречаются тот и другой варианты в идентичном понимании. Согласно справочным источникам, «легитимация» и, соответственно «легитимизация» -- это придание или подтверждение законности (легитимности) какого-либо пра-ва или полномочия. См.: Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. Издание 5-е. М., 2001. С. 454. Применительно к настоящей статье значение слова следует понимать в качестве придания режима законности действиям частных лиц не только по пользованию, но также и по владению и распоряжению территориями охотничьих угодий, в том числе входящими в их состав природными ресурсами и имуществом, которые находятся в собственности государства., приводили такие примеры, выражали опасения и констатировали факт, что случай «допускаемой неправомерности» может стать и становится актом легализации неправомерных действий, причем в виде федерального закона. Коллеги-юристы -- ученые и практики такие фактические обстоятельства, к сожалению, не замечают; во всяком случае, автору не известны научные публикации, непосредственно касающиеся этой проблемы в области использования природных ресурсов, в частности, в сфере охотничьего хозяйства.

Тематически настоящая статья -- продолжение предыдущих наших публикаций, поскольку в совокупности с ними она выявляет позицию законодателя по проблеме правового регулирования общественных отношений, объектом которых являются территории охотничьих угодий, с находящимися на них природными ресурсами: землями, лесами, водными объектами, объектами животного мира, включая среду их обитания. Немаловажно и то, что территории охотничьих угодий и входящие в их состав природные ресурсы являются объектами права государственной собственности [Боголюбов С.А. и др., 2007: 28-42, 205-219].

В настоящей статье содержится научная позиция в отношении недавно реализованной законодательной инициативы, изменившей действующий правовой режим охотничьих угодий и порядок заключения охотхозяйственных соглашений в качестве основания предоставления в пользование охотничьих угодий и права на добычу охотничьих ресурсов. Речь идет о Федеральном законе от 11.06.2021 № 164-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охоте» и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее -- ФЗ № 164-ФЗ) СЗ РФ. 2021. № 24 (ч. 1). Ст. 4182. См. также: паспорт законопроекта № 1076542-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части предоставления дополнительных правовых гарантий осуществления деятельности добросовестным охотпользователям). Available at: URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1076542-7 (дата обращения: 15.11.2021).. При анализе норм Закона учитывались также новации, создавшие возможность размещения охотничьих угодий и ведения охотничьего хозяйства на территориях, ранее недоступных для реализации этих целей -- на земельных и лесных участках, имеющих особую ценность для аграрного производства и выполнения экологической функции, которые были введены Федеральным законом от 11.06.2021 № 209-ФЗ «О внесении изменений в статью 78 Земельного кодекса Российской Федерации и статью 114 Лесного кодекса Российской Федерации» СЗ РФ. 2021. № 24 (ч. 1). Ст. 4227. См. также: паспорт законопроекта № 1036050-7 «О внесении изменений в статью 78 Земельного кодекса Российской Федерации и статью 114 Лесного кодекса Российской Федерации» (в части уточнения условий осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства на отдельных земельных и лесных участках). Available at: URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1036050-7 (дата обращения: 15.11.2021). Данный Закон направлен на увеличение имеющейся общей площади территорий охотничьих угодий и размещение их на земельных участках из земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на расстоянии не более 30 километров от границ сельских населенных пунктов, а также лесных участках лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, включая леса, расположенные в зеленых зонах. В юридической литературе присутствуют позиции об особенностях правового регулирования использования земель сельскохозяйственного назначения и лесов на землях различных категорий [Минина Е.А. (а), 2021: 162-177]; [Шуплецова Ю.И., 2020: 120-131]. В рамках настоящей статьи анализ норм указанного Закона не дается..

Позиция автора основывается на комплексном исследовании, проведенном с целью получения научного вывода, позволяющего оценивать перечисленные результаты законопроектной деятельности в области одного из видов природопользования -- охоты и деятельности в сфере охотничьего хозяйства. В рамках работы дан анализ действующего правового регулирования, норм на стадии их проектирования, новых положений ФЗ «Об охоте», а также фактических обстоятельств В статье использованы тексты нормативных правовых актов по состоянию на ноябрь 2021 г. (на период подготовки статьи), а также проектов федеральных законов № 1076542-7 и № 1036050-7 по состоянию на июнь 2021 г. (т.е. до даты их принятия в качестве федеральных законов).. Основываясь на результатах проведенного и предыдущих исследований, соблюдая преемственность по руководству концепцией и рекомендациями в целях осуществления юридического прогнозирования [Тихомиров Ю.А., 2018: 113-117], автор предлагает научный прогноз внедрения новаций в правовую систему.

1. Анализ концептуальной основы Федерального закона № 164-ФЗ

Концептуальные составляющие -- цель и предмет правового регулирования ФЗ № 164-ФЗ согласно пояснительной записке, сопровождавшей текст будущего закона на стадии его проектирования и согласования, были обоснованы в качестве «необходимости определения правовых оснований и условий оборота охотничьих угодий, закрепленных в рамках охотхозяйственных соглашений» По охотхозяйственному соглашению одна сторона (юридическое лицо или индивидуальный предприниматель) обязуется обеспечить проведение мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания и создание охотничьей инфраструктуры, а другая сторона (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации) обязуется предоставить в аренду на срок, равный сроку действия охотхозяйственного соглашения, земельные участки и лесные участки и право на добычу охотничьих ресурсов в границах охотничьих угодий (ч. 2 ст. 27 ФЗ об охоте).. Сразу отметим, что в пояснительной записке отсутствуют прогнозы социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений. Вместо этого отмечается «острая необходимость» правового регулирования вопросов передачи прав и обязанностей по охотхозяйственным соглашениям в рамках установленного срока действия такого соглашения (от 20 до 49 лет), включения охотничьих угодий в гражданский (хозяйственный) оборот, что создаст «инвестиционную привлекательность» деятельности в сфере охотничьего хозяйства. Также декларируется актуальность обеспечения интересов добросовестных охотпользователей Здесь и далее по тексту статьи предлагается понимать в качестве одной из сторон охотхозяйственного соглашения следующих лиц: охотпользователя, хозяйствующего субъекта, юридическое лицо и (или) индивидуального предпринимателя, субъекта предпринимательской деятельности в сфере охотничьего хозяйства, частное лицо. Данные категории применяются в качестве идентичных понятий. СЗ РФ. 2014. № 28. Ст. 4107., предоставлением им возможности заключения охотхозяйственных соглашений на новый срок без аукциона на право их заключения.

Концептуальная основа, включая цель принятия ФЗ № 164-ФЗ и позиция инициаторов, обосновывающая необходимость его принятия, не соответствуют следующим фактическим и юридическим обстоятельствам. В соответствии со Стратегией развития охотничьего хозяйства в Российской Федерации до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.07.2014 № 1216-р11 (далее -- Стратегия), охотничьи угодья в России занимают площадь около 1,5 млрд. гектаров и значительно превосходят по площади охотничьи угодья других стран мира. Согласно государственным докладам о состоянии и об охране окружающей среды, ежегодно подготавливаемым Министерством природных ресурсов и экологии См. раздел «Документы», затем подраздел «Государственные доклады», далее -- в рамках ежегодных государственных докладов о состоянии и об охране окружающей среды содержатся подразделы «охотничьи ресурсы» -- официальный сайт Минприроды России. Available at: URL: https://www.mnr.gov.ru (дата обращения: 15.11.2021)., в 2017 и 2018 гг. общая площадь охотничьих угодий составляла 93% общей площади России. По сравнению с 2017 г. в 2018 г. площадь закрепленных охотничьих угодий увеличилась на 0,7 % или на 4,7 млн. га.

В 2019 г. общая площадь охотничьих угодий составила 1495 млн га, что эквивалентно 87,5% площади нашей страны, в том числе площадь общедоступных охотничьих угодий -- 52% от общей площади всех угодий, что соответствует 777887,7 тыс. га, а закрепленных охотничьих угодий В соответствии с ч. 2 ст. 7 Федерального закона об охоте, охотничьи угодья подразделяются на: 1) охотничьи угодья, которые используются юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями на основаниях, предусмотренных Федеральным законом об охоте (закрепленные охотничьи угодья); 2) охотничьи угодья, в которых физические лица имеют право свободно пребывать в целях охоты (общедоступные охотничьи угодья). -- 48,0% площади, что соответствует 717531,9 тыс. га. Подчеркивается, что динамика площадей закрепленных охотничьих угодий показывает незначительные изменения: в 2010 г. было зафиксировано 721 млн. га закрепленных охотничьих угодий, а в 2019 -- 717 млн. га таких угодий. В государственном докладе о состоянии и об охране окружающей среды за 2019 г Этот доклад является последним из опубликованных на период подготовки настоящей статьи.. сделан вывод, что, «в целом наблюдаются флуктуации этого показателя в пределах 30 млн. га, что указывает на относительное постоянство площадей закрепленных охотничьих угодий». Наибольшие площади закрепленных охотничьих угодий расположены в Центральном, Приволжском и Южном федеральных округах. Наибольшие площади общедоступных охотничьих угодий -- в Дальневосточном и Сибирском федеральных округах.

В рамках настоящей статьи не ставится цели осуществить подробный анализ официальной статистической информации и дать ее научную оценку, включая корректность цифровых данных о подсчетах размеров площадей охотничьих угодий в сравнении как общедоступных с закрепленными, так и с общей площадью территории России. Однако указанные статистические данные позволяют констатировать следующие фактические обстоятельства: во-первых, территории охотничьих угодий, а значит, их количество и размеры (границы и площадь) огромны; во-вторых, присутствует тенденция к сохранению размеров общей площади охотничьих угодий и в ее пределах существует возможность увеличения площади и количества закрепленных охотничьих угодий и, следовательно; в-третьих, существует возможность беспрепятственного осуществления охоты и других видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства субъектами предпринимательской деятельности практически на всей территории нашей страны.

Перечисленные фактические обстоятельства, если их рассматривать в интересах государства и общества, а также в целях развития именно охотничьего хозяйства, свидетельствуют об отсутствии «острой необходимости» изменения правового режима охотничьих угодий в интересах охотпользователей, на чем настаивали инициаторы и разработчики ФЗ № 164-ФЗ, активно используя этот аргумент на стадии проектирования и всех этапах рассмотрения будущего закона в парламенте.

В соответствии со Стратегией ее основными принципами являются: обеспечение прав человека на благоприятную окружающую среду; государственного управление охотничьими ресурсами на основании данных их мониторинга; соблюдение государством баланса экономических, социальных и природоохранных интересов. Цель Стратегии -- обеспечение устойчивого развития отрасли охотничьего хозяйства и доступности охоты для граждан посредством увеличения численности охотничьих животных при сохранении устойчивости экологических систем. В Стратегии отсутствуют указания на необходимость изменения правового режима охотничьих угодий, увеличения размеров как общей площади территорий всех охотничьих угодий, так и в отдельности, в отношении -- закрепленных и общедоступных, не содержится в ней и положений об изменении права государственной собственности в отношении территорий охотничьих угодий и входящих в их состав природных ресурсов и имущества.

Следовательно, концепция и цель ФЗ № 164-ФЗ не согласуются с принципами и целью Стратегии, а вводимые им правовые новеллы не соответствуют плану и ожидаемым результатам реализации предусмотренных в Стратегии мероприятий.

Согласно нормам ФЗ «Об охоте» (п. 2, п. 15 ст. 1) «охотничье хозяйство» -- сфера деятельности по сохранению и использованию охотничьих ресурсов и среды их обитания, по созданию охотничьей инфраструктуры, оказанию услуг в данной сфере, а также по закупке, производству и продаже продукции охоты. В свою очередь «охотничьи угодья» -- это территории, в границах которых допускается осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства. Важно, что в границы охотничьих угодий включаются только земли, правовой режим которых допускает осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства (ст. 7 ФЗ об охоте). В Земельном кодексе Российской Федерации (далее -- ЗК РФ) не предусматривается специальной категории земель для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства и размещения территорий охотничьих угодий, однако допускается возможность вести такую деятельность на землях только трех категорий: сельскохозяйственного назначения (п. 3 ст. 78), землях обороны и безопасности, временно не используемых по целевому назначению (п. 5.1 ст. 93), землях запаса (п. 2 ст. 103).

Таким образом, охотничье хозяйство и, соответственно, виды деятельности в сфере охотничьего хозяйства допускаются только на специальных территориях -- охотничьих угодьях, расположенных только на землях, отнесенных к перечисленным категориям. По логике правового регулирования осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства и размещение охотничьих угодий на указанных землях имеет временный характер и допускается до момента начала использования земель сельскохозяйственного назначения, обороны и безопасности по их основному целевому назначению, а также до момента перевода земельных участков из земель запаса в состав земель иного назначения. Такая особенность вызвана следующими обстоятельствами.

Во-первых, согласно ст. 1 Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462. среда обитания объектов животного мира, включая охотничий ресурс, не ограничивается территориями охотничьих угодий, а является природной средой, в которой объекты животного мира обитают в состоянии естественной свободы.

Во-вторых, согласно Стратегии и другим документам программно-стратегического планирования (Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 28.09.2018) СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.; Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 13.02.2019 № 207-р СЗ РФ.2019. № 7 (ч. II). Ст. 702.), охота и другие виды деятельности в сфере охотничьего хозяйства не относятся к приоритетным направлениям социально-экономического развития страны В перечисленных документах программно-стратегического планирования указывается, что обеспечение потребностей населения сельскохозяйственной продукцией и продовольствием российского производства, а также улучшение и повышение продуктивности используемых в сельскохозяйственном производстве земельных и других природных ресур-сов являются одними из основных целей государственной аграрной политики в долгосроч-ной перспективе. Для обеспечения сокращения уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов федерации и снижения внутрирегиональных социально-экономических различий в качестве одного из основных направлений про-странственного развития России предусматривается проведение мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия сельскохозяйственных земель, восстановление лесов и водных биологических ресурсов..

Указанные обстоятельства не учтены в ФЗ № 164-ФЗ ни концептуально, ни при проектировании отдельных его норм. Идея введения охотничьих угодий в гражданский (хозяйственный) оборот противоречит их юридической природе и специфике. Необходимо оговориться, что юридическая природа охотничьих угодий мало изучена: помимо немногочисленных публикаций автора настоящей статьи, можно отметить как весьма редкую попытку рассмотрения А.П. Анисимовым особенностей категории «охотничьи угодья» в качестве объекта природоресурсных (земельных) и имущественных (гражданских) правоотношений А.П. Анисимов убедительно сформулировал проблему несоответствия охотничьих угодий требованиям гражданского законодательства в качестве объектов недвижимого имущества, при том, что законодательством об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов допускается заключение договора аренды не индивидуализированных земельных участков, входящих в состав охотничьих угодий. [Анисимов А.П., 2013: 26-29].

Инициаторы и авторы ФЗ № 164-ФЗ не учитывали, что в состав территорий охотничьих угодий входят земли (земельные участки), леса (лесные участки), водные объекты, охотничьи ресурсы и иные объекты животного мира, являющиеся государственной собственностью. Охотничьи угодья в качестве комплексного объекта правоотношений и предмета охотхозяйственного соглашения являются одновременно природным и имущественным комплексом, имеющим огромное территориальное, стратегическое, экологическое, экономическое, социальное значение и ценность, а земли, правовой режим которых допускает размещение территорий охотничьих угодий и деятельность в сфере охотничьего хозяйства, имеют другое основное целевое назначение и изначально предназначены для иных видов деятельности.

Статья 129 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее -- ГК РФ) устанавливает, что объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не ограничены в обороте. Анализ норм ФЗ об охоте, ЗК РФ и Лесного кодекса Российской Федерации (далее -- ЛК РФ) в их совокупности и взаимосвязи позволяет утверждать, что охотничьи угодья являются объектом, на который для субъектов предпринимательской деятельности в сфере охотничьего хозяйства распространяется исключительно право пользования, и оно не является свободным, а может осуществляться только когда это допускается согласно цели и в порядке, установленных законом Ст. 1, 7, 12-19, 23, 23.1, 25, 27, 28, 39, 40, 42, 53-55, 71 Федерального закона об охоте; ст. 7, 23, 24, 39.6, 78, 93, 103 ЗК РФ; ст. 11, 25, 36, 72, 96, 96.1, 114, 116 ЛК РФ.. В свою очередь, с позиций государственных интересов (субъекта права собственности и управления, включая административно-властные полномочия) введение даже ограниченной оборотоспособности такой специфической категории, как охотничьи угодья, причем в интересах частных лиц -- их пользователей, представляет собой более чем сомнительный и проблематичный результат правотворчества.

Новеллы, содержащиеся в ФЗ № 164-ФЗ, фактически направлены на удовлетворение интересов частных лиц и влекут изменение установленного порядка реализации государством-собственником правомочия по распоряжению принадлежащими ему природными ресурсами в виде их предоставления в пользование другим лицам в целях осуществления деятельности в сфере охотничьего хозяйства. Концептуально законодательные новеллы не соответствуют принципу приоритета публичных интересов при регулировании общественных отношений в области природопользования.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно формулировал правовую позицию, согласно которой при правовом регулировании в сфере природопользования, в том числе в охотничьем хозяйстве законодатель обязан руководствоваться принципом приоритета публичных интересов (например, в постановлениях от 14.05.2009 № 8-П, от 05.03.2013 № 5-П, от 02.06.2015 № 12-П, от 25.06.2015 г. № 17-П; определениях от 25.02.2016 № 327-О, от 15.10.2020 № 2372-О и др.).

В эколого-правовой науке сформирована твердая позиция о том, что в законодательстве и доктрине четко должны быть определены приоритетные направления государственной политики в области природопользования. Одним из таких направлений следует считать обеспечение устойчивого социально-экономического развития общества [Галиновская Е.А., Пономарев М.В., 2021: 81-82]. Ученые-цивилисты, исследующие на фундаментальном уровне факторы развития социально-экономических отношений, которые ставят новые задачи перед гражданским правом, отмечают, что выбор современных моделей и правовых конструкций должен опираться на реальность и объективность восприятия социально-экономических отношений как объектов правового регулирования, на эволюционную, а не революционную смену используемых инструментов и методов [Синицын С.А., 2021: 8-15]. В свою очередь корифеи-теоретики и государствоведы констатируют, что на экономическую деятельность положительно влияет согласованное использование частноправовых и публично-правовых регуляторов в деятельности бизнеса, с одной стороны, и динамичное управленческое регулирование -- с другой, что способствует экономическому развитию и высоким конечным результатам. Преувеличение роли рыночных механизмов приводит к недооценке значения государственного управления. В связи с этим следует развивать прогнозно-аналитическую деятельность по определению рисков в целях их преодоления, по обозначению четких оснований для принятия и реализации правовых актов в сфере экономики [Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В., 2020: 4-26].

Результат анализа показывает, что концептуальная основа ФЗ № 164-ФЗ не соответствует фактическому положению, программно-стратегическим документам о социально-экономическом развитии страны и приоритету публичных интересов. Данный Закон нарушил конструкцию права государственной собственности на природные ресурсы. Его принятие при отсутствии объективной необходимости изменения действовавшего правового режима охотничьих угодий и порядка их предоставления государством в пользование частным лицам, а также при отсутствии социальной, экономической и правовой обоснованности реализации такой законодательной инициативы вызывают профессиональное непонимание.

2. Анализ норм Федерального закона № 164-ФЗ -- новаций, внедренных в Федеральный закон об охоте и изменивших его

2.1 Изменение правового режима охотничьих угодий

В соответствии с ФЗ № 164-ФЗ Федеральный закон об охоте дополнен новой статьей 27.1 «Замена стороны охотхозяйственного соглашения» с внесением корреспондирующих изменений в другие его статьи. В прежней редакции уступка права и перевод долга по охотхозяйственным соглашениям не были предусмотрены, а значит, и не допускались. Согласно введенной новелле лица, заключившие с органом исполнительной власти субъекта федерации охотхозяйственное соглашение, смогут уступать права и передавать обязательства, возникшие из такого соглашения третьим лицам, с «согласия» органа исполнительной власти субъекта федерации. Установлено также, что помимо прав и обязательств, распространяющихся на саму территорию охотничьего угодья и входящих в ее состав природных ресурсов, передаче от прежнего охотпользователя в пользу нового подлежит также право на добычу охотничьих ресурсов.

Ранее, в проектном состоянии, наименование этой статьи было иным: «Передача прав и обязанностей по охотхозяйственному соглашению». Содержание норм о передаче прав и обязательств как в отношении всей площади закрепленных охотничьих угодий, так и их части проектировалось подробнее. Отмеченное свидетельствует, что законопроект терминологически и по объему своего регулирования более адекватно отражал цель и содержание ранее планируемых, а теперь уже состоявшихся изменений в ФЗ «Об охоте». Предусмотренная инициаторами и разработчиками на стадии проектирования закона его концептуальная основа, включая цель, в принятом ФЗ № 164-ФЗ реализована, содержание новаций подверглось незначительной коррекции юридико-технического характера и приобрело более завуалированную форму.

Напомним, что в соответствии со ст. 27 ФЗ «Об охоте» с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями заключаются охотхозяйственные соглашения на срок от 20 до 49 лет. По общему правилу, такое соглашение заключает орган исполнительной власти субъекта федерации с победителем аукциона, и эти важные нормы остались действующими. Согласно гражданскому законодательству (п. 7 ст. 448 ГК РФ), если в соответствии с законом заключение договора возможно только путем проведения торгов, победитель торгов не вправе уступать права (за исключением требований по денежному обязательству) и осуществлять перевод долга по обязательствам, возникшим из заключенного на торгах договора. Обязательства по такому договору-соглашению должны быть исполнены победителем торгов лично, если иное не установлено законом. Это означает, что ГК РФ допускает установить иным федеральным законом возможность уступки права и перевода долга по обязательствам, возникшим из заключенного на торгах договора-соглашения.

Таким образом, с использованием названного формального основания ФЗ № 164-ФЗ в ФЗ «Об охоте» внедрена норма гражданско-правового института, устанавливающая применительно к охотхозяйственному соглашению перемену лиц в обязательстве (гл. 24 ГК РФ). Исходя из публичных интересов невозможно применение этого гражданско-правового института к отношениям в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов по следующим обстоятельствам.

Во-первых, из-за специфики предмета и объекта охотхозяйственного соглашения -- передачи государством-собственником в длительное пользование субъекту предпринимательской деятельности большой по размерам площади территории, имеющей стратегическое, экологическое, экономическое, социальное, значение и имущественную ценность, -- охотничьего угодья. Во-вторых, ввиду отсутствия возможности со стороны государства осуществлять проверку и контроль надлежащих профессиональных и имущественных требований к лицу -- новому охотпользователю в связи с предоставлением права на осуществление деятельности в сфере охотничьего хозяйства, в том числе на добычу охотничьих ресурсов. В-третьих, по общему правилу, охотхозяйственное соглашение между органом исполнительной власти субъекта федерации и охотпользователем заключается по результатам аукциона и означает для него персонализированное возникновение права и соответствующих обязательств. Однако введенная ФЗ № 164-ФЗ новелла является самостоятельным дополнительным основанием заключения охотхозяйственного соглашения, минуя аукцион на право его заключения, и является исключением из общего правила предоставления государством принадлежащих ему на праве собственности природных ресурсов в пользование другим лицам. По нашему мнению, выведение указанных отношений из-под общего правила, установленного в ФЗ «Об охоте», в нарушение принципов гласности, конкуренции, инвестиционной целесообразности не имеет правовых оснований.

В отличие от ранее действовавшего порядка, в котором государство играло ключевую роль, ФЗ № 164-ФЗ осуществляет включение в гражданский (хозяйственный оборот) не только охотничьих угодий и находящихся на их территориях природных ресурсов, но и одного из видов права природопользования -- права на осуществление деятельности в сфере охотничьего хозяйства, включая право на добычу охотничьих ресурсов с использованием орудий охоты, в том числе огнестрельного, пневматического, холодного и метательного оружия Федеральный закон от 13.12.1996 № 50-ФЗ (ред. от 08.12.2020) «Об оружии» // СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5681. Согласно ст. 3 этого Закона охотничье оружие подразделяется на: огнестрельное длинноствольное с нарезным стволом; огнестрельное гладкоствольное длинноствольное, в том числе с длиной нарезной части не более 140 мм; огнестрельное комби-нированное (нарезное и гладкоствольное) длинноствольное, в том числе со сменными и вкладными нарезными стволами; пневматическое с дульной энергией не более 25 Дж; холодное клинковое; охотничье метательное стрелковое оружие, не имеющее механизмов фиксации упругих элементов в напряженном состоянии (лук) и сила дуги которого составляет более 27 кгс либо имеющее механизм фиксации упругих элементов в напряженном состоянии (арбалет) и сила дуги (дуг) которого составляет более 43 кгс. См. также: п. 6 ст. 1 ФЗ об охоте.. Таким образом то, что может и должно предоставляться исключительно государством в пользование юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям как ресурсная база, а также разрешаться им в качестве вида деятельности, теперь сделано объектами гражданских прав, подлежащими свободному отчуждению и включенными в оборот между частными лицами.

В интересах субъектов предпринимательской деятельности в сфере охотничьего хозяйства произошла трансформация содержания их права пользования в квази-право частной собственности в отношении объектов права государственной собственности -- территорий охотничьих угодий. При этом субъекты права пользования значительными по размеру площади территориями и входящих в их состав природных ресурсов приобрели правомочия по распоряжению ими в виде передачи прав и обязательств в порядке правопреемства В дополнение к ранее приведенным данным о размерах общей площади территорий охотничьих угодий в России, приводим сведения о размерах возможных площадей конкретных охотничьих угодий, в зависимости от их местонахождения на территории страны, имеющих нормативную основу и утвержденных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Установлена максимальная площадь охотничьих угодий, в отношении которых могут быть заключены охотхозяйственные соглашения одним лицом или группой лиц. Максимальная площадь охотничьего угодья устанавливается в тыс. га в пределах одного муниципального образования соответствующего субъекта РФ, соответственно, в реальном измерении представляет собой млн. га. Систематизация содержания данного подзаконного ведомственного правового акта позволяет констатировать следующее: наибольший размер площади -- 3000 тыс. га установлен для Республики Саха (Якутия); 2000 тыс. га -- для автономных округов Ненецкого, Ханты-Мансийского, Чукотского и Ямало-Ненецкого; 1000 тыс. га -- для Камчатского и Хабаровского краев; средний размер площади варьируется от 30 до 100 тыс. га. и устанавливается для большинства регионов, например (в порядке возрастания размера площади), Ивановской, Курской, Калужской, Московской, Орловской, Белгородской, Брянской, Владимировской, Волгоградской, Ленинградской и Нижегородской областей. См.: приказ Минприроды России от 18.05.2012 № 137 (ред. от 21.11.2014) // Российская газета. № 139. 21.06.2012..

Произведена трансформация публично-правового способа регулирования в сфере охотничьего хозяйства в части предоставления исключительно государством иным субъектам права пользования территориями охотничьих угодий и права на добычу охотничьих ресурсов в частноправовой способ регулирования этих отношений. Теперь территории охотничьих угодий и право на добычу охотничьих ресурсов включены в гражданский (хозяйственный) оборот. Участие государства в качестве субъекта права собственности, управления и административно-властных полномочий в этих отношениях становится формальным и сводится к скромному выражению «согласия» на состоявшееся волеизъявление частных лиц. Как следствие -- увеличатся коррупциогенные риски и возможность конфликта интересов в деятельности должностных лиц органов исполнительной власти субъектов федерации в связи с широтой усмотрения при принятии решения о «согласии» на уступку права при исполнении обязательств по охотхозяйственному соглашению [Хабриева Т.Я., 2012: 349-387].

ФЗ № 164-ФЗ создает возможность дробления имеющихся территорий охотничьих угодий на меньшие по размеру, поскольку им установлено право на отказ охотпользователя от части площади охотничьего угодья, а уполномоченному федеральному органу исполнительной власти дано право на установление требований к минимальной площади охотничьих угодий, в отношении которых могут быть заключены охотхозяйственные соглашения. В пояснительной записке к проекту будущего ФЗ № 164-ФЗ указано, что тем самым создается инвестиционная привлекательность охотничьего хозяйства. Инвестиционная привлекательность действительно возникает, но не для охотничьего хозяйства, а для рынка недвижимого имущества -- с возможностью выведения на него входящих в состав охотничьих угодий земельных и лесных участков (среды обитания объектов животного мира и охотничьих ресурсов), а также строений и сооружений (в том числе объектов охотничьей инфраструктуры), что с позиции интересов государства и общества недопустимо, однако состоялось.

При этом возможность дробить территории охотничьих угодий предоставляется частным лицам, по сути, без участия государства: они смогут самостоятельно определять размеры и границы интересующих их частей территорий охотничьих угодий, заключая между собой «соглашения о замене стороны охотхозяйственного соглашения», обеспечивая выгодную исключительно им передачу возникших ранее прав и обязательств. Отмеченное противоречит нормам ФЗ об охоте о территориальном охотустройстве (ст. 49) и вызовет отрицательные последствия для механизма государственного управления в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов.

Внедренные в ФЗ «Об охоте» новации противоречат существующему порядку организации территориального охотустройства и в целом -- порядку государственного управления в сфере охотничьего хозяйства. Территориальное охотустройство направлено на обеспечение рационального использования и сохранения охотничьих ресурсов и осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства на территории субъекта федерауии. Документом территориального охотустройства является схема размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта. В этой схеме определяются цели планирования в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, а также мероприятия по организации рационального использования охотничьих угодий и охотничьих ресурсов. К схеме размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта федерации прилагается карта с обозначением границ охотничьих угодий и зон планируемого создания охотничьих угодий См.: приказ Минприроды России от 31.08.2010 № 335 (ред. от 29.08.2018) «Об утверждении порядка составления схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации, а также требований к ее составу и структуре» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 44.. При составлении схемы обеспечивается ее совместимость с лесным планом субъекта, документами территориального планирования, со схемами развития и размещения особо охраняемых природных территорий, со схемами землеустройства. Схема размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта утверждается высшим должностным лицом субъекта федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Территориальное охотустройство предполагает стабильность его состояния. Однако изменения положений ФЗ «Об охоте», осуществленные ФЗ № 164-ФЗ, повлекут постоянные изменения территорий самих охотничьих угодий. Соответственно, это должно повлечь регулярные изменения как схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта федерации, так и карты с обозначением границ охотничьих угодий и зон планируемого создания охотничьих угодий, что несовместимо ни с долгосрочным, ни с текущим планированием социально-экономического развития территорий субъектов федерации и в целом -- территории всей страны. Об остроте проблемы свидетельствуют результаты исследования Д.Д. Шунаева в организационно-правовом аспекте провела мониторинг 35 субъектов федерации в целях изучения и оценки состояния и степени доступности сведений, входящих в состав государственного охотхозяйственного реестра. Согласно исследованию, остроту ситуации придает то, что во многих субъектах отсутствуют утвержденные соответствующими региональными нормативными правовыми актами схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий при колоссальных площадях, занимаемых ими. Например, в Нижегородской области площадь охотничьих угодий составляет 92,5% от общей площади региона, во Владимирской области -- 76%, в Волгоградской области -- 82,8%. Причем эти данные получены не из региональных охотхозяйственных реестров, где они должны быть, однако они там либо отсутствуют, либо информационный доступ к реестрам оказывается фактически недоступным. Результат исследования достигался путем скрупулезного анализа многочисленных государственных региональных программ об охране окружающей среды, животного мира и среды его обитания. В соответствии с предметом исследования сделан важный вывод: информационная обеспеченность в сфере охотничьего хозяйства может быть оценена как весьма низкая и не отвечающая вызовам цифровой экономики., в ходе которого осуществлена попытка установления фактических обстоятельств размещения охотничьих угодий на территориях субъектов и состояния информационного обеспечения в сфере охотничьего хозяйства [Шунаева Д.Д., 2019: 165-167].

Составной частью территориального охотустройства до недавнего времени являлось внутрихозяйственное охотустройство, которое было направлено на обеспечение осуществления гражданами охоты, а индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами -- деятельности в сфере охотничьего хозяйства. Порядок внутрихозяйственного охотустройства устанавливался уполномоченным федеральным органом исполнительной власти См.: приказ Минприроды России от 23.12.2010 N 559 (ред. от 09.04.2018) «Об утверждении Порядка организации внутрихозяйственного охотустройства» // Российская газета. 2011. № 104., а обеспечивалось оно в закрепленных охотничьих угодьях лицами, заключившими охотхозяйственные соглашения, за счет собственных средств. Его документом являлась схема использования и охраны охотничьего угодья, в которой определялись мероприятия по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания и созданию охотничьей инфраструктуры в каждом конкретном охотничьем угодье. ФЗ № 164-ФЗ перечисленные нормы и норма об одном из обязательств охотпользователей по осуществлению внутрихозяйственного устройства в связи с исполнением ими условий охотхозяйственного соглашения признаны утратившими силу, а упоминания о внутрихозяйственном устройстве в тексте и наименованиях статей ФЗ «Об охоте» полностью исключены.

Внутрихозяйственное охотустройство и требования к его ведению давало основу обеспечения не только организации территориального охотустройства как части общего механизма государственного управления в сфере охотничьего хозяйства в масштабе всей территории субъекта федерации но и способствовало осуществлению государственного охотничьего контроля (надзора). Теперь, ввиду изменений положений ФЗ «Об охоте», не станет важного документа -- схемы использования и охраны каждого охотничьего угодья, ранее сдерживавшего возможность реализации неправомерного желания субъектов предпринимательской деятельности в сфере охотничьего хозяйства, прежде всего, по использованию закрепленных за ними охотничьих угодий не по их целевому назначению или по неисполнению обязательств охраны объектов животного мира, включая охотничьи ресурсы, и среды их обитания. Соответственно, теперь не будет причины для профессионального удивления у государственного охотничьего инспектора -- должностного лица надзорного органа, дающего ему основание для применения имеющихся у него контрольно-надзорных полномочий Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // СЗ РФ.2020. № 31 (ч. I). Ст. 5007; ст. 40 Федерального закона об охоте «Федеральный государственный охотничий контроль (надзор)»; Постановление Правительства РФ от 30.06.2021 № 1065 «О федеральном государственном охотничьем контроле (надзоре)» // СЗ РФ. 2021. № 27 (ч. III). Ст. 5441., например, когда на всей территории охотничьего угодья или ее части возникнут объекты недвижимого имущества (коттеджи, отели, иные объекты капитального строительства), предназначенные для отдыха и проживания, но не отвечающие целевому назначению использования охотничьего угодья. Или напротив, когда вся территория охотничьего угодья будет ограждена капитальным сооружением -- забором, который является по воле охотпользователя объектом его охотничьей инфраструктуры для содержания и разведения им охотничьих ресурсов в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания, и который создает непреодолимое препятствие для естественной миграции объектов животного мира, даже не относящихся к охотничьим ресурсам, но обитающих на территории охотничьего угодья в своей естественной природной среде.

Следовательно, возникает трудность в привлечении к ответственности лиц, в действиях которых содержатся признаки правонарушений, установленных в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях по таким составам, как уничтожение мест обитания животных (ст. 8.29) и нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции объектов животного мира и водных биологических ресурсов (ст. 8.33) [Ноздрачев А.Ф., 2020: 333-337, 365-372].

Перечисленные риски заложены в ФЗ № 164-ФЗ, который, помимо прочего, упразднил внутрихозяйственное охотустройство, обеспечивавшееся частными лицами, заключившими охотхозяйственные соглашения за счет собственных средств, как выполнение одного из своих обязательств. Теперь это первичное охотустройство, в случае осознания государством и законодателем его необходимости, придется восстанавливать и обеспечивать, но только силами органов государственной власти и за счет государственного бюджета.

Нельзя не отметить, что новеллы, введенные ФЗ № 164-ФЗ в 2021 г., имеют подготовленную почву. В связи с принятием и вступлением в силу Федерального закона от 18.02.2020 № 26-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Федеральный закон «О животном мире» изменился правовой режим объектов охотничьей инфраструктуры. Теперь в ФЗ «Об охоте» установлено (ч. 1 ст. 53), что к охотничьей инфраструктуре относятся предназначенные для деятельности в сфере охотничьего хозяйства не только некапитальные строения, сооружения (как было установлено ранее), но и объекты капитального строительства, в том числе охотничьи базы, питомники диких животных, вольеры, объекты благоустройства, другие объекты охотничьей инфраструктуры. Объекты охотничьей инфраструктуры, которые относятся к объектам капитального строительства, стали объектами гражданских прав, что влечет возникновение оборотоспособности такого недвижимого имущества, находящегося на территории охотничьего угодья. Например, в связи с осуществлением перехода права на земельный участок (части территории охотничьего угодья) при переходе права собственности на здание, сооружение (ст. 35 ЗК РФ).

Совокупность изменений, произведенных в ФЗ «Об охоте», влечет за собой утрату значения конкурентного порядка предоставления права пользования охотничьим угодьем в целях ведения охотничьего хозяйства (ст. 27, 28), а также использования земельных и лесных участков, предоставленных на основании охотхозяйственного соглашения в соответствии с их целевым назначением. Возможность наступления опасных государству и обществу последствий указанных рисков подтверждается также измененной нормой ч. 3 ст. 53 ФЗ «Об охоте», согласно которой доступ на земельные участки и (или) лесные участки, которые расположены в границах закрепленного охотничьего угодья и на которых расположены объекты охотничьей инфраструктуры, созданные для содержания и разведения охотничьих ресурсов в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания, осуществляется только с разрешения юридического лица или индивидуального предпринимателя, заключивших охотхозяйственное соглашение, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (но такие случаи отсутствуют).